（行政管理专业论文）政府绩效评估中民间评估主体的构建研究.pdf

c a n d i d a t e ：z h a n gw e nf a n g s u p e r v i s o r ：p r o f w a n gy i n g h u b e iu n i v e r s i t y w u h a n ，c h i n a 93 湖北大学学位论文原创性声明和使用授权说明 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研究所 取得的研究成果。除了文中特别加以标注引用的内容外，本论文不包含任 何其他个人或集体已经发表或撰写的成果作品。对本文的研究做出重要贡 献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的 法律后果由本人承担。 论文作者签名： 伊矿专 日期：如c 年6 月f 日 学位论文使用授权说明 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即： 按照学校要求提交学位论文的印刷本和电子版本；学校有权保存并向国家有关 部门或机构送交论文的复印件和电子版，并提供目录检索与阅览服务；学校可以允 许采用影印、缩印、数字化或其它复制手段保存学位论文；在不以赢利为目的的前 提下，学校可以公开学位论文的部分或全部内容。( 保密论文在解密后遵守此规定) 日期：弘肜锣乃身1 店 日期： 加，。印易阳 穆嫌 伊 ： 、f名 ： 签 名 师 签 教 者 导 作 指 摘要 受国外研究、实践成果的影响，2 0 世纪9 0 年代，我囝也逐渐展开了政府绩效评估 的理论研究和实践活动。虽然我们的起步较晚，但评估政府绩效的时代已经悄然束 临 近年来，我围许多地方政府和部门开展了政府部门绩效评估的探索和尝试，但存在 的问题还很多，尤其在评估主体方面，存在一些困境。对于政府绩效评估这个庞大、复 杂、系统化的工程，我们首先需要明确的就是评估主体问题。简单地讲，就是到底 由谁来评估政府的工作? 由谁来参与政府绩效评价的问题作为绩效评估的主体确定工 作，是一个需要给予充分注意的基础性问题。这是因为任何一个评估主体都有自身特定 的评估角度，有不可替代的比较优势，同时，具有特定身份的评估主体亦有自身难以克 服的评估局限。如何选择、组合评估主体是构架绩效评估模式，建立评估指标体系的基 础。 为何要求民间评估主体作为外部评估者最大程度地参与到政府绩效的考评活动中 去，以及如何构建民间评估主体将是本文所要探析的两个重要问题。 文章的论述分为四个部分：第一部分是政府绩效评估中民间评估主体构建的相关理 论综述。第二部分是政府绩效评估中民间评估主体构建的概况描述。第三部分进一步分 析了国内、外民问主体参与政府绩效评估的相天案例，从i 面得归纳总结出民m 评估主体 在政府绩效评估中的优、劣势及动力和阻力。第四部分则是政府绩效评估中民间评估主 体构建的对策分析。 关键词：政府绩效评估；民间评估主体；公民参与；第三方评估 a b s t r a c t b vo v e r s e a sr e s e a r c h ，p r a c t i c ea c h i e v e m e n ti n f l u e n c e ，i nt h e19 9 0 s ，o u rc o u n t r y h a sa l s o g r a d u a l l yl a u n c h e dt h et h e o r yr e s e a r c ha n dp r a c t i c e di n t h ef i e l do fg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c e e v a l u a t i o n a l t h o u g ho u rs t a r ti sl a t e ，t h et i m eo fe v a l u a t i n g t h eg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c eh a s a l r e a d yq u i e t l ya p p r o a c h e d i nr e c e n ty e a r s ，m a n yl o c a lg o v e r n m e n t sa n dd e p a r t m e n t si no u rc o u n t r yh a v ec a r r i e do u t e x p l o r a t i o n s i ng o v e m m e n tp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n ，b u tt h e r ee x i s t ss o m ep r o b l e m s ， e s p e c i a l l y i na s s e s s m e n tm a i nb o d ya s p e c tw h i c hh a ss o m ed i f f i c u l tp o s i t i o n s t o t h e g o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n ，w h i c hi sah u g e ，c o m p l e x ，s y s t e m a t i z a t i o n sp r o j e c t ， w h a tw ef i r s t l yn e e dt ob ec l e a ri st h eq u e s t i o no fa s s e s s m e n tm a i nb o d y s i m p l ys p e a k i n g ， t h a tm e a j l sw h oc a l la s s e s st h eg o v e r n m e n t sw o r k ? w h oc a na s s e s st h eg o v e r n m e n t sw o r ka s am a i nb o d yd e t e r m i n a t i o nw o r ko fg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n ，i ti so n e n e e d st o b eg i v e nf u l la t t e n t i o na n di ti sa l s oaf o u n d a t i o n a lq u e s t i o n i ti sb e c a u s et h a ta n ya s s e s s m e n t m a i nb o d yh a st h e i ro w ns p e c i f i ca s s e s s m e n ta n g l e ，h a st h eu n r e p l a c e a b l ec o m p a r i s o n s u p e r i o r i t y ，a n dm e a n w h i l e ，s p e c i f i c s t a t u s sm a i nb o d ya l s oh a sa s s e s s m e n tl i m i t a t i o nw h i c h i ti sd i m c u l tf o rh i m s e l f t oo v e r c o m e h o wt oc h o o s ea n dc o m b i n et h ea s s e s s m e n tm a i n b o d vi st h ef o u n d a t i o no fs k e l e t o n i z i n gp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o np a t t e r n ，e s t a b l i s h i n g a s s e s s m e n ti n d i c a t o rs y s t e m w h yr e q u e s t st h e f o l ka s s e s s m e n tm a i nb o d yt ot a k e t h ee x t e r i o rv a l u a t o rr o l ea n d e v a l u a t i o n k e yw o r d s ：g o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n ；f o l k a s s e s s m e n tm a i nb o d y ；c i t i z e n p a r t i c i p a t i o n ；t h i r dp a r t ya s s e s s m e n t 1 1 1 目录 绪论l 一、政府绩效评估中民间评估主体构建的理论综述9 ( 一) 核心概念9 ( 二) 政府绩效评估中民问评估主体构建的理论依据“1 2 二、政府绩效评估中民问评估主体构建的概况1 5 ( 一) 政府绩效评估中民i h j 评估主体范围一1 5 ( 二) 政府绩效评估中民间评估主体地位1 6 ( 三) 我国政府绩效评估主体的构成与困境”1 7 三、国内、外民间主体参与政府绩效评估的案例分析”2 2 ( 一) 案例2 2 ( - - ) 民间评估主体参与政府绩效评估的启示”2 5 四、政府绩效评估中民间评估主体构建的对策分析3 l ( 一) 转变传统观念，树立以人为本政绩观3 1 ( - - ) 实施政务公开，扩大公共部门透明度3 l ( 三) 加强宣传教育，营造和培育民主氛围3 2 ( 四) 强化机制建设，提供多途径参与渠道3 3 ( 五) 健全法律法规，实现公民参与制度化3 4 ( 六) 完善反馈机制，促进评估工作规范化3 5 ( 七) 政府应加大扶持力度，培育第三方评估机构3 6 ( 八) 加强第三方评估机构的制度化建设，确保评估的独立性3 6 结论一3 7 参考文献3 9 致谢4 4 绪论 绪论 ( 一) 选题背景及意义 上世纪7 0 年代以来，以美国为首的大多数西方国家政府在财政、信用双重危机下 掀起了一场声势浩大的“新公共管理”和“再造政府”运动。这场旨在建设“绩效导向 型”政府的实践使“绩效评估”这一原本运用于企业管理中的评估工具，逐渐在政府同 常管理工作中得到了广泛的应用。之后，随着政府成本意识逐渐增强和公民参与愿望同 益加强，政府绩效评估作为一项重大的政治活动而蓬勃开展起来。西方国家打着以企业 家精神改革政府的旗帜，倡导提高政府绩效、向社会与公民提供优质高效的公共服务。 1 9 7 3 年美国尼克松政府颁布了联邦政府生产率测定方案，力图使公共组织绩效评估 系统化、规范化、经常化。1 9 7 9 年，英国撒切尔政府开始“雷纳效率评审”，并先后颁 布“财务管理新方案”和“行动计划”。1 9 9 3 年，美国又颁命了政府绩效和结果法。 这些实践的探索使得政府绩效评估理论不断向前发展，同时建立健全了绩效评估机构和 制度，扩大了公民参与的渠道，评估指标和体系也不断完善。随着以企业家精神重塑 政府的实践日益深入，政府部门的工作与社会公众的联系同益密切，在政府绩效评估中 公众日益成为评估的重要主体。 在国外相关研究及实践成果的影响下，上世纪9 0 年代，我国也逐渐展开了政府绩 效评估的理论研究和实践活动。虽然我们的起步较晚，但评估政府绩效的时代已经悄然 来临 2 0 0 3 年1 0 月，十六届三中全会首次提出科学发展观，并强调树立j 下确的政绩观， 建立公共服务性政府，这其中，地方政府绩效评估扮演着“导航标”的角色；十七大报 告指出，要提高政府效能，完善政府绩效管理体系；建立以公共服务为取向的政府业绩 评价体系，建立政府绩效评估机制；2 0 0 5 年温家宝总理在政府工作报告中首次提出“抓 紧研究建立科学的政府绩效评估体系”任务；2 0 0 8 年3 月5r 召开的十一届全国人大一 次会议上，温家宝总理在政府工作报告中指出，“大力推进政务公开，健全政府信息发 布制度，完善各类公开办事制度，提高政府工作透明度，创造条件让人民更有效地监督 政府”，这是政府首次提出了“创造条件让人民更有效地监督政府 的新要求。 对于政府绩效评估这个庞大、复杂、系统化的工程，我们首先需要明确的是评 估主体问题。简单地讲，就是到底由谁来评估政府的工作? 在传统的政府绩效评估中， 广泛存在的是政府内部的绩效考核与评估，其评估主体包括政府部门自身、政府的上级 湖北人学硕十学位论文 主管部门以及政府自身的工作人员等。由于评估主体都是直接或问接的利益相关者，因 此内部评估往往会附以些自利行为，特别是在我国这种权力相对比较集中、监督相对 比较薄弱的体制f ，如果再沿续以传统、单一的“自上而下”的内部评估为主的模式， 即上级政府对下级政府、政府主管部门对所属企事业单位进行评估考核，则往往会产生 如下诸多情形：被评估单位只对上负责，不对下负责；不怕群众不满意，就怕领导不高 兴；不惜负债搞“政绩工程”，透支未来发展经济 众所周知，政府是国家战略和意识的最终实施者与贯彻执行者，作为公共权力部门， 政府拥有大量的社会资源，代表社会公民行使公共管理的权力和任务，其绩效优劣直接 关系到公共资源的利用效率和社会公平等问题，影响政府的信誉和公信力。 因此，政府绩效评估工作不应完全由政府自身来完成，我们更需要外部主体的广泛 参与。而在这其中，民间评估主体的形式应该受到格外的重视。所谓的民间评估主体主 要包括：政府的服务对象土会公民、第三方评估机构及大众媒体等。因为民间评估 主体参与到政府绩效评估中来，有利于突显民主理念，增强政府的合法性；有利于服务 型政府的建设；有利于更好地实现政府的施政宗旨，提高政府行政效率；有利于评估过 程及结果的科学性与完备性。因此，这也正是本论文选题的意义所在。 ( 二) 国内外研究现状 政府绩效评估中民间评估主体的构建一直是国外学社会及学术界比较关注的课题， 其研究成果主要体现在如下几个方面： 1 公民参与政府绩效评估的意义综述 盖伊彼得斯在政府未来的治理模式一书中认为参与是2 0 世纪9 0 年代的主 要政治议题之一，没有公众的积极参与，政府很难使其行动合法化。并提出有关政府治 理的四种模式，其中第二种模式即为参与式国家。 霍哲认为，公民参与可以通过将事实与价值结合起来而增加评估指标体系的社会相 关性，公民参与能够通过激励公共管理者超越传统的产出指标，从而集中于生活质量和 社区目标而增加绩效评估的影响，有助于公共管理者将精力放在他们社区真j 下需要解决 的问题上。而传统公共行政自上而下的金字塔型等级制模式限制了公民参与在绩效评估 中的作用。他明确指出，政府最好是在其绩效评估系统中能够尽可能多地吸收公民参与， 绩效评估在某种程度上是一种社会整合的艺术，以便政府可以倾听到来自各利益相关者 1 3 盖伊彼得斯政府未来的治理模式【m 】吴爱明等译北京：中国人民大学出版社2 0 0 1 ：1 7 5 2 绪论 更为平衡的声音。 美国学者托马斯认为，公民参与能够增加公共管理者所制定政策的有效性。决策质 量将得以提高，因为公民和公民团体为政策制定增添了信息。这些信息能够防止许多基 于不确切消息所做出的错误决策，公民参与决策制定后，决策的可接受性增加了，成功 执行政策的概率也提高了，如果公民支持公共服务的实施，这些服务也将更有效益和效 率。 因为当参与程度提高后，市民对政府运作的理解也就提高了，对政府机构的批评 意见也就会相应减少，进而也可以改善政府官员受到“鞭策”的困境，这不愧是一种逃 离对政府低效率批评的好方法。； m i c h a e lh w a l k e r 认为，更好地了解顾客所需是提高政府绩效的关键，将公民调 查结果融入绩效评估过程可以为政府提供服务呈现一个更为明了和准确的目的，只有当 政府官员对公民期望和满意度有了更多了解时，他们才有可能从实质上提高政府管理。 另外，官僚体制内的专家无法获得制定政策所需要的全部信息，如果排除公众对重要决 策的参与将会造成政策上的失误。而“科学”方法的应用有助子使公共管理领域更加专 业化。 a l f r e dt a t k e ih o p a u lc o a t e s 也表达了几乎同样的观点，他们认为，自2 0 世纪 9 0 年代中期，在公共管理领域有两次主要的运动：一是群众参与政府复兴，二是绩效评 估运动。尽管有人认为这是两个相互独立的运动，但二者的结合却可以强化政府治理和 公共服务质量，只关注政府内部管理而不了解公民所需的评估是一件很不幸的事，在绩 效评估的设计和执行中缺少公民参与是有问题的。晖 2 公民参与政府绩效评估的相关理论综述 ( 1 ) 阶梯理论 谢尔阿斯汀在比较不同国家群众参与发展水平和制度演进的基础上，提出了“公 民参与阶梯论 ，讨论了公民参与发展可能出现的不同阶段。他认为，公民自主参与发 展的历程可分为三个阶段、八个层次。其中，第一阶段是无参与形式，公民实际参与的 程度很低，参与过程由官方操纵，或以教育、动员方式达成参与；第二阶段为象征性参 回蒋文武，乔姗姗政府绩效评估研究综述基于公民参与的视角【j 】天水行政学院学报2 0 0 7 ( 5 ) ：7 7 圆蒋文武，乔姗姗政府绩效评估研究综述甚于公民参与的视角【j 】天水行政学院学撤2 0 0 7 ( 5 ) ：7 8 马克霍哲公共部门业绩评估与改善张梦中译中国行政管理2 0 0 0 ( 3 ) ：3 5 m i c h a e lh w a l k e r ，“h o w 撒w cd o i n g ? u s i n gc i t i z e n s u r v e y st oi m p r o v eg o v e r n m e n tm a n a g e m e n t ”，g e n e r a l m a n a g e m e n tc o n s u l t a n t s a l f r e dt a t - k e ih o & p a u lc o a t e s ，c i t i z e np a r t i c i p a t i o n ：l e g i t i m i z i n gp e r f o r m a n c em e a s u r e m e n ta sad e c i s i o nt o o l ， g o v e r n m e n tf i n a n c i a lr e v i e w ，a p r i l2 0 0 2 3 湖北人学硕+ 学位论文 与形式，公民能过政府的信息分布、政策听证与质询，具有了定程度的公共政策过程 进入和积极参与的机会，但是政府为了避免对其权力产生激烈的影响，通常会改变参与 的相关团体的权力分配方式，决定参与的过程，其自主性程度不高；第三阶段为完全型 公民参与形式，公民享有合法的实体性权力与程序权力，参与公共政策的制定与执行， 对社区的公共事务进行自主式的管理。 ( 2 ) 模型改进理论 霍哲从绩效管理的视角提出了一个由质量而管理、开发人力资源、适应技术、建设 伙伴关系以及绩效评估这五个关键性概念构成的全面改进政府公共部门绩效的综合模 型。在他看来，最具创新性和最富有绩效的政府公共机构可以将先进的管理技术整合成 为一种绩效改进的综合方法并且可以成为其他机构改进绩效的榜样。当然他也并不认为 这个模型可以机械地适用于任何情境。 ( 3 ) 角色理论 美国的公民联盟小组( c i t i z e n sl e a g u e t e a m ) 在公民评议政府绩效方面做出了很多 努力，它首先论述了公民参与和政府绩效评估的关系，突出了公民作为绩效管理合作伙 伴的6 种角色：顾客、所有者或股东、问题的提出者、联合生产者、服务质量评估者和 独立的结果跟踪者，并且发展了一个以公民参与、政府政策与执行以及绩效测评为核心 元素的有效治理模式，其中“公民参与是指群众介入，更宽意义上的使用包括个人、集 体、非营利组织，甚至商业团体一起作为一个合法的群众整体。”3 “业绩测评是指以 指标的发展和搜集的数据来描述、报告和分析业绩。业绩可以应用于政府服务或社区条 件或者包括两者。 这两者的交集部分可理解为社会公众参与的评估政府绩效活动。 3 公民参与政府绩效评估的基本原则综述 a m e r i c as p e a k s 作为一家非营利组织，以其创新的、大范围的公民参与过程2 l 世纪城镇会议而闻名，经过多年对不同情境下公民参与项目的开发，a m e r i c as p e a k s 得 出了一些为公民有效参与奠定坚实基础的基本原则，它们是： 第一，发展情境化的具体战略。公民参与的广度与深度必须结合具体的情境。 第二，建立公民与决策者之间的信任。 邓国胜，肖明超等群众评议政府绩效理论、方法与实践【m 】北京：北京大学m 版社2 0 0 6 ：1 0 1 1 国蒋文武，乔姗姗政府绩效评估研究综述基于公民参i j 的视角【j 】天水行政学院学报2 0 0 7 ( 5 ) ：7 8 邓国胜，肖明超等群众评议政府绩效理论、方法与实践【m 】北京：北京大学出版社2 0 0 6 ：9 凯瑟琳纽科默等迎接业绩导向型政府的挑战张梦中，李文星译广州：中山大学 i j 版社2 0 0 3 ：1 2 1 4 绪论 第三，确保多样化参与( 代表参与的多样性) 。 第四，建立广泛的对话。 第五，创造安全的公共空间。安全的公共空间可以激励参与者讲出内心真实的信念 和观点。 第六，影响决策的制定。必须让公民感觉到自己的参与作用，能够影n 向政策或决策 的制定。 第七，持续的公民参与。通常，公民认为决策者在规划项目的设想阶段需要他们， 但在执行阶段却没有赋予他们实质意义的角色。 4 公民能否有效评估政府绩效的探讨 有学者通过不同案例研究表达了对公民参与政府绩效评估之结果有效性的质疑。 b r i a ns t i p a k ( 1 9 7 9 ) 的研究表明，公民的态度受到与服务无关的一些因素的影响，如种 族、收入、邻里地区的特征等。并且，在公民评估政府提供的服务时可能还存在两种常 见的错误：其一，归因错误，即公民可能感觉政府正在提供某种服务，而实际上没有在 提供，或者是相反的情况。这常发生在割裂的都市政府区和特别行政区。这是两种错误 中较轻的一种；其二，估计错误，即使回答者与被评估的服务最近有过直接的接触，也 容易导致估计错误。 c h r i s t o p h e l p o l l i t t 认为，在公民参与绩效评估时，高层的积极支持是基础，任何绩 效评估的成功有赖于强有力的政治支持。罾并且，由一个中立的党派操作整个过程很藿 要。“通常，在整个政府机构中遵循这样的一条原则：评估活动应该由一个熟悉评估内 容的组织来进行；应该由那些不受项目发展结果影响的人们来进行。” 5 阻碍公民参与地方政府绩效评估的因素分析 ( 1 ) 观念上的障碍 阿里哈拉契米等人认为，尽管公民参与能够通过让服务更多地响应实际需要而最 终改善政府的服务程度和水平，但在实践中，公众的积极参与却经常被认为是负担过重、 成本昂贵和消耗时间。来自观念和现实的多种矛盾也阻碍了群众参与的顺利进行。 。b r i a ns t i p a k “c i t i z e ns a t i s f a e t i o nw i t hu r b a ns e r v i c c * s ：p o t e n t i a lm i s u s ea s ap e r f o r m a n c ei n d i c a t o r ，p u b l i c a d m i n i s t r a t i o nr e v i e w ，j a n u a r y f e b r u a r y1 9 7 9 c h r i s o p h e rp o l l i t t ，( 1 9 9 0 ) p e r f o r m a n c ei n d i c a t o r s ：r o o t sa n db r a n c h e s i nm a r t i nc a v e ，m a u r i c ek o g a na n ds m i t h ( e d s ) ， o u t p u ta n dp e r f o r m a n c em e a s u r e m e n ti ng o v e r n m e n t ：t h es t a t eo f t h ea r t ，p 17 5 菲利克斯a 尼格罗等公共行政学简明教程【m 】郭晓平等译北京：中共中央党校f 版社1 9 9 7 ：2 0 3 锄阿里哈拉契米政府业绩与质量测评一问题与经验【m 】张梦中，丁煌等校译广州：中山大学出版社2 0 0 3 ： 4 0 5 湖北人学硕十学位论文 s t e v e nb f r a t e s ( 2 0 0 4 ) 认为，地方政府的决策者同其他任何一个层次的决策者一样， 具有种天生的降低公民获取准确价格和服务水平信息的偏好，他们设计了一套使所提 供服务的成本和水平模糊化的艺术性模式，这就必然导致普通公民很难获得关于政府活 动的准确、具体的价格信息。山 ( 2 ) 现实中的障碍 c h e r y ls i m r e l lk i n g 认为，现实中群众的真f 参与还遭遇了如下三大障碍，即当代社 会的本质、行政管理过程和参与的技术。具体而言就是，生活的快节奏使人们无暇顾及 工作以外的事情，尤其对于年轻人更是如此；公民参与被看作是对行政管理地位的一种 挑战，于是信息通常受到接受挑战的行政管理者的控制和操纵，这就限制了公民的参与 能力；目前在参与过程中所用到的参与技术是不充分的，参与的时间安排、方式选择和 人员构成上存在很多不足。为了克服这些障碍，c h e r y ls i m r e l lk i n g 指出要通过4 个“e ”， 即授权( e m p o w e r i n g ) 、教育公民( e d u c a t i n gc i t i z e n s ) 、再教育行政者( r e - e d u c a t i n g a d m i n i s t r a t o r s ) 以及再造行政管理结构和过程( e n a b l i n ga d m i n i s t r a t i v es t r u c t u r ea n d p r o c e s s e s ) 来进行。 上世纪9 0 年代，在全球政治、经济、文化一体化的背景下，受国外先进管理经验的 影响，我国也逐渐展开了政府绩效评估的理论研究和实践活动。 1 对传统政府绩效评估价值取向反思的研究 关于政府绩效评估的价值取向，很多学者对此进行了探讨，例如，李静芳认为政府 与民众的关系决定政府绩效评估的价值取向，中国体制转轨后，政府与民众的关系模式 发生了变化，客观上要求政府的价值取向由“政府本位”转向“民众本位”。徐邦友从 对效率原则批判的视角，马宝成从政治哲学角度，林琼、凌文辁从社会转型的角度，均 对传统的效率取向进行了反思或批判，提出满足公众需求是政府绩效的根本价值选择， 公共服务质量好坏是衡量政府绩效的重要标准，廉洁、高效、公正是政府绩效的价值追 求。固 2 对于公民参与政府绩效评估的意义分析 在政府管理过程中群众的广泛介入和参与也使群众对政府各方面的表现有深入了 s t e v e nb f m t e s ，“i m p r o v i n gg o v e r n m e n te f f i c i e n c ya n de f f e c t i v e n e s sa n dr e i n v i g o r a t i n gc i t i z e ni n v o l v e m e n t ”， p e r s p e c t i v e so np o l i t i c a ls c i e n c e ，s p r i n 9 2 0 0 4 c h e r y ls i m r e l lk i n g ，“t h eq u e s t i o no fp a r t i c i p a t i o n ：t o w a r da u t h e n t i cp u b l i cp a r t i c i p a t i o ni np u b l i ca d m i n i s t r a t i o n ” p u b l i ca d m i n i s t r a t i o nr e v i e w ，v 0 1 5 8 ，n o 4 ，j u l y a u g u s t1 9 9 8 蒋文武，乔姗姗政府绩效评估研究综述基于公民参与的视角【j 】天水行政学院学报2 0 0 7 ( 5 ) ：7 9 6 绪论 解和认识，更能体验到政府部门的努力和困难，从而建立和巩固对政府的信任，使政群 关系优化( 胡宁生，1 9 9 8 ) ；把外部评价作为评估的主维度，可以使政府知道现在所提 供的服务是否符合人民的需要，从而进一步调整施政策略，为稀缺的人力物力资源得到 有效配置提供依据( 蒋容2 0 0 3 ) ；突出强调公民满意度评价策略不仅可以使政府机关对 上级机关负责，更重要的是对人民负责，形成人民监督和上级监督相结合的绩效推动机 制，真正体现服务型政府的精神，体现公共责任的理念( 刘旭涛、许铭桂，2 0 0 4 ) 。 3 对于公民参与政府绩效评估中存在问题的分析 吴建南、庄秋爽( 2 0 0 4 ) 从评价主体、评价空问与时间、评价对象与指标、评价方 式与结果等方面总结了我国开展“公民评议政府”的现状，并指出由于受经济发展水平、 民主政治建设等方面的限制，在评价机制方面还存在很多不完善的地方，主要是：评价对 象和指标与评价主体的性质、能力不符，评价机构的独立性和专业性不足。 卓越( 2 0 0 4 ) 认为，在政府绩效评估主体中引入社会群众这一维度是非常必要的。 但群众参与政府绩效评估也有难以克服的局限性，比如公民缺乏专门的评估技术、不太 了解政府的运作机制、信息获得的渠道有限等。因此在选择哪些公民，选择多少公民参 加评估时需要认真设计。邓国胜、李一凌从网上评议政府的视角分析，指出了网评中普 遍存在的问题。 4 对于影响公民参与政府绩效评估的因素分析 范柏乃( 2 0 0 5 ) 认为影响政府绩效评估误差的原因主要来自三个方面，即评估t 具、 被评估对象和评估过程，对于政府绩效而言，与评估工具紧密相关的主要是评估指标体 系，而与评估过程相关的则涉及评估方法、评估主体和评估程序；麻宝斌、马振清( 2 0 0 5 ) 认为，新时期对群体性政治参与的影响是多方面的，主要可以从宏观和微观两个不同层 面加以说明；孟华( 2 0 0 4 ) 从价值观、民族个性以及政治制度等基础因素入手，指出由 于中国民众缺乏监督政府的意识，并且中国政府架构相对集权，因此，中国政府绩效评 估实践面临着多重困难。 ( 三) 研究方法与思路 正确的研究步骤，恰当的研究方法及手段，对于成功地完成一篇学术论文十分重要， 它关系到研究成果的科学性及有效性。本论文在理论上纳百家之言，对其中代表性的观 点进行分析、综合、提炼、总结，从而得出自己的观点；同时，在“实践出真知”的指 。邓国胜，肖明超等群众评议政府绩效理论、方法与实践【m 】北京：北京大学出版社2 0 0 6 ：1 8 7 湖北人学硕十学位论文 引下，本论文也大量运用实证分析，对调查报告、案例资料和数据做了详尽的分析与整 理。除了规范分析与实证分析相结合外，本论文还将采用比较的方法，通过对国外代表 性国家在该领域的研究对比，从而得出适合我国国情的相关信息。 文章的论述分为四个部分：第部分是政府绩效评估中民间评估主体构建的相关理 论综述。第二部分是政府绩效评估中民间评估主体构建的概况描述。第三部分进一步分 析了国内、外民问主体参与政府绩效评估的相关案例，从而得归纳总结出民问评估主体 在政府绩效评估中的优、劣势及动力和阻力。第四部分则是政府绩效评估中民间评估主 体构建的对策分析。 一、政府绩效评估中【屯间评估主体构建的理论综述 一、政府绩效评估中民间评估主体构建的理论综述 ( 一) 核心概念 1 政府绩效评估 政府绩效在西方国家也被称为“公共生产力”、“国家生产力”、“公共组织绩效”、 “政府业绩”、“政府作为”等，指政府机关及部门在社会管理中有效的业绩、效果、 效益及管理、服务活动所产生的效率、效能等，是政府职能的基本体现。 政府绩效评估是依据绩效指标，对政府公共部门管理过程中投入、产出、中期成果 和最终成果所反映的绩效进行评定和划分等级。政府绩效评估是围绕政府行政活动的 一种管理工具，但同时它也与公民参与和公民监督有关，这是从权力政府走向责任政府 的必然要求。它的核心内容是绩效，通过将现代信息技术广泛应用于政府公共部门之间、 公共部门与民众之间的沟通与交流领域，可以逐步实现社会公众对政府公共部门的直接 控制，从而达到政府管理对立法机构、社会公众负责的双重统一。 政府绩效评估是一个复杂的系统性工作，它具体指各类评估主体根据相关评估指 标、遵循一定的程序、通过多种方式、综合运用科学的方法，对政府所做决策的正确性、 服务质量、工作效率和公众满意度等及由政府工作所产生的政治、经济、文化等长、短 期影响和效果所进行的测量、分析和评价。其流程大致由以下五步组成：明确评估内容、 确定评估主体、选择评估方法、制定评估指标、配比评估权重。 政府绩效评估包括政治绩效评估、社会绩效评估和经济绩效评估。可以说，它涉及 到政府活动的各个方面和环节，将政府的所有部门纳入了评估体系，是一种持续改进和 提高政府部门绩效的全新管理理念与管理工具。它要求政府管理活动必须以顾客为中 心、以顾客的需要为导向，既要提高政府行政的效率与管理能力，满足社会公众的要求， 又要增强对公众需求的回应力，保证政府管理的质量与公众满意度，重视管理活动的产 出、效率与质量。概括地说，它要求政府既要注重经济发展，又要注重社会、人文与环 境的协调发展，最终达到人与社会的和谐统一。 因此，不难看出，政府绩效评估以绩效为本，以服务质量和社会公众需求的满足为第 一评价标准，蕴含了公共责任和顾客至上的管理理念，是一种重要的管理工具。正因为 如此，自2 0 世纪7 0 年代以来，全球兴起了一股政府绩效评估的热潮，以至于西方学者 中国行政管理学会课题组政府部门绩效评估研究报告叨中国行政管理2 0 0 6 ( 5 ) ：i i 黎民公共管理学【m 】北京：北京高等教育出版社2 0 0 3 ：7 2 9 湖北人学硕十学何论文 惊呼传统的“行政幽家”f 被“评估”国家所取代。 2 政府绩效评估主体 评估主体即评价者，是指对特定对象绩效进行价值削断的个体或组织。政府绩效评 估主体即政府绩效的评价者，可通俗的理解为：由谁来担当这个评判官，来评估政府工 作的好坏。 在进行政府绩效评估之前，首先之第一步需明确的是评估主体问题，即应该由谁来 按照一定的标准和相应的程序，同时运用科学的方法，对政府的实际作为及其所产生的 影响做尽可能客观、准确的评价。不同的评估主体由于考评的利益出发点不同，因此对 于各自的角色定位、考评时的理性程度都会表现出一定的差异，即使针对同一考评对象 也往往会得出差异较大甚至相反的评估结果。因此，由谁来参与政府绩效评估的问题作 为绩效评估的主体确定工作，是一个需要给予充分注意的基础性问题。 在我国，政府绩效评估主体一般可分为两类：内部评估主体和外部评估主体。内部 评估主体指政府机关本身及其部门作为评估主体，主要包括政府机关的自我内部评估和 内部专门评估两种形式，即政府机关内部按隶属关系所实施的评估及政府设立专门的机 关，如审计机关和人事部门的专门评估等。目前我国政府绩效评估主要以内部评估为主， 虽然这种评估模式对于实现预定目标有着十分重要的作用，但是由于其固有的缺陷，会 存在一定的局限性，因而结果并不乐观；外部评估主体指除政府机关自身以外的评估主 体，外部评估主体的情况相对比较复杂，它主要包括： ( 1 ) 在中国共产党领导的多党合作和政治协商制度下，外部评估主体则首先应包括 中国共产党和各民主党派，尤其是各民主党派应广泛参与到政府绩效评估的活动中去。 各民主党派在对政府工作起到监督、评价的同时，也应积极出谋划策，提供建设性的、 利国利民的国家发展之良策。 ( 2 ) 各级人民代表大会及其常务委员会作为外部评估主体也是必不可少的。各级人 民代表大会是当地最高权力机关，它代表人民的利益和意志，依法参加行使国家权力； 其常务委员会是各级人民代表大会的常设机构，由各级人民代表大会选举产生，在各级 人民代表大闭会期间行使人民代表大的部分职权，这其中也包括对当地政府工作的监督 与评估。 ( 3 ) 社会评估作为外部评估主体的形式之一，则主要包括社会团体、新闻媒体、第 三方评估机构、公民个人等，它们均可以通过多种途经、按照相应程序，采取直接或间 张国庆行政管理学概论【m 】北京：北京人学出版社2 0 0 6 ：3 6 9 l o 一、政府绩效评估中【屯间评估主体构建的理论综述 接、正式或非正式的方式参与到政府绩效评估的活动中去。社会评估从某种程度上也可 以理解为民间评估，以上列举的几种评估主体都可以称之为“民l | l j 评估主体”i 政府绩效评估主体的选择最终关系到政府绩效评估能否真币发挥促进公共生产力 的作用。它在政府绩效评估中占有举足轻重的地位。 3 民间评估主体 “民问评估主体”这一概念是相对于政府自身作为评估主体而言的，可以理解为非 政府的、非官方的评估主体，它是本文作者对于此类评估主体的一种统称。民间评估主 体大致包括以下几种：公民、第三方评估机构、大众传媒、社会团体等，本文将对公民 及第三方评估机构这两类主体进行着重论述。 众所周知，公民参与是现代民主政治制度下公民所具有的一种普遍性和广泛性的行 为。长期以来，我国从理论研究和实践上都更多地关注基于政治学或宪法学视角下的公 民政治参与，如民主选举、立法参与、民主监督等，对公民行政参与，如公民直接参与 公共行政过程和公共事务管理等的理论研究与实践探索相对薄弱。公民行政参与同样是 现代民主政治的基本要求，即公民行政参与是：现代民主政治的本质、民主行政的核心 内容、政府治理的必要条件、新公共服务的价值诉求。我国公民行政参与的主要途径和 形式之一即是政府绩效评估中的公民参与，这实质上是我党对公民政治参与内涵的丰富 和发展，它表明公民参与已由狭义的政治参与走向广义的政治参与和行政参与的有机结 合。 公民作为评估主体，可以最直观地体现评估的满意特征，明确评估的价值取向。通 过这样一种“使用者介入机制”，将事实与价值取向结合起来，可以增加评估模式的社 会相关性。锄美国国家公共生产力中心主任马克霍哲教授非常重视公民作为评估主体 的作用，他认为，只有政策制定者和市民积极主动地参与业绩评估一即参与让政府机 构对他们的开支负责，对他们的行动负责，对他们的承诺负责这样的评估过程，上述的 多重目标才能实现。他强调，只有让公民参与其中，政府公共部门才能真正提高管理 绩效。 在我国，公民参与政府绩效评估的方式主要体现为“公民评议政府 ，即以公众为 主体对政府绩效进行评价，并将结果作为考核各部门及其领导干部政绩的重要依据。这 些“公民评议政府”活动体现出政府与公民关系的深刻变革，是当前我国转变政府治理 张旭霞公共部门绩效评估【m 】北京：对外经济贸易大学出版社2 0 0 7 ：1 3 9 。马克霍哲公共部门业绩评估与改善【j 】张梦中译中国行政管理2 0 0 0 ( 3 ) ：3 6 3 9 湖北人学硕+ 学位论文 模式、加强公众参与的一项重要举措，对转变机关作风、提高服务水平、保持廉洁自律 等方面都具有积 及意义。 第三方评估机构的孕育而生是由于政府绩效评估是一项专业性很强、技术含量很高 的研究活动，必须建立各方面专家组成的绩效评估机构，专门从事政府绩效评估的理论 和实践指导，使政府绩效评估更符合客观、公正、准确的本质要求，使其在政府评估体 系中发挥更大的作用。在这个由各方面专家组成的评估机构中，不仅应有从事理论研究 的专家，也更应该有实践方面的领导工作者，这样不仅可以发挥实践工作者在评估机构 中的作用，克服“外部评估政府过程中常有的信息不对称和政府不配合 的障碍，也可 以充分利用理论专家的技术优势，克服政府绩效评估在建立评估模型、确定指标体系及 圈中的困难，开发和使用科学和合理的评估技术和方法，共同推动政府绩效评估的完善 和发展。与传统的政府部门间相互评价相比，第三方评估机构进行政府绩效评估具有以 下不可替代的特点：第一，理性。过去的官方绩效评价，无论是上级评价，还是部门间 互评，主要参照系掌握在官方，结果也在官方，更像“体内循环”。这种评价易流于形 式，结果易失真，也经常存在报喜不报忧，互相遮丑护短等现象。引入第三方评估机构 进行评估，尽管结果可能不会让官员们皆大欢喜，但更接近于实际。这样有利于官员认 清自我，看清差距，符合现代社会权力运行规律，符合公众对现代政府的利益诉求；第 二，科学性。对于政府绩效评估，由专业人士组成的第三方，与官方相比具有人才、理 论和技术优势，其评价过程和评价结果也会更科学。第三，客观性。对于政府工作，第 三方评估机构属于“旁观者”，这就从根本上