（行政管理专业论文）信访制度改革的理论分析及路径选择.pdf

摘要 不可否认，中国信访制度的产生与存在有其一定的历史背景，这种制度曾在一定 时期和一定程度上在听取社会弱势群体的呼声，实现社会正义等方面起到很大的权利 救济作用。但它一方面敞开大门，向民众提供一种在法律系统之外解决法律问题的途 径，另一方面又对司法活动产生了不必要的行政性干预。虽然新信访条例出台可 以稍微缓解一下表面的问题，但是中国现行信访制度确实由于承载了太多的不合理责 任，已感到力不从心、疲惫不堪。在新的历史条件下，需要对信访制度进行必要的反 思和重新构建。本文首先以揭示信访制度的内涵界定入手，重点揭示信访的概念、调 整范围、信访人的权利、信访机关的权力。以阐述信访制度的基本理论为基础，对其 合理性进行分析并进一步论证引发信访现象频发的原因。参考专家学者的信访制度改 革思路及国外申诉专员制度的情况提出信访制度改革的模式以及改革中需要注意的 问题目的是通过逻辑和理论等分柝方法反思与纠正现行信访制度中的种种弊端及缺 陷，疏通公众参与和投诉的渠道并建立一种新的社会秩序，使信访逐步纳入国家的正 常法治轨道。 关键词：信访，制度，理论分析，改革，路径选择 a b s t r a c t ni su n d e n m b l et h a tt h er i s ea n dt h ee x i s t e n c eo f t h e 硼，p e a ls y s t e mi nc h i n ah a v et h e i r h i s t o r i c a lb a c k g r o u n d 倘ss y s t e mh a si nac e r t a i np e r i o da n dt oac e r t a i ne x t e n t , b e i n gt h e v o i c eo ft h ed i s a d v a n t a g e dg r o u p si ns o c i e t y , a n dh a sp l a y e da l a r g er o l ei na c h i e v i n g s o c i a lj u s t i c e i to p e n e dad o o rt op e o p l eo u t s i d et h el e g a ls y s t e m , p r o v i d i n gm e a n so f r e s o l v i n gl e g a li s s b c s f u r t h e r m o r e , i tl e g a l i z e dp u b l i cp a r t i c i p a t i o no ft h ea d m i 丑i s t r a t i o n o f j u s t i c ea c t i v i t i e s a l t h o u g ht h e ”n wa p p e a la c t s l i g h t l y s 懿o nt h ep r o b l e m so nt h e s u r f a c e ，c h i n a sc u r r e n ts y s t e mo fh a n d i i n ga p p e a l si so v e r b u r d e n e dw i t hu n r e a s o n a b l e a m o u n to f r e s p o n s i b i l i t i e s 1 1 h ec h i n e s ej u d i c i a ls y s t e mh a sf o u n di t s e l f u n a b l et ok c e 口u d d c s p n co f i 乜e f f o r ta n dh a sf e l tu t t e r l ye x h a u s t e d u n d e rt h en e wh i s t o r i c a lc o n d i t i o n s ，i ti s n e c e s s a r yt or e e v a l u a t ea n dr e c o n s t r u c tt h ef o u n d a t i o no f t h ea p p e a la c t 1 1 1 i sa r t i c l el e v i e w st h ea p p e a ls y s t e m sb a c k g r o u n da n de m p h a s i z e st h en e e df o r r e f o r mb a s e do nt h eb a s i ct h e o r y 弛a r t i c l ef o c u s e so nr e s p o n s i b i l i t i e so ft h e a d m i n i s w a f i o n , r i g h t so ft h ec l a i m a n t , r i g 如t so ft h ea d m i n i s t r a t i o n , f u n c t i o n sa n d r e g u l a t i o n so ft h ea p p e a la c t i na d d i t i o nt h i sa r t i c l ed i s c u s s e st h e1 0 西c a le x i s t e n c ea n d a n a l y z e st h ec a u s e so ff r e q u a n tc o m p l a i n t sb r o u g h tb yt h ea p p e a la c tw h i l er e f e r r i n gt o m o d e l sp r o p o s e db ye x p e r t sa n ds c h o l a r sa n df o r e s e ep o t e n t i a li s s u e st h a tm a yr i s ed u r i n g t h ep r o c e s so f r e f o r m t h eg o a lo ft h i sa r t i c l ei st ou s eb o t h 也e o r e t i c a la n dl o 区c a la n a l y t i c a lm e t h o d st o r e t r o s p e c ta n dc o r r e c ta l lt h ef l a w si nt h ee x i s t i n ga p p e a ls y s t e m m o r ei m p o r t a n t l y , f a c i l i t a t i n gp u b l i cp a r t i c i p a t i o na n di m p r o v i n gm e t h o d so fa p p e a l i n gt oe s t a b l i s han e w s o c i a lo r d e ra n d g r a d l l a l l yi n c o r p o r a t et h en e 哺ra p p e a la c ti n t ot h ei u d i c i a ls y s t e m k e yw o r d ：a p p e a l ，s y s t e m ，t h e o r ya n a l y z e ，r e f o r m ，m o d e l s o p o s e 声明 本学位论文是我在导师的指导下取得的研究成果，尽我所知，在本 学位论文中，除了加以标注和致谢的部分外，不包含其他人已经发表或 公布过的研究成果，也不包含我为获得任何教育机构的学位或学历而使 用过的材料。与我一同工作的同事对本学位论文做出的贡献均已在论文 中作了明确的说明。 研究生签名：彳年g 月诈日 学位论文使用授权声明 南京理工大学有权保存本学位论文的电子和纸质文档，可以借阅或 上网公布本学位论文的全部或部分内容，可以向有关部门或机构送交并 授权其保存、借阅或上网公布本学位论文的全部或部分内容。对于保密 论文，按保密的有关规定和程序处理。 研究生签名：。多年占月媚 硕士论文信访制度改革的理论分析及路径选择 1 引言 1 1 研究的目的和意义 我国目前正处于关键的社会转型时期，改革中产生许多的问题，如法律不完备、 执法不严、司法不公和政策偏失等等，这些问题都通过不同渠道汇集到信访部门，使 信访成为社会公众关注的焦点。我国信访制度的产生与存在有其一定的历史背景，这 种制度曾在一定时期和一定程度上在听取社会弱势群体的呼声，实现社会正义等方面 起到很大的权利救济作用。但它一面敞开大门，向民众提供一种在法律系统之外解决 法律问题的途径，另一方面又对司法活动产生了不必要的行政性干预。事实上，中国 现行信访制度正是由于承载了太多的不合理责任，已感力不从心，疲惫不堪。在新的 历史条件下，伴随着信访洪峰的出现，面对当前中国所面临的信访困境，社会各界众 说纷纭：有的认为应当强化信访机构的职能与作用，真正能为老百姓解决实际问题； 有的则坚决主张取消信访制度，强化法律的权威性和司法救济的力度；有的则持有较 为折衷的态度，提出在法制不健全的条件下应当保留信访救济。本文正是基于反思与 纠正现行信访制度中的缺陷，探索一些可行性方案，使信访逐步纳入国家的正常法治 轨道。 1 2 研究的方法和特色 针对信访制度弊端这一具体而又现实的问题的研究，本选题倾向于采取实证分析 与规范分析相结合的方法。在说明信访制度在当今社会的发展程度等“实然状态”是 采用实证分析法，郎回答“是什么”的问题；而在分析的信访制度成因和治理对策时， 采用规范分析法，即回答“为什么”、“应该怎么做”的问题。选题将首先对信访制度 产生的背景，目前的现状进行系统、准确界定，并从理论、制度以及政治文化这三个 层面，深入剖析造成这种现状的成因。在综合比较研究解决信访问题的主要途径及其 所面临的困境的基础上，选题将对我国信访制度的未来发展趋势进行系统设计。此次 选题的特色之处在于选题研究视野切合选题者的学术背景和研究兴趣，把握住了我们 当今社会生活和学术研究中的前沿热点问题。选题在系统总结前人研究成果的基础 上，以小切口、大视野深入研究信访问题，提出自己的见地。选题在展现出浓厚的建 构理性主义色彩的同时，又不致脱离实际，避免了夸夸其谈、文过饰非。希望通过此 次选题，能够对我国信访制度问题有一个清晰的认识，并能对信访改革对策予以探究， 提出若干可行性建议。 硕士论文信访制度改革的理论分析及路径选择 2 信访制度的内涵界定 2 1 信访的定义 我国有学者将信访理解为请愿；还有把上访与。请求”( a p p e a l ) 、“抱怨” ( g r i e v a n c e ) 、“抗议”( p r o t e s t ) 、“申诉”( c o m p l a i n t ) 等放在一起使用。 值得注意的是，国内外学者在谈及和使用中国“信访”一词时，相对应的英文词 语很不一致，尚未形成一个统一的语词翻译规范。这样，就易于造成理解上和交流上 的混乱。虽然要形成一个共识并不是一蹴而就的，但通过考察“信访”一词的英文翻 译和用法，可以帮助我们理解信访的内涵与特点。 英语中“请愿”( p e t i t i o n ) - - 词则比“申诉”( c o m p l a i n t ) 一词范围更为宽泛一点， 更接近信访内涵。比如欧盟请愿委员会既受理个人的申诉( c o m p l a i n t ) 。1 又受理请愿 者普遍关心的问题，还受理请求议会就公共利益问题表明立场的请愿。但是，。请愿” 一词也不一定能涵盖信访的全部内容如前所述，信访可以包括公民或法人等对有关 信息的询问、反映情况、表达自己的某种看法，甚至包括致敬信等。请愿必须以书面 形式提交，而信访活动则经常可以以口头方式进行。请愿以来信为主，来访很少，大 规模群体性来访更少，有的国家的请愿机构甚至不接受来访，而中国信访则是来信来 访兼收并重。从语义角度看，请愿和申诉一样，侧重于表意即表达行为之内容，都不 直接反映信访最鲜明的形式特点。 “信访”一词之所以在英文中找不到一个直接相对应的词语，首先因为“信访” 一词是当代中国信访工作者的自我创造，它的显著特点在于其很鲜明的形式表达能 力，其内涵又具有极大的包容性，可以涵盖申诉、请愿、建议、批评、检举、揭发、 控告、请求、反映情况、表达意见等多种行为。因此，实在难以用某一种权利行为概 念完全概括其内涵与外延、内容与形式等特点。但是，经过人们的不断探索是有可能 形成某种共识的。 因此就中国的实际来说，信访就是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮 件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情 况，提出建议，意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。根据当代救济 制度发展趋势并结合我国国情，田文利将信访制度界定为：公民和组织在其合法权利 受到各类公权力侵害致损时，选择以书信、走访等形式反映事实、表达意愿、寻求补 救，接受来信来访的机关通过直接或间接的各种方式予以协调、督促和帮助，促成其 获得及时有效的权利救济之法律制度，它是其他法定救济制度的重要补充2 。 1 李学秋，整理国外英文文献中。信访”等词语用法评析天津大学出版社，2 0 0 1 2 田文利信访制度的路径选择中宜人民大学出版社，2 0 0 5 2 硕士论文信访制度改革的理论分析及路径选择 2 2 信访制度的宪法依据和调整对象 中华人民共和国宪法第二十七条规定：一切国家机关和国家工作人员必须依 靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监 督，努力为人民服务。第四十一条规定：中华人民共和国公民对于任何国家机关和国 家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失 职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲 事实进行诬告陷害。1 这些规定，可以看作是信访的宪法依据。 信访制度的调整对象具体有： ( 1 ) 在没有向行政复议、行政诉讼、行政监察机关以及检察机关提起申诉、起 诉或控诉之前，信访人可就有关人员的违法、失职及不公或失当的行为向信访机关寻 求救济。 ( 2 ) 在行政复议，行政诉讼、行政监察机关以及检察机关的审理、判决和起诉 等行政或司法程序终结之后，信访人认为行政或司法过程中有关人员的违法、失职、 不公或失当行为有所不满时，也可以向信访机关再次寻求救济。 ( 3 ) 对于行政机关、行政复议机关、法院、行政监察部门或检察院不予受理的 案件，在上诉或复议之后仍得不到受理时，信访人可以向信访机关寻求救济。 ( 4 ) 对于不合理的政策、抽象行政行为、或具体行政行为，信访人可以向信访 机关寻求救济，并可提出建设性意见 ( 5 ) 信访机关可就立法、行政和司法制度中的不合理之处给予相关机关以批评 或建议2 。 2 3 信访人的权利 西方学者对权利的定义繁多。所谓权利，就是在特定的社会经济基础上，由社会 公共权力确定的社会成员获取自身利益的特定资格。这种资格是权利和义务的统一， 它本质是一种社会利益的分配关系因此，所谓政治权利，不过是社会成员实现利益 分配的政治资格。在这里，我们把信访人的权力认为是一种政治权力。 从规范的角度来看，信访人的权利是公民和组织在其基本权利受到公权力( 立法、 行政和司法) 侵害时，以书信和走访的形式反映事实，表达意愿，要求国家给予有效 救济的权利，同时信访人有权就国家机关工作人员的行为作出积极或消极的评价这 一概念当中包含着如下的关键要素： ( 1 ) 信访权利首先是一种寻求救济的权利。在从宏观层面，它属于一类诉权， 1 强世功法制与治理中国政法大学出版社2 0 0 3 , 4 8 2 刘絮，聂玉春信访工作手册高等教育出版社, 1 9 8 8 , 2 6 硕士论文 信访制度改革的理论分析及路径选择 与民事诉权、刑事诉权和行政诉权、行政复议申请权、民事仲裁申请权等程序性权利 有着相同的属性，其共同的特征是：公民和组织可以由这一权利直接导致相应的国家 公权力机关对于自己受侵害的事实给予救济。 ( 2 ) 在信访权利这种形式意义上的权利背后，还隐藏着其他众多的权利群，这 些等待救济的权利包括公民权利、政治权利和社会权利。 ( 3 ) 信访权利是一种动态的民主权利，公民除了通过选举制、代议制、复决制 等方式参与国家的生活之外，还可以通过这种权利来保持日常当中对于国家生活的参 与 ( 4 ) 信访权利从结果上说，具有双重性，一是直接实现了对私人权益的救济， 二是通过这种争取权利恢复正义的过程而间接地实现了对国家公权力机关的监督和 制约1 。 总之，信访权利是一项重要的民主权利，它为我国宪法所确认，具有一种复式的 包容结构。从表面上看，信访权利是程序性权利，但它却以实现实体权利为根本目标， 正是由于这种复式的结构，使权利行使的结果一方面使公民受侵害的基本权利获得恢 复和救济，同时使产生侵害结果的国家机关受到监督和约束，并以此作为政府改进服 务、提高效率之鞭簧。这项民主权利与公民的其他民主权利相比，更富于动态性，它 更侧重于从日常生活和具体的案件中建设国家与公民之间的关系。同时，与其他的救 济性权利相比，信访权利救济范围更加全面，公民通过行使信访权利，可以得到比行 政复议和行政诉讼更多的救济机会 2 4 信访机关的权力 信访机关的权力，是信访机关在接到信访人的信访要求或建议时，为实现其职责 或目标而应当具有的解决问题的实际手段或能力，具体表现为信访机关能够以多种手 段实现信访功能的能力这一概念揭示了信访机关的权力具有如下性质： 2 4 1 信访机关的权力是间接权力而非直接权力 不论立法权、行政权还是司法权，这些权力对它们所调整的对象都是采取直接的 调整方式，均具有一定的形成力，亦即它们可以直接对相对方的利益作出分配。当行 使这种直接分配的权力时，权力的主体常常以“我有权力让相对方服从”的姿态而出 现。而监督权显然只能通过对权力的事后监督和纠正才能使利益得到重新的分配，它 的作用只能在事后通过对第一层权力的纠正才能实现。在这个意义上，信访权力是直 接指向公法上的国家权力，也就是通过对国家权力的制约而影响对公民利益分配。因 1 刁杰成人民信访史略北京经济学院出版社，1 9 9 6 ，8 5 4 硕士论文信访制度改革的理论分析及路径选择 此，信访机关的权力是间接权力而非直接权力。 2 4 2 信访机关的权力是具有政治性质的权力 从现实功能来看，不能认为信访仅仅具有行政或司法方面的影响力；从信访所救 济的对象来看，也不能只把信访简单归结为对公民权利进行救济的一种方式；同时， 从信访的历史来看更不能把信访看作是只对部分国家机关和部分公民之间的关系。对 此，笔者以为信访实际上关涉国家与公民之间的整体关系，同时还关涉执政党与人民 之间的整体关系。因为从这种关系的互动当中可以检验建设“民主与法治国家”方略 的实旅情况，也可以检验。国家尊重与保障人权”的制度建设情况，更可以检验执政 党与人民群众之间的信任程度。上述关系是如此复杂、如此重要，以至于只能用政治 性来表述。 从以上分析可以看出，信访机关的权力属于一种间接的、第二个级别的政治权力。 因为它处于国家权力架构的更高一级层面，直接面对国家制度的整体及间接面对人民 利益的全部，它可以通过对公权力的制约而实现对私权的保护。因此，在设计信访的 权力组成时，不宣像第一个级别的机关一样具有直接的形成性的权力，而应当考虑配 置协调性、督办性、民主性、建设性等四种的权力，否则便容易冲击立法、行政和司 法这些第一层面的权力，造成制度层面上的混乱。但这并不能认为信访的上述权力是 软弱无力的。实际上，信访的上述权力在民主国家当中借助于民主大众的力量，借助 于执政党政治力量，可以发挥相当大的作用1 。 3 信访制度的理论分析 3 1 信访制度的理念基础 从政治文化的视角来看信访。美国著名政治学家阿尔蒙德2 认为政治文化是政治 系统成员的行为取向或心理因素，即政治制度的内化。立足于一定经济、政治之上的 政治文化，具有指导政治行为、促进政治变革和维护政治稳定的重要作用3 换言之， 政治文化建设是实现政权合法化的基础4 从历史来看，新中国政治及其法律文化( 观 念与制度) 的形态是在两条战线上的斗争中形成的：一是与传统帝制斗争；一是与民 国时期的资本主义斗争。这种斗争确立的政治法律文化的内核就是卢梭_ 。马克思这一 思想谱系的直接民主精神。这种政法话语之所以能够促成广泛的政治认同，是因为它 既超越了传统帝制的皇权神圣思想，也超越了民国资本主义的间接民主思想，而后一 。韩大元比较宪法学北京：高等教育出版社，2 0 0 3 。1 6 1 2 阿尔蒙德( 1 9 1 1 ) a l m o n d 。c , a b r i e l a b r a h a m 荑国政治学家结构- 功能主义的创立者，是行为主义政治学的 主要代表之一他提出用政治系统、功能、角色等新的概念术语代替国家，权力，职位等传统的政治学术语 胡伟，唐贤兴论政治中国发展的政治性思考南昌：江西人民出版社。1 9 9 7 。1 4 6 - 1 5 2 4 萨林斯赵丙祥译文化与实践理性上海：上簿人民出版杜，2 0 0 2 2 6 , 5 - - - 2 8 6 5 硕士论文 信访制度改革的理论分析及路径选择 种超越具有至关重要的意义正是特殊的政治法律文化建设的需要，所以，党和国家 始终向人民宣讲，共产党是一个。立党为公，执政为民”的政党，是一个以“全心全 意为人民服务为宗旨”的政党；共和国是一个人民当家作主的国家，在这个国家里 “一切权力属于人民”，人民群众是国家的主人。为此，现行宪法明文规定：“人民 依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务、管理经济和文化事业、管理社 会事务。”( 第2 条) 。中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示 威的自由”( 第3 5 条) “中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员， 有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向 有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，对于公民的申诉、控告或者检举， 有关国家机关必须查清事实，负责处理。任何人不得压制和打击报复。”( 第4 l 条) 此外，在1 9 8 2 年国务院起草的关于党政机关信访工作的暂行条例( 草案) 中的第 二条也规定了，信访是宪法的民主权利。新中国政法文化在司法的具体实践上主要表 现为两个方面：一是司法的群众路线；一是司法的实事求是原则。这两个方面都超越 了资本主义的形式理性化的司法制度，提供了一种民主参与的渠道，并构成了信访制 度的理念基础。 首先就司法的群众路线而言，它的实质在于强调，任何司法官员，无论级别高低 都应当不拘泥形式，与群众“直接接触”在这种政治文化背境下，坚持群众观点和 走群众路线便是自然而然的事情。早在延安时期，毛泽东就曾对时任陕甘宁高等法院 院长的谢觉哉讲，司法也应大家动手，不要只靠专问案子的推事、裁判员，还有一条 规律：任何事都要请教群众1 。共和国的第一任最高法院院长沈钧儒对此有专门的论 述，他说：“人民司法工作，是依靠人民、便利人民、为人民服务的工作，人民司法 工作者应该全心全意为人民服务；因而群众路线是人民司法的一个基本闯题。”2 1 9 8 0 年邓小平在讲话中也总结道：“群众是我们力量的源泉，群众路线和群众观点是我们 的传家宝。”2 0 0 2 年江泽民在党的十六大报告中又重申：“我们党的最大政治优势 是密切联系群众，党执政后的最大危险是脱离群众。在任何时候任何情况下，都必须 坚持党的群众路线，坚持全心全意为人民服务的宗旨，把实现人民群众的利益作为一 切工作的出发点和归宿。”总之，无论是在革命时期还是建设时期，人民群众都是中 国共产党的力量源泉和获得合法性的源泉；群众路线和群众观点对于真正的共产党人 而言绝不仅仅是意识形态的宣传，而是实践。各级政府做好处理人民来信和接见人民 来访的工作，正是人民审判工作中贯彻群众路线的一个重要的方面；处理申诉信访也 正是人民法院保障人民权利的一个重要方面，被认为是密切联系人民群众的一个重要 渠道，为此在新的时期作好法院的信访工作也被确定为落实“司法为民”的重要举 1 谢觉哉传编写组谢觉哉传北京：人民出版社。1 9 8 4 2 沈钧儒沈钧儒文集北京：人民出版杜。1 9 9 4 , 6 6 1 硕士论文 信访制度改革的理论分析及路径选择 措。 其次，就司法的实事求是原则而言，它不仅基于制度合法化的需求提出了一种比 形式理性程序更高的判案标准( 实质理性) ，而且在根本上是使公民依据“事实”对 各级司法官员以及行政官员实施监督“实事求是，有错必纠”正是人民司法的又一 新传统既然我们承认客观上有“错案”，那么人民群众申诉不但合情合理，而且也 是发现“错案”的最好方法。对此董必武讲得十分明白，他说我们处理来信和接待来 访的工作，是联系群众、实行审判监督的一项重要方式1 由此可见，信访钊度的理 念基础是有一定的政治文化传承性的 3 2 信访制度存在合理性的原因分析 作为一项法律制度，信访制度的出现并不是偶然的。哲学家黑格尔曾说过。存在 即合理”，且不论这句话是否为真理，但一种新事物的出现肯定有其存在的合理性与 意义，信访制度的出现亦然。正如苏力所说，。一种制度得以长期且普遍地坚持，必 定有其存在的理由，即具有语境化的合理性；因此首先应当得到后来者或外来者的尊 重和理解。”2 不分析信访制度存在的合理性与其政治功能，我们就无法了解其存在 的意义，也就无法对其存废之辩做出正确的评判。 1 9 , 5 3 年1 月5 日毛泽东在党内指示反对官僚主义、命令主义和违法乱纪中 对官僚主义进行了有力批判，并要求结合整党建党及其它工作，从处理人民来信工作 入手，整顿官僚主义作风3 。人民日报也发表了一系列社论批判官僚主义，鼓励人 民信访我们可以看到，制度化的信访，一开始就被纳入到共产党“权力的组织网 络”之中。被当成了“共产党和人民政府加强和人民联系的一种方法”，“结合整党 建党及其它工作整顿官僚主义作风”的方法。“实践经验也证明，认真地处理人 民来信和接待人民来访，有很大好处：可以经常地同成千上万的群众建立联系，了解 各阶级、阶层的情绪和要求；可以宣传政策，教育群众，可以根据这些情况正确处理 人民内部的矛盾，及时解决当前工作中一些突出的问题，这就能够帮助领导机关随时 发现问题，克服官僚主义，改进工作”5 3 2 1 作为国家机器中的权力技术装置的信访制度具有诸多功能 ( 1 ) 巩固政权的需要。 建国后，共产党政权的合法性还需要论证，或者说，此时问题才浮现出来。如何 人民法院年鉴编辑部，人民法院年鉴北京：人民法院出版社，1 9 9 3 ，4 8 9 2 苏力送法下乡中国政法大学出版社2 0 0 0 9 0 毛泽东选集第5 卷人民出版社1 9 7 7 7 2 4 人民日报) 1 9 5 3 年1 月1 9 日发表的“认真处理人民群众来信大胆揭发官僚主义罪知p ，1 月2 3 日发表的- 压制 批评的人是党的死敌、1 1 月2 日发表的“把处理人民来信工作向前推进一步一 5 人民日报) 1 9 5 7 年1 1 月2 5 日 7 硕士论文信访制度改革的理论分析及路径选择 确保国家政权对社会，尤其是广大乡村社会的合法性，确立意识形态的合法性，确立 国家制度的合法性，这些都是新政权所面临的问题。群众来信来访，体现了共产党政 权与民间社会的交流与互动，反映了社会对新政权的认同状况。而信访作为一种常规 制度的出现则反映了共产党人建立政权合法性的努力。信访制度，通过群众反映问题， 政府调查后予以解决，能实现。为人民服务”的承诺，它的行为手段本身能使人们看 到党“密切联系群众”，。从群众中来，到群众中去”的意识形态效果。因此，作为 一种具体制度，它能自证其合法性，同时还能以自身的合法性贯彻意识形态的合法性。 同样的道理，文革中淹没在“砸烂一切”狂潮中的信访制度，在文革后能迅速恢复并 被完善，也出于当时新一代领导人急于确立合法性的需要。文革”刚结束时，群众 大规模上访，很快就超出了行政系统所能承受的限度中央加大力度，在较短的时间 内解决了很多遗留问题，加上农村的改革顺利推行，吸引了农民的注意力，上访潮消 退。然而，随着农村改革的停滞，问题逐渐突出起来，而运动方式已被中央明令宣布 退出政治舞台，持续的信访就成了农民解决冤屈的主要方式。作为一种制度化装置， 它是巩固政权合法性的需要。 ( 2 ) 监控官僚体制。 在共产党政权建立初期，最高领导人就非常警惕官僚体制的腐败问题，并以各种 方式监督官僚体制，防止其腐败堕落、脱离群众。最常用的办法是开展运动，信访制 度在控制官僚体制方面只处在边缘的辅助位置上对信访所涉及的重大案件，中央和 上级国家机关会派人到基层调查，这种调查也是对基层涉案官员的调查和了解在信 访过程中，社会下层群众与国家官僚体制上层会有直接接触，政府部门会以回信、说 服解释等方式向他们宣传政策，还会动用相应的信访配套措施让信访群众明白国家的 政策取向，同时实现社会动员1 。它绕过了中间的官僚阶层，实现了中央和上级对基 层官员的监控。 ( 3 ) 化解社会矛盾。 问题应当就地解决，这是上级的要求，随意将问题上交意味着要被上司指责无能。 这样，变通处理就成了常规，。报喜不报忧”就成了各级机关之间的默契。然而，这 样中央和上级机关就无法从官僚体制内部获取足够信息，以认定当前社会的剧烈矛盾 和最需要解决的问题。信访制度充当了一种非常规的信息获取渠道。中央和上级国家 机关，通过对群众来信来访的接待，绕过官僚体制，获取信息，认定当前存在的问题 及其严重程度。 3 2 2 信访制度的价值属性和特殊功能彰显其存在的合理性 信访是公民表达自由的一种途径，是公民一项重要的民主权利。表达自由是现代 1 酥柏峰缠讼、信访与新中国法律传统中外法学，2 伽崛i 3 硕士论文信访制度改革的理论分析及路径选择 民主制度的基石，也是现代宪政制度的起点，它是一种最重要的公民权利和政治权利。 世界人权宣言规定一人人有权享有主张和表达自由；这种权利包括持有主张而 不受干涉的自由，和通过任何媒介寻求接受、传递信息和思想的自由。信访是实现表 达自由的一种重要方式我国政府于1 9 9 8 年1 0 月正式签署了公民权利和政治权利 国际公约，由于这一公约是保证世界人权宣言具体实现的基本人权公约， 这说明我国政府基本上认可表达自由的概念及保护表达自由的法律意义。既然信访是 公民的一种重要表达自由的途径，是公民的一项民主权利，那么这种权利就是不可被 取消的。主张取消信访制度也就是剥夺了公民的该项民主权利。 信访是个体权利对公共权力的控制，是公民监督行政权力、司法权力的有效途径。 历史的经验和教训表明，权力缺乏监督必然导致腐败。在现代社会中，“公共权力迅 速膨胀是个全球性的问题”；如何有效地制衡、监督国家权力，是宪政的重大课题。 从信访活动的实践来看，当前社会上一些热点问题的集体信访，如：拆迁、非法集资、 社会保障、企业改制等，都直接因行政不当、违法行政而引起；再加上行政诉讼执行 难、行政干预企业破产等行政干预司法的间接原因，导致现时信访事件的焦点集中在 行政机关。此外司法不公也是信访中的大头，虽然还远比不上行政违法所占的比例大。 在我们这样一个有浓厚行政传统、国家权力支配社会进程以及急于向法治转型的国家 中，由于社会经济的快速发展、社会的转型，规则的缺失所引起的种种行政违法、社 会不公现象频频出现，通过信访来制约行政违法行为，保障公民的合法权利就显得特 别重要。 信访是反腐倡廉的信息源，也是公民监督的重要内容1 。信访制度的存在，成为 反映党员干部违法违纪情况的一种主要渠道，是反腐倡廉的重要信息源。在中央国家 机关各部委纪检监察机关查处的大量违纪案件中，有9 0 以上的案件线索是通过信访 举报渠道获得的。据公开资料显示，从1 9 9 4 年1 月到1 9 9 5 年6 月，6 5 个中央国家 机关的纪检监察机构，共收到信访举报6 8 9 8 3 件次，2 0 0 5 年前八个月，仅国家信访 局一家就受理申诉信函近3 0 万件( 与前年度同比增幅为约1 5 ) 、接待走访公民近 1 0 万人次( 与前年度同比增幅为约1 0 1 ) 2 为中央国家机关查处各类违法乱纪案 件提供了重要线索和依据。这也符合中央的“民主反腐”的思路。 3 2 3 从社会意义看信访制度存在的合理性 在社会转型的今天，社会冲突和矛盾剧增，计划经济时代所凭借的像单位、基层 组织、社区等社会治理工具已日渐失灵，而在司法救济仍很乏力的情况下，信访实际 上为民怨的排泄，社会冲突的化解提供了一个通道。作为信访工作来说，虽然它实际 1 师小军信访立法浅见民主法制建设2 0 0 3 ( 1 2 ) 2 肖唐镖二十年来大陆农村的政治稳定状况二十一世纪 2 4 ( 4 x 9 颂士论文 信访制度改革的理论分析及路径选择 上只能让- - 4 , 部分信访者达成愿望，但其社会意义仍十分巨大。它满足了那些信访者 倾诉的需要，使他们感到在这个世界上还有人关注他们的不幸，同情和理解他们的疾 苦，党和政府没有抛弃他们，即使最终不能为他们解决任何问题，这个精神抚慰的意 义也是巨大的。 。应星博士的大河移民上访的故事为我们提供了一个精彩的注解：表面上上 访移民与地方官员们。水火不容”，但实际上他们都分享着共同的政治文化对执 政党及国家的信任和依恋，移民对公平的传统诉求在使社会利益平衡得以暂时维系的 同时，也使权力机制的合法性得到再生产，迸一步巩固了执政党及政权的合法性地位 1 为了使读者对此有更细致的体验，在此我们不妨看看两个随手拈来的上访故事，窥 探一下支撑信访者信访的背后信念：例一：张先洋，四川南充市顺庆区农民，为民请 命，多次上访，惨遭毒打致终生残疾。焦点访谈两度关注他的事迹。他相信，共 产党的天下，决不能让良心不存的人一手遮天2 例二：朱淑华，四j f | 威远县人，为要 回原属于自己的几间老屋，不服威远县法院判决，持续2 5 年不断上访她逢人便说： “我相信党的实事求是，相信法律的公正”3 一般而言，信访者是我们社会制度及 法律制度的信仰者，他们仍希望在我们现行的政策和法律制度框架内寻求帮助。正是 许许多多的信访者，用他们柔弱的身躯、执着的信念演绎了一个又一个被拯救的故事， 拓展着我们这个社会制度的极限，在艰难困苦面前始终使人感受到良知和信仰的力 量。我们的执政党及政府在“拯救”他们的同时也就增强了自身的合法性。这一社会 意义和对上访者的精神抚慰作用是巨大的。 1 应星大河移民上访的故事北京：三联书店2 0 0 1 2 粱听一个焦点访谈上访看的幕后遭遇中国改革：农村版，2 0 0 3 3 何光照上访，2 5 年来停止法律与生活2 0 0 1 ( 4 ) 1 0 硕士论文信访制度改革的理论分析及路径选择 4 引发信访现象频发的原因分析 4 1 处理信访的方式不当所致 实践中绝大多数信访通过批转解决，其中少数通过直接协调处理。这样就会有两 种结果： 一是来信来访者反映的问题合情合理合法，满足了来信来访者的要求，最终予以 解决，信访得以平息。显然这种情形是大家所期望的，同时也完全可以通过正常的行 政法制监督、司法救济等方式予以解决，如果相关职能没有得到充分有效发挥，就应 该找出导致这种问题的真正原因，不断地加以改革和完善。绝不能另立职能相同或类 似的信访机构去代替行使职能，导致国家机关职能的混乱，进而影响已经设立的国家 行政机关的威信，消解国家司法机关的权威。 二是由于所提出的要求不合法不合情不合理，或者部份合情合理合法，却提出了 过高的非份的要求，未能满足信访者的要求，最终无法得到解决这样反复几次后， 少数来访者摸索出了经验，或者采取越级上访的办法，给地方政府施压，或者采取更 加激烈对抗的方法，不达目的不罢休。在“化钱买平安”、“稳定压倒一切”的口号下， 通过领导包案处理信访大要案责任制、信访工作量化考评制度、信访工作领导责任追 究制度等形式，最后以明显违反现行法律的规定为代价来满足其非份的要求，从而达 到息访的效果。这种情形，其危害性非常大，它直接视法律为儿戏，使法制在社会生 活中的权威和尊严丧失殆尽。目前国家信访局采取以信访量多少给各地排名、要求地 方政府进京接访、中央信访部门给省市开信访移办单等这些强化考核力度措施出台 后，情况更加严重。据报道：1 9 9 9 年1 2 月山西青年农民李绿松因上访反映村小学建筑 中的经济济问题等情况，竟然被公安机关抓到看守所严刑拷打，并被惨无人道地割掉 了舌头1 。有的上访农民代表竞被法院以各种罪名判刑。2 0 0 2 年1 0 月1 1 日河南省唐 河县法院就以”聚众扰乱社会秩序罪”将反映该县上屯镇张清寨村财务不清、村民选举 等问题的上访代表岳春栓、张明才、谢志法等5 人分别判处有期徒刑2 至5 年2 。由 此造成截访，盯梢跟踪的现象也十分严重。笔者在信访局实习的时候恰逢2 0 0 4 年两会， 为了本区的信访量在一定限制，不会出现像上京访”这样关系到部门，区市年度考核， 领导颜面的大事，信访局安排人员日夜加班；对有京访趋势的“可疑人员”重点盯梢， 火车站拦截，并且不惜“放长线，钓大鱼”跟踪出市，并抓准时机，一并擒拿；对表现 “有功”者予以加奖。当渡过了那段令人紧张的两会时期后，当本区所在的信访量控制 在一定的数量中，当本区无一进京上访人员和事件发生时，我看到局领导们欣慰的笑 1 粟昕一个焦点访谖) 上访者的幕后遭遇中国改革：农村版2 0 0 3 2 何光照上访。2 5 年未停止法律与生活，2 0 0 1 ( 4 ) 硕士论文 信访制度改革的理论分析及路径选择 容和舒口气的松弛，我想这之后有多少辛酸的泪水是我们所不知的l 笔者认为，这种 不合理的考核措施实际上在一定程度上对信访起到了推波助澜的效果。因此即使这种 措施收到了一时的效果，但同时却潜伏了更大的社会隐患，一旦新的社会改革举措出 台，就很快会迎来新的一轮更为猛烈的信访洪峰。更大的悲剧在于这种现状已形成恶 性循环，即通过个案的解决，舆论的宣传，使大量的社会矛盾涌向信访渠道。这种恶 性循环象滚雪球一样，越滚越大，已经成为当前影响社会政治稳定的一个突出因素， 使更多人宁信访而不信法显然易见，通过目前信访体制这种非法治化的体外循环的 手段解决社会矛盾，无论其结果是否锝到真正解决，其对制度建设的效果是极为消极 的。 4 2 领导接访制度所带来的利弊分析 现在全国上下都在推广领导接访制度。领导接访制是新形势下，坚持执政为民， 权为民所用，情为民所系，和以人为本、构建和谐社会的有益尝试与具体实践。就个 案解决的情况看实践证明这的确是一种行之有效的好办法。它真能为信访群众排忧解 难，解决问题。而上访群众只有将自己的冤枉事由的信息，传递给权威部门及执法者， 才有可能实现其初衷。由于上访群众反映的问题，是领导职权范围的事，处理起来就 容易，协调起来也才方便据不完全统计，我市2 0 0 3 至2 0 0 5 年两年中领导信访接待 日共接待来访群众9 0 1 批次1 9 2 3 人次，批转的信访件特别是一些长期以来的疑难信 访缠访件百分之九十以上得到妥善解决1 。但是，据我在信访局实习的经验，往往是 一到星期三，领导接访日的时候，可谓是人满为患，来访者是平时的三、四倍，为什 么会出现这样的情景呢? 因为老百姓都认为当官的，身为领导者更能解决问题，事实 也是如此。我固然赞赏党的好干部，信访届的楷模一张云泉同志，他无私的为人民 群众服务的那份心的很令我感动。党和人民对他的评价是：“张云泉立足本职工作， 有效地解决了一批经济社会发展中的突出矛盾，着力解决了关系人民群众切身利益的 突出问题，从而有力地维护了泰州经济体制改革和社会发展稳定的关系，而他所做的 工作，对于贯彻落实好科学发展观，推动泰州经济社会全面、协调、可持续发展，最 终实现社会主义物质文明、政治文明和精神文明共同进步将起到不可忽视的作用。z 但是，仅仅有一个张云泉是不够的，而且张云泉能解决的事情，为什么普通的信访工 作者就解决不了呢，因为他是局长是领导，如果不是他出面很多事还是不能够得以解 决，这本身就无法摆脱“人治”的诟病，难怪信访群众都说“中央领导是恩人，省市领 导是好人，基层领导是恶入，因此我们是要依靠政策，依靠制度，依靠法律，这才 是解决问题的正道阿。 1 南京日报 2 0 0 5 年1 1 月5 日第四版 2 人民日报 2 0 0 5 年7 月1 日 硕士论文 信访制度改革的理论分析及路径选择 我们说今后要进一步完善领导信访制度，不仅是要推行领导下访，约访、回访等 办法，以掌握信访动态，及时化解信访矛盾。更重要的是要尽量减少违反行政层级管理 采取领导直接协调处理信访的做法，要知道领导接待信访的出发点并不是直接处理， 更不是把下级的业务包揽到自己身上来，而是通过接待这种形式进行决策跟踪反馈， 发现行政过错失责甚至违法乱纪的人和事予以责任追究。同时领导信访接待这类运作 方式必须纳入到大司法行政框架的轨道内，这才是领导接访的正途，否则又会将社会 矛盾的处理引导到非法治化的体外循环的歧途上去。 4 3 政府在社会事务处理过程中协调性管理缺乏力度 现代网络技术条件下政府治理范式发生了很大变化，“它要求政府管理中全面开 放公共事务的治理边界，政府以对话、商谈、合作的方式，以真诚、正确、合理的态 度建立与非政府组织和公民社会的合作伙伴关系”1 ，在某种程度上政府的治理实际上 已经成为一种协作管理的过程。 经济学原理告诉我们，木桶容量的大小不是取决于组成本桶最高的那块木板，而 是取决于最低的一块木板的高度。国家制度规定的再好，如果其中任何一个环节出现 了问题，那么制度的规定就打了折扣，甚至根本无法执行。 由于在微观操作面政府行政管理和协调的缺失