（中国古代史专业论文）清代存留制度与地方社会——以湖北为例.pdf

内容摘要 起运与存留制度是清代财政体制的一个重要i 容，是划分中央与地方见才政 关系的具体制度。本文第一部分就论述了中央和地方政府之阳j 的财政关系。清 代实行中央高度集权的财政体制，在中央和地方政府的财政关系l - ，中央财政 处于独占性的地位，国家赋税收入以满足中央财政支出为酋务，因此，作为中 央和地方对财政收入的分割。起运与存留的分配比例形成起运比例较高、而存 留比例偏低的局面。清代前期，尤其清初顺、康时，朝廷经常裁减地方存留充 起运，以弥补中央财政紧张，清代中期咀后，大规模裁减存留的情况虽然不再， 但纷争之后确定下来的存留比例真很低。 在第二部分，主要论述地方各级政府间财政关系。以湖北省为例，考察了 省、府、州县三级地方政府之间的财政关系：一方丽，州县必须承担上蹲级政 府的一定的财政负担。相应的，州县政府也可以要求上级政府尤其省政府的财 政援助；另一方面，省、府上级经常凭借政治权力侵夺州县财政，而为避免财 政被侵夺，州县政府采取了利，种刘抗手段。 第三部分对地方财政进行结构性分析，从三个方面着手进行：地方存留数 额、地方财政管理以及地方财政丌支。在湖北省，地方财政存在诸多问题：地 方存留比例比较低，存目数额少；地方财政管理不善；在存留缺乏的情况下， 地方财政玎支的分配又不尽合理。 第四部分分析了这种存留制度对地方社会长远发展造成的不利影响：首先 是地方吏治腐败，官吏为弥补公私两用，贪污贿赂公行；其次是地方政府职能 趋于萎缩，因为财政拮据，政府在治理和发展地方上无所作为：再次是地方公 共服务事业因为极度缺乏资余而无法丌展，这些冈素最终不利】：地方社会经济 的整体发展和全面改善。 关键词：清代存留制度地方财政湖北 a b s t r a c t t h es y s t e mo ft h ed e l i v e r i n ga n dt h er e m a i n i n gw a sa ni m p o r t a n tc o n t e n to f t h ep u b l i cf i n a n c es y s t e mi nt h eq i n gd y n a s t y , a n dw a st i l ec o n c r e t ei n s t i t u t i o nt h a t d e a l e dw i t ht h er a l a t i o n s h i po ft h ec e n t r a lf i n a n c ea n dt h e1 0 c a lf i n a n c e t h ef i r s t p a r t o ft h i st h e s i si so nt h er e l a t i o n s h i pb e t w e e nt h ec e n t r a lg o v e r n m e n ta n dt h e l o c a l g o v e r n m e n t d u r i n g t h eq i n gd y n a s t y , t h ep u b l i cf i n a n c e s y s t e m w a s e x t r e m e l y c e n t r a l i z e d o nt h e r e l a t i o n s h i p b e t w e e nt h ec e n t r a la n dt h el o c a l g o v e r n m e n t ，t h ec e n t r a lf i n a n c ew a sp l a c e di n t h em o n o p o l i z e dp o s i t i o n ，a n d i n s u r i n gi tw a s t h ed o m i n a n tt a s ki nt h ew h o l en a t i o n a lf i n a n c i a la f f a i r s t h e r e f o r e ， w h e nf i s c a ll e v yw a sd e v i d e di n t ot h ed e l i v e r i n ga n dt h er e m a i n i n g ，t h ec o m p a r i s o n o ft h er e m a i n i n gw a s v e r yl o w i nt h ee a r l yq i n gd y n a s t y , p a r t i c u l a r l yd u r i n gt h e s h u n z h ia n dk a n g x ir e i g n s ，t h ec e n t r a lg o v e r n m e n to f t e nc u tt h er e m a i n i n ga n d a d d e dt h ed e l i v e r i n g a f t e rt h em e d i u m - t e r mo ft h eq i n gd y n a s t y , t h ec e n t r a l g o v e r n m e n tn ol o n g e rc u tt h er e m a i n i n go nal a r g es c a l e b u tt h ec o m p a r i s o nn ft h e r e m a i n i n gw a sv e r yl o w t h i sp h e n o m e n o nr e s u l t e di nt h el a c kf o rf i n a n c et ot h e l o c a lg o v e r n m e n t t h i sk i n do f t h e r e m a i n i n gs y s t e mh a dp r o f o u n di n f l u e n c e o nt h e l o c a ls o c i e t y 乃es e c o n d p a r ti so n t h e r e l a t i o n s h i pa m o n g a l lt h el o c a lg o v e r n m e n t si nt h r e e a d m i n i s t r a t i v ec l a s s e s o nt h eo n eh a n d t h eg o v e r n m e n ti nt h es t a t ea n dc o u n t y h a dt ou n d e r t a k es o m ef i n a n c i a lb u r d e no f t w o u p p e r c l a s sg o v e r n m e n t s o f c o u r s e ， t h eg o v e r n m e n to ft h es t a t ea n dc o u n t ya l s oa s k e df o rf i n a n c i a ls u b s i d i e sf r o mt h e s u p e r i o rg o v e r n m e n t o nt h eo t h e rh a n d ，t h es u p e r i o rg o v e r n m e n t so f t e ns n a t c h e d t h ef i n a n c eo ft h es t a t e a n d c o u n t yb yt h ep o l i t i c a lr i g h t t h eg o v e r n m e n to ft h e s t a t ea n d c o u n t ya l w a y sc o u n t e r p l o t t e dt oa v o i db e i n gs n a t c h e d i nt h et h i r dp a r t ，t h ej o c a lf i n a n c i a lc o n s t r u c t i o ni s a n a l y s e dj nd e t a i jo nt h e b a s eo ft h es t a t ea n dc o u n t yi nh u b e ip r o v i n c e t h i sw o r ki sd o n ef r o mt h r e e a s p e c t s ：t h eq u a n t i t yo ft h er e m a i n i n g ，t h em a n a g e m e n tt ot h el o c a lf i n a n c e ，a n d t h el o c a lf i n a n c i a le x p e n d i t u r e t h e r ew e r e m a n yp r o b l e m s ：t h ec o m p a r i s o no ft h e i i l o c a lr e m a i n i n gw a sl o w ，a n dt h eq u a n t i t yo f t h er e m a i n i n gw a sl i t t l e 。u n d e rt h e s h o r t a g eo f t h er e m a i n i n g ，t h ed i s t r i b u t i o no ft h el o c a lf i n a n c i a le x p e n d i t u r ew a sn o t r e a s o n a b l e a tt h es a l t l et i m e ，t h em a n a g e m a n to ft h el o c a lp u b l i cf i n a n c ew a s i n e f f i c i e n t i nt h ef o u r t hp a r ( ，t h ea d v e r s ei n f l u e n c eo ft h er e m a i n i n gs y s t e mo nt h el o c a l s o c i e t y i sa n a t o m i z e d t h i ss y s t e mo fr e m a i n i n gw a sd i s a d v a n t a g e o u st o t h e f a r s i g h t e dd e v e l o p m e n to ft h el o c a ls o c i e t y f i r s t l y ，i tb r o u g h ta b o u tp o l i t i c a l c o r r u p t i o n t om a k eu pf o rf i n a n c i a ld e f i c i t s ，t h el o c a lo f f i c i a l sc o r r u p t e da n d b r i b e dc o m m o n l y s e c o n d l y , t h ef u n c t i o no ft h el o c a lg o v e r n m e n tw a sa p tt o s h r i n k i n g d u et oi n s u f f i c i e n tf i n a n c e ，t h el o c a lg o v e r n m e n tc o u l dn o tm a n g ea n d d e v e l o pe f f i c i e n t l yt h el o c a ls o c i e t y t h i r d l y ，t h ep u b l i cs e r v i c eb u s i n e s si nt h e l o c a lc o u l dn o tm a k ep r o g r e s sb e c a u s eo ft h es e r i o u ss h o r t a g eo ff u n d s s ot h e s e f a c t o r sw e r e d i s a d v a n t a g e o u st ot h ew h o l ed e v e l o p m e n ta n dc o m p l e t ei m p r o v e m e n t o f t h el o c a ls o c i a le c o n o m y 1 t h i st h e s i sr e g a r d sh u b e ip r o v i n c ea sa ne x a m p l e ，a n ds t u d y st h er e m a i n i n g s y s t e mo f t h eq i n gd y n a s t yi nd e t a i l s t h ec o n d i t i o ni nh u b e ii st y p i c a lt oc e r t a i n e x t e n k e y w o r d s ：t h eq i n g d y n a s t y ；t h er e m a i n i n gs y s t e m ；l o c a lf i n a n c e ；h u b e i 1 1 1 硕士举位论文 m a s l _ e r si i t e s i s 绪 论 ( 一) 选题原因 古代中国并无“财政”一词，它是近代学人译介硒方p u b l i cf i n a n c e ( 公共 财政) 概念时，自日语中引入，借用中国古代“财”与“政”组合而成。“聚 人曰财”，“政，_ i f 也”，财富的本源是人力物力的聚集，望文生义，大约就是 聚集一定的社会财富并公平地重新分配的意义。 尽管没有“财政”这一概念，但古代中国很早就有关于财政内容的历史记 述和资料。早自先秦的“国计”、“岁计”，秦汉的“上计”皆为与见才政相对应 的概念，反映中央或地方的财政经济事务。尤其值得注意的是“食货”概念， 自班固汉书首创食货志后，币史“食货”体例历经长期发展而日臻完 备。唐代杜佑通典首列食货典，儿1 2 卷，内容包括m 制、赋税、户口、 钱币、漕运、征榷、鬻爵、杂税、平准均输、轻重平籴、常平、义仓等等。历 代正史“食货志”和“十通”中的“食货门( 考) ”，称得上古代中国比较专业 和集中的财政史。 在卷迭浩繁的古代典籍中，还蕴藏着有关财政史的丰富资料和内容，如明 清地方志和记述各地风土人情的著作中，有大量反映财政问题的内容：明清多 种经世文编汇集了一些学者所写的关于国计民生的奏议、文章，其中有许多谈 到经济、财政问题；明清时代还有讲述国家财政各类问题的专二b 。如关于赋役、 漕运、马政、盐法、钱法、荒政等皆有。历代会要、会典和类书中的有关项目 可视为财政史的汇编。 对中国历代封建统治者而言，他们最关心的问题就是如何维持其政权的长 治久安，而在传统国家政务中，最重要的属军政、民政和财政三大内容。其中 财政又是前两者的基础l 财政事务处理的如何关系到军政、民政状况的好坏， 进而影响到封建政权的稳固与否。因此财政史的研究是理解传统专制国家制度 的重要一环。此外，传统专制国家时期，国家政权一般较少直接介入普通民众 的社会经济生活，而是国家政权机构主要通过它所确立的各种不同的赋税制度 及政策措施来间接影响社会经济，一般不是直接组织干预生产，正象一些学者 慧黧 所说的税收是国家政权与基层社会尤其是广大农村的主要交叉点”。所以 研究中国古代赋税财政史非常有必要：这是认淤古代中困国家与社会、中央与 地方闻关系的主要切入点之一。 但仍然不够，因为中央政府制定出各种赋税政策、措施或制度，必然是下 达到地方，落实到最基层， | l 地方政府在各地贯彻执行，通过税收行为实现对 地方社会的掌控，中央的法令因而影响到地方政府及基层的千万普通民众。又 因为在税收行为的实际运作中，各项财政制度与赋税政策并非总能完全按照中 央政府的原意执行，地方背离中央的精神在实际中变通执行的现象经常发生。 并且由于各地的差异，只有通过对地方财政状况及具体运行的研究，才有可能 深入了解某一历史时期地方财政的实质，进而了解当时政府财政和地方社会的 关系。本文选择清代地方存留制度作为研究课题的目的正在于此，即通过对地 方财政的结构分析，来探索清代国家与社会的互动关系。 ( 二) 研究视角和写作方法：社会史视角的地方财政研究 对清代财政赋税问题的研究，成果累累，它们都是本文研究的重要基础， 但本文希望从一个新的视角审视清代财政问题。就已有的研究而言，对清代财 政赋税问题的研究，或者作长时段的探索综述，或者就某一个内容，如某次重 大事件或重要改革作深入剖析。并大多从制度史的视角出发进行研究，重点在 丁财政制度史本身，探讨的是关于其起源、演变、发展、影响等内容。 本文则为社会史视角的地方财政问题研究，关注的焦点不是制度演变本 身，雨是通过考察地方财政制度、结构及流向，探索中央与地方尤其地方政府 与地方社会的互动关系，并由此出发，对清代一些社会问题和社会现象，诸如 吏治的败坏、政府职能萎缩、民众的暴动、公共事务的衰落、地方势力的崛起 等等，作更深入的探因。与直接勾画清代地方社会状况和直接暴露地方社会问 题的研究比较，这样做似乎有所迂回，但也询：是更本质的认识，能促使我们更 深入地思考：对于有些社会问题，不能仅仅是头痛医头，脚痛医脚。 。黄宗智；华北的小农经济峙杜会变迁，第3 0 页。 2 硕士举位论文 m a s l _ e r si h e s i s 起运、存留制度是清代政府通行全国的一项财政制度，但考虑到一些因素， 本文并非作全国范围的考察。首先是因为中国幅员辽阔，各个地区的社会状况 和自然环境差异很大，作全国性的考察难度非常大。其次，全国各个地区都有 自己赋税财政制度的特殊问题，必须更加注重制度本身与制度实施的地区区 别，在中国历史上，许：多制度的执行既可能因为地广人稠而存在差异，也可能 因为执行者的素质、所代表的立场及与当政者对制度的理解差异而有所差异。 中央政府制定出财赋制度和相关的政策措施后，这些税制法上见在法令层i l i i j i 保 持整齐划一，而在各地实践中却变化多样，正如上文提到的，背离t i 央精神、 变通执行是普遍和经常出现的情况。因此，对了：起运、存留制度更宜于选择某 一区域作个案研究，以期达到对这一制度的深入认议。在选择个典型的个案 地区时，本文关注到湖北，湖北地处中国南北之间，经济水j f 在全国范围内处 于上中等，经济地位比较重要，它次于经济发达区江浙，又强于华北、西北、 西南等地。湖北境内的河湖等地理条件和环境是它极为特殊的地方，这对它的 社会、经济、政治造成不可避免的影响，因此湖北具有1 定的代表性。选择湖 北地区作为个案研究，还有一个更直接的原因，即比较其它地区来，湖北的资 料相对容易搜集，有利于论文的写作。 ( 三) 研究前史 起运与存留制度是清代财政赋税体制中的个重要内容。目前，学术界关 于清代财政赋税问题方面的内容，已经有许多研究成果。较y - 时期的成果，当 首推梁方伸先生，他对于明清经济史包括财政赋税史在内，取得卓越的成绩， 其中一些开拓性的研究成果至今仍具权威性，并成为后人研究这些问题的基 础，举其著者，如中国历代户口、f f l 地、i ：t ：1 赋统计、梁方仲经济史论文集 ( 中华书局1 9 8 9 年) 及梁方仲经济史论文集补编( 中州占籍出版社1 9 8 4 年) 、梁方仲经济史论文集集遗( 广东人民出版社1 9 9 0 年) 等。 近几十年来，关于清代财政赋税问题的研究，国内外学术界已经取得丰硕 的成果，在国内。出版了一批高质量的专著，如庄吉发清世宗与赋役制度的 改革( 台湾学生书局1 9 8 5 年) 、陈支平清代赋役制度演变新探( 厦门大学 硕士举位论文 m a s l _ e r si h e s i s ：l 版社1 9 8 8 年) 、刘志伟在因家与社会之问叫清广东翠甲赋役制度研究 ( 中山大学出版社1 9 9 7 年) 、何平清代赋税政策研究：1 6 4 4 - - 1 8 4 0 年( 北 京：中国社会科学院出版社1 9 9 8 年) 、周育民晚清财政与社会变迁( 上海 人民出版社2 0 0 0 年) 等。同时还有一系列重要的论文，诸如李华清代前期 赋役改革一从“滋生人丁永不加赋”到“摊丁入市”、郭松义论“摊丁入地”、 潘拮、唐世儒获鹿县编审册初步研究等等。 就本文所要论述的清代前期地方赋税存留及地方财政问题来说，成果并不 多见，目前学术界没有专著出版，发表的论文数量也有限? 观将所搜集到的文 章列举如下。郑振满清代福建地方财政与政府职能的演变( 清史研究2 0 0 2 年5 期) ，作者认为，清初承袭明后期“条鞭法”，对地方财政实行分级分类 定额包干体制，同时大幅度削减地方财政预算，使箨级地方政府职能趋于萎缩。 清中叶推行的“耗羡归公”与“养廉银”制度，原是为弥补各级地方政府办公 经费之不足，但由于此后盛行“就廉摊捐”，使之名存实亡；另一方面，山于 清后期对地方存留经费实行全省统一结算制度，使基层政府失去财政自主权。 晚清地方财政主要依赖捐纳与厘会，强化了地方政府的某些职能，但同时也促 进了绅商一体化，推动了基层社会的自治化进程。陈锋清代中央财政与地方 财政的调整( 历史研究1 9 9 7 年5 期) 提出，清代财政有中央财政和地方财 政的分野，并且存在着中央财政与地方财政的调整和变动，这是没有疑问的。 不过，就中央财政和地方财政的关系及其性质而言，清代前期与后期大为不同。 清代前期，中央财政与地方财政的调整，主要反映出户部控制之下，钱粮起运、 存留比例的变动；清代后期，中央财政与地方财政出现混乱格局，主要反映出 中央财政的运转失灵和财权的下移。魏光奇清代州县财政探析( 首都师范 大学学报2 0 0 0 年6 期、2 0 0 1 年l 期) ，这篇文章里，作者指心，清代实行中 央集权的财政体制，对州县经理的税收和丌支实行严格控制，然而清代州县财 政的实际运作却与这种制度设计严重背离。有清一代，州县不设职权独立的财 政机构，财政事务由州县官一人负全责，依靠私人雇员和奴仆经理税收财务， 造成州县财政在实际运作上的家产制，这种家产制在某种意义上反映了秦以后 地方行政制度的特点。史五一、刘咏梅略论清初对存留钱粮的裁减( 安徽 师大学报1 9 9 7 年4 期) ，作者认为，清初裁减存留钱粮的措施为清代财政史 4 上唧# 大事。清廷的大量裁减，导致地方财政空虚，官吏俸禄刁i 足，以及贿赂 公行贪风开炽和私派| 增等一系列问题，j ：是雍l - 二年遂行“耗菠归公”制 度，使中央和地方财政利益都得到满足。申学锋清代中央与地方财政关系的 演变( 河北学刊2 0 0 2 年5 期) 清代中央与地方政府的财政关系发生了带有 时代印痕的演变，具体来讲，大致经过三个阶段的演变：咸丰以前的中央集权型、 成同年间的地方分权型、光宣时期的争权型，其根本原因是社会经济的发展变 化，而政治、军事等职能在各级政府间划分的转变也是重要因素。清代财政先是 中央过分集权，后是地方过度分权，二者均为时势之! 必然产物，又对财政经济造成 消极影响。 另外，上述介绍的专著里，有些学者的研究涉及到这方丽的内容，梁方仲 先生梁方仲经济史论文集补编中一篇文章f r 赋输纳的方式与道路远近的 关系一个史的考察，对明清起运与存留的差别待遇的事实与理论加以说 明，但尤详于明代。何平在对清代则政赋税政策的研究t p ，牌出个子目争讲 清代起运与存留的比例关系。陈支平在赋役制度的研究中，也有部分篇幅谈及 起存问题。但均非其重点。 ( 四) 基本概念：起运与存留制度 起运与存留制度是明清时代重要的财政制度。明代，在各地包括田赋在内 的任何税收都同时包含为两项，其一起运，其一存留。所谓起运。就是运到中 央政府或他省他州他县，或各边镇卫所的部分；所谓存留，就是筐存在本地支 销的部分。起运以充国足边之需，存留以备支销振乏之用。存留的用途，园各 地繁简冲僻而稍有数量多少的区别，一般来说，明代存留分为以下几种：一是 供给本地官吏俸禄、师生廪饩及赈济孤老之用：一一是供给境内卫所军饷之用。 还有些特别开支，如有封藩的地方必须要供给本地藩府亲王岁禄之用，又如有 所谓“补给”，即扣算本地留存的余额以补本省内邻境之不足，如仍有余剩， 则贮积本地仓库。以备赈灾等不时之需。o 。关于明代地方存留的用途，还可以参看黄仁宇tf 六世纪叫代中国之财政j 税收的研究。其中分别 以山西临汾县和南直采苏蚶府吴县为代寰考察r 中斑南北地方桴南的用途鼓舞自比囊。廿：柯封驻藩i ： 5 硕士举位论文 m a s l _ e r si i t e s i s 清代赋税制度承袭萌代，关于起运、存留制度，法令解释为“凡州县经征 钱粮，运解靠政使司，候部拨i i ，日起运”，v 叫性 经征钱粮，扣留本地，支 给经费，日存留”。o 可见，起运与存留的意义，清代与明代大致相同：起运与 存留可以被视作中央与地方在财政收入上的重新分配。清代地方存留一般用 于：官俸役食、均徭( 铺司、弓兵、) 、驿站、祭祀杂用( 包括地方教育、祭祀、 赈济、典礼、地方备用等银) 等方面。 明清时期，都存在对起运与存留差别对待的实际情况。这是因为起运的赋 税系输送远方，其中有舟车运转耗折虫鼠啮蚀的损失，有搬运装载如人夫船车 水脚银及芦席木板种种的费用，更有风波漂没与盗贼劫窃的风险。其区别对待， 有以下多种体现：第一，起运多派于富户，存留则派于贫户。第二，起运税粮 多派于上等田地，存留税粮多派于下等田地。第三，当税赋折纳时，起运多用 于折色，存留多为本色。第四，蠲免田赋时，多只及存留，而不及起运。考察 其中原因，其一，富户、上等田地、折色等负税能力强。其二，地方没有独立 财政( 割据时期除外) ，起运与存留作为中央与地方财政的划分，因而起运关 系到中央财政的命脉、官俸兵饷的来源，其性质、地位比存留重大；其三，二 者的伸缩性不同，尤其在明清定额税制下，存留不足，可由地方官吏便宜处分 而起运伸缩性小，其各项如军饷等固定性强，一旦不足，弥补较难。再加上地 方官吏为减少本地财政困难，常虚报灾荒、以少报多以请求蠲免，中央不得不 有所限制。o 宗室的临汾县。无论足以粮食为标准。还是蚍白银为标准，其i5 9 1 年的存留开支都分别依次为：宗藩 禄廪、官吏俸给等、地方卫所军需、生员康食，在分配备项中。宗藩禄廪是昂大项目，在以粮食为标 准的分配下，占去4 8 5 ，在以白银为标准的分配下，占去3 9 2 。临汾县的情况具有普遍性，在北 方的许多地区，宗藩椽糜都是地方存留之中最大的支i i _ l 项目。在南方无驻藩地区以南直隶苏州府吴 县为典型代表。1 5 7 5 年吴县的存图开支分别为：军需，占8 72 府仓占8 4 俸粮和地方恤孤， 占2 4 ，儒学仓米，占2o o 嘉庆大清会典事例 卷1 4 2 、1 4 3 户部日 赋。 。 地方志资料所记载均有反映，如同治 应山县志卷1 6 田赋开歹0 该县存留支 i j 项有：“各衙门 官俸役食项下”、“均徭项下”、“驿站项下”、“祭把项下”、“杂用项下”五项。雍正盥城县志卷5 粮赋恚开列“存留”目下有：“官俸役食”、“祭祀杂支”、“走递火马”三项。乾隆钟祥县志卷 3 田赋) 载存留支出有；“官俸银2 1 5 9 两”、“祭祀额银1 6 5 4 ”、“再役工食银1 2 4 9 ，3 两”、“廪粮孤贫 u 粮银i 7 4 6 两”等四项。康熙潜江县志卷9t 赋役志歹存留“经制款目”为，“俸役”、“驿站”、 “走递”、“均徭”、“宾兴”、“祭把”、“典礼”、“支备”等八项，在所查到的地方志中是开列虽详的 一个。 。粱方仆；t 田赋史上起运存瞎的划分咭道j l 鲁远近的关系，见粱方仲经济变论盅= 集。 6 硕士举位论文 m a s l _ e r si h e s i s 一、起运与存留：中央与地方财政关系 ( 一) 清代前期起运、存留比例的变化与调整 与其它制度一样，清代沿袭了明代的起运、存留制度。入关后不久，清政 府就确定了“起、存各半”的比例。但在封建社会，赋税征收的直接目的是为 国家机器的正常运转提供充足的财力保证而出于所处的具体历史背景和所面 临的国内形势不同，在不同的时期，清政府为实现国家机器正常运转的目标， 不断地调整财政政策。作为财政制度的核心内容，起运、存留制度也因此被不 断调整。具体而言，就是为了解决各个历史阶段政府所面临的现实问题。对起 运、存留比例进行较多的变动和调整。 清初，从顺治年间直到康熙二十年，是清政府进行统二战争、夺取并巩固 全国统治的时期，这一时期军事行动频仍，军费开支不断膨胀，中央财政同益 紧张。为了解决军费丌支和中央财政困难的问题，入关后所定的起运、存留各 半的制度很快被破坏。朝廷不断地削减地方财政，将大量地方存留改作起运， 由中央政府直接支配，起、存比例趋向于：起运比例渐高，存留比例渐低。这 成为当时财政政策的个重要导向。其中，大规模的裁减存留，开始于顺治九 年，这年四月，由于户部钱粮不敷，为筹措款项，将“州县修理察院铺陈、家 伙等银”、“州县修宅家伙银两”、“州县备上司朔望行香纸烛银两”、“在外各衙 门书吏人役工食银两”等等，加以裁减，改作起运项以供应军需。顺治十一 年六月，户部又奏“国家所赖者赋税，官兵所倚者俸饷，关系匪浅”，“又会议 裁扣工食等银二十九万九千八百余两”，“将所裁钱粮于紧要处赡满洲兵丁”。o 顺治十二年九月，在钱粮不敷，中央财政极度匮乏的情况下，大规模的“裁直 省每年存留银两”，额达7 5 万余两。其裁减其体情况如下表所示。 表1 ：顺治十三年地方经费的裁减情况表 裁减项目裁减数额( 两) 。清世祖实录卷6 4 ，顺治九年四月丁朱。 。t 清世祖实录卷8 4 顺治f _ 一年六月癸来。 。清世祖实录卷1 0 3 顺治 三年九月辛未。 府道按臣巡历操赏花红银 预备过往并官供给h 样柴炭银 督府按巡历造册纸张、打箱银 衙门桃符门银价值银 孤贫口粮、柴薪、布花银 朝靓、造册送册路费银 生员廪脯银 考校科举修造棚厂j 食花红银 乡饮酒礼银 修渡船银 修理察院公馆银 进表路费银 渡船水手工食银 巡检司弓兵工食银 督抚府州县。 ；役1 ：食银 合计 据各地方志记载反映，此后，裁减地方存留的举措几乎每年都有出现。如 根掘蒋良骐东华录的记载，至康熙八年时存留被裁减的情况： “宜隶各省原额存留银共一千人v ) l j t 二干- , s t 十万两零，除驿站河夫潸银四百 十四万一百三十三两零实原额存留银六百五_ 卜五万二二千九自五十二两零，向因兵 饷不敷，通共裁过银三百一十六万五千三百四十穴两零尚存锓三百三一t j t j i 七- t - ? 百六两零，又于康熙七年裁银一百七十四万四千三卣六十九两零，i f ：实在存留银一百 六十四万三千二百三十七两”。o 。蒋良骐：东毕录卷9 ，第1 5 2 1 5 3 页。 8 恶翟黑=篇竺罴罴 根据此段文字记载，义考虑到清代遵奉的赋税财政“万历原额观念”，蒋良 骐所谓“原额”存留钱粮当指清代承袭_ f 来的明代万历存留钱粮的数额。考之 史料，据明史记载，万历六年，岁征夏税秋粮总共2 6 6 3 8 0 0 0 石，其中存 留1 1 3 5 3 0 0 0 石，约占二税总额的4 2 7 一f ：供1 5 2 8 5 0 0 0 石，约占总额的5 7 3 。赋役折银后，明朝每年赋入纳于内府及太仓者为银1 4 6 1 0 0 0 0 两。若以万 历六年存留与上供比例数计算，则存留银两约为1 0 8 0 0 0 0 0 两。这个数字与上 述东华录载“原额存留银”1 0 6 9 0 0 0 0 两大体桐符。但足不汁马吊站等银外， 原6 5 5 2 0 0 0 两的存留银，经康熙七年前的一再裁减，到康熙七年只剩下3 3 8 7 0 0 0 两，该年田赋银为2 5 8 3 9 0 0 0 两， 起运比例高达8 6 9 ，存留比例仅为1 3 1 ， 与清初所定“起、存相半”比较，存留急剧减少。即便如此，在康熙七年，仍 然再裁减存留银1 7 4 4 3 6 9 两，止实在存留银1 6 4 3 2 3 7 两，存留比例仅占6 4 。 这导致地方经费无着，民生困苦等弊端，所以在康熙八年，大臣们纷纷上书， 指称存留被过于裁减，地方财政支用不敷，请求将康熙七年的裁减复归为地方 存留，也即恢复为康熙七年裁减前的3 3 8 7 0 0 0 两。但不久，三藩叛乱，各处用 兵，征剿频繁，军事供应浩大，朝廷又开始大量削减地方存留，以之作为筹措 军费的重要手段，地方存留财政中，许多丌支经费项遭到不同程度和形式的裁 减。 为了更好地说明这个问题，再以湖北地方志资料为依据，进一步蜕明清初 湖北地方存留被裁减的情况。湖北省从明束至清初，长期处i 二战事频仍的多事 之秋，明末崇祯六年底，此前主要活动于陕西、t h 西、河北、河南的农民军自 陕南突进鄂西，从此，湖北各她就成为明末农民战争的主要战场之；顺治二 年湖北省纳入清朝统治，但湖北境内的抗清斗争却持续了相当长的时间( 顺治 初年康熙初年) 。湖北地方局势的动荡影响着其社会经济的发展，也影响 着清朝国家政权在当地的财政实施，故而，在考察湖北地方存留裁减情况时， 须考虑这一政治因素在内。以湖北黄安县为例，将该县原额存留银、裁减存留 银情况列表如下： 。何平：清代赋税政策研究：1 6 4 4 - - 1 8 4 0 上篇。 。粱方仲：中国历代户口、田地、h l 赋统计。 o 光绪黄安县志，卷5 赋役志，。 9 表2 ：顺、康两韧湖北黄安县裁减存斜情况农( 数抓t n 位：两) 存衙银类别 原颥讯顺治朗挑减 廉熙剌找减 按心红纸张银 1 2 0七年伞挑 察修宅银 4 8 t 。一年伞裁 训快于r 食银 8 64i 叫年哉i 44 俸薪银 9 05 6川臼裁1 05 6 i 司心红纸张银2 0匕年= 牟= 裁 知修宅家伙银l o卜二年争裁 棹围伞扇银 1 0i 四年伞裁 皂隶t 食银8 64九年裁1 44 推官俸薪银6 34 9i 州年裁1 84 9六年伞裁 后湖w 泊所皂隶银1 44几年瓿24 捧韫6 34 9 f i m 年裁1 84 9 心红纸张油烛银3 0f 州年裁i o卜七年牟哉 修宅家伙银 2 0 几年伞裁 迎送f ：t 日伞扇银l oj 四年仝裁 书史丁食银1 2 9 6几年裁5 76j u , i ；伞裁 门予_ t 食银 1 44 九年裁2 4 知 皂隶工食银1 1 52九年裁1 9 2 马快t 食井草料银 1 4 4 九年裁9 6 。i 六年裁8 64 县民壮工食银3 6 0九年裁6 0 灯笼犬工食银2 8 8九年裁48 看l 监禁卒工食银 5 76 九年救9 6 1 修理仓监银2 0 卜七年全裁 轿伞扇夫工食银5 04 九年裁8 4 库书工食银 1 2 j u # z 裁6，c 年全裁 仓书工食银1 2 九年裁6元年全裁 i 库予 = 食银2 88九年裁4 8 。 竺煞 斗级工食银2 9 8 典 史 俸银 书办t 食银 门了t 食银 皂求工食银 马失工食银 3 l5 2 7 2 72 2 88 7 2 九年裁l2 几年裁12 几年就48 几年裁i2 几年伞拙 黄陂站巡榆司书于、皂采 下食银分别 1 4 4 2 8 8 九年裁24 九年哉4 8 几年辛裁 i 二员俸银 i 门于工食银 l 教j 书于_ t 食银 官j 喂马草料银 f 膳走工食银 斋夫工食银 6 3 0 4 3 6 7 2 2 4 4 0 7 2 旧年哉2 66 7 叫年裁3 i 5 2 列年裁1 4 4 几年i 拿裁 列年裁1 2 ，卜e 年全裁 川年裁3 6 | _ l 二戕2 0 i5 拨i 科举 犍及解费 运j 按察司表夫银 4 0 - 2 9i 1 02 lf 叫年战5 谣黼2 2 8 4 8 0 7 徭i 中和东流二渡工食i i 并修船银 i 5 q 年哉1 1 42 3 1 l ，i j 年裁25 3 七年裁05 七年拿裁 j 爹主兰萎萎詈银f ：。 黧；卜 茎卢翠生p 4 5 7 9 祭f 府学仓米折给廪生f 祀i银i q 年裁5 删年令裁 叫年裁9 6 年伞拢 二年全裁 硕士举位论文 m a s l _ e r s1 1 1 ：s i s 杂供应银 8 0f 删年伞裁 立备用银 8 7 4卜七年仝裁 岁科考银 4 0 1 叫年裁2 0七年仝裁 岁贞盘缠银 i5 二i 匕年伞哉 科举生员盘缠花红 2 0卜l 年伞裁 科场对读管录银 55 卜e 年裁27 5 奉府麻朝盘缠银 47 f 叫年哉3 1 3t 七年伞挑( j 5 7 ) 本县应朝盘缠银2 7| 年裁1 8 卜七年争裁( 9 ) a 口 2 8 1 1 1 3 两裁i5 6 8 7 两占5 6 8 5 6 67 1 2 1 计 表2 所示黄安县存留被裁减的情况，并非特殊的个例，而是普遍的存在。 。由表2 可知，清初中央政府裁扣存留充起运，主要在顺治九年至康熙十七年 这二十七年之间，其中尤以顺治九年、十四年、康熙元年、二年、七年、十七 年这几年最突出。裁扣存留的形式有全裁、半裁、酌裁三种。如心红纸张油烛 ”湖北地方志中，反映存留被裁减归为起运的资料很多。如乾隆钟祥县志卷3 i f 赋记载存留下 “裁汰”一日，共裁汰各款银2 5 4 7 8 两，包括备官役俸食、乡饮宪书表费岁贡花红等行政办公经费 光绪京山县志，卷3 赋役志有非常详细的关于裁减存留的内容，于“原裁”中罗列了顺治至康 熙七年间的裁减情况，菸1 2 项台计银7 8 4 55 两，当然要说明的足，此中包括原明代有而漓代取消 的开支项，故数日较大于”续裁”中罗列了康熙七年以后的裁减情况包括( i ) 裁“协济( 邻境) 驿站”共8 项，合计银1 3 1 8 两；( i i ) 康熙十七年进行全裁的1 3 项，有各官心红纸张银、修理监仓银、 喂马草料银、每岁科考科场等用银、官员应朝等银、本县各用银等等，熬裁银3 7 9 2 两。光绪黄梅 县志 卷1 5 赋役志，也对本县的存回被裁减的情况记载的非常详细，从中可以看h 黄梅县存留在 腰康时期也受到大量地削减。其中于康熙元年、七年、十七年被全裁的情况尤为突出。顺治年间多为 酌裁与光绪归州志，卷3 相证，黄梅县与归州在雍正年问都出现被少量裁减的情况。据载湖北归 州共3 8 顾存留经费款项，计银1 6 8 83 4 两，共被裁减8 2 0 9 两，占存留银的4 9 ，所裁款项涉及达3 4 项之多，仅训守薪俸，巡检薪俸、吏目薪俸、知州灯夫工食银来被裁减。其中被仝裁的有1 3 项，尤其 在康熙年问，凡有裁减，均属于全部裁革，所裁有油烛银、心红纸张银、修宅家伙银、修监仓银、粥 吏( 办) 工食银、仓( 库) 书工食银、迎送上司伞扇银、喂马草料银等等。或为地方衙门行政办公经 费或者是地方衙i 3 - - 些部门办公人员俸禄康熙潜江县志存留“经制款目”中，“宾兴”项几乎 裁减殆尽；岁贡生员正贡盘缠银每年共银7 两，仍存。新旧会试举人每年共银7 2 两仍存。廪生2 0 名每年共银1 4 4 两t 顺泊十四年、康熙= 年相继裁完后奉文复1 3 ，即4 8 两，仍存。科举对读生 4 名每年共银13 3 两，奉文减半，仍存科举银2 64 6 两，乖文截半充饷，仍存1 3 3 5 两岁贡盘缠 银1 5 两全部解司充饷科举生员每年批银2 6 两，奉史充饷。提学道岁科考生童合用试糟供应给赏 卷箱等项共韫3 2 两，章文充饷。府学显承二卫寄学科举生员盘费每年共银3 3 3 两，奉文充饷。康熙 安陆府志 卷5 赋役志 也根详细地反映了安陆府被裁减的情况：有“摘裁”、有“旧编存留奉裁 款项” 2 银、修宅家伙银、柠围、迎送l 司伞扇银、修理 i f 仓银、供应银、备用银、龙 亭仪仗修理银、岁贡盘缠银、岁科考银、门神桃符等银、教官喂马草料银、一 些衙门书办工食银等等，均为全裁。有许多经费项目往往被一裁再裁，如岁科 考银在顺治间被半裁，但康熙年问又将余银全部裁减，其它半裁的还有如科场 对读蓄录银、弓兵永充工食并衣鞋银等等。又如本府、县应朝盘费，在顺治年 问被酌量裁减，但康熙时期余剩银两也被全数裁去。从裁减数量看，历年裁减 合计银1 5 6 8 7 两，占原存留总数2 8 1 1 1 3 两的5 6 ，被裁去一半还多。从裁减 项目看，既有地方行政办公经费项目，又有地方官吏的福利费用，更有地方官 吏的俸食份额。这说明清初的裁减存留程度和形式都是相当彻底的，涉及面也 非常广。如此裁减在一定程度上起到增加起运数最，弥补了中央财政的作用； 裁减地方闲散官吏和饔员，扣除某些不必要的开支，这对于节省财政开支，提 高行政效力，不无益处。但清政府裁减的目的十分明确，主要是为了弥补中央 财政开支之不足，因此对地方所裁过广、力度过强，造成了诸多不良后果。如 地方衙门行政办公经费、地方衙门一些部门办公人员俸禄，将它们全部裁革， 就会造成地方行政经费不足，地方工作人员人手不够。在这种情况下，地方政 府面临的选择就是要么任这种局面放任自流，以致后来衙门运转不正常，政府 职能萎缩；要么另辟财源，以补充行政经费之不足及自行雇 f i ；| 办公人员，而这 两种结果的弊害是不吉自明的。 清初的历次裁减，中央政府不仅裁其可裁者，而且对那些不可裁者也一并 大加裁扣，如： “( 康熙八年)