（行政管理专业论文）论进一步强化我国政府权力公共性的对策.pdf

独创性声明 本人声明所早交的论文是我个人在导师指导下进行的研究l ：作及取得的研究成果。尽我 所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研 究成果，也不包含为获得墨盗! 至整盘鲎或其它教育机构的学位或证1 5 而使用过的材料。 与我一同t 作的同志对本研究所做的任何贡献均己在论文中作了明确的说明并表示了谢意。 签名：羔起日期：丝! ! 巫塑每- h 学位论文版权使用授权书 本人完全了解大津师范人学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权将学位论文 的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，并采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇 编以供查阅和借阅。同意学校向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘。 ( 保密的论文在解密后应遵守此规定) 签名：羔起导师签名：日期：塑! ! 竖! 垦! ! ! 中文摘要 政府权力掌控着公共资源，作用于人们生活的方方面面。从经济调节到市场监管， 从社会管理到公共服务，政府权力都在其中发挥着重要作用。公共性是政府权力的重 要属性，也是政府合法性的重要依据。本文试图从国内外对政府权力公共性的理论探 讨中，总结出政府权力公共性的实质；结合相关案例，分析我国政府权力公共性的缺 失表现及原因；从我国政府管理实际出发，对如何进一步强化我国政府权力公共性做 一些尝试性探索。 政府权力公共性缺失表现为：政府权力“越位”、“错位”和“缺位 ；政府权力 的运作方式不当；官僚主义作风蔓延，行政效率低下；无视公共利益，压制公民个体 理性；滋生腐败，部门利益扩大化。政府权力公共性缺失的原因包括：权力的扩张性； 政府权力行使的自利倾向，导致政府权力偏离公共性；政府职能界定不明确，权责不 一致；行政问责机制不完善，监督制约机制不到位；绩效评估体系不完善，功能不明 显；公共财政体制不完善，公共财政资金管理混乱；公民社会发育不健全，社会权力 力量薄弱；行政伦理失范。 进一步强化我国政府权力公共性的解决方案应包括以下措施：以法律规范政府权 力运行；以权力制约权力；遵循市场经济运行规则，探索建立职能有机统一的大部门 体制；完善行政问责机制；探索建立政府权力运行监督机制，打造透明、廉洁政府； 完善政府绩效评估，鼓励公民参与评价；改进公共政策制定过程，提高制定社会政策 的质量；培养公民精神，拓宽公民参与渠道；构建政府权力伦理；反思中国公共行政， 加强“公共性”研究。 关键词：政府权力公共性公共利益管理主义宪政主义 t h em e a s u r e so nh o wt of u r t h e rs t r e n g t h e nt h ep u b l i c i t yo f g o v e r n m e n tp o w e ri no u rc o u n t r y g u a ns h u a n g d i r e c t e db yz h o n gc h o n g s h e n g a b s t r a c t g o v e r n m e n tp o w e ro c c u p i e sa n dc o n t r o l sag r e a ta m o u n to fr e s o u r c e s ，a c t i n go na l l a s p e c t so fp e o p l e sl i v e s f r o me c o n o m i cr e g u l a t i o nt om a r k e tr e g u l a t i o na n df r o mt h e s o c i a lm a n a g e m e n tt ot h ep u b l i cs e r v i c e , i nw h i c hg o v e r n m e n tp o w e rp l a y sa nv i t a lr o l e t h ep u b l i c i t yi st h ei m p o r t a n ta t t r i b u t eo fg o v e r n m e n tp o w e ra n dt h ef u n d a m e n t a lb a s i s f o rg o v e r n m e n tl e g i t i m a c y t h i sp a p e ra t t e m p t st os u mu pt h ee s s e n c eo ft h ep u b l i c i t yo f g o v e m m e n tp o w e rt h r o u g ht h et h e o r i e se x p l o r e df r o md i f f e r e n ts o u r c e s t oa n a l y s et h e l a c kp e r f o r m a n c eo ft h ep u b l i c i t yo fg o v e r n m e n tp o w e ra n dt h er e a s o n sa c c o r d i n gt o r e l a t e dc a s e s o nt h eb a s i so ft h e s e ，t h i sp a p e rm a k es o m eu s e f u la t t e m p t sa n de x p l o r a t i o n o nh o wt of u r t h e rs t r e n g t h e nt h ep u b l i c i t yo fg o v e r n m e n tp o w e ri no u rc o u n t r y t h el a c ko ft h ep u b l i c i t yo fg o v e r n m e n tp o w e re x p r e s s e da st h eo f f s i d e ，d i s l o c a t i o n ， v a c a n c yo fg o v e r n m e n tp o w e r , i m p r o p e ro p e r a t i o no fg o v e r n m e n tp o w e r , t h es p r e a do f b u r e a u c r a c y , l o wa d m i n i s t r a t i v ee f f i c i e n c y , i g n o r i n gt h ep u b l i ci n t e r e s t ，t h es u p p r e s s i o no f c i v i li n d i v i d u a lr a t i o n a l i t y , c o r r u p t i o n , d e p a r t m e n t a li n t e r e s t se n l a r g e m e n t t h er e a s o n sf o rt h el a c ko ft h ep u b l i c i t yo fg o v e r n m e n tp o w e ri n c l u d i n gt h a tt h e e x p a n s i o no f t h ep o w e r , t e n d e n c yt os e l f - g o v e r n m e n tp o w e r , u n c l e a r l yd e f i n e dg o v e r n m e n t f u n c t i o n s ，i n c o n s i s t e n tw i t ha u t h o r i t ya n dr e s p o n s i b i l i t y , i n a d e q u a t e a d m i n i s t r a t i v e a c c o u n t a b i l i t ym e c h a n i s m s a n ds u p e r v i s i o nm e c h a n i s m b e c a u s eo ft h ep e r f o r m a n c e a p p r a i s a ls y s t e mi m p e r f e c t i o n ，t h ef u n c t i o no fi ti sn o to b v i o u s p u b l i cf i n a n c es y s t e mi s i n c o m p l e t e ，t h em a n a g e m e n to fp u b l i cf i n a n c e sc h a o s i n a d e q u a t ed e v e l o p m e n to fc i v i l s o c i e t y , a w e a ks o c i a lp o w e ra n da n o m i eo fa d m i n i s t r a t i v ee t h i c s t h em e a s u r e so nh o wt of u r t h e rs t r e n g t h e ng o v e r n m e n tp o w e r sp u b l i c i t ys h o u l d i n c l u d et h a tt h el a wr e g u l a t et h eo p e r a t i o no fg o v e r n m e n tp o w e r , r e s t r a i n i n gp o w e rw i t h n p o w e r t oe x p l o r et h ee s t a b l i s h m e n to f t h eo r g a n i cu n i t yo ft h ef u n c t i o n so fal a r g es e c t o r i n s t i t u t i o n s f o l l o w i n gt h eo p e r a t i n g r u l e so ft h em a r k e te c o n o m y t oi m p r o v et h e a d m i n i s t r a t i v ea c c o u n t a b i l i t ym e c h a n i s m s t oe x p l o r et h ee s t a b l i s h m e n to fm o n i t o r i n g m e c h a n i s m so fg o v e r n m e n tp o w e ra n dc r e a t eat r a n s p a r e n ta n dc l e a ng o v e r n m e n t t o i m p r o v et h eg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o na n de n c o u r a g ec i t i z e n st op a r t i c i p a t ei n e v a l u a t i o n t oi m p r o v ep u b l i cp o l i c y - m a k i n gp r o c e s sa n di m p r o v et h eq u a l i t yo fs o c i a l p o l i c y t oc u l t i v a t ec i v i ls p i r i ta n db r o a d e nt h ec h a n n e l sf o r c i t i z e np a r t i c i p a t i o n t o c o n s t r u c tg o v e r n m e n tp o w e re t h i c s t or e f l e c to np u b l i ca d m i n i s t r a t i o ni nc h i n aa n d s t r e n g t h e nt h ep u b l i c i t yr e s e a r c h k e y w o r d s ：g o v e r n m e n t p o w e rp u b l i c i t y p u b l i ci n t e r e s t m a n a g e r i a l i s m c o n s t i t u t i o n a l i s m i ! i 目录 第一章导论1 一、研究背景及选题意义1 ( 一) 研究背景l ( 二) 选题意义1 二、研究问题2 三、国内外研究现状2 ( 一) 国内外学者对政府权力“公共性”问题的探讨2 ( 二) 国内外学者对强化政府权力“公共性”方案的探讨3 四、研究类型和研究方法5 ( 一) 研究类型5 ( 二) 研究方法5 第二章政府权力公共性论述6 一、政府权力公共性的理论基础6 ( 一) 管理主义概述6 ( 二) 宪政主义概述8 二、政府权力公共性的相关概念界定1 2 ( 一) 政府权力的内涵1 2 ( 二) 政府权力公共性的界定1 2 第三章政府权力公共性缺失及原因分析1 6 一、政府权力的公共性缺失案例1 6 ( 一) “劳民伤财”还是“百年经典 1 6 ( 二) 县级政府下发“红头文件”，自定拆迁补偿标准1 7 二、政府权力公共性缺失的行为表现1 8 ( 一) 政府权力“越位现象1 8 ( 二) 政府权力“错位 现象1 8 ( 三) 政府权力“缺位”现象1 9 ( 四) 政府权力的运作方式不当1 9 ( 五) 官僚主义作风蔓延，行政效率低下1 9 ( 六) 无视公共利益，压制公民个体理性，缺乏回应性2 0 ( 七) 滋生腐败，部门利益扩大化2 0 i v 三、政府权力公共性缺失的原因分析2 l ( 一) 权力的扩张性2 l ( 二) 政府权力行使的自利倾向，导致政府权力偏离公共性2 2 ( 三) 政府职能界定不明确，权责不一致2 2 ( 四) 行政问责机制不完善，监督制约机制不到位2 3 ( 五) 绩效评估体系不完善，功效不明显2 3 ( 六) 公共财政体制不完善，公共财政资金管理混乱2 4 ( 七) 公民社会发育不健全，社会权力力量薄弱2 5 ( 八) 行政伦理失范2 5 第四章强化我国政府权力公共性的对策2 7 一、以法律规范政府权力运行2 7 二、以权力制约权力2 8 三、遵循市场经济运行规则，探索建立职能有机统一的大部门体制2 8 ( 一) 遵循市场经济运行规则，明确政府职能2 8 ( 二) 积极培育社会组织和力量，实现政府与社会的良性互动2 9 ( 三) 探索建立职能有机统一的大部门体制，避免职能交叉带来责任流 失2 9 四、完善行政问责机制3 0 五、探索建立政府权力运行监督机制，打造透明、廉洁政府3 l ( 一) 完善行政审批制度，探索建立网上公开运行的工作机制3 1 ( 二) 加强政务信息公开，提升行政服务效能3 2 ( 三) 完善公共财政制度，探索建立以绩效预算为重点的财政预算改革3 2 六、完善政府绩效评估，鼓励公民参与评价3 3 七、改进公共政策制定过程，提高制定社会政策的质量3 4 八、培养公民精神，拓宽公民参与渠道3 4 九、构建政府权力伦理3 5 十、反思中国公共行政，加强“公共性”研究3 6 结语3 7 参考文献3 8 附录4 1 致谢4 2 v 第一章导论 一、研究背景及选题意义 ( 一) 研究背景 改革开放以来，我国基本完成了从计划经济体制向社会主义市场经济体制的转 变，经济社会发展充满了生机与活力，现代化建设飞速发展，取得的成就举世瞩目。 按照市场经济的要求，政府与市场、政府与社会、政府与企业、政府与事业单位之间 的关系得到调整。人们的生活状况得到改善，生活方式发生了巨变，社会结构从农业 的、乡村的、封闭的社会向工业的、城市的、开放的社会转型。但是，居民收入分配 差距扩大、地区发展不平衡、公共产品供给不足、社会保障制度建设滞后、“看病贵”、 “看病难”、环境污染等问题依然存在。造成这些负面现象的原因有权力寻租、腐败、 政府执法不规范等。而归结为一点，就是政府权力公共性缺失。 ( 二) 选题意义 1 本研究的现实意义 在当今社会，作为国家权力组成部分之一的政府权力，掌握和控制着大量的公共 资源，作用于人们生活的方方面面。从经济调节到市场监管，从社会管理到公共服务， 从逐步实现基本公共服务均等化到加快推进以改善民生为重点的社会建设，无不存在 着政府权力的印迹，政府权力出现不断扩大的趋势。但是，我们也应该看到，这些年 来，少数党政部门和干部，甚至一些高级干部严重的贪污腐败现象屡禁不止，政府权 力变为这些权力持有者的私有财产：政府权力滥用、政府职能“缺位、“错位、“越 位”、“不到位 现象屡见不鲜。正是这些偏离公共性的政府权力运作，使公共利益受 到严重侵害，政府面临公共性质疑。 胡锦涛同志在党的十七大报告中明确指出：“要抓紧制定行政管理体制改革总体 方案，着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、 决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制”。“要坚持用制度管权、管事、管人， 建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力运行结构和运行机 制”。要坚持国家一切权力属于人民，确保权力正确行使，让政府权力接受公共性的 检验。 我国已经成功走过了三十年的改革历程。下一个三十年，我们又该选择什么路径、 沿着什么方向推进改革? 政府如何适应经济、政治和社会的转型而转型? 如何推进中 国行政管理体制改革走向深入? 如何建立一个适应社会变革并能够引导社会变革走 向成功的公共行政? 回答和解决这些问题，强化政府权力的“公共性无疑是必然选 择：必须规范政府权力的运作模式，强化政府权力的公共性，使权为民所有、所用， 使政府权力服务于公共利益，从而彰显政府的公共性。对政府权力公共性建设的研究， 对于我国落实以人为本的科学发展观，促进经济社会和谐发展，进一步推动各项改革 走向深入，增进公共福祉，改善民生，增强政府的合法性，具有重要的现实意义。 2 本研究的理论意义 “中国公共行政，无论是理论研究，还是公共行政的实务，存在的最大问题在于 “公共性”的丧失。 公共行政学在百余年的发展历程中，不断涌现的各种学术争论 将公共行政本身推向了风口浪尖，使公共行政面临着诸如“合法性危机”、“知识危机 和“身份危机等的质疑。不管是这些危机本身，还是其他学科、其他学者对公共行 政自身提出的诸多质疑，都要求公共行政要切实确立自身的学科定位和基本价值取向 ( 是坚持价值中立还是恪守公共行政的规范价值) ，切实担负起对公共行政实践的指 导作用，真正发挥政府作为一种社会公器本应发挥的作用。“公共性”是公共行政的 真谛。作为奠定政府合法性的基石，作为公共行政理论和实践共同需要遵循的基本价 值取向，作为规范政府行为的应然领域，对政府权力公共性的探讨，能够使我们更深 入的理解私人领域和公共领域的复杂关系，能够认清政府权力的本质，为我们构建服 务型政府、丰富公共行政的公共性理论具有重要的理论意义。 二、研究问题 公共性是政府权力的重要属性，关系到政府合法性的建立和维护。公共性要求政 府行为要以实现公共利益为根本出发点和落脚点；要求政府通过权力行使和相关的制 度建设实现社会公平正义；强调政府要具有回应性、责任性、法治性和服务性。政府 行为的根本就在于体现“公共性 ，促进公共利益最大化，增加公民福祉。本文的研 究问题是：从国内外对政府权力公共性的理论探讨中，总结出政府权力公共性的实质； 基于当代社会中政府权力行使的非公共性现象，分析政府权力偏离“公共性 的主要 原因；从中国实际出发，对如何进一步强化我国政府权力公共性做一些尝试性探索。 三、国内外研究现状 ( 一) 国内外学者对政府权力“公共性 问题的探讨 1 国外研究现状 在西方公共行政领域，对“公共性”问题的探讨，集中在管理主义与宪政主义两 种不同的理论发展路径上。从威尔逊提出政治与行政二分开始，到古德诺对政治与行 政二分理论的系统论述，科学管理主义对效率的追求及官僚制对效率的组织保障，奠 。张成福：重建公共行政的公共理论 ，中国人民大学学报，2 0 0 7 年第4 期，第1 - 2 页 2 定了公共行政研究的管理主义取向。同时，在上世纪8 0 年代，西方国家如火如荼进 行的新公共管理运动，也是对管理主义的一次复兴。它倡导以市场化为取向，并将私 人部门的管理手段、方法和技术运用到公共部门的改革中，崇尚“效率、“效能 、 “效益 等价值取向，力图改革官僚制的低效率、低回应性等问题。与管理主义相比， 宪政主义更加关注社会公正、平等、民主、自由、回应性、责任、公民权利、公共利 益和公共精神，体现了对“公共性”的关注。2 0 世纪6 0 年兴起的新公共行政、以登 哈特夫妇为代表的新公共服务、奥斯特罗姆的民主行政观等都是宪政主义的代表，积 极探寻了政府公共性价值。 2 国内研究现状 在国内公共行政领域，对“公共性问题的探讨，形成了如下一些认识。首先， 国内学者倾向于将公共性视为政府合法性的基础，视为政府产生和存在的目的。比如 张康之认为，公共性应该与合理性、合法性统一起来把握。张成福指出，政府公共 性的丧失意味着政府合法性危机。李景鹏认为，政府的公共性首先表现在其合法性 上。 其次，从行政改革、建设服务型政府、行政价值体系等角度探讨公共性的建设问 题。比如：周庆行在近三十年行政改革的回顾与反思政府公共性的理性回归 中，将政府公共性的理性回归视为行政改革的中心问题，并从行政改革的角度提出如 何实现政府公共性的理性回归。丁煌认为，公共性在价值观上反映为公平、正义、 民主等。 再次，在政府权力公共性的弱化原因方面，多从政府职能转变不到位、政府权力 的内在属性( 自利性、扩张性) 、政府权力主体的权力观错位、制度不完善、行政监 督制约机制乏力、公民社会发展不成熟等角度进行分析。 最后，在强化政府权力公共性方面，我国学者分别从政府职能、公共责任、管理 手段、政府权力运作过程、行政监督、政府与公民关系、行政问责、政务公开、行政 伦理、公共财政、公共决策等方面进行了探讨，并认为，政府权力源于维护、增进和 公平地分配社会公共利益，这也是政府存在的目的。 ( 二) 国内外学者对强化政府权力“公共性 方案的探讨 1 国外学者对强化政府权力“公共性”方案的探讨 。张康之：论“公共性”及j e 存公共行政中的实现，东南学术，2 0 0 5 年第1 期，第4 9 页 圆张成福：重建公共行政的公共理论，中国人民人学学报，2 0 0 7 年第4 期，第1 页 李景鹏：论政府政策的合法性，天津 t 会科学，2 0 0 2 年第6 期，第4 8 页 回爿庆行：近三十年行政改革的嘲顾与反慰政府公共性的理性l 叫归，重庆行政，2 0 0 8 年第1 期，第2 6 - 2 8 页 丁煌：公共性：西方行政学发展的重要价值趋向，学海，2 0 0 7 年4 期，第1 1 3 页 3 首先，用宪政来控制政府的行为，以权利制约权力。宪政要求政府所有的权力都 要纳入到宪法的轨道，受宪法制约。保障人民权利和制约政府权力构成了宪政的基本 精神。宪法的根本作用在于防止政府权力的滥用，维护公民权利。洛克、孟德斯鸠等 自由主义者认为，自由意味着安全，意味着个人的正当权利受到法律的保障，即使是 合法的政府在追求公共利益时也必须尊重个人权利。以斯蒂芬t 嗾尔金、卡罗尔暖 德华索乌坦和肯尼思阿罗为代表的新宪政主义则认为：“制度设计的中心任务是 如何将对经济效率和民主管理的关注结合在一起。这是从制度设计的角度研究政治和 经济现象的纲领，即把追求经济效益和民主的社会选择结合在一起，既维护民主宪政、 公民权利又实现效率诉求 。圆以权利制约权力，将人民的权利置于国家权力之上，人 民不仅变成了权力制约者的角色，同时也是对自身利益的维护，对自身要求的合法主 张。 其次，以权力制约权力。主要表现在西方国家对分权、制衡的制度安排。比如三 权分立学说，使得立法、司法和行政等权力在分立的同时达到制衡。 再次，强调政府对公民的回应性、责任性，强调公民精神、治理主体的多元化、 合作精神等。“新公共行政学”本着对传统公共行超越的精神，提出了“社会公平一 的价值目标，并将“机械性效率”置于社会价值的框架之下，即“社会性效率 ，“倡 导公共行政的社会公平是要推动政治权力以及经济福利转向社会中那些缺乏政治、经 济资源支持，处于劣势境地的人们 。 2 国内学者对强化政府权力“公共性”方案的探讨 刘雪华在论我国公共权力的制约机制一种政府公共性的视角一文中认为， 实现或强化政府权力的公共性，要做到以下四点：以权力制约权力；以道德制约权力； 以权利制约权力和以社会制约权力四个方面。回 齐明山认为，必须把政府公共权力的运用置于公共行政价值、公共利益、公共责 任三个维度所建构的三维框架中加以考虑，处理好它们之间的关系，政府权力的运行 才不会偏离公共性。 陈国权在论政府的公共性及其实现一文中提出：美德、民主、公民精神、规 制权力、公共领域是强化政府权力公共性的有效途径。 妒i i 焱：宪政主义和现代困家，三联书店，2 0 0 3 年，第2 7 页 o 荚 斯蒂芬l 埃尔合，卡罗尔爱德华索乌地：新宪政论为荚好的 l 会设计政治制度，周叶谦译，三联 书店，1 9 9 7 年，第3 - 5c a 荚 弗雷德驰克森：新公共行政学，荚固弧拉巴马人学i l ；版社，1 9 8 0 年英文版，第7 页 刘吁华：论我固公共权力的制约机制一种政府公共性的视角，长 j 学制，2 0 0 4 年第6 期，第1 8 - 2 2 页 参见齐明山，李彦娅：公共行政价值、公共利益l j 公共责任一政府公共权力科学运作的三维构架，学术 界，2 0 0 6 年第6 期，第2 8 页 陈目权，徐露辉：论政府的公共性及其实现 ，浙江社会科学，2 0 0 4 年第4 期，第4 0 - 4 2 页 4 从以上国内外学者对如何强化政府权力“公共性 的解决方案的探讨中，我们可 以看出：国外学者讨论的基点在于在公共行政的管理主义与宪政主义之间寻找平衡 点，并在宪政主义的指导下改革政府，使其更加具有“公共性的特质；改革的最基 本方案就是西方国家的三权分立；更加注重在制度上保障“公共性”的实现。国内学 者主要从两个方面进行强化政府权力“公共性 的探讨：从政府机构内部和外部加强 对政府权力运行的制约和监督；行政伦理对政府权力的约束。当然，对政府权力公共 性的强化方案并不仅限于这些，还有很多值得我们深思的改革方案。 四、研究类型和研究方法 ( 一) 研究类型 本研究是一个解释性研究。所谓解释性研究，即探讨事物之间的因果联系，发现 导致因变量发生变化的主要自变量，并为这种因果联系提供理论解释，进而通过改变 相关自变量来达到改变因变量的目的，使因变量的变化实现我们的预期。本研究基于 当代社会中政府权力行使的不公共性，提炼政府权力偏离“公共性”的原因分析，即 主要自变量；并从中国实际出发，通过改善影响政府权力“公共性 实现的主要自变 量，对如何进一步强化我国政府权力公共性做出一些有益的尝试与探索，即通过改变 自变量来达到使因变量发生变化的目的。 ( 二) 研究方法 1 案例研究法 案例研究法是一种解释社会现象的研究方法。当我们的研究问题是问“为什么”、 主要针对现今事件并对当前事件的不可控时，这种方法更为适用。笔者阅读了有关政 府权力公共性的相关案例，在对这些案例进行研究分析的基础上，提出自己的观点看 法，并找出具体性措施，为我国在政府权力运作中强化公共性提供对策。 2 文献研究法 文献研究法属于非介入性研究，即在不对研究对象产生影响的情况下，我们就能 够收集相关的资料进行研究者自己的研究，实现研究者自身的研究目的。笔者在阅读 了大量的有关政府公共性、政府权力公共性的理论文献的基础上，对我国政府的公共 性问题及如何实现这种公共性进行分析研究，并在归纳、总结有关理论并针对中国行 政管理实际的基础上尝试着提出自己的理论见解。 5 第二章政府权力公共性论述 一、政府权力公共性的理论基础 在西方公共行政发展史上，历来有管理主义和宪政主义之争。管理主义将效率放 在了至高无上的地位，强调技术理性、工具理性、价值中立；宪政主义将实现社会公 正、公平、平等、回应性、责任、民主、公民权、公共利益等价值作为政府合法性的 评判标准，并认为效率只有融入进社会价值的框架之中，体现人作为社会发展的最终 目的，效率才是有效的，才能真正体现公共行政的价值。公共性也是宪政主义的题中 之义。但是，在公共行政思想发展的过程中，管理主义一直占据支配地位，使得体现 人类尊严、将人类作为发展的最终目的的诸多价值被忽视。 ( 一) 管理主义概述 管理主义经过了两个发展阶段：古典管理主义和新管理主义。回 1 传统公共行政 古典管理主义是伴随着资本主义机器大工业生产应运而生的。泰勒所倡导的科学 管理运动和科学管理思想奠定了古典管理主义的基石。泰勒在其科学管理原理一 书中指出：科学管理的中心就在于提高劳动生产率，其科学管理的目的就在于“要专 门培训和发掘企业中每一个工人的才干，使每个工人尽他天赋之所能，干出最高档的 工作以最快的速度达到最高的效率。 虽然古典管理主义出现在企业管理领域，但它并没有局限在这个领域，而是逐步 渗透到政府管理领域。这种渗透尤其体现在公共行政对效率的追求上，效率最终成为 公共行政追求的核心价值。比如，威尔逊在文中指出：“行政学研究的目的在于了解： 首先，政府能够适当地和成功地进行什么工作；其次，政府怎样才能以尽可能高的效 率及在费用或能源方面用尽可能少的成本完成这些适当的工作” ；威尔逊的思想旨 在说明，如果划定了行政的边界，明确行政能够做什么，即在政治与行政相分离的前 提下，那么行政的任务就在于以更富有效率的方式实现政治目标和政治任务，这是行 政的根本。此后，古德诺对政治与行政二分思想作了进一步的系统论述，使得公共行 政在诞生之初就打上了追逐效率的烙印，管理主义的效率观逐渐清晰。与“政治”相 比，作为一种纯技术的独立领域，行政被定格在追求效率至上、价值中立、技术理性 的框架之中。效率成为公共行政的核心内容之一。 邓念国：从管理主义到服务主义：公共行政理论基础的演变，江汉论坛，2 0 0 5 年第6 期，第7 9 页 圆【荚】f w 泰勒：科学管理原理，中国社会科学出版社，1 9 8 4 年，第1 5 9 页 转引白彭和平，竹立家： ，北京大学 j 版社，2 0 0 8 年，第2 6 2 页 1 1 二、政府权力公共性的相关概念界定 ( 一) 政府权力的内涵 一般意义上的权力，可以解释为“若干预期结果的产生”，在古汉语中，“权” 字的含义主要包括度量、权衡、权谋，也有权力的意思。 在西方，对“权力 的界定有以下几种代表性的观点： ( 1 ) 美国学者伯恩斯指出“权力是人之间的一种关系”。 ( 2 ) 罗素在其权力论中提出：“权力是有意努力的产物”。 ( 3 ) 美国政治学家达尔在其现代政治分析一书中将权力归结为影响力。 ( 4 ) 美国学者帕森斯将权力界定为：“权力的概念用来指一个人或群体反复地把 他或他的意志强加于他人的能力”。 ( 5 ) 社会学家布劳的“权力是个人或群体将其意识强加于其他人的能力。 ( 6 ) 学者沙曼的“权力是人们影响他人行为的能力 。 ( 7 ) 当代西方马克思主义的代表人物波郎查的“权力标志着一个社会阶级实现 其特殊的客观利益的能力”。 从以上对权力的认识可以看出，权力首先是一种社会关系，这是权力的本质。其 次，权力是一种力量，表现为强制、控制、支配和影响。权力对他人就意味着权威和 服从。最后，权力具有目的性，体现为一种能力，即权力拥有者达到自己预期目的的 能力，而这种能力是通过有意和有效的影响来实现的。 政府权力来源于人民的授权和委托，是由公民和社会所认同的公共权威，是国家 权力的一种，代表着国家意志，体现为一种强制力量。政府权力是实现公共利益的一 种手段和工具，公共问题和公共需求是政府权力存在的根本原因。解决公共问题，回 应和满足公共需求是政府权力的根本目标。政府权力是要实现、维护和增进公共利益 的。政府权力行使的最根本准则是“权利本位 。 ( 二) 政府权力公共性的界定 1 国外学者对政府权力公共性的界定 沃尔多在公共行政学研究中归纳了公共性几个方面的含义，一是从哲学、法 学和政治理论层次上，即从国家或者政府的角度给“公共性”下定义，这罩涉及主权、 合法性、福利一类的问题；二是从经验层次上，即从公共职能和公共活动的范围上来 郭道久：以社会制约权力，天津人民：l ：版社，2 0 0 5 年，第3 9 页 参见上伟：政府公共权力效益问题研究，人民出版社，2 0 0 5 年，第1 7 页 参见土伟：政府公共权力效益问题研究，人民出版社，2 0 0 5 年，第1 7 一1 8 页 1 2 界定；三是从政府执行活动或者职能的角度来定义。 达尔在公共行政科学一文中，反对公私不分的行政科学，认为公共行政不仅 是公共目的的执行，更是公共目的的创造。圆在公共行政学的三个问题一文中，达 尔指出了传统公共行政学面临的三大难题：( 1 ) 公共行政学与规范价值的问题；( 2 ) 公共行政学与人类行为的关系问题；( 3 ) 公共行政学与社会环境的关系问题。这三个 难题分别对公共行政的价值中立、效率至上、将人作为手段和行政原则提出了质疑， 为我们重新认识公共行政提供了新视角。固 弗雷德里克森在公共行政的精神一书中提出了公共行政的公共理论的构成要 件。他认为，公共行政的公共的一般理论应满足四个基本的条件：一是它必须建立在 宪法基础之上；二是这种理论必须建立在得到强化了的公民精神的理念的基础之上； 三是发展和维持这样一种制度和程序，它能够听到集体的和非集体的公共的利益要 求，并能够对他们的要求做出回应；四是建立在乐善好施与爱心的基础之上。回 行政学家罗森布鲁姆认为：公共行政在许多重要的方面与私营部门的行政有区 别，并主张从四个方面理解公共行政的公共性：以宪法为基础，公共利益，市场机制 和主权。 文森特奥斯特罗姆在美国公共行政的思想危机一书中首先分析了以威尔逊 为代表的官僚行政的特点：单一权力中心；统一权力链；议会主权论；行政价值无涉 论；行政同质论；人员的专职化；科层制是效率的保证；存在普世的善治模式。 思 想上的危机不仅给理论带来了诸多缺陷，也给美国公共行政实践带来了诸多困境。奥 斯特罗姆提出了民主行政理论，反对官僚行政的单一权力中心，在复合共和制的基础 上试图建立一个多中心的权力决策中心，以此来彰显政府之外的公民个体和其他非政 府组织在公共决策制定中的重要位置及对政策制定的影响。 行政学家登哈特认为，以效率为导向的工具理性只会引导人们关注达成既定目标 的手段，而忽略对目的本身的关切；也就是在工具理性下的种种行动，将使行政工作 越来越远离社会价值的体现，而只是斤斤计较减少行政成本，而沦为公务产生过程中 的工具，以致完全丧失作为行政体系行动本身的“道德系络 ( m o r a lc o n t e n t ) 。 o 转0 l 自r 学军：公共管理的公共性：异化及j e 救治，理论研究，2 0 0 5 年第1 期，第2 2 页 管转0 i 白张成福：晕建公共行政的公共理论，中国人民人学学报，2 0 0 7 年第4 期，第2 页 国转0 i 白陈振叨：从公共行政、耨公共行政学到公共管理学，政治学研究，1 9 9 9 年第1 期，第8 3 页 鲫 美 弗雷德坐克森：公共行政的精神，张成福、刘霞、张璋等译，中国人民大学 l j 版社，2 0 0 3 年，第3 9 - 4 2 页 美 娥维h 罗森布鲁姆，罗们特s 克拉犬丘克：公共行政学：管理、政治和法律的途径，张成福等校 译，中国人民人学j i ：版 i ：，2 0 0 2 年，第6 一1 5 页 。转0 l 臼竺乾威：公共行政理论，复口人学i ；版社，2 0 0 8 年，第2 8 7 页 o 转l j i 自张成福：公共行政的管理主义反思与批判， 中国人民人学学报，2 0 0 1 年第1 期，第1 8 页 1 3 2 国内学者对政府权力公共性的界定 王乐夫教授在公共管理的公共性及其与社会性之异同析一文中对公共性的界 定限定在公共管理的范畴内。他认为：在公共管理研究范式中，公共性“指的是一种 公有性而非私有性，一种共享性而非排他性，一种共同性而非差异性， 并从公共管 理主体的公共性、公共管理价值观的公共性、公共管理手段的公共性和公共管理对象 及目标的公共性等四个方面探讨了公共管理的公共性问题。 张康之教授认为，公共性问题是历史地生成的。公共性主要是指公共部门、政府 的属性，并认为：“考虑到公共行政是公共领域的一个实体性的构成部分，那么公共 行政的公共性也就可以在哈贝马斯关于公共性生成的历史中来加以把握”。对于公共 行政来说，公共性应该与合理性、合法性统一起来把握。圆 张成福教授从中国行政学科自身发展的角度来探讨公共性问题，并认为建立公共 行政的公共性理论，必须思考和回答以下几个基本问题：公共行政与公民和公民精神、 公共行政与公共利益、公共行政与公共行动、公共行政与社会设计和公共行政与公共 责任等五方面。 丁煌教授在公共性：西方行政学发展的重要价值趋向一文中将“公共性”界 定为：它集中体现在公共行政主体即政府部门的“公共性，管理手段即公共权力的 “公共性”，价值观即公平、正义、民主等价值的“公共性，管理目标即公共利益 的“公共性”等方面。固 孙柏瑛教授从四个维度诠释了“公共性”的内容：基本理念、道德层面、政治过 程和政府的财政活动。从基本理念上讲，“公共性 指政府组织应着眼于社会发展长 期、根本的利益和公民普遍、共同的利益来开展其基本活动。第二，在道德层面上， “公共性”应是每一个政府公职人员的职业态度、观念与信仰。第三，在政治过程层 面上，“公共性”意味着在涉及公共物品提供等集体行动中，存在着有效的决策参与 通道和决策选择的机制。第四，在政府的财政活动中，评价“公共性 价值是否满足 的核心要素应是政府提供各种类型公共物品行为和与此相关的政府收支行为的基本 取向和政策目标，以及相关的财政制度与规则的安排。 李景鹏教授认为：政府的公共性首先表现在其合法性上；其次，政府的公共性表 现在其所管理的对象是公共事务；第三，政府的公共性表现在政府的公共决策过程应 该是公民与政府之间的互动的过程；第四，政府的公共性表现在政府管理的内容应该 m ：l i 乐夫，陈千伞：公共管理的公共性及其i 社会性之异同析，中国行政管理，2 0 0 2 年第6 期，第1 3 页 圆张康之：论“公共性”及j e 在公共行政中的实现，东南学术，2 0 0 5 年第l 期，第5 0 一5 2 页 辑张成福：重建公共行政的公共理论，中国人民大学学报，2 0 0 7 年第4 期，第3 - 6 页 丁煌：公共性：两方行政学发展的重要价值趋向，学海，2 0 0 7 年第4 期，第1 1 3 页 孙柏瑛：公共性：政府财政活动的价值皋础，中国行政管理，2 0 0 1 年第l 期，第2 4 页 1 4 主要体现政府对公民的服务；第五，政府的公共性表现在面对政府，每个公民都有平 等的参与权利。 冯英在论公共行政之公共性及其何以可能一文中认为，可以从两个角度来理 解公共行政的“公共性 ：第一个角度是公共权力与公民权利的关系角度。第二个角 度是针对政府的作用范围而言的。作者认为，公共权力源于维护、增进和公平地分配 社会公共利益，而政府是公共权力运行的载体。因此，政府只有在实现公共利益的过 程中才具有合法性，这也是政府存在的目的。同时作者还指出：“公共性 是指政府 作用的领域和范围被界定在公共领域，它解决的是社会公共问题，满足的是社会公共 需要。 周庆行认为：公共性根源于政府公共权力来自于社会契约论所主张的人民的授权 和委托，因此政府权力的产生反映着公众希望借助公共权力的公共性和服务性为公共 利益服务的良好愿望。这种“公共性主要体现在：政府权力是公共权力，政府的根 本使命是满足社会公共需要、实现公共利益：政府的主要职责是管理公共事务，提供 公共服务和公