（管理科学与工程专业论文）经济转型期的税费协调改革论.pdf

华 中 科 技 大 学 博 士 学 位 论 文 摘要 改革开放以来，随着社会主义市场经济的逐步建立和完善，我国国民收入分配体 制进行了重大改革。税费改革既是当前我国政治经济生活中的热点和难点问题，也成 为理论界研究的重大课题之一。本文通过对税费关系、税费体系、税费制度、 税费种 类以及税费运用的国际比较，分析当前我国税费改革现状，评述现时税费改革实践及 其若干指导理论的得与失，对税费改革的前景进行预测， 进而研究我国 税费改革的趋 向与轨迹，并提出我国税费改革中需要解决的 若千问题，以 期促进税费改革的发展。 首先，本文认为我国的税费改革是一项系统工程，必须针对转型经济特征进行。 基于中国转型经济体制，提出进行税费协调改革的观点，并且对国内在建立这样一个 合理的税费体系的过程中，如何协调税、费两者之间的关系进行研究，提出了税费改 革的目 标、模式与框架。即:本文认为税费并存是新一轮税费改革应该选择的合理格 局。 应该以整体效益的最大化为目 标， 在旧的税费体系向新的税费体系的转换过程中， 实现税与费之间关系协调，从而使国民收入的分配达到公平和最优化。即通过税费改 革的整体安排和对历史扬弃的选择使政府收入体系达到规范和谐、 配置最优。进一步 的，本文认为:税费改革体系是多边的，并应该是协调进行的，既应有 “ 费改税”， 也应有费的保留，而且在适当的时期与情形下，还可以进行 “ 税改费”;税费协调改 革所建立的税费关系是对称的，协调的，税费归位，各行其道。 其次，目 前，国内存在把费改税作为改革的唯一选择的取向，全面地肯定税而否 定费的倾向。针对这种不良 倾向，本文根据公共产品、 准公共产品及地方公共产品供 给理论，运用经济学原理、政府收费的定价原理和税费选择决策理论，研究并借鉴国 际经验，在当前中国经济理论界 “ 费改税”一支独秀之中，提出 “ 税改费”理论，系 统阐述了这一理论的基本原理，支撑依据和应用范围，明确提出了 在房地产税制和资 源税制中实行税改费的可行性，并提出了具体方案。对于土地税制改费我们要特别注 意以下几点:第一，土地的增值性及其在政府与用地者之间的分配;第二，土地使用 费收入的地方政府属性; 第三，科学界定租、 税、费的内 涵， 建立合理的租、税、费 体系。 华 中 科 技 大 学 博 士 学 位 论 文 一二二 二 二二 二二 二 二二 二 二二 二 二二 二 二二 二二 二 二二 二 二二 二 二二 二二 二 二二 二 二二 二 二二 二 二二一一一 一 最 后， 为了 增强 本 文的 科 学 性与 可 操 作性， 本文 分 别 选取 湖北 省 相关县 市的 数 据 对我 国 社 会保 障费 改 税问 题、 燃油 税 取 代公 路 养 路费问 题和 农 村税费 改 革问 题 等三 个 问 题 进 行实 证 分 析。 这些 工 作 包 括: 第一 ， 选取 武 汉市 、 荆门 市 社会 保障 费 养老 保险 征缴 情 况与 欠费 情况 来说 明 我国 社会 保障 的 筹 资 方 式 应该以 社 会统 筹 和 个人 帐户 相结 合的 部分积累 模式而开征 社会保障 税; 第二， 选取武汉市交通车辆税收负 担数据， 对 我国开 征燃油 税进行充分的 论 证; 第三， 采用湖北 省京山 县绿 林镇的实 证数据， 来说 明农村税费改革的 难点， 揭示了 这些问 题与矛盾的 本质。 总结而言， 本文对国内 外税费改革理论进行了一定程度的 分析研究， 针对我国的 具体 实 践， 分 析了 我国 税费 改 革理论 上、 实 践中 的问 题与不 足， 提出了 税费改 革协调 关系 论点， 并 选取湖北省 几 个县市的 数据 进行了 实 证 分析， 得到了 一些结论，为 更好 地开展税费改革研究与实践提供参考。 关键词:税费改革转型经济税费协调关系财政收入 华 中 科 技 大 学 博 士 学 位 论 文 ab s t r a c t wi t h t h e g r a d u a l f o u n d i n g a n d p e r f e c t i o n o f t h e s o c i a l m a r k e t e c o n o m y s in c e w e c a r r i e d o u t t h e p o l i c y o f r e f o r m a n d o p e n t o th e o u t s i d e , o u r d i s t r i b u t i v e s y s t e m o f n a t i o n a l i n c o m e h a s c o m e t h r o u g h g r e a t re f o r m s . t h e r e f o r m o f t a x a n d f e e i s n o t o n l y t h e f o c u s a n d n o d u s o f t h e c u r r e n t p o l i t i c s a n d e c o n o m y , b u t a l s o o n e o f t h e s i g n i f i c a n t p r o b l e m s f o r t h e t h e o r e t i c a l r e s e a r c h e r s t o r e s o l v e . a f t e r t h e w o r l d w i d e c o m p a r i s o n o f t h e r e l a t io n s h i p s b e t w e e n t a x a n d f e e , t h e s y s t e m s o f t a x a n d f e e , t h e i n s t i t u t i o n s o f t a x a n d f e e , t h e c a t e g o r i e s o f t a x a n d f e e a n d t h e e x e rt i o n s o f t h e m , t h i s d i s s e r t a t i o n a n a l y z e s t h e c u r re n t s i t u a t i o n o f t h e r e f o r m o f t a x a n d f e e i n o u r c o u n t ry , a n d m a k e s c o m m e n t s o n t h e c u rren t p r a c t i c e s a n d t h e t h e o r i e s w h i c h i n s t r u c t t h e i n f o r m s o f t a x a n d f e e , a n d p r e d i c t s t h e f o r e g r o u n d s o f i t , t h e n m a k e s a s t u d y o f t h e t e n d enc y a n d c o n t r a i l o f 几fi n a l ly p u t s f o r w a r d s o m e p r o b l e m s w h i c h n e e d t o b e r e s o l v e d , s o a s t o p r o m o t e t h e d e v e l o p m e n t o f t h e re f o r m o f t a x a n d f e e . i n t h e f i r s t p l a c e , t h e r e f o r m o f t a x a n d f e e in o u r c o u n t ry i s a s y s t e m a t i c p r o j e c t , a n d i t m u s t b e c a r r i e d o u t w i t h a i m in g a t t h e c h a r a c t e r i s t i c s o f t r a n s i t i o n a l e c o n o m y . b a s e d o n t h e t r a n s i t i o n a l e c o n o m y s y s t e m o f c h i n a , t h e h a r m o n i z a t i o n t h e o ry o f t h e r e f o r m o f t a x a n d f e e i s b r o u g h t u p . i n a d d it i o n , t h e p ro b l e m o f h o w t o h a r m o n i z e t h e r e l a t i o n s h i p b e t w e e n t a x a n d f e e d u r i n g e s t a b l i s h i n g s u c h a re a s o n a b l e s y s t e m o f t a x a n d f e e i s s t u d i e d , a n d t h e t a r g e t , m o d e a n d fr a m e w o r k o f t h e r e f o r m o f t a x a n d f e e a r e d r a w n . t h a t i s t o s a y , t h e c o - e x i s t e n c e o f t a x a n d f e e s h o u l d b e c h o s e n a s t h e r e a s o n a b l e p a tt e rn o f t h e r e f o r m o f t a x a n d f e e f o r t h i s t i m e , t h e m a x i m u m o f w h o l e b e n e fi t s s h o u l d b e t h e g o a l o f t h e r e f o r m . d u r i n g t h e s h i ft i n g o f t h e o l d s y s t e m o f t a x a n d f e e t o t h e n e w o n e , t h e re la t i o n s h i p b e t w e e n t h e t a x a n d f e e w i l l b e m a d e h a r m o n i o u s , s o t h e d i s t r i b u t io n o f n a t i o n a l i n c o m e w i l l b e f a i r a n d o p t i m a l . i n o t h e r w o r d s , t h r o u g h t h e i n t e g r a t e a r r a n g e m e n t o f t h e r e f o r m o f t h e t a x a n d f e e , a n d b y d e v e l o p i n g t h e u s e f u l a n d d i s c a r d i n g t h e u s e l e s s h i s t o r i c a l l y , t h e g o v e r n m e n t i n c o m e s y s t e m w i l l b e c o m e c a n o n i c a l , h a r m o n i o u s a n d o p t i m a l . f u r th e r m o r e , t h e re f o r m o f t a x a n d f e e i s m u l t i - l a t e r a l , a n d i t s h o u l d b e c a r r i e d o u t h a r m o n i o u s l y . t h e r e s h o u l d b e n o t o n l y s o m e f e e t o t a x , b u t a l s o s o m e f e e s s h o u l d b e r e m a i n e d , a n d u n d e r p r o p e r s i t u a t io n s s o m e t a x c a n b e e v e n t r a n s f o r m e d i n t o f e e s . t h e r e l a t i o n s h i p b e t w e e n t a x a n d f e e s e t u p衍t h e h a r m o n i o u s i i i 华 中 科 技 大 学 博 士 学 位 论 文 re f o r m o f t a x a n d f e e i s s y m m e t r i c a l a n d h a r m o n i o u s , s o t a x a n d f e e r e t u rn t o w h e re t h e y s h o u l d b e a n d p e r f o r m w e l l r e s p e c t i v e l y . i n t h e s e c o n d p l a c e , t h e r e i s a t e n d e n c y t o t r e a t f e e t o t a x a s t h e o n l y c h o i c e o f t h e c u r r e n t re f o r m i n c h i n a , t h e y a c c e p t t a x a n d r e j e c t f e e t o t a l l y . a i m i n g a t t h a t i m p r o p e r t e n d e n c y , a n d a c c o r d i n g t o t h e s u p p l y t h e o ry o f p u b l i c g o o d s , t h e s u p p l y t h e o ry o f q u a s i - p u b l i c g o o d s a n d o f l o c a l p u b l i c g o o d s , a n d w i t h a n a p p l i c a t i o n o f t h e t h e o ry o f e c o n o m i c s , t h e p r i c i n g t h e o ry o f t h e f e e b y g o v e r n m e n t a n d t h e d e c i s i o n t h e o ry o f t h e c h o i c e o f t a x a n d f e e , t h i s d i s s e r ta t i o n p u t s f o r w a r d t h e t h e o ry o f t a x t o f e e , w h i c h i s u n i q u e i n t h e f i e l d o f e c o n o m i c t h e o r i e s i n c h i n a . t h e t h e o ry d e m o n s t r a t e s s y s t e m a t i c a l ly i t s b a s i c e l e m e n t s , i t s p r o o f s a n d i t s a p p l i c a t i o n s c o p e , a n d p o i n t s o u t t h e p o s s i b i l i t y t o t r a n s f o r m t a x t o f e e in t h e s y s t e m o f r e a l e s t a t e t a x a n d r e s o u r c e s t a x ; t h e n p r o v i d e s t h e d e ta il e d s c h e m e . a s r e g a r d s t o t h e t a x t o f e e o f t h e l a n d t a x , w e s h o u l d p a y m o re a tt e n t i o n t o t h e f o ll o w i n g a s p e c t s : f i r s t l y , t h e v a l u e i n c r e m e n t o f t h e l a n d a n d i t s d i s t r i b u t i o n b e t w e e n t h e g o v e r n m e n t a n d t h e o c c u p a n t s ; s e c o n d l y , t h e l o c a l g o v e rn m e n t a t t r i b u t e s o f l a n d h o l d i n g f e e ; t h i r d l y , t o d e fi n e t h e c o n n o t a t i o n s o f r e n t , t a x a n d f e e s c i e n t i f i c a l l y , a n d t o e s t a b l i s h a r e a s o n a b l e s y s t e m o f r e n t , t a x a n d f e e . a t l a s t b u t n o t t h e l e a s t , a n e m p i r i c a l s t u d y i s m a d e t o a n a ly z e t h r e e p ro b l e m s t o m a k e t h i s d i s s e r ta t i o n m o re s c i e n t i f i c a n d p r a c t i c a l , t h e r e l e v a n t d a t a o f t h e c i t i e s o r c o u n t i e s i n h u b e i p r o v i n c e a r e u s e d t o , a n a ly z e t h e f e e t o t a x re f o r m o f s o c i a l s e c u r i ty i n c h i n a , a n d b u n k e r s u r c h a r g e i n s t e a d o f h i g h w a y m a i n t e n a n c e f e e , a n d t h e r e f o r m o f t a x a n d f e e i n t h e r u r a l a r e a s . f o r t h a t t h e f o l l o w i n g w o r k h a s b e e n d o n e : fi r s t l y , t h e s i t u a t i o n s o f i n s u r e d p e n s i o n o f s o c i a l s e c u r i t y i n wu h a n a n d j i n g m e n a r e c h o s e n t o p ro v e t h a t t h e m o d e o f c o m b i n i n g s o c i a l p l a n a s a w h o l e w i t h i n d i v i d u a l a c c o u n t s s h o u l d b e t h e w a y t o f i n a n c e t h e s o c i a l s e c u r i t y f u n d s ; s e c o n d l y , i t i s p r o v e d t h a t t h e b u n k e r s u r c h a r g e s h o u l d b e i m p o s e d u s i n g t h e d a t a o f t h e v e h i c l e s t a x b u r d e n i n w u h a n ; 山 i r d ly , t h e d i f f i c u l t i e s o f t h e re f o r m o f t a x a n d f e e i n r u r a l a r e a s a r e i l l u s t r a t e d w i t h t h e d a t a o f l v l i n t o w n i n j in s h a n c o u n ty , a n d t h e e s s e n c e o f t h e s e p r o b l e m s a n d c o n t r a d i c t i o n s a r e d i s c l o s e d i n a w o r d , t h i s d i s s e rt a t i o n s t u d ie s t h e d o m e s t ic a n d f o r e i g n t h e o r i e s o f t h e r e f o r m o f t a x a n d f e e ; t a k i n g o u r p r a c t i c e s in t o a c c o u n t , i t a n a ly z e s t h e d i s a d v a n t a g e s o f t h e re f o r m o f t a x a n d f e e t h e o r e t ic a l l y a n d p r a c t i c a l l y , a n d b r i n g s f o r w a r d t h e h a r m o n i z a t i o n t h e o ry o f l v 华 中 科 技 大 学 博 士 学 位 论 文 r e f o r m o f t a x a n d f e e , a n d t h e n a n e m p i r i c a l s t u d y i s m a d e w i t h t h e d a t a o f s o m e c i t i e s o r c o u n t i e s i n h u b e i p r o v i n c e , s o s o m e c o n c l u s i o n a r e d r a w n w h i c h a r e v a l u a b l e r e f e r e n c e s t o t h e r e s e a r c h a n d p r a c t i c e o f t h e r e f o r m o f t a x a n d f e e . k e y w o r d s : r e f o r m o n t a x a n d f e e t r a n s i t i o n a l e c o n o m y h a r m o n i o u s r e l a t i o n s h ip o f t a x a n d f e e f i s c a l r e v e n u e v 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的 研究成果口 尽我所知，除文中已 经标明引用的内容外，本论文不包含任何其他个 人或集体已 经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出贡献的个人和集体， 均己 在文中以萌 确方式标明。 本人完全意识到 本声明的法律结果由 本人承担。 学位论文作者签名 日 期 :， 年钾 月 弓 ” 日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即:学校有 权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅 和 借阅。本人授权华中科技大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据 库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 保密口，在_年解密后适用本授权书。 本 论 文 属 于不 保 密 口 ( 请在以上方框内打+ / ， ) 学位论文作者签名:指导教师签名 日 期 :于 华 乒明 ， 日日 期 : la . 年 午 月 3 日 华 中 科 技 大 学 博 士 学 位 论 文 1 绪论 税费改革既是当前我国政治经济生活中的热点和难点，也是学术界研究的重大课 题之一。本文试图针对我国税费改革现状，应用财政税收及管理的相关理论，研究我 国税和费的协调改革理论。本章将首先介绍作者选择研究这一问题的原因，然后对相 关文献进行评述，并简要的介绍本文的主要内容和结构。 选题的背景与目的 从财政收入方面来看，我国长期存在的严重问题是税收收入和费收入的规模比例 。本节通过对这一问题的介绍与分析来说明本文的研究目的。 l当 l夫 1 . 1 . 1 我国的税费规摘班状 多年来，我国税收收入的绝对金额逐年都有较大幅度上升，可是，税收占国内生 产总值的比重却一直低于国际水平。 在1 9 %年前的一个较长时期内，我国税收收入的g d p占比一般是逐年下降的。 按实行两步利改税的可比口径，1 9 8 5 年税收收入2 0 4 0 . 3 6 亿元，占同年度国内生产总 值的2 2 .7 7 0/ a 0 1 9 8 6 年， 税收收入虽上升为2 0 9 0 .7 3 亿元， 而所占国内生产总值的比 重， 却只为2 0 .4 6 %， 下降2 .2 8 个百分点。 5 年后的1 9 9 0 年， 在收入上升为2 8 2 1 . 8 6 亿元的 情况下， 所占国内生产总值比重， 反而下落5 个百分点， 降为1 5 .2 1 %, 1 9 9 4 年又下落 近5 个百分点， 只为1 0 .9 6 %， 以后各年都保持这样的低水平。 1 9 9 6 年税收收入为6 9 0 9 .8 2 亿元，占国内生产总值的1 0 .0 7 %0 1 9 8 5 年至 1 9 9 6 年的1 1 年间， 税收收入占国内生产 总值的比重，下降1 2 .6 5 个百分点，下降幅度高达5 6 % 2 0 0 3 ) ， 对这种现象的 理论研究也已 经开始起步， 但研究的 主流 和研究的主要方面还是限于对政府供给主体的考察，对于民间供给主体则缺乏实证的 分析。 1 .2 .3 财政体制与公共产品供给中的资金娜措 公共产品的资金筹集问题是公共产品供给问题中的核心。目 前大多数研究所针对 的是政府供给主体。 1 )制度外财政与公共产品供给 “ 制度外财政”这一概念，是孙潭镇和朱钢 ( 1 9 9 3 ) 先提出来的。他们将财政定 义为 “ 行政当局依靠行政的强制力量， 为支撑政府活动而进行的资金筹措和运用” 。 根 据这一定义，他们把乡镇财政划分为制度内财政和制度外财政，前者指在现行财政管 理体制下的预算内财政和预算外财政，后者指乡镇政府以各种形式筹集的自 筹资金以 及由此发生的政府支出。目 前，我国农村乡镇制度外财政的收入来源主要有以 下四方 华 中 科 技 大 学 博 士 学 位 论 文 面:乡镇企业上交利润和管理费;乡镇统筹资金， 包括五项统筹和乡镇政府按照国家 规定征收的其他收入;各种集资、捐赠收入; 各种罚没收入 ( 孙潭镇和朱钢，1 9 9 3 ) . 研究者们认为， “ 制度外财政” 的 膨胀， 与中国的财政和税收体制有关。 从财政体 制上来说， 法律规定了乡镇一级政府的诸多职能， 但是却没有赋予其足够的相应财权， 这样， 在农村公共产品需求增长时，造成了乡镇预算内 财政的不足 ( 孙潭镇和朱钢， 1 9 9 3 ; 叶兴庆， 2 0 0 0 ) 。 从税收机制上来说， 地方财政间的 税收承包制使得基层政府存 在 “ 藏富于企业”的动机，减少上缴的税收而增加本级政府的非税收入 ( 孙潭镇和朱 钢，1 9 9 3 ) 。 从更深层次上来说， 人民公社解体以 后， 虽然相应设立了乡级财政， 但乡 级财政的支出范围十分有限，乡范围内的部分公共事业和村范围内的全部公共事业， 其性质与公社时期一样，属制度外公共产品，因此， 现行农村制度外公共品的供给制 度并不是一种创新， 本质上是人民公社时期制度的延续( 叶兴庆， 2 0 0 0 ; 林万龙， 2 0 0 2 ) . 客观地讲， “ 制度外财政” 在农村公共产品的政府筹资中发挥了重要的作用 ( 孙潭 镇和朱钢，1 9 9 3 ;樊纲，1 9 9 5 ) ， 但是，研究者们认为， 这并不能成为“ 制度外筹资” 体制存在的理由。一方面，对预算外资金的依赖为预算管理强加了高昂的成本，扭曲 了激励机制， 使得地方政府具有把其资金列为预算外资金的强烈动机( 黄佩华， 2 0 0 2 ) ; 另一方面，由于筹资方式的不规范和约束机制的缺乏，这一体制不利于农村公共产品 的规范供给，也是加重农民负担的一个重要因素。 2 )地方财政在公共产品供给中的筹资能力 b o r g e , l .e . ( 2 0 0 0 ) 采 用一 组 挪 威 地 方 政 府的 横截 面 数 据 对 公 用 事 业 服 务收 费的 决定因素进行了实证分析。结果表明，当其他收入来源 ( 政府补贴和税收)变得更为 有限 时， 地 方 政 府 会 增 加公 用 事 业 服 务 收费 。 l o w ry , r .c . ( 2 0 0 1 )利用 美国5 0 个 州4 2 8 个学校的数据说明了公立大学的州政府基金、学费和其他费用的收入，既依靠 政治因素也依靠经济因素。 t h e u n i t e d a n i s h n a a b e g c o u n c i l s ( 1 9 9 6 ) 的一个研究报告 描述和评估了7 个国家为了公共目标，不依靠税收，不依靠联邦政府也不依靠财政转 移支付而增加财政收入的能力。这种能力体现为对公用事业服务的收费。 为什么要研究公用事业服务收费问 题? 研究者们认为的 原因之一是公用事业服务 收费比一般价格水平的增长快得多。例如房屋业主们经常抱怨上涨的公用事业服务收 费与其服务的成本和质量并没有什么联系。另一个原因是地方政府之间公用事业服务 收费的显著差异， 这己引起了关于横向公平和要求通过补贴制度进行补偿的争论。 也有一些研究者对有关费用之间的关系进行了研究。 i n m a n ( 1 9 8 9 ) 报告了在一组 华 中 科 技 大 学 博 士 学 位 论 文 美国大城市中使用费收入和外生收入之间的数据，他认为这些数据反映的相关关系不 显著。 b a i l e y ( 1 9 9 4 ) 认为， 使用费收入所占比 例上升最快的国 家同时也 保持 着其他 地方税收和费用所占比 例上升最快 。 由 此看来， 关于使用费和其他收入之间 替代关系 的实证证据并不一致。 而另外一些研究文献则为收入替代假说提供了新的证据， 例如， s t i n e , w.f . ( 1 9 9 4 ) ， g a m k h a r , s . , o a t e s , w. ( 1 9 9 6 )， g o o d s p e e d , t .j . ( 1 9 9 8 ) 都探讨 了在对收费上升和下降的反应之间是否存在非对称性关系。另外，使用费和其他收入 来源之间的关系在早期的一些挪威学者的研究中也有所探讨， b o r g e ( 1 9 9 5 ) , h a n s s e n , p e tt e r s e n , p .a( 1 9 9 5 ) ， a a b e r g e , r , l a n g e r g e n , a . ( 1 9 9 7 ) 的 研究 结 果与 上 述的 税收 收入替代关系相反，他们发现使用费和其他收入来源之间存在正相关关系。这一发现 可能反映了当其他收入来源增长时地方政府增加提供受补贴的公共服务的能力。 关于使用费的研究文献着重于收入和效率增长的潜在可能性，以及描述使用费是 如 何并 且 在 多 大 程 度 上应 用 于 不同 的 公 共 服 务 上的 问 题， b i r d , t s i o p o u l o s ( 1 9 9 7 ) 和 b a i l e y ( 1 9 9 9 ) 作了 最新的 评 述。 但是， 实际中的 收费 政策的 决定因素却了 解甚少。 j e n k i n s , g .p . , k o o c h my a n ( 2 0 0 0 ) 描述了一个增值税的政策和财政收入系统的模拟 模型，并以尼泊尔为例来说明如果在一个时期中，发展中国家的财政收入更多的依赖 增值税，那么它必须放宽税基和提高依存度。 在我国， 按照“ 一级政府、 一级财政” 的配置原则， 共分五级财政。 如果将县 ( 市) 和乡镇两个级别的财政统一视为基层财政，那么这个财政体服务的群体是中国最广大 的非城市居民， 它的服务规模、 质量和层次直接决定了整个国家财政公共职能的实现。 然而，如此重要的财政体，其运行效率却存在明显的问题，突出表现为工资欠发普遍 化、赤字规模不断扩大、实际 债务负担沉重、 财政运行压力日 渐膨胀。 朱钢 ( 2 0 0 0 ) 对县级财政赤字的分析发现， 近几年赤字县占全国 县级单位的比 例始终在高位徘徊， 从预算收入与预算支出看，县级财政存在着严重的预算赤字情况。贫困地区县级财政 收不抵支的矛盾尤为突出， 根据李秉龙 ( 2 0 0 2 ) 对 1 9 9 9 年5 9 2 个国定贫困县财政运行 情况的分析，有4 8 6个县不同程度地存在赤字，8 2 %的赤字率远高于同期全国4 7 %的 平均水平。即便部分县财政收支平衡也是低水平的，是一种 “ 没有钱就不办事情”的 支出理念。 张军( 2 0 0 0 ) 曾对1 9 9 7 年全国乡镇的财政支出进行了计算， 他的计算表明全国乡 镇财政支出的增长速度不仅高出同期全国和地方的财政支出增长速度，也高出同期乡 镇财政收入的增长速度。国务院发展研究中心的课题组 2 0 0 2 )的调查也表明，乡镇 1 n 华 中 科 技 大 学 博 士 学 位 论 文 政府不同程度地存在财政危机，突出地表现在尽管基层财政的预算外财力不断膨胀， 但是县乡财政依然是典型的“ 吃饭财政” ， 只能勉强保障工资支出， 无力提供农村发展 必须的基本公共产品。作为一项政策性较强的研究，课题组还着重分析了县乡财政负 债问题。他们的研究将县乡财政所处的困境归因于三个方面:在税收制度上，偏向高 端财政的分税制留给县乡财政的税种偏小， 税源分散， 导致县乡财政“ 无米下炊” ; 在 支出环节，机构膨胀，工资刚性增长，大大超出了 县乡财政的承受能力;在政府间关 系方面，县乡财政明显处于劣势，收入上移使县乡财政成为层层集中财力的对象，支 出下移使县乡财政超负荷承载公共支出责任。 由 此可见，在目 前财税体制下，农村基层财政自 身的农村公共产品筹资能力非常 有限。 1 . 2 . 4 农村公共产品器求问题研究 从理论上讲，要达到公共产品的最优供给，就必须考虑消费者对公共产品的需求 状况。离开了对公共产品需求的考察，无法确定公共产品的供求均衡点。因此，在农 村公共产品的供给中，供给者必须以消费者的需求为出发点提供公共产品，如果无视 消费者 ( 农户)的需求和支付能力， 那么，就难以 达到农村公共产品的供求均衡，从 而难以达到农村公共产品的最优供给 ( 林万龙， 2 0 0 0 ) 。由此可见， 对农村公共产品需 求的研究非常有必要口 但是，由于目 前农村公共产品供给方面的问 题较为突出，因此，已 有研究中对需 求方面的问题重视不够。 林万龙 ( 2 0 0 0 )曾经通过实证分析指出: 家庭承包制实施后， 农户不仅有了对社区公共品的需求，并且随着收入的提高和农村经济的市场化，农户 有了对公共品的新需求;更为重要的是，农户之间表现出了对公共品的需求差异。因 此，单一的政府供给主体很难完全满足农户的有差异的公共产品需求，必须诱导农村 公共产品供给制度的需求诱致性创新。 有研究者指出， 农村改革2 0 余年来，由于农村 经济总量的增长、农村经济方式的转变和经济的全球化，农户对乡镇范围内农村公共 产品的需求数量和质量均提出了新的要求;农村经济结构的调整和地区间经济发展的 差异，也必然会使不同农村地区间公共产品的需求产生差异。但是，现实状况却是: 农村公共产品存在大量的强制性供给，而无视农户的真正需求。一方面，是某些公共 产品的供给 “ 过剩” ， 例如超过农民经济能力集资进行的公共设施和公益事业的建设; 某些村村委会组织机构臃肿、管理费用过高;等等。另一方面，则是某些公共产品的 供给不足，典型的如为农户提供的市场信息服务和技术服务不足等。有研究者认为， 1 1 华 中 科 技 大 学 博 士 学 位 论 文 造成这种状况的原因在于:对于农村基层政府来说，其供给农村公共产品的主要约束 是上级政府的各项任务以 及自 身利益的 最大化， 在缺乏自 下而上政治约束 ( 即农村基 层民主制度) 的情况下， 农村基层政府在供给公共产品时， 很难真正考虑农户的需求， 无效供给和超额供给因而也就产生了。 总的来说，在新的经济形势和经济体制下，农户农村公共产品的新需求是什么? 他们的需求差异受哪些因素的影响?如何设计不同的筹资制度和公共政策以 适应这种 差异性?这些问题都尚有待于进一步的深入研究。 1 . 2 . 5 农村公共产品供求失衡与农民负担问 题 儿乎自 家庭承包制诞生之日 起， 农民负担过重的呼声就一直很高， 从1 9 8 0 年代中 期开始，农民负担问题逐步成为农村乃至整个社会关注的热点问题。从公共财政理论 来说，农民负担实际上就是各级政府部门以为农村提供公共产品 ( 暂且不论是有效的 还是虚假的)的名义而向农民筹集的除税收以外的资金.因此，大部分学者对农村公 共品问题的研究， 都与农民负担问题直接联系。 目 前的研究主要集中在以下两个方面。 1 ) 关于农民负担问 题的制度根源 对于这一点，叶兴庆 ( 1 9 9 5 ; 2 0 0 0 ) 认为， 现行农村制度外公共品的供给制度并 不是一种创新，本质上是人民公社时期制度的延续。正是这种制度延续以及其自 上而 下的决策程序，为农民负担的加重提供了制度根源;张军 ( 2 0 0 2 )对导致我国农村居 民负担过重的财政制度根源进行了分析， 进一步指出:财政自 筹制度、财权与事权的 不对称和财政错位，是农村居民负担久减不下的重要的制度性原因;而由于财权与事 权的不对称、财政错位以 及农村中民主制约机制的 缺乏等， 是导致乡镇财政缺口的主 要原因( 朱钢， 2 0 0 2 ) ， 严峻的财政短缺则导致了 基层政权和干部从农民身上过度地汲 取农业税费和其他财政资源，造成了 农民负担过重，从而恶化了干群关系 ( 祝保平， 2 0 0 1 ) 。 在农村公共产品决策机制未能改变、 农村公共产品的政府供给不注重农民真实 需求的情况下， 这一问题将更为突出 ( 魏建，1 9 9 8 ;王安、覃芸， 2 0 0 0 ) 0 关于农民负担问题还有一个重要而有趣的事实必须引起注意。有计算表明，在一 个可比的尺度下，人民公社时期的农民负担并不比 现在轻。 所谓的农民负担问 题实质 是农村公共产品制度外供给制度不再适应新的制度环境的一种表现 ( 林万龙，2 0 0 2 ) 0 这是因为，在人民公社时期，由于完全集体化的农村产权和分配制度，农民的负担被 隐性化了， 而家庭承包制使之转化为了“ 显性” ， 农民可以直接感受到其负担， 矛盾因 而也就突出了 ( 叶兴庆，1 9 9 7 ) e 华 中 科 技 大 学 博 士 学 位 论 文 2 )关于农民负担问题的解决 既然农民负担问 题与公共品的制度外筹资制度及其决策规则相联系，那么，从理 论上来说， 就必须对这种社区公共品供给制度进行改革。农村税费改革所试图解决的 实际上正是现行农村公共品制度外供给制度，即力图将公共品的制度外筹资规范化， 使之纳入到制度内筹资范畴中去。 对于农村税费制度改革的总体方向，学术界对此并无大的异议，很多学者都认为 农村税费改革己初见成效，最明显的是农民负担总体下降:农业税费制度改革有利于 农民负担的规范化、 法制化 ( 江观伙， 2 0 0 1 ) 。 但是， 有学者指出， 农村税费改革的顺 利进行， 与财政体制、 包括转移支付体制有关， 也与县域经济的发展相关( 赵阳， 2 0 0 2 ) ; 朱钢 ( 2 0 0 0 )的研究认为，由 于上级政府、特别是中央政府很难