（行政管理专业论文）中国城镇化过程中的公共政策调适——以户籍政策为例.pdf

中国城镇化过程中的公共政策调适 中文摘要 中文摘要 公共政策是政党和政府管理社会的工具，政策工具恰当与否，直接关系到管 理的实际效果。当前，努力提高城镇化水平和统筹城乡发展，是我国的一项重要 战略。为我国的城镇化发展提供怎样的公共政策支持，是一个十分重要的课题。 鉴于户籍政策对人口迁移的直接作用和被认为是现阶段城镇化的主要障碍， 本文以户籍政策为例，通过对户籍政策的深入分析和研究，认为我国的城镇化政 策以改革开放为界，分为控制和放松控制两个阶段。由控制到放松控制，是我国 城镇化政策调整的基本路径。改革开放后的城镇化政策的作用机理是体制存量的 释放。当前，我国城镇化已经进入新的发展阶段，政府要重新审视城镇化环境， 明确自身的职能和角色，走出认识误区，突破习惯思维，消除城镇化的政策障碍 和培育农民进入城镇的能力。另外，政府还要为城镇化实现由注重外延扩张向注 重内涵和质量提高提供必要的政策支持，以确保城镇化持续、健康和快速发展。 关键词：城镇化；公共政策：户籍政策 作者：吴祖麒 指导教师：钱振明教授 ! ：! ! ! ：! 堕! ! ! ! ! ! 型垒虫! ! 塑! 坐竺! ! ! ! 兰! ! 曼皇! ! ! ：! 旦生竺! ! 生! !皇! ! ! ! ! ! ! t h ep u b l i c p o l i c ya d j u s t m e n t i nc o u r s e o fc h i n a su r b a n i z a t i o n t h ec a s e s t u d yo f h o u s e h o l dr e g i s t e rs y s t e m a b s t r a c t t h e p u b i cp o l i c yi st h em e a n s t h a tp o l i t i c a lp a r t ya n dt h eg o v e r n m e n ta d m i n i s t r a t e t h ec o m m u n i t y , w h e t h e rp o l i c ym e a n sp r o p e ro rn o t ，w i l lh a v ed i r e c ti m p a c to nt h e a d m i n i s t r a t i o n p r e s e n t l y , i m p r o v e m e n t o ft h eu r b a n i z a t i o nl e v e li saf u n d a m e n t a l s t r a t e g yo f o u rc o u n t r y w h a tp o l i c i e ss h o u l db em a d et os u p p o r tt h eu r b a n i z a t i o ni no u r c o u n t r ys t i l lr e m a i n s a s i g n i f i c a n ts u b j e c t s e e i n g t h a tt h eh o u s e h o l d r e g i s t e rs y s t e m h a v ed i r e c te f f e c t o n p o p u l a t i o n i m m i g r a t i o n ，a n dw a sr e g a r d e da st h em a i no b s t a c l et o u r b a n i z a t i o n ，t h i se s s a y ，b y e x p l o r i n ga n da n a l y z i n gt h eh o u s e h o l dr e g i s t e rs y s t e m ，a n dc a s e s t u d y ，a r g u e st h a t ， m a r k e da s j u n c t u r eo f r e f o r ma n do p e n i n g ，u r b a n i z a t i o n p o l i c yf a l l si n t ot w op h a s e s ： c o n t r o l l i n ga n dd e r e g u l a t i o n f r o md o m i n a t i o nt od e r e g u l a t i o n i so u ru r b a n i z a t i o n p o l i c yr e g u l a t i o ne l e m e n t a r yp a t h a f t e rr e f o r ma n do p e n i n g ，t h eu r b a n i z a t i o np o l i c y a c t i o nm e c h a n i s mi s s y s t e mk e e p s a m o u n tb e i n gr e l e a s e d i nm o d e mt i m e s ，o u r u r b a n i z a t i o nh a sb e e nt h ec o u r s eo fan e w p l l 私e ；t h eg o v e r n m e n ts h o u l dr e - s c r u t i n i z e t h ee n v i r o n m e n ti nu r b a n i z a t i o na n dd e f i n ec l e a r l yt h ef u n c t i o na n dp a r to fi t s e l f t h e g o v e r n m e n ts h o u l d a v o i di t sm i s u n d e r s t a n d i n gt h eu r b a n i z a t i o n ，a n dr e m o v et h ep o l i c y o b s t r u c t i o nw i t hh e l pt h ep e a s a n to b t a i nt h ec a p a b i l i t yt h a te n t i t l e dt h e mt og oi n t ot h e c i t i e sa n dt o w n s ，i na d d i t i o n ，t h eg o v e r n m e n tw i l ls t i l lo f f e rp r o p e rp o l i c yt or e a l i z et h e u r b a n i z a t i o nb ye m p h a s i z i n gt r a n s f e r e n c ef r o md e n o t a t i o ne n l a r g et oc o n n o t a t i o na n d q u a l i t y i nt h i sw a y , t h e u r b a n i z a t i o nl e a p sa n db o u n d si nas t a b l ew a y k e yw o r d s ：u r b a n i z a t i o n ；p u b i cp o l i c y ；h o u s e h o l dr e g i s t e rs y s t e m w r i t t e n b y ：z u q iw u s u p e r v i s e db y ：p r o z h e n m i n gq i a n y 6459 7 9 苏州大学学位论文独创性声明及使用授权声明 学位论文独创性声明 本人郑重声明：所提交的学位论文是本人在导师的指导下，独立 进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文 不含其他个人或集体已经发表或撰写过的研究成果，也不含为获得苏 ：h 1 大学或其它教育机构的学位证书而使用过的材料。对本文的研究作 出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人承担本 声明的法律责任。 研究生签名： 日期：选翌：垒：办 学位论文使用授权声明 苏州大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆、清华大学论 文合作部、中国社科院文献信息情报中心有权保留本人所送交学位论 文的复印件和电子文档，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论 文。本人电子文档的内容和纸质论文的内容相一致。除在保密期内的 保密论文外，允许论文被查阅和借阅，可以公布( 包括刊登) 论文的 全部或部分内容。论文的公布( 包括刊登) 授权苏州大学学位办办理。 研究生签名 导师签名：在臣五重鲴日期：型：丝：岁 中罔城镇化过程中的公共政策调适 导南 导言 城镇化+ 又称城市化、都市化，按照中华人民共和国国家标准城市规划术语 的相关规定，是指“人类生产与生活方式由农村型向城市型转化的历史过程，主 要表现为农村人口转化为城市人口及城市不断发展完善的过程”。它主要包含以下 四个方面的含义：一是人口的转换，即农业人口向非农业人口转换；二是地域转 换，即由于城市数量增加，城市规模扩大( 包括城市自身的不断发展和完善) ，农 业用地向非农业用地转换；三是经济结构的转换，即生产要素特别是劳动力和资 本等从农业向非农产业转换；四是生活方式的转换，即由农村生活方式转变为城 市生活方式，包括农村的现代化过程。“所以，城镇化被认为是人类社会发展和文 明进步的重要标志。 当前，在发展和竞争的双重压力下，我国的城镇化兼有目的和手段的双重属 性，扮演着重要的战略角色。2 0 0 0 年1 0 月，党的十五届五中全会通过的中共中 央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议将“积极稳妥地推进城 镇化”作为一个专门部分，认为“提高城镇化水平，转移农村人口，可以为经济 发展提供广阔的市场和持久的动力，是优化城乡结构，促进国民经济良性循环和 社会协调发展的重大措施。”在“要不失时机地实施城镇化战略”思想的指导下， 国务院将城镇化战略规划作为“十五”规划的十项重点专项规划的第一一项。接着， 党在十六大报告中又明确提出了“走新型工业化道路”、“城镇人口的比重较大幅 度提高”、“要逐步提高城镇化水平，走中国特色的城镇化道路”和“消除不 利于城镇化发展的体制和政策障碍”等目标和要求。2 0 0 4 年2 月，党中央又提出 了科学发展观，并将“统筹城乡发展”作为“五个统筹”之首。在这些方针的指 导下，一直处于从属地位的城镇化被提上日程并日益受到关注和重视：过去的城 镇化只是作为经济和社会发展的副产品，政府并没有主动的促进城镇化，现在， 加快城镇化对于扩大内需，促进我国经济的持续稳定健康发展，转变我国人民的 生活方式和提高社会文明程度，虽终提高人民的生活水平和质量，都有着十+ 分重 要的意义。 + 笔右认为“城镇化”较直舭，故采用。引文中出现的“城市化”称谓视为与“城镇化”司义。 中围市k 协会、中国城市发展报告编辑委员会，中国城市发展报告，两苑版社，2 0 0 3 年1 月，第 5 9 9 血。 ! 里塑堕! 兰整堡! 堕竺茎堕差塑重 ! 童 但是，我们在充分认识到提高城镇化水平的重要意义的同时，又= ：f i 得不面对 我国城镇化水平滞后这一事实。建国后，我国实施了赶超型重工业化道路，城镇 化发展缓慢，城镇化率由1 9 4 9 年的1 0 6 4 e 升到1 9 7 8 年的1 7 9 2 ，二十年只提 高了7 个百分点。改革开放以后，虽然我国的经济发展迅速，但城镇化并没有随 着经济增长而迅速提高，到1 9 9 9 年，城镇化率也仅为3 0 8 9 。城镇化不但增长 速度偏低，而且与世界水平比较也存在很大差距，见表l ： 表1 ：1 9 9 5 年世界不同发展水平的国家和地区的城市化水平 单位：美元人、 低收入国家( 不含中国)中等收入国家 高收入中国 下低收入中低收入高低收入f 中等收入上中等收入 国家 1 9 9 7 人均g d p2 1 7 63 6 2 26 3 0 31 6 7 04 2 6 0 2 4 9 2 37 3 3 ，城市化率 2 2 73 8 24 2 35 67 37 52 9 9 资料来源：叶裕民，中国城市化之路经济支持与制度创新，商务印书馆，2 0 0 2 年8 月 第2 2 页。 公共政策作为政党和政府管理社会的工具，是影响城镇化的重要因素。工业 化和公共政策被认为是城镇化的两大支柱。“中国城市化水平的低下，重要原因 不在于经济发展或工业化水平的低下，而在于制约、影响城市化发展的社会经济 机制” “实际上，当前的一系列体制与政策正是构成限制城市化健康发展的主要 障碍，由于这些障碍难以逾越，因而其负面效应更加明显。”固因此，研究中国的 城镇化政策尤其是当前的城镇化政策，显得尤为必要。 随着城镇化热潮的兴起，城镇化相关研究也成为理论研究的热点。学者们关 于公共政策与城镇化的研究，主要集中在以下方面： 1 、从宏观上讨论公共政策与城镇化的关系。 很多学者从城镇化支持系统和制度变迁的角度论证了公共政策与城镇化的高 度相关性，认为公共政策是影响城镇化的主要因素。如刘传江从制度安排与变迁 的角度对我国建国以来“关于城市化的制度安排与变迁及其对中国城市化进程和 模式的影响”进行了分析，认为包括公共政策在内的制度安排与变迁才是城市化 ”闻家统汁局中国统计年髂( 2 0 0 0 ) ) ) 中国统计出版社，2 0 0 0 年9 月，第9 1 页。 。叶桥民中国城市化之路经济支持l - j n 度创新，商务印书馆，2 0 0 2 年8 月，第3 9 负。 。刘传江，中困城市化的制度宣排与创新，武汉人学出版社，1 9 9 9 年6 月，第5 9 贞。 4 叶裕民，中国城市化之路经济支持l j , l j 度创新，商务印书馆，2 0 0 2 年8 月，第3 7 页。 2 中闰城镇化过程中的公共政策调适 导言 的推阻机制；。叶裕民则认为，制度( 体制和政策) 支持系统是城镇化六大支持系 统之一。另外，顾朝林。、王延中。等也从宏观上对影响城镇化的公共政策进行了 研究。他们的基本结论是制度安排或公共政策对城镇化有十分重要的影响，这些 影响甚至是决定性的，所以必须在宏观上重视城镇化政策的制定。 2 、城镇化的发展战略研究。 城镇化的发展战略是城镇化政策的元政策，它直接影响到城镇化相关政策的 制定。该问题主要讨论大中城市和小城镇在城镇化中的地位，主要有三种观点和 三个阶段：“大中城市论”、“小城镇论”、“协调发展论”。这三种观点分别是在不 同阶段对政府城镇化战略的学术回应。1 9 8 0 年，在当时城乡分隔、大中城市基础 设施建设滞后的情况下，全国城市工作会议提出了“控制大城市规模，合理发展 中等城市，积极发展小城市”的方针。1 9 8 3 年，著名的社会学家费孝通提出解决 农村剩余劳动力问题要以小城镇为主，大中小城市为辅，。认为加强小城镇建设是 中国城镇化的必由之路。这一观点在当时的历史条件下得到了政府和社会的认同， 相关的研究也不胜枚举。但是，随着小城镇战略弊端的显现，“小城镇论”受到质 疑，部分学者认为“积极发展大城市是市场经济条件下中国未来城市化的发展趋 势和规律” 。“大中城市论”从效益、目的等角度言之凿凿，但理论和理想最终 要切合现实，我国城镇化的现状决定了大中小城市和小城镇协调发展是理性选择。 因此，我国的城镇化需要大中小城市和小城镇协调发展，是目前认同度最高的观 点。 3 、影响城镇化的具体公共政策研究。 影响城镇化的具体公共政策一直是研究的热点，主要有两种情形：一是罗列 。刘传江，中国城市化的制度安排与刨新，武汉人学出版社，1 9 9 9 年6 月。 4 叶裕民，中国城市化之路经济支持与制度创新，商务印书馆，2 0 0 2 年8 月，第3 5 受。 。顾朝林，“新时期中国城市化与城市发展政策的思考”，城市发展研究，1 9 9 5 年第5 期。 ”+ - 延中等，“中国城市化政策回顾与前瞻”规划师，2 0 0 2 年第1 0 期。 o 费孝通，小城镇丈问题，江苏人民出版社，1 9 8 6 年。 “武力“1 9 7 8 2 0 0 0 年中因城市化进程研究”，中国经济史研究，2 0 0 2 年第3 期，第8 2 页。 o 关于城镇化战略的论述很多，笔者参脚的文献主要有： ( a ) 询人忐，“1 9 9 5 2 叭o 年我国的城市化发展战略及其政策选择”，经济改革与发展，1 9 9 4 年第1 2 期。 ( b ) 武力，“1 9 7 8 - - 2 0 0 0 年中国城市化进程研究”，中国经济史研究，2 0 0 2 年第3 期。 ( c ) 宁蜚等，“转型时期的中固城镇化发肫研究”，城市规划，1 9 9 9 年第2 3 卷1 2 期。 ( d ) 赵燕蕾，“制度变迁小城镇发展中国城市化”，城市规划，2 0 0 1 年第2 5 卷8 期。 ( e ) 顾卓日林，“新时期中国城市化与城市发展政策的思考”，城市发展研究，1 9 9 5 年第5 期。 ( f ) 戴均良，“城镇化发展战略与城市体制创新”，城市发展研究2 0 0 1 年9 卷1 期。 ( g ) 白晨曦，“城镇化刊、城镇发展模式的选择”北京规划建没，2 0 0 2 年第2 期。 ( h ) 杜j 鹰，“我固的城镇化战略及相关政簟研究”，中国农村绎济，2 0 0 1 年第9 期 ( i ) 杨晓东等，“中周城镇化道路的战略选择”，中国农业人学学报( 社会辩学版) ，2 0 0 2 年第2 期。 ( i ) 温铁军，“中困的城镇化道路i 相关制度问题”，开放导报，2 0 0 0 年第5 期。 中罔城镇化过程中的公共政策调适 导击 出影响城镇化的具体公共政策，并对这些政策进行分类和研究其对城镇化的影响。 如陈易认为，影响城镇化的公共政策可以分为：社会经济政策、人口政策( 长期 效应) ；行政区划、特殊政策( 短期效应) ；户籍政策、土地政策( 约束型政策) 。叶 裕民认为，影响城镇化的政策分为是直接作用与城市化的政策和通过工业化作用 于城市化的具体制度，前者包括户籍政策、就业政策、土地政策、社会保障政策、 行政管理制度、城镇建设的投融资体制、市镇设置的有关法律制度等。二是对某 一项具体政策对城镇化的影响进行深入的研究。这些政策主要有( 1 ) 户籍政策。 如张英红对我国户籍政策的演进进行了全面的归纳；。俞德鹏在城乡社会：从隔 离走向开放中国户籍制度与户籍法研究一书中从影响城镇化的角度对户籍 政策的演变进行了深入的分析。王红扬在我国户籍制度改革与城市化进程一 文中就户籍改革对小城镇的影响进行了探讨；杨鹏程等分析了户籍政策对城镇化 的阻碍作用并提出了政策创新建议；。而陈郧山在柔性户籍制度与我国城市化 一文中认为，刚性户籍制度不利于城镇化发展，并有针对性的提出了“柔性户籍 制度”；。还有更多的关于户籍政策对城镇化影响的或详或简的论述散见于城镇化 的相关研究中。( 2 ) 土地政策。学者们就城乡土地政策对城镇化的影响进行了分 析，认为其阻碍了城镇化发展。8 ( 3 ) 就业政策。认为就业政策阻碍人口迁移和 城镇化。另外，部分学者还对社会保障等政策对城镇化的影响进行了研究。 4 、现阶段促进城镇化的政策建议 针对城镇化滞后的现状，学者们提出了一些政策建议。这些政策建议涉及发 1 ：。陈易，“政策调控与城市化进程研究以无锡城市化发展为例”经济地理，2 0 0 2 年第2 2 卷第1 期， 第4 2 页。 。吖裕民，中国城市化之路经济支持i 制度创新商务印书馆，2 0 0 2 年8 月，第1 0 4 页。 o 张英红，“户籍制度的历史p 1 溯与改革前瞻”，宁夏社会科学，2 0 0 2 年第3 期。 o 俞德鹏著，城乡社会：从隔离走向开放中周户籍制度与户籍法研究，山东a 民出版社，2 0 0 2 ，1 。下：红扬，“我国户籍制度改革与城市化进程”，城市规划，2 0 0 0 年第2 4 期第1 1 卷。 。杨鹏程等，“城市化进程中的户籍制度障碍及其创新”，重庆大学学报( 社会科学版) ，2 0 0 2 年第8 卷第6 期。 o 陈郧山，“柔性户籍制度j 我国城市化”，城市问题，1 9 9 3 年第2 期 笔者参阅的文献主要有： ( a ) j 延中等，“中国城市化政策回顾号前瞻”规划师，2 0 0 2 年第1 0 期，第j 0 页； ( b ) 杨重光，“城市化过程中土地政策调整与人口户籍变更”，中国方域，2 0 0 0 年第5 期； t c ) 赵燕菁，“制度变迁小城镇发展中国城市化”城市规划，2 0 0 1 年第8 期，第5 4 页； ( d ) 石忆邵、何书金“城乡一体化探讨”，城市规划，1 9 9 7 年第5 期，第3 8 页； ( e ) “讵确把握城镇化内涵，加快推进步伐”，h t t p ：b u s i n e s ss o h l lc o r n 1 6 2 1 a r t i c l e 2 1 3 2 5 2 1 1 6s h t m l ，2 0 0 3 年9 月1 6 ： ( f ) 毛生武，“西部城镇化：路径选择畸制度创新”，人民开报，2 0 0 2 年1 2 月1 4h ，第六版； ( 2 ) 陈美球，“论十地制度对农村城镇化进程的作用”，中国十地，2 0 0 0 年第1 1 期，第2 9 页。 ”农业部农村经济研究中心，“收入增长就业转换城镇化推进农村经济笸展面临的突出问题及政策选 择思路”，管理世界，1 9 9 9 年第l 期，第1 8 i 页。 中田城镇化过程中的公共政策调适导苦 展小城镇、就业政策改革、社会保障政策改革、土地政策改革等。但是，更多的 学者将注意力集中在了户籍政策上。如俞德鹏认为，“我1 1 j l 乎可以肯定的是，中 国= 元户籍制度阻碍了中国城市化的正常进程，从而使中国城市化进程滞后于经 济发展水平”。周一星等认为，户口制度是维护二元结构的关键，“是导致我国 长期低度城市化的根本原因。”。杨鹏程等认为：“在所有的制度障碍中，城乡二元 户籍制度无疑是制约我国城市化发展的关键性制度安排。”。还有人认为，“二元制” 户籍管理模式严重制约了中国城市化进程。进入2 0 世纪9 0 年代，尽管中国城市 化进程大大加快，但1 9 9 0 年至1 9 9 8 年的8 年间还没有1 9 4 9 年至1 9 5 7 年的8 年 间走得快，现行户籍制已成为中国城市化快速推进进程中的羁绊。2 0 0 1 年8 月7 日，中国新闻周刊在历数户籍制度的五大弊端时认为，“现行户籍制度作为计 划经济时代的产物，首先阻碍了城市的发展，阻碍了农业现代化，不利于我国农 业人口城市化顺利进行。”8 还有很多学者认为，户籍政策是城镇化的重要影响因素。相关的论述不胜枚 举。根据笔者在中国期刊网( 1 9 9 4 - - 2 0 0 3 年1 1 月2 9 日) 上的搜索结果，篇名包 含“城镇化”的文献共8 0 0 篇，而全文中论及“户籍”的有4 1 3 篇，占总数的5 1 6 3 ， 可见学者们认为户籍政策与城镇化有着很强的相关性。 另外，作为城镇化政策的具体制定者，也持相同的观点。2 0 0 1 年8 月，安徽 省政府常务会议通过关于进一步改进户籍管理推进城镇化进程的意见，。将户 籍改革视为促进城镇化的政策突破口。而我国政府的户籍政策调整，。一直带有十 分明确的促进城镇化取向。 所以，作为上述观点的逻辑顺延，为了促进城镇化发展，就必须对户籍政策 进行调整。政府和很多学者均认为，户籍政策调整是促进城镇化发展的重要或主 要手段。 综观以前关于公共政策与城镇化关系的研究，学者们充分认识到了公共政策 对城镇化的影响，并认为我国现阶段的城镇化发展战略是大中小城市和小城镇协 8 俞德鹏著城乡朴会：从隔离走向开放中国户籍制度与户籍法研究，山东人民h 版社，2 0 0 21 ，第 2 7 3 负。 。周一星等，“改革开放2 0 年来的中国城市化进程”，城市规划1 9 9 9 年第1 2 期。 。杨鹏程等，“城市化进程中的户籍制度障碍及j 创新”，重庆大学学报( 袖：会科学版) ，2 0 0 2 年第8 卷第6 期，第8 l 负。 o h t w ：n e w s s o h u c o m 3 0 8 8 n e w s 2 1 0 1 5 8 8 3 0 s h t m l 8 h t t p ：w w c h i n a n e w s c o r nc i t 。蔡小伟，“安徽改革户籍管理制度”人民| | 报，2 0 0 1 年8 月1 2i _ j t 第二版。 4 赞仁宗，“城镇化抑或迁徙自由反思我国户籍制度改革的价值取向”，求实，2 0 0 2 年第5 期，第3 8 页。 中固城镇化过程中的公共政策调适导高 调发展。学者们就影响我国城镇化的具体公共政策进行了研究，并提出了针对憔 意见。毫无疑问，这些研究是富有成效的。但笔者认为，以前的研究在对现行城 镇化政策的实际效果的评价、城镇化发展的阶段特征、对城镇化环境的变化以及 下一阶段城镇化的发展思路等方面研究不够，难以为我国下一阶段的城镇化发展 和政策调适提供理论支持。 为了便于下一步的分析和论述，笔者依据政策影响的深度和作用的方式，将 公共政策分为总政策、直接政策和间接政策三个层次： 表2 ：影响城镇化的公共政策的三个层次 政策类型政策内容具体政策举例 为城镇化提供发生和发展的背景，是关 总政策国民经济发展战略、城镇化战略 于城镇化政策的政策 对城镇化备要素如人口、地理空间等产 户籍政策、设置城镇标准、行政 直接政策区划调整、人口政策、就业政策、 生直接影响 土地政策等 对城镇化各要素产生间接、隐性约束与 i间接政策资本积累机制、投融资政策等。 影响 另外，虽然城镇化涉及到人口迁移、地域转换、经济结构转换和生活方式转 换等多个方面，但是从要素、过程、目的等角度看，城镇化必须以人口由农村迁 入城镇为要件。“中国城市化道路其实就是一条由城乡隔离的户籍制度严格控制城 市规模扩展的道路，评价其功过得失也就必须把二元户籍制度连带在一起。”。因 此，鉴j 二户籍政策的直接影响人口迁移中的重要作用和被认为是现阶段阻碍城镇 化的主要障碍，本文以户籍政策为例，立足于现行城镇化政策的分析与思考，探 求城镇化政策的发展和调整规律，并为城镇化政策调整和制定新的城镇化政策提 出建议。要特别说明的是，本文主要聚焦于影响城镇化的直接政策。 。叫裕民，中国城市化之路经济立持j 制度创新，商务印书馆，2 0 0 2 年8 月，第1 0 9 页。 。俞德鹏著，域乡社会：从隔离走向开放一一中国户籍制度与户籍法研究山东人民 似版礼，2 0 0 2 年1 月 第2 盯负。 中闰城镇化过程中的公共政策调适一、所史分析：中国城镇化初期城镇化政策的形成与影响 一、历史分析： 中国城镇化初期城镇化政策的形成与影响 1 9 4 9 年一1 9 7 8 年，我国的城镇化历经艰难曲折。虽然经历了短暂的正常发展， 但其后的国家经济发展战略和配套政策却对城镇化产生了深刻的影响。 ( 一) 城镇化政策形成的背景与政策表现 建国初期，迫于国际政治经济环境和工业化积累方式的制约，中央选择了以 重工：业优先增长为目标，。实施了与农村隔离的城市工业化政策，以尽快建立起一 个以重工业为支柱的完整的工业体系。而要实现这一任务，首当其冲的困难是如 何解决原始积累问题。在当时的国际环境和历史条件下，完成任务只能由农业和 农民承担。为了配合从农业和农村提取积累转化为工业发展资金的积累制度，政 府建立了一整套与之适应的政策和体制，这主要表现在以下三个方面：人为扭曲 产品和要素价格；通过行政手段和高度集中的计划体制来分配资源，严格限制产 品的自由交换和物资、人力、资金等要素的自由流动；在城市以国有国营企业为 主体，而在农村建立了政社合一的人民公社集体经济制度，使农业的生产经营置 于政府的直接控制之下。本阶段影响城镇化发展的政策主要包括以下几个方面： 1 、通过调整设置城镇的标准控制城镇数量。这是对城镇化的最为直接的控制。 1 9 5 5 年，国务院规定常住人口在2 0 0 0 人以上，其中非农人口占5 0 强的居民区或 人口在1 0 0 0 2 0 0 0 人之间，其中非农人口在7 5 以上的居民区都为城镇。1 9 6 3 年，中共中央、国务院关于调整市镇建制、缩小城市郊区的指示提高了建镇 标准，规定常住人口在3 0 0 0 人以上，其中非农人口占7 0 强的居民区或人口在2 0 0 0 3 0 0 0 人之问，其中非农人口在8 5 以上的地区才算城镇。建镇标准的提高使 城镇数量锐减。到1 9 6 5 年，镇的数量从5 4 0 2 个减致2 9 0 2 个。，减少了4 6 2 8 。 建镇标准的调整是对“大跃进”导致国民经济比例失调的一种政策反应，使原来 属于城镇的人口和地区被划入农村范围，使城镇人口的比例下降。1 9 6 3 年1 2 月7 。林毅又等，中同的奇迹：发展战略，经济改革( 增订版) ，f 博三鞋书店、 海人民出版社，2 0 0 2 年3 月，薷3 0 一3 1 负。 2 农业部农村经济研究中心，中国农村研究搬告( 1 9 9 0 - - 1 9 9 8 ) ，中国财经经济版社，1 9 9 9 年，第1 1 6 6 一1 1 6 8 负。 。中国人u 年鉴( 1 9 8 5 年) ，中周社会科学出敝社。 7 中国城镇化过程中的公共政策调适一、历史分析：中国城镇化初期城镇化政锖的形成与影响 同，国务院颁布关于调整市镇建制、缩小城市郊区的指示，总的指导思想是压 缩城镇人口，减少就业压力。严格掌握1 0 万人口指标从严设市。强调市的郊区应 尽量缩小，市总人口中农业人口比重一般不应超过2 0 。 2 、通过户籍、就业和保障等政策限制人员流动。除户籍政策( 下文详述) 外， 政府在住宅制度、粮食供给制度、副食品和燃料供给制度、医疗制度、就业制度、 养老保险制度、劳动保险制度、生产资料供给制度、义务教育制度、人才制度、 兵役制度、婚姻制度、生育制度等方面的政策性歧视直接限制了农民向城市的流 动。二元城乡格局形成了在福利、机会和风险诸方面泾渭分明的城市社会和乡村 社会o 。 3 、特殊的积累机制使农村缺乏城镇化的经济支撑和动力。在这一时期，政府 通过对农产品统购统销和工农业产品价格剪刀差来形成一块超额利润并将其转化 为工业化的资金来源。据有关专家计算，1 9 5 2 年到1 9 7 8 年，由于工农产品的不等 价交换和税收，农业流入工业的资金为4 8 5 2 亿元，扣除财政返还农业部分，农业 净流出资金3 1 2 0 亿元，相当于同一时期国有企业非农固定资产原值的7 3 2 。农 业剩余的大量外流使农村失去了自我发展的经济支撑和能力，在人多地少、生产 率低的情况下，农村长期在维持生存的边缘徘徊。 ( 二) 户籍政策的形成与具体表现 户籍政策是在重工业化战略的影响下制定的代表性政策。它是形成、管理和 使用户籍的制度。该制度兼有社区防范功能，在我国特殊的国民经济发展战略条 件下，其他政策通过户籍政策发挥作用，户籍政策实际上成为人口迁移控制的工 具。 1 、户籍政策的形成 以控制人口迁移和作为其他政策发挥作用工具的户籍制度是解放后我国特殊 历史条件和发展战略的产物。 建国初期( 1 9 4 9 1 9 5 7 年) ，我国公民的迁徙自由是有明确保障的。1 9 4 9 年起 临时宪法作用的中国人民政治协商会议共同纲领和1 9 5 4 年的宪法明确规 定“中华人民共和国公民有居住和迁徙的自由。1 9 5 6 年3 月1 0f l ，全国第一次户 ”穆光宗，“小城镇发j 政镱的追溯与评估”，城镇经济研究，1 9 9 0 年第4 期第4 6 页。 4 农业韶农村经济研究中心，中国农村研究报告( 1 9 9 卜1 9 9 8 ) ) ，中国财经经济版社，1 9 9 9 年，第1 1 6 7 页。 8 中周城镇化过程中的公共政策调适 一、历史分析：中国城镇化初期城镇化政策的形成t i 影响 口工作会议规定户籍管理的三项基本任务没有包含控制人口迁移内容。总之，建 国初的头8 年，我国户籍管理制度的特点是公安部门主管城乡户口工作，这个时 期公民的居住和迁徙是自由的，对公民迁出迁入只要求办理手续，没有提出严格 限制。 但是，随着优先发展重工业战略的确定，这一局面被迅速改变。国家为保障 工业的发展，必然对全部资源进行符合战略要求的配置，对工业和城市的保护与 偏向便成为必然。1 9 5 7 年1 2 月1 8 只，中共中央、国务院联合发出关于制止农 村人口盲目外流的指示，要求城乡户口管理部门严格户籍管理。在此基础上，1 9 5 8 年1 月9 日，第一届全国人大常委会第9 1 次会议通过了中华人民共和国户口登 记条例，该条例第1 0 条第2 款明确规定：“公民由农村迁往城市，必须持有城市 劳动部门的录用证明，学校的录取证明，或者城市户口登记机关的准予迁入的证 明，向常住地户口登记机关申请办理迁出手续。”这标志着国家限制农民进城的二 元户籍管理制度开始以立法的形式确定下来。这一条例近半个世纪以来深深地影 响着中国的每一家庭，成为新中国户籍制度史上最重要的法规。1 9 6 1 年，公安部 将农业户数和人口数这一统计指标改为“非农业人口户数和人数”。1 9 6 2 年，公安 部要求“对农村迁往城市的，必须严格控制”。1 9 6 3 年又以是否吃国家计划供 应的商品粮作为划分户口性质的标准，吃国家供应粮的户也即城镇居民称作“非农 业户口”。这使“非农业户口”和“非农人口”成为广泛使用和广为人知的概念并沿用 至今。1 9 6 4 年8 月1 4 日，国务院批准公安部关于户口迁移政策规定，对农村 迁入城市的人口进一步实行严格控制，并于1 9 7 5 年历史性地去掉了宪法中关 于“中华人民共和国居民有居住和迁徙的自由”的条文，这标志着我国公民的自由迁 徙和居住的权利失去了宪法保障。 这样，经历了短暂的自由迁徙后，我国的户籍政策逐渐演化为控制人口迁移 ( 主要是农村人口向城镇迁移) 的闸门，其他计划手段和政策也逐步依附于其上， 并固化为一个政策体系。 2 、户籍政策影响城镇化的作用机理 城镇化最明显的表征是人口由农村向城镇的迁移，最常用的衡量标准是城镇 人口占总人口的比重即城镇化率。从个体的角度讲，进入城镇首先必须有进入城 镇的权利和得到政府的许可，其次是必须具备在城镇生存的条件。在西方市场经 。即：“证【w 公民身份，便利公民行使权利和和履历义务；统计人u 数字，为国家经济、文化、国防建设提供 人资料；发现和防范反革命和各种犯罪分了活动，密切配台斗争。” 9 中固城镇化过程中的公共政策调适 一、历史分析：中国城镇化初期城镇化政策的形成弓影响 济条件下，个体享有自由迁徙的权利。( 目前，世界上只有中国、朝鲜、贝宁三国 实施人口迁移控制) “个体是否迁入城镇，主要取决于个体的偏好和利益比较，政 府很少直接干预。但在我国，政府则是通过控制人口的生存条件和直接的行政命 令来限制人口迁移，其基本的作用机理是： 优先发展重工业( 优先发展城镇、积累方式和资源配置对城镇的偏向、计划 经济模式) 一一限制农村人口进入城镇( 抑制城镇人口增长、保证农业生产) 一一 公共政策支持( 住宅制度、粮食供给制度、副食品和燃料供给制度、医疗制度、 就业制度、养老保险制度、劳动保险制度、生产资料供给制度、义务教育制度、 人才制度、兵役制度、婚姻制度、生育制度等) 一政策执行工具：户籍政策( 将 户口非为农业户口和非农业户口，以户口性质来划分个体的权益，农业户口公民 不享有以上政策规定的城镇生存保障) 一一农民进入城镇无法生存，也就无法进 入城镇一一城镇化水平无法提高。 可以看出，重工业化战略是内核和中心，各项支持政策是外围的保护带和保 护装置，而户籍政策就处在保护带的最外围，直接面对着外界的冲击。当农村人 口想进入城镇时，首先直接面对的就是“户籍闸门”障碍。从这个角度上看，户 籍政策直接阻碍了城镇化发展，这也是学者和政府认为户籍政策阻碍了城镇化的 原因。但同时我们必须注意到，户籍政策发挥作用有一定的条件。就其自身而言， 离开了其他配套措旌和条件的户籍政策并不能发挥人口迁移控制的作用。户籍政 策只是其他政策发挥作用的可操作的、直观的工具，但这样很容易将户籍政策视 为阻碍城镇化的“罪魁祸首”。 ( 三) 对城镇化的影响与初步结论 在政府的直接政策( 如建镇标准、户籍政策) 和间接政策的综合作用下，中 国的城镇化在相当长的一段时间内发展缓慢。除了建国初期短暂的正常发展( 1 9 4 9 - - 1 9 5 7 ) 和大跃进时期的超常发展( 1 9 5 8 1 9 6 0 ) 外，其他的大部分时间处于停 滞和负增长，城镇化率仅仅由1 9 4 9 年的1 0 6 4 上升到1 9 7 8 年的1 7 9 2 ，只上升 了7 个百分点，平均年增长o 2 4 3 个百分点。( 见表2 ) 。但就在同期，我国工业净 产值占整个国民收入的比重由1 9 5 上升到4 9 4 ，上升了近3 0 个百分点，非农 就业比重由1 6 5 上升到2 9 5 ，上升了1 3 个百分点，远高于城镇化发展速度。 m 杨鹏程等，“城市化进程中的户籍制度障碍及j 创新”，重庆大学学报( 社会科学版) ，2 0 0 2 年第8 卷第6 期，第8 3 负。 1 0 中围城镇化过程中的公共政策调适 历史分析：中国城镇化初期城镇化政策的形成j 影响 截止到七十年代末，我国呈现出明显的低度城镇化现象。我国城镇化程度比发展 中因家的水平低近5 0 ，比发达国家低8 4 ，比前苏联、东欧国家低7 9 。 表3 ：1 9 4 9 1 9 9 9 年城镇化率和城镇人口统计表 单位：万人、 城镇化提城镇化提 年份城镇人口城镇化率年份城镇人口城镇化率 高百分点高白分点 1 9 4 95 7 6 51 0 6 41 9 7 51 6 0 3 01 7 3 40 1 8 1 9 5 06 1 6 91 1 1 7o 5 31 9 7 61 6 3 4 11 7 4 401 1 9 5 16 6 3 2 1 17 80 6 l 1 9 7 71 6 6 6 91 7 5 50 1 1 1 9 5 27 1 6 31 2 4 60 6 81 9 7 81 7 2 4 51 7 9 20 3 7 1 9 5 37 8 2 61 3 3 1o 8 51 9 7 91 8 4 5 91 8 9 61 0 4 1 9 5 48 2 4 9 1 36 9o 3 81 9 8 01 9 1 4 01 9 3 90 4 3 1 9 5 58 2 8 51 3 4 80 2 11 9 8 12 0 1 7 l2 01 6o 7 7 1 9 5 69 1 8 51 4 6 21 1 41 9 8 22 1 4 8 02 1 1 30 9 7 1 9 5 79 9 4 91 53 9o 7 71 9 8 32 2 2 7 42 1 6 204 9 1 9 5 81 0 7 2 11 6 2 50 8 61 9 8 42 4 0 1 72 3 0 l1 3 9 1 9 5 91 2 3 7 11 8 4 l2 1 61 9 8 52 5 0 9 42 3 7 1 o 7 1 9 6 01 3 0 7 31 9 7 5 13 41 9 8 62 6 3 6 62 4 5 20 8 1 1 9 6 11 2 0 7 21 9 ，2 9 0 4 61 9 8 72 7 6 7 42 5 3 2o 8 1 9 6 21 1 6 5 91 7 3 31 9 61 9 8 82 8 6 6 12 5 8 10 4 9 1 9 6 31 1 6 4 61 6 8 40 4 91 9 8 92 9 5 4 02 63 1o 5 1 9 6 41 2 9 5 0 1 8 _ 3 71 5 31 9 9 03 0 1 9 12 6 4 1o 1 1 9 6 51 3 0 4 51 7 9 8一o 3 91 9 9 13 0 5 4 32 6 3 70 0 4 1 9 6 613 3 1 31 7 8 6o 1 21 9 9 23 2 3 7 22 7 6 21 2 5 1 9 6 71 3 5 4 81 7 7 401 21 9 9 33 3 3 5 l2 8 1 40 5 2 1 9 6 81 3 8 3 81 7 6 2o 1 21 9 9 43 4 3 0 12 8 6 20 4 8 1 9 6 91 4 1 1 7 1 7 501 21 9 9 5 3 5 1 7 42 9 0 4 0 4 2 1 9 7 01 4 4 2 41 7 3 8，01 21 9 9 63 5 9 5 02 9 3 70 3 3 1 9 7 11 4 7 1 l1 7 2 60 1 21 9 9 73 6 9 8 92 9 9 2o 5 5 1 9 7 21 4 9 3 51 7 1 3 01 31 9 9 8 3 7 9 4 23 0 40 4 8 1 9 7 31 5 3 4 5】7 2o 0 71 9 9 93 8 8 9 23 0 8 90 4 9 1 9 7 41 5 5 9 51 7 1 60 0 4 资料来源： ( 1 ) 刘传江著，中国城市化的制度安排与创新，武汉大学出版社，1 9 9 9 年6 月，第9 3 页 ( 2 ) 国家统计局编，中国统计年鉴( 2 0 0 0 ) ，中国统计出版社，2 0 0 0 年9 月，第9 5 页。 。| ( 夫忐，“1 9 9 5 2 0 1 0 年我国的城市化发展战略及其政策选择”，经济改革与发展，1 9 9