（行政管理专业论文）新体制下我国国土资源管理存在的问题及对策研究.pdf

西北大学硕士学位论文 摘要 纵观人类社会和中华民族发展的文明史，国土资源具有永恒的价值，它在社会经济 发展中有着重要的地位与作用。我国的国土资源管理体制是我国行政管理体制的一部 分，主要是指国土资源管理机构设置和管理职能权限划分所形成的体系和制度。我国的 国土资源管理体制是为保证国土资源配置达到最优而设置的制度体系，研究国土资源管 理体制及其问题，目的就是如何使国土资源配置达到帕累托最优。我国的国土资源体制 是动态与静态的统一体，它既伴随着我国经济体制的演变而变化，又在一定的时期内保 持稳定性。 本文从我国目前国土资源管理省级以下垂直管理的体制现状出发，运用管理学、行 政学等知识，明确我国国土资源管理体制的特征与目标，对目前国土资源管理体制的现 状进行分析，提出完善我国国土资源管理体制所应遵循的原则：制衡原则、协调原则、 目标原则、法制原则、经济效率原则、决策民主化原则、人民参与管理原则。在此基础 上，认为要进一步解决我国新体制下国土资源体制方面存在的问题，进一步完善我国的 国土资源管理体制，需要从两方面入手，一是做好我国国土资源管理体制改革的配套措 施建设，如；进一步理顺管理体制中的“主、从配合 关系、成立较高层次的国土资源 管理协调机构、在管理职能上，由微观事务管理向宏观综合管理发展；二是做好我国国 土资源管理体制改革的路径建设：要继续理顺中央与地方的关系、切实明晰管理工作权 限、强化地方国土资源管理队伍建设，完善人事管理制度、健全国土资源法律体系，切 实做到有法可依、建议在合适的时机征收不动产税、做好基层国土资源所建设。 关键词：国土资源、国土资源体制、垂直管理、国土资源配置 第一章绪论 p r o b l e m sa n dc o u n t e r m e a s u r e so fl a n da n dr e s o u r c e sm a n a g e m e n t u n d e rt h en e ws y s t e mi nc h i n a a b s t r a c t t h r o u g h o u tt h ed e v e l o p m e n to fh u m a ns o c i e t ya n dc i v i l i z a t i o no ft h ec h i n e s en a t i o n , t h ev a l u eo fl a n da n dr e s o u r c e si se t e r n a l ，i tp l a y sa ni m p o r t a n tr o l ei ns o c i a la n de c o n o m i c d e v e l o p m e n t t h es y s t e mo fl a n da n dr e s o u r c e sm a n a g e m e n ti n c h i n ai s p a r to fi t s a d m i n i s t r a t i v es t r u c t u r e ，i tm a i n l yr e f e r st ot h es y s t e mw h i c hi sf o r m e di nt h es e t t i n gu po f i n s t i t u t i o n sa n dd i v i s i o no fa u t h o r i t y o u rl a n da n dr e s o u r c e sm a n a g e m e n ts y s t e mi st oe n s u r e t h eo p t i m a la l l o c a t i o no fl a n da n dr e s o u r c e s ，t h ep u r p o s eo fr e s e a r c hi nl a n da n dr e s o u r c e s m a n a g e m e n ts y s t e ma n di t sp r o b l e m s ，i st oh o w t oa c h i e v et h ep a r e t oo p t i m a li na l l o c a t i o no f l a n da n dr e s o u r c e s c h i n a sl a n da n dr e s o u r c e ss y s t e mi sad y n a m i ca n ds t a t i cu n i t y , i t c h a n g e sa c c o m p a n i e dt h ee v o l u t i o no fc h i n a se c o n o m i cs y s t e m ，w h i l ei ta l s om a i n t a i n s s t a b l ei nac e r t a i np e r i o do ft i m e t h ep a p e rf i r s t l yd i s c u s s e dt h ep r e s e n ts i t u a t i o no fc h j n a sc u r r e n tl a n da n dr e s o u r c e m a n a g e m e n ts y s t e mo fv e r t i c a lm a n a g e m e n tb e l o wt h ep r o v i n c i a ll e v e l ，t oe x p l o r e c h a r a c t e r i s t i c sa n do b j e c t i v e so f0 1 1 1 l a n dr e s o u r c e sm a n a g e m e n t , u s i n gm a n a g e m e n ta n d a d m i n i s t r a t i v ek n o w l e d g e ，a n a l y z et h ec u r r e n ts t a t u so fl a n da n dr e s o u r c e sm a n a g e m e n t s y s t e m ，p u tf o r w a r ds e v e r a lp r i n c i p l e sf o rf o r m u l a t i n gas o l ds y s t e mo fo u rn a t i o n sl a n da n d r e s o u r c em a n a g e m e n t ：p r i n c i p l e so f c h e c k sa n db a l a n c e s ，c o o r d i n a t i o n , o b j e c t i v e s ，r u l eo fl a w , e c o n o m i ce f f i c i e n c y , d e c i s i o n - m a k i n gd e m o c r a t i c ，p e o p l e 。sp a r t i c i p a t i o ni nm a n a g e m e n t o n t h i sb a s i s ，t h a tt of u r t h e rr e s o l v ep r o b l e m so ft h ec o u n t r y sn e wi n s t i t u t i o n a la s p e c t so fl a n d a n dr e s o u r c e ss y s t e m ，f u r t h e ri m p r o v ec h i n a sl a n da n dr e s o u r c e sm a n a g e m e n ts y s t e m r e q u i r e sa c t i o no nt w of r o n t s ：f i r s t l y , d oag o o dj o bo fs u p p o r t i n gm e a s u r e sc o n s t r u c t i o no f o u rl a n dr e s o u r c e sm a n a g e m e n ts y s t e m ，s u c ha s ，f u r t h e ri m p r o v et h e r e l a t i o n s h i p i n m a n a g e m e n t 咖c t l 】r e 、e s t a b l i s hah i g hl e v e lc o o r d i n a t i n gb o d yf o rl a n da n dr e s o u r c e s m a n a g e m e n t 、i nt h em a n a g e m e n to ff u n c t i o n s ，t r a n s f e rf r o mt h em i c r om a n a g e m e n tt ot h e i n t e g r a t e dm a n a g e m e n t ；s e c o n d ，d oag o o dj o bo fp a t h o so fb u i l d i n go fl a n da n dr e s o u r c e s m a n a g e m e n ts y s t e m ：c o n t i n u et os t r e a m l i n et h er e l a t i o n s h i pb e t w e e nc e n t r a la n dl o c a l g o v e r n m e n t s ，c l e a rm a n a g e m e n ta u t h o r i t ye f f e c t i v e l y , s t r e n g t h e nt h eb u i l d i n go ft h er a n k so f 西北大学硕士学位论文 l o c a ll a n da n dr e s o u r c e sm a n a g e m e n t , i m p r o v et h ep e r s o n n e lm a n a g e m e n ts y s t e ma n dl e g a l s y s t e mo fi t ，h a v el a w st oa b i d eb y , i m p o s er e a le s t a t et a xa tt h ed g h tt i m e ，d oag o o dj o bo f b u i l d i n gg r a s s r o o t sl a n da n dr e s o u r c e s k e yw o r d s ：l a n da n dr e s o u r c e s l a n da n dr e s o u r c e ss y s t e mv e r t i c a lm a n a g e m e n t a l l o c a t i o no fl a n da n dr e s o u r c e m 西北大学硕士学位论文 西北大学学位论文知识产权声明书 本人完全了解西北大学关于收集、保存、使用学位论文的规定。学校有 权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版。本人允许论 文被查阅和借阅。本人授权西北大学可以将本学位论文的全部或部分内容 编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和 汇编本学位论文。同时授权中国科学技术信息研究所等机构将本学位论文 收录到中国学位论文全文数据库或其它相关数据库。 西北大学学位论文独创性声明 本人声明：所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作 及取得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外， 本论文不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得西 北大学或其它教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的 同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢 ：也 恧。 学位做作者签名：毒r 皇 卅年，1 月；日 西北大学硕士学位论文 1 1 选题背景及意义 第一章绪论 国土资源省级以下垂直管理体制是新时期我国国土资源管理工作对国土资源系统 提出的新要求，是改革国体资源体制的有效途径，该体制自2 0 0 4 年确立以来，对于理 顺我国国土资源管理思路，革新我国国土资源管理方法起到了至关重要的作用。然而， 我们也应该清醒地看到，国土资源省级以下垂直管理以后，面临的形势更为严峻，任务 更加繁重，国土资源的供需矛盾和利益分配矛盾日趋突出，社会高度关注，保护资源、 保障发展、维护权益、服务社会等仍然是国土资源管理的“重头戏”。国土资源省级以 下垂直管理体制虽然解决了原有体制的一些问题，但是又带来新的一系列问题，诸如人 事、经费、业务问题，管理机制的细致化运作与规范化操作问题等等。 本文正是基于我国国土资源省级以下垂直管理体制为出发点，重在探寻新体制下我 国国土资源管理工作中面临的问题，尝试着寻求解决这些问题的答案，以期为我国国土 资源管理工作中妥善处理矛盾，合理解决纷争，使国土资源配置达到优化，为国土资源 管理体制的完善作出贡献。 1 2 研究思路与方法 本文的研究思路是：从我国目前国土资源管理省级以下垂直管理的体制现状出发， 运用所学的管理学、行政学等知识，明确我国国土资源管理体制的特征与目标，对目前 国土资源管理体制的现状进行分析，提出完善我国国土资源管理体制所应遵循的原则， 根据相关的政策精神，提出解决我国目前国土资源管理体制存在问题的对策。 本文研究方法主要有两种： 一是文献整理法。通过网络及手工收集资料两种途径，检索出图书馆数据库中的中 国学术期刊数据库、学位论文数据库，检索人大复印资料，手工检索未上网的刊物、书 籍、文件、统计资料、研究论文及相关报刊，以期搜集到较为翔实的资料，并对收集到 的资料进行分析整理。 二是系统分析法。国土资源管理体制是一个系统工程，涉及到方方面面的内容，本 文从我国国土资源管理的重要性、主体及对象出发，指出我国国土资源管理体制的特征 与目标，分析我国国土资源管理体制的演变过程及当前我国国土资源国土体制所存在的 第一章绪论 问题，围绕这些问题，运用管理学、行政学等知识探讨完善我国国土资源管理体制的对 策。 三是调查研究方法。对全省国土资源系统干部管理体制运行状况，存在问题以及建 议和意见进行书面调研，对部分市县国土资源局、基层国土资源所进行实地调研，围绕 国土资源新的管理体制与旧体制相比的利与弊，分析原因，找出问题，研究对策。 1 3 研究的主要内容 本文研究的主要内容包括 一是我国国土资源管理体制的特征、目标，以及科学合理的国土资源管理体制所遵 循的原则； 二是我国目前省级以下国土资源管理实行垂直管理引发的问题分析； 三是完善我国国土资源管理体制的对策。 1 4 写作的难点与创新点 本文的写作的难点：国土资源省级以下垂直管理体制是一种基本确立下来国土资源 管理体制，该体制是国家加强对国土资源宏观调控作用，实行最严格的耕地保护制度， 加强矿产资源管理的背景下提出的，基本符合我国现阶段经济社会发展对国土资源管理 工作要求的实际。但该体制本身也存在一定缺陷，加上运行时间较短，在干部管理和土 地执法实际当中出现了一些矛盾和问题。如何从这些问题中抓住最关键的问题，找到瓶 颈所在，如何在现行体制下，完善体制运行方式，完善管理机制，充分发挥该体制的作 用，是个至关重要的问题，本文也在逐步探讨这个问题，力争找到关键问题，然而由于 本人的知识水平及阅历有限，在关键问题的把握方面略显不足。 本文的创新点：本文在分析我国国土资源管理体制演变的过程中，认为科学合理的 国土资源管理体制需要遵循七个原则：制衡原则、协调原则、目标原则、法制原则、经 济效率原则、决策民主化原则、人民参与管理原则。本文认为进一步解决我国新体制下 国土资源体制方面存在的问题，进一步完善我国的国土资源管理体制，需要从两方面入 手，一是做好我国国土资源管理体制改革的配套措施建设，二是做好我国国土资源管理 体制改革的路径建设。 2 第二章理论基础 2 1 相关概念分析 第二章理论基础 弟一早埋化垂啊面 2 1 1 资源、自然资源和国土资源 ( 1 ) 资源 资源，是指人类资财的来源。一般认为， 厂、 ( 为人们所利用并产 生效益的一切物质、能量和信息均属于资源范畴。按其形成方式分为自然资源和社会资 源( 含人力资源、文化资源等) 。由于经济条件和技术水平限制，当前暂难利用的物质、 能量和信息，称之为“潜在资源 。 ( 2 ) 自然资源 自然资源，是指在一定的社会经济技术条件下，能够产生经济效益或生态环境效益， 以提高人类当前或可预见未来生活质量的自然物质和自然能量的总和。 自然资源概念的内涵包括如下要点： ( 1 ) 自然资源是资源的一种特殊形式，即主要是自然形成的资财，包括人类劳动 作用过或从未作用过的资财。 ( 2 ) 自然资源仅是大自然中被人类认识了其有用属性并能在当前或可预见的未来 加以开发利用并产生经济效益或生态价值的那一部分物质和能量。 ( 3 ) 自然资源是一个动态的概念，即以往视为不能利用的自然物质和能量或自然 环境因素，随着科学技术水平的提高和生产的发展也会变为自然资源。 自然资源包括：土地资源、矿产资源、水资源、生物资源、海洋资源、气候资源、 自然景观资源等。 ( 3 ) 国土资源 国土资源有广义和狭义之分。广义的国土资源是指包括一国主权管辖范围内的全部 自然资源和全部社会资源；而狭义的国土资源则仅指一国主权管辖范围内的全部自然资 源。国土资源是指一个主权国家管辖范围内一切资源的总称，包括土地资源、海洋资源、 水资源、气候资源、生物资源和矿产资源等。世界上绝大多数国家都使用“自然资源 概念，其中不少国家把自然资源管理部门称为自然资源部；而中国、日本等少数国家及 地区( 如我国台湾) 则使用“国土资源 概念。 2 1 2 国土资源配置 4 西北大学硕士学位论文 国土资源配置是指国土资源在各种不同使用方向上的分配，其目的是通过资源合理 配置促进国土资源的增值和提高综合配置效率，以满足人类日益增长的需要。( 国土资 源行政管理田凤山主编2 0 0 0 年0 8 月第1 版地质出版社第1 9 页) 就物质生产而言，所谓经济问题，实质上是个资源配置问题。包括相互联系的三个 方面：( 1 ) 资源在企业生产中进行合理调配，以提高资源的利益效率；( 2 ) 根据当前的 社会需要( 最终产品需要) ，资源在不同种使用价值的生产( 即各部门的生产) 之间进 行合理分配，以提高资源的配置效率；( 3 ) 资源在当前需要与未来需要之间合理分配， 以提高资源的动态效率。资源合理配置的目标是使资源综合配置效率达到最高水平。 国土资源配置是资源配置的重要组成部分和特殊形式，它既具有一般资源配置的共 性，即同样存在以上三个相互联系的方面和三种效率及其综合配置效率，又具有如下特 殊性：( 1 ) 一切生产活动所需的原材料、能源、信息最终都来源于自然资源( 含自然信 息) ，因此自然资源配置的合理性及其效率，对于经济与社会的可持续发展具有特殊重 要的意义；( 2 ) 为了保持一个良好的生态环境，国土资源配置还要增加一个在经济增长 需要( 资源开发利用需要) 与生态环境保护需要( 资源保护需要) 之间合理分配的方面； ( 3 ) 国土资源的稀缺性加上国土资源所有权，生出个特殊的租金( 西方经济学成为纯 租) 问题，进而派生出国家的资源税费问题。 2 1 3 国土资源管理体制 国土资源管理包括对国土资源调查与评价、测绘、规划、所有权与使用权、财政与 税收、资产、市场等诸多方面的管理。国土资源管理体制是指国土资源管理机构设置和 管理职能权限划分所形成的体系和制度，是我国行政管理体制的一部分。我国的国土资 源管理体制是为保证国土资源配置达到最优而设置的制度体系，研究国土资源管理体制 及其问题，目的就是如何使国土资源配置达到帕累托最优。同时，我国的国土资源体制 是动态与静态的统一体，它既伴随着我国经济体制的演变而变化，又在一定的时期内保 持稳定性。 2 2 国土资源在社会经济发展中的地位和作用 纵观人类社会和中华民族发展的文明史，国土资源具有永恒的价值，特别重要的地 位和作用。 2 2 1 国土资源是兴国安邦的重要条件 5 第二章理论基础 一切革命和建设事业都是在调整社会生产关系和发展社会生产力，而国土资源问题 历来都是革命和建设的基本问题。 在国土资源中，土地资源具有特殊重要性。土地不仅直接为人类生产生活所利用， 而且是自然资源的基本物质载体。历朝历代的社会动荡、农民起义无不是为了解决包括 土地所有权在内的资源利益分配制度问题。近代革命史中，劳苦大众为实现“耕者有其 田 的目标而进行了不懈的抗争。我们党三代领导集体顺应人民的意愿先后领导了土地 革命，倡导实行了农村土地承包责任制，制定了“十分珍惜，合理利用，切实保护耕地 的基本国策，正确解决了土地问题，实现了国泰民安、民富国强，促进了社会经济可持 续发展。 矿产资源的分布和合理开发利用状况一直都是影响各国经济布局和国际社会秩序 的重要因素之一。当今世界，3 0 以上的饮用水、7 0 以上的农业生产资料、8 0 以上的 工业原材料和9 5 左右的能源取自于矿产资源。任何一个国家的工业化都是建立在大量 消耗矿产资源的基础上的。工业革命以来的近三百年中，不断发生的侵略与反侵略斗争 无不与矿产资源直接相关。海洋资源的开发利用史，也是人类社会文明的发展史。海洋 资源日益成为人类社会生产和生活资料的重要来源，成为人类开发建设与争夺的新领 域。因此合理使用海域、合理开发海洋资源对于促进海洋资源产业、沿海地区经济发展、 维护国家海洋权益和稳定和平的周边环境具有重要现实意义。 2 2 2 国土资源是国家安全的战略保障 在以和平与发展为主题的当代世界，国际社会的政治较量与经济竞争一刻也没有停 止过。许多发达国家，一方面对本国现有资源实行战略储备，另一方面- n 也没有停止 过在国际上争夺资源，因此天下并不太平，争夺资源战火从未停息。石油资源极为丰富 的中东地区战事不断，就是发达国家进行资源争夺所致。 江泽年民同志在2 0 0 0 年3 月1 2 日召开的中央人口资源环境工作座谈会上指出：“我 国是世界上人口最多的发展中国家，人均资源很有限，必须始终把控制人口、节约资源、 保护环境放在重要的战略位置 。“能不能坚持做好人口资源环境工作，关系到我国经济 和社会安全”。美国世界观察所所长布郎先生是从粮食，继而又从水资源等角度提出“谁 来养活中国人的诘问。本着对世界和历史负责的原则，我国作出了“中国养活中国人 的回答；这在另一方面也提醒我们，对国土资源问题必须高度重视，居安思危。我们既 要实行“走出去 战略，充分利用国外市场和资源；但又绝不能把中国人的生存和发展 6 西北大学硕士学位论文 寄托于人。合理配置和有效利用国土资源，既是在国际竞争中取得优势的必要前提，也 是国家经济和社会安全的重要保证。我国是处在工业化中期的发展中国家，经济和社会 发展对国土资源的依赖程度更高。人无远虑，必有近忧。一旦国际环境、国际市场发生 重大变化，资源问题的严重性立刻就会显现出来。 2 2 3 国土资源是国计民生的根本依托 自然资源是人类生产、生活资料的最初物质来源。马克思在资本论中阐述自然 资源的重要性时指出：“劳动并不是它所产生的使用价值即物质财富的唯一源泉。正像 威廉配弟所说，劳动是财富之父，土地是财富之母。 “自然力是特别高的劳动生产力 的自然基础 恩格斯在批判“劳动是一切财富的源泉”的片面观点时指出：“其实劳 动和自然界一起才是财富的源泉，自然界为劳动提供材料，劳动把材料变为财富”。这 一论断，揭示了人类生产活动和自然界的关系，即自然资源是人类生活资料和生产资料 的基本物质来源。 人类进步和文明的发展史，是建立在不断开发利用自然资源的基础之上的。在人类 发展史上，对铁矿、煤炭、石油、核能等的开发利用，均大大提高了不同时代的社会生 产力的水平，促进了社会的发展。人类对土地资源、生物资源和海洋资源的开发利用， 满足了其不社会经济发展来说，都是至关重要的。沙特、科威特和文莱等国，凭借对资 源的开发，实现了历史性的跨越；英国、挪威等国依靠海底石油资源的开发以及澳大 利亚依靠矿业开发，都推动了经济的巨大发展。 2 2 4 国土资源是人类生存和社会可持续发展的基础 正如联合国环境与发展大会的宣言所指出：人类应享有以与自然和谐方式过健康而 富有成果的生活的权利，并公平满足今世后代在发展和环境方面的需要。但随着全球人 口的骤增，以及由此引起的资源短缺、环境恶化等问题日趋严重，对人类生存和社会可 持续发展构成了威胁。 总之，“国土资源是人类生存和社会可持续发展的物质基础，也是我国社会经济可 持续发展的基本保证( 国土资源行政管理学王克强等主编，第2 页。) ，在人口、资 源、环境的大系统中，国土资源确实处于基础地位。如果不十分珍惜、有效保护和合理 开发利用国土资源，竭泽而渔，最后就会危及民族的生存和发展。 国土资源的极端重要性，加上我国国土资源相对短缺的国情，以及国土资源在空间分布 与质和量上的不均衡性，部分不可再生资源的快速耗竭，国土资源的开发、占有、使用 7 第二章理论基础 涉及的种种复杂的利害关系等，需要国家发挥更大的作用。 2 3 国土资源管理的主体与对象 2 3 1 国土资源管理的主体 国土资源管理，是指国土资源行政主管部门及其公务员依据宪法、土地和矿产等资 源法及其它有关法律、法规的规定，在国务院赋予的职能范围内，对土地资源、矿产资 源、海洋资源等自然资源进行保护和开发利用活动中的社会公共事务所进行的管理。 国土资源管理的主体，是各级政府的国土资源行政主管部门及其公务员。其中包括： ( 1 ) 政府。包括中央政府和地方各级政府。政府是国家行政权力的象征和实际行 为主体。以政府名义发布的有关资源保护和合理开发利用的行政命令、行政决定、行政 政策、行政法规以及行政检查、行政裁决、行政处罚等等，在不违反宪法和有关法律的 范围内，都对规定适用的对象产生效力，并以国家公、检、法机关和武装力量为后盾强 制执行。 ( 2 ) 政府国土资源行政主管机关 该机关的行政权力是通过法律规定或政府内部授权获得的。国土资源行政主管机关 的行政权力，通常表现为以该机关的名义向社会发布涉及本机关所管辖的行政区域和行 政业务范围内的行政规定，这种规定受同级政府或上级政府国土资源主管机关约束。 ( 3 ) 行政首长。国土资源行政主管机关实行行政首长负责制，其首长是国土资源 行政主管机关法定代表人，是行政权力的主体之一。 ( 4 ) 国土资源行政主管机关的普通公务员。他们人数众多，由法律保障其身份， 规定其职责。他们的主要职责，是处理部门的大量日常事务，具体执行既定的政府政策 和首长决定。他们以其独特的方式、专长和优势，直接影响到国土资源行政管理的过程 和实效性，通过他们的努力，国土资源行政管理转化为社会过程，产生社会效应。 2 3 2 国土资源管理的对象 国土资源管理对象，是指国土资源的保护和开发利用活动中的社会公共事务。这些 社会公共事务的自然载体是国土资源，其社会载体是从事资源保护和开发利用的社会组 织和个人，大体可以分为5 类： ( 1 ) 经济性组织，包括一切以资源开发利用为生产经营活动内容，以赢利为目的 的组织。政府与他们的行政管理关系，主要表现在征收税费以及对其开发利用资源、工 8 西北大学硕士学位论文 业卫生、生态环境保护、人身保障等方面进行监督管理。政府通过制定政策、行政法规、 规程、规范来影响和制约他们的行为，对其不正当的经营行为予以惩处、罚款、限期改 正、收回资源勘查和开采许可证、撤消营业执照等。一般说来，行政许可制度和检查监 督制度是政府对经济性组织实施行政管理的主要方式。 ( 2 ) 社会性组织，包括社会团体、群众团体等一切以非赢利为目的的组织。一般 说来，政府对他们的行政管理以不违反保护和合理利用资源的法律和行政法规为限度。 检查监督制度是政府对其管理的主要方式。 ( 3 ) 科教文卫组织，包括从事资源开发与管理人才的培养、培训的学校和从事资 源研究的科研单位。政府在多数情况下对这类组织予以指导、支持、财政资助并提供各 种方便；但同时要求它们遵守资源保护和合理开发利用的法律和行政法规。 ( 4 ) 新闻性组织，包括报刊杂志社、新闻社、出版社、电台、电视台等一切新闻 传播媒介组织。政府对它们的行政管理也以不违背资源保护和合理开发利用原则，以及 不泄露国家资源机密为限度。 ( 5 ) 公民，即直接从事国土资源保护和开发利用活动的公民。对其管理的原则仍 然是依据资源保护和合理开发利用的法律和行政法规。对其要求是：履行对国家所承担 的义务，如履行资源勘查、开采和利用权利人应尽的义务( 包括交纳资源税费) ，珍惜、 保护和合理利用资源等。政府可以采取多种多样的行政手段，对公民实施国土资源行政 管理。 规范上述5 类社会公共事务活动主体在资源保护和开发利用中的行为，是国土资源 管理的基本任务。 2 4 国土资源管理体制的特征及目标 2 4 1 国土资源管理体制的特征 ( 1 ) 统一性 国土资源行政管理的统一性，是指国土资源行政管理必须体现国家统一的意志，依 据统一的法律、法规、方针和政策，通过统一的国土资源行政管理机构体系执行国务院 赋予的各项职能，确保政令畅通，令行禁止。国土资源行政管理的统一性即集中体现在 意志统一、立法统一、执法统一和行政司法统一上。 国土资源行政管理要体现国家的统一意志，即代表和维护全国人民的根本利益。这 一意志的最高代表者是全国人民代表大会，最高执行机关是国务院。地方各级人大、政 9 第二章理论基础 府不能超越和违背全国人大、国务院的意志，必须与中央保持一致。全国人大制定的宪 法，是国土资源行政管理法律体系的统帅，土地管理法、矿产资源法等是国土资 源行政管理法规体系的基础，国务院发布和批准发布的国土资源行政管理法规，以及国 土资源管理部门颁布的国土资源行政管理规章和地方人大制订的国土资源管理法规等 都以上述法律为准则。立法统一就是指这样构成的一个有机统一的国土资源行政管理法 规体系。由于我国已颁布的几个单项资 源管理法是在条块分割的国土资源行政体制下制定的，相互间既存在交叉、不协调 以至矛盾的地方，也存在几不管的地方，因此立法统一的问题还有待完善。 ( 2 ) 规范性 国土资源行政管理的规范性，集中体现在它的依法行政特性上。依法行政包括两层 含义：一是指要依据前一特征中所提到的那些法律、法规及采取说服教育和行政命令相 结合的方法，规范管理相对人的行为，调整其社会经济关系；二是指对国土资源行政管 理机关及其公务员的行为也要进行规范。首先，是法律、法规规范，即他们必须严格依 法行政，不能超越法律法规的范围、限度行使政务，更不能滥用行政权力。其次，是建 立行政管理监督体系，运用多种监督方法，来监督各级政府、国土资源行政管理机关及 其公务员的行政行为。 ( 3 ) 权威性 国土资源行政管理的权威性源于国家法律和政府的权威性。因为国土资源行政管 理机关属于各级政府的组成部门，他们的行为属政府行为。国土资源管理的权威性主要 表现在3 个方面： 第一，任何政府机关、社会团体、企事业单位和社会成员都不得干扰、阻碍国土资 源行政管理机关及其公务员依法行使职权范围内的政务，否则，将以干扰执法论处； 第二，国土资源行政管理机关可以使用强制的行政命令方法； 第三，国家赋予了它行政制裁权，并有中华人民共和国刑法和专政机关作后盾， 从而使违法必纠落到实处，使国土资源行政管理的权威性得以维护。 国土资源管理的权威性是其有效性和效率的重要保证。对于管理者来说，在依法执 行中必须保持严肃、认真、谨慎和廉洁奉公的敬业精神，切不可以势压人、盛气凌人和 以权谋私。 ( 4 ) 公务性 “管理就是服务”是管理的共同特征。公务性是服务性的特殊形式，其特殊性表现 1 0 西北大学硕士学位论文 在： 第一，它的服务者是国家行政管理机关及其公务员，国家和社会对他们有着特殊的 要求； 第二，它管理的是国家政务和社会公共事务，而不直接从事生产经营活动和事业性 的活动； 第三，行政管理的目的是维护和推进社会公共利益，而不是像社会团体、中介组织 那样仅维护社会一部分成员的利益； 第四，它行使的是国家公共权力，而不是像企事业单位的行政管理者那样仅行使各 自单位赋予的权力。 2 4 2 国土资源管理体制的目标 国土资源管理体制是行政管理体制的一个重要组成部分，国土资源管理体制是为行 政主体在对国土资源进行行政管理过程中履行国土资源管理职责而设计的制度体系，其 基本目标是贯彻落实“在保持经济增长的同时，控制人口增长、保护自然资源、保持良 好的生态环境”的基本国策，实现国土资源优化配置、合理开发和可持续利用，促进经 济、社会、生态可持续发展。其具体目标有： ( 1 ) 维护和实现国家对国有国土资源的所有权及农民对其集体所有土地的所有权。 我国宪法和各单项资源法明确规定，矿产、水流、山岭、森林、草原、荒地、滩涂、城 市市区的土地及其他由法律规定为国有的自然资源属于国家所有，由国务院行使国家对 这些资源的所有权。因此，国土资源行政管理部门应把维护国家对这些资源的所有权作 为自己工作的立足点和出发点，通过设置、界定和授予土地、湖泊、海域、山岭等的使 用权，矿产资源的探矿权、采矿权等及与之相应的权利义务关系，实现国家作为所有者 的意志，通过征收资源税费和收取各种资源使用权使用费，实现国家对国土资源所有权 的经济权益。我国宪法和土地管理法 明确规定，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体 所有；依法维护农民对其集体土地的所有权，保证其经济权益的实现，同样是国土资源 行政管理的具体目标之一。 ( 2 ) 组织开展国土资源调查评价，加强国土资源利用总体规划，以实现国土资源 可持续利用，保障资源产业和国民经济持续、快速、健康发展。组织开展基础性、公益 性和战略性资源调查评价工作，不断提供资源开发后备基地，以保障国民经济、社会发 第二章理论基础 展及国家安全对国土资源及其信息的需要。加强国土资源利用总体规划，实行国土资源 利用规划管理，尤其是严格的土地利用规划管理和耕地保护，以实现国土资源在代际之 间，部门( 产业) 之间、地区之间的优化配置和国土资源的科学、合理、综合、高效的 开发利用，达到资源可持续利用以及节约资源、减少浪费，提高资源利用效益和经济依 法维护正常的国土资源开发利用秩序和资源性产品及资源产权市场交易秩序，保护资源 开发利用权人的合法权益，为资源产业实现“两个根本性转变 创造一个良好的社会环 境。 ( 3 ) 保障资源产业收益在不同利益主体之间的公平分配。国家通过建立资源产权 市场以及资源产权有偿取得和依法转让制度，完善资源性产品市场机制和资源性产品价 格机制，运用经济手段来处理从事资源开发利用和管理活动的利益主体彼此之间的利益 关系。国家则凭借自身的权力，对资源开发利用企业征收税费和进行宏观调控等参与资 源产业收益的分配和再分配。 ( 4 ) 减少国土资源开发利用过程中产生的负面作用，实现生态环境的可持续发展。 国土资源的开发利用是一把双刃剑，对经济、社会和生态环境可持续发展具有双重作用， 即作为提供物质、能量保障的正面作用与作为重要的污染源、生态破坏和自然灾害叠加 因素的消极影响和负面作用。因此，国土资源行政活动对生态环境的破坏，保护地质环 境，防治地质灾害，实现生态环境的可持续发展，把一个美好的家园留给子孙后代。 1 2 西北大学硕士学位论文 第三章我国国土资源管理体制的现状 3 1 国土资源管理体制的演变 我国国土资源管理体制沿革大致经历了改革开放前计划经济体制阶段向社会主义 市场经济体制的过渡阶段。我国国土资源管理体制演变到目前这一过渡阶段，经历了一 个曲折艰辛的发展历程。纵观我国国土资源管理体制，可以大致分为三个阶段：垂直管 理阶段、统一领导、分级管理阶段、省级以下垂直管理阶段。 3 1 1 垂直管理阶段 1 9 4 9 年7 月中央人民政府组织法规定，由政务院内务部下设的地政局负责全国 各类土地管理工作，目的是在全国范围内发动广大的农民参加土地改革，消灭封建的土 地制度，建立起农民劳动者个人土地所有制和国家所有制，实现“耕者有其田”，为社会 主义革命与建设创造条件。 土地的公有制制度建立以后，1 9 5 6 年至1 9 7 9 年以前，人口众多与农业生产力低下 的基本国情决定着满足粮食供给的是土地资源。在这样一个目标约束下，最大规模地提 高农产品特别是粮食产品产量成为工作重点，农牧渔业部成为农用地的管理部门，通过 大规模的复垦与开垦耕地、大规模的农田水利建设及中低产田改造工作，尽可能地通过 扩大耕地数量来保证对农产品特别是对粮食产量的需求，民政部、林业部、铁道部、交 通部、建设部等国务院各职能部门分散管理各部门建设用地。 1 9 7 9 年后，随着改革开放的深入，非农建设用地需要加速，为满足国民经济发展对 土地的需求，这种分割、部门分管的多头分散土地管理体制进一步得到了强化，造成了 农地利用片面强调满足粮食生产的需要，耕地开发出现了“毁林种粮”、“围湖造田”土地 利用结构失衡现象，由于各自为政造成建设用地土地失管失控。 3 1 2 统一领导、分级管理阶段 为解决城乡土地管理混乱的局面，1 9 8 6 年国家土地管理局成立，确立了全国城乡统 一管理的土地管理体制，形成了中央、省( 自治区、直辖市) 、市( 地) 、县( 市) 、乡 ( 镇) 五级土地管理体系。这种体制在业务上实施垂直管理，即业务上从中央到地方 不同层级的政府之间上下贯通的土地职能部门和机构接受上级部门的“条条”管理；在行 哜援军我国土地管理体制和政策改革演变，经济参考研究，2 0 0 3 ，( 6 5 ) ，第1 1 7 页 1 3 第三章我国国土资源管理体制的现状 政上实施分级管理，即每一级地方政府内部，按照管理内容划分出的土地职能部门受本 级政府的领导，实施“块块”管理，这种“条块”结合，以“块块”为主的管理体制，对保护 耕地、保证建设用地需求，建立土地市场是到了积极的作用，也为引发地方保护和地方 利益欲望种下了种种隐患。 为加强国家对全国各类土地的调控能力，1 9 9 8 年国务院进行了机构改革，国土资源 部的成立，标志着我国国土资源相对集中管理体制开始构建。这种相对集中的管理体制 改革的目标是：建立适应社会主义市场经济体制和可持续发展战略要球的，能够促进优 化配置、合理利用、严格管理和有效保护国土资源的，有利于依法维护国土资源所有者 与使用者权益的，政企、政事分开，“集中统一、精干高效、依法行政、具有权威”的国 土资源行政管理体制，对土地资源、矿产资源、海洋资源等自然资源实行集中统一管理。 这次改革从机构设置上实现了国土资源由多部门分别管理向集中统一管理的体制 转变；在事权划分上，加强了国土资源机构的领导，确定了国土资源管理双重领导体制， 即国土资源部对省级地方人民政府国土资源主管部门实行业务领导，省级地方人民政府 对国土资源主管部门主要领导干部的任免，需征得国土资源部的同意的规定；明确了与 市场经济相适应的国土资源行政管理职能，实行政企分开、政事分开，使国土资源部的 行政职能，主要集中到依法行政上来，从行政管理体制上大大强化了对国土资源管理。 3 1 3 省级以下国土资源管理体制改革阶段 2 0 0 3 年1 2 月2 7 日，时任的国土资源部部长孙文盛在全国国土资源厅局长会议上宣 布：中国将对国土资源系统实行省级以下垂直管理。2 0 0 4 年4 月，国务院与中组部分别 下发了关于调整省以下国土资源主管部门干部管理体制的通知，根据通知的要 求，省级以下国土资源部门将从由政府的组成部门转变为政府工作机构，领导干部则由 地方党委管理为主改为由上级国土资源管理部门管理为主。2 0 0 4 年底，这项改革措施全 面启动，改革后的省级国土部门维持现状不变；市、县国土资源主管部门的领导班子由 上一级国土部门任免；设区的市( 州) ，土地管理权上收，区一级国土资源局设为市国 土资源主管部门的派出机构；乡( 镇) 国土资源管理所的机构编制上收到县( 市、旗) 人民政府管理；县( 市、旗) 可以根据实际情况和工作需要，按乡( 镇) 或区域设置国 土资源管理所，为县( 市、旗) 国土资源主管部门的派出机构。同时，与之相配套的土 地监督制度也随之出现，2 0 0 4 年4 月，国务院下发国务院关于做好省级以下国土资源 管理体制改革有关问题的通知，在此通知中，“强化省级人民政府及其国土资源主管部 1 4 西北大学硕士学位论文 门的执法监察职能”赫然在列，随后，土地督察专员制度出现。 3 2 国土资源省以下垂直管理的的作用分析 3 2 1 确立省级以下国土资源垂直管理体制的意义 党和国家对国土资源实行省级以下垂直管理，目的非常明显，就是为了解决目前土 地管理过程中存在的问题，明确责任目标，确保政令畅通，使土地管理进入一个有序的 健康轨道；同时，也为了进一步加强对国土资源的宏观调控，实行最严格的耕地保护制 度，强化矿产资源管理，加强地方国土资源主要管理部门领导班子建设。这项措施是中 央政府为完善土地管理制度所采取的一项重大决策，这项新的管理体制的诞生，明确了 土地监管的权限范围，转变了地方政府的角色，可以让各级土地监管部门轻装上阵，也 理顺了当地政府与国土资源管理部门之间错综复杂的关系，从而使土地管理进入一个有 序合理的轨道，新的管理体制强化了地方政府对土地的管理责任，更加明确了各级国土 资源管理局的责任。 3 2 2 在管理体制上更加适应国家强化国土资源宏观调控和保护资源的方针政策 国土资源特别是土地资源是国家重要的可调控资源，随着人口的增长和经济发展对 国土资源的需求矛盾加剧，一些地区的土地资源特别是耕地遭到了掠夺性的破坏，生存 空间日趋狭小恶化，土地成为是维持人类生存和促进经济发展的制约因素，大部分矿产 资源的保有量逐年递减。面i 临这样严峻的现实，我国政府在土地的保护和利用上产生了 危机感和使