（行政管理专业论文）群体性突发事件应急预防管理研究.pdf

i i l li ii l li lliii i i i i y 17 15 2 4 7 s t u d y o ne m e r g e n c y p r e v e n t i o n m a n a g e m e n t o fm a s se m e r g e n c y 学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下， 独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容 外，本论文不含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成 果。对本文所涉及的研究工作做出重要贡献的个人和集体，均己 在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律责任由本 人承担。 特此声明 学位论文作者签名：瘳酞好 孙年厂”日 学位论文版权使用授权书 本人完全了解对外经济贸易大学关于收集、保存、使用学位 论文的规定，同意如下各项内容：按照学校要求提交学位论文的 印刷本和电子版本；学校有权保存学位论文的印刷本和电子版， 并采用影印、缩印、扫描、数字化或其它手段保存论文；学校有 权提供目录检索以及提供本学位论文全文或部分的阅览服务；学 校有权按照有关规定向国家有关部门或者机构送交论文；在以不 以赢利为目的的前提下，学校可以适当复制论文的部分或全部内 容用于学术活动。保密的学位论文在解密后遵守此规定。 学位论文作者签名：压钆逸 导师签名： 乏沁需 叫 l 7 加2 口年岁月f 1 日 忉f o 年旷月叼e l 摘要 在我国全面建设小康社会、推进社会主义现代化建设的历史进程中，各种各 样的突发事件常常以人们意想不到的时间和方式发生，不仅给人民生命财产带来 巨大损失，而且对社会秩序和公共安全造成威胁。各级政府只有在提高政府应急 管理能力，完善应急管理机制方面下功夫，才能有效的应对各种突发事件的挑战。 群体性突发事件就是频发的突发事件的种典型代表。近年来，我国突发群 体性事件频频发生，并且规模不断扩大，表现形式趋于激烈，造成的后果和影响 也越来越严重，成为了影响社会稳定的突出问题，与我们当前所提倡并为之努力 建设的和谐社会状态形成了鲜明的对比，严重影响了社会主义和谐社会的建设进 程。有效的预防与控制群体性突发事件的发生，对于保持社会稳定与健康发展， 促进社会主义和谐社会的早日建成，具有十分重大的现实意义。 认清群体性突发事件产生的根源，把握其发生、发展的规律，不能局限于群 体性突发事件自身来研究，而是应该把它放在政府应急管理的大背景之下，对其 进行系统分析，提出预防的思路和方法，以有效的维护社会的稳定。因此，我们 应该结合我国的国情，我国应急管理机制的现状以及存在的问题，完善有中国特 色的、全方位的群体性突发事件应急管理预防机制，从而有效的预防、化解矛盾， 为社会主义和谐社会的建立提供一个稳定的社会环境。 本文借鉴国内外相关研究成果，从群体性突发事件与政府应急管理的基本理 论入手，探讨了对群体性突发事件进行应急管理的必要性：然后，分别对我国群 体性突发事件管理与政府应急管理机制的现状及其中存在的主要问题进行了详 细的分析：最后，从前置控制和政策控制两方面着手探讨如何来有效应对群体性 突发事件，得出结论，要坚持预防为，完善有中国特色的群体性突发事件应急管 理机制。 在文章的论述中，由于社会弱势群体在群体性突发事件产生中扮演着主体的 角色，作者在文章中有重点地分析了社会弱势群体的基本理论，并据此得出必须 有效的保障社会弱势群体权益的基本结论。还有，我国现阶段矛盾纠纷解决机制 的不健全也是群体性突发事件产生并多发的重要原因，文中对此也作了重点探 讨。 总而言之，我们应该结合我国的国情，群体性突发事件的特点，应急管理的 基本理论，完善有中国特色的、全方位的突发群体性事件应急管理机制。 关键词：应急预防管理，群体性突发事件，社会弱势群体，预防控制 a bs t r a c t i nt h e p r o c e s s o fb u i l d i n gw e l l - _ _ o f fs o c i e t ya n dp r o m o t i n gs o c i a l i s t m o d e r n i z a t i o no fo u rc o u n t r y , av a r i e t yo fi n c i d e n t st h a ts u d d e n l yo c c u r r e do f t e n o c c u r r e di nt h eu n e x p e c t e dm a n n e r , n o to n l yc a u s eh u g el o s st op e o p l e sl i v e sa n d p r o p e r t y , c r e a t eh e a v yl o s st ot h ee c o n o m i ca n ds o c i a ld e v e l o p m e n t ，b u ta l s op o s et h e t h r e a tt os o c i a lo r d e ra n dp u b l i cs e c u r i t y t h eg o v e r n m e n ta ta l l1e v e l ss h o u l di m p r o v e t h e a b i li t yo fe m e r g e n c ym a n a g e m e n t m a k ee f f o r t sf o rp e r f e c t i n gw i mt h e m e c h a n i s m so fe m e r g e n c ym a n a g e m e n t ，t ob ee f f e c t i v ef o rh a n d l i n gw i t ha l1k i n d so f c h a l l e n g e s m a s si n c i d e n t st h a ts u d d e n l yo c c u r r e di sat y p i c a lr e p r e s e n t a t i v eo fu n e x p e c t e d e v e n t st h a tf r e q u e n t l yo c c u r r e d i nr e c e n ty e a r s , m a s si n c i d e n t st h a ts u d d e n l yo c c u r r e d a r o u s e sf r e q u e n t l y , a n dt h e s c a l ee x p a n d su n c e a s i n g l y , t h em a n i f e s t a t i o nt e n d st o i n t e n s e l ya n dt h ec o n s e q u e n c e sb e c o m em o r es e r i o u s ，h a sb e c o m et h ep r o m i n e n t q u e s t i o nt h a ti n f l u e n c e st h es o c i a ls t a b i l i t y , s e r i o u s l ya f f e c t st h ep r o c e s so fb u i l d i n ga s o c i a l i s th a r m o n i o u ss o c i e t y e f f e c t i v ep r e v e n t i o na n dc o n t r o lo fm a s si n c i d e n t st h a t s u d d e n l yo c c u r r e d ，h a st h ee x t r e m e l ys i g n i f i c a n tp r a c t i c a ls i g n i f i c a n c eo fm a i n t a i n i n g s o c i a ls t a b i l i t ya n dh e a l t h yd e v e l o p m e n t r e c o g n i z i n gt h er o o to fm a s si n c i d e n t st h a ts u d d e n l yo c c u r r e d ，t h el a w so f o c c u r r e n c ea n dd e v e l o p m e n t ，c a nn o tb ec o n f i n e dt ot h e i ro w nr e s e a r c h , b u ts h o u l db e p u tu n d e rt h eb a c k g r o u n do fe m e r g e n c ym a n a g e m e n t , c a r r yo nt h es y s t e ma n a l y s i st o i d e n t i f yt h ei d e a sa n dm e t h o d so fp r e v e n t i o n t h e r e f o r e ，w es h o u l di nli g h to fo u r n a t i o n a lc o n d i t i o n s ，t h ec h a r a c t e r i s t i c so fm a s si n c i d e n t st h a ts u d d e n l yo c c u r r e d ，t h e p r e s e n ts i t u a t i o na sw e l la st h ee x i s t i n gp r o b l e m si nt h em e c h a n i s mo fe m e r g e n c y m a n a g e m e n ti no u rc o u n t r y t h i sa r t i c l ep r o f i t sf r o mt h er e l e v a n te x p e r i e n c ea n dr e s e a r c hr e s u l t s r e s e a r c h e s f r o mt h eb a s i ct h e o r yo fm a s si n c i d e n t st h a ts u d d e n l yo c c u r r e da n de m e r g e n c y m a n a g e m e n t ，e x p l o r e st h en e c e s s i t yo ft a k i n ge m e r g e n c ym a n a g e m e n t f o rm a s s i n c i d e n t st h a ts u d d e n l yo c c u r r e d ；t h e n ，d i s c u s s e st h ep r e s e n ts i t u a t i o na sw e l la st h e e x i s t i n gp r o b l e m si nt h em e c h a n i s mo fe m e r g e n c ym a n a g e m e n ti no u rc o u n t r y r e s p e c t i v e l y ；f i n a l l y , c o n t r o lt w oa s p e c t sf r o mt h ep r e t a g ec o n t r o la n dt h ep o l i c y , t o e x p l o r et h ew a y st od e a lw i t hm a s si n c i d e n t st h a ts u d d e n l yo c c u r r e de f f e c t i v e l y , f i n a l l y d r a w st h ec o n c l u s i o nt h a t ，w em u s tp e r s i s tp r e v e n t i n gf o rf i r s t ，p e r f e c te m e r g e n c y f o rm a s si n c i d e n t st h a ts u d d e n l yo c c u r r e dw i t hc h i n e s e l i i nt h ee x p o s i t i o ni nt h ea r t i c l e 硒t h ed i s a d v a n t a g e d g r o u p si ns o c i e t yh a v e p l a y e dt h em a i nb o d yr o l ei nm a s si n c i d e n t st h a ts u d d e n l yo c c u r r e d ，t h ea u t h o rh a s a n a l y z e dt h eb a s i ct h e o r yo ft h ed i s a d v a n t a g e dg r o u p si ns o c i e t yw i t he m p h a s i s ，w h i c h l e a d st ot h ec o n c l u s i o n sf o rt h e e f f e c t i v ep r o t e c t i o no ft h eb a s i ci n t e r e s t so ft h e d i s a d v a n t a g e dg r o u p si ns o c i e t y f u r t h e r m o r e ，t h em e c h a n i s mo fs o l v i n gc o n t r a d i c t i o n a n dd i s p u t ei sn o tp e r f e c ti n0 1 1 1 c o u n t r y ：i ti sa l s oa ni m p o r t a n tr e a s o nw h yt h em a s s i n c i d e n t st h a ts u d d e n l yo c c u r r e dp r o d u c e da n ds e n d s i na d d i t i o n ，t h ea r t i c l er e f e r st o t h el o wl e v e lo fm a n yi s s u e s ，s u c ha st h er u l eo fl a w ，t h el e v e lo fs o c i a l i z a t i o n , t h e m e d i ai n v o l v e m e n t i ns h o r t ，w cs h o u l di nl i g h to f0 1 1 1 n a i l o n a lc o n d i t i o n s ，t h ec h a r a c t e r i s t i c so fm a s s i n c i d e n t st h a ts u d d e n l yo c c u r r e d ，t h eb a s i ct h e o r yo fe m e r g e n c ym a n a g e m e n t ，p e r f e c t t h em e c h a n i s mo fe m e r g e n c ym a n a g e m e n tf o rm a s si n c i d e n t st h a ts u d d e n l yo c c u r r e d w i t hc h i n e s ec h a r a c t e r i s t i c s k e y w o r d s ：e m e r g e n c yp r e v e n t i o nm a n a g e m e n t ，m a s s i n c i d e n t st h a t s u d d e n l y o c c u r r e d ，d i s a d v a n t a g e dg r o u p si ns o c i e t y , c o n t r a d i c t i o na n dd i s p u t e ：p r e v e n t i o n c o n t r o l i i i 目录 第1 章引言1 1 1 选题背景及意义1 1 1 1 背景分析1 1 1 2 研究意义2 1 1 2 1 理论意义2 1 1 2 2 现实意义3 1 2 研究目的。4 1 3 研究路线与方法4 1 3 1 研究路线。4 1 3 2 研究方法。4 1 4 文献综述5 1 4 1 国内研究现状5 1 4 2 国外研究现状6 第2 章群体性突发事件应急预防管理的意义8 2 1 对应急预防管理的基本认识8 2 1 1 应急管理8 2 1 2 应急预防管理8 2 1 3 两者的关系。8 2 2 群体性突发事件应急预防管理的意义9 2 2 1 有利于维护社会稳定。9 2 2 2 有助于改进政府管理9 2 2 3 新时期正确处理人民内部矛盾的需要。9 第3 章群体性突发事件的现状及应急预防管理存在的问题9 3 1 群体性突发事件的现状与发展趋势1 0 3 1 1 群体性突发事件的表现形式1 0 3 1 2 群体性突发事件的发展趋势l o 3 2 应急预防管理存在的问题1 2 3 2 1 相关法律法规不够完善1 2 3 2 2 处置中过度依赖公安机关1 3 3 2 3 重视即时管理，忽视预防管理1 3 3 2 4 尚未建立系统的责权明晰的应急预防反应机制1 4 第4 章群体性突发事件应急预防管理的对策建议l5 4 1 群体性突发事件应急预防管理应遵循的理念与原则1 5 4 1 1 预防为主、防患未然的原则1 5 4 1 2 依法办事、按政策办事的原则1 5 4 1 3 教育疏导、防止激化的原则1 5 4 1 4 及时应对、尽早化解的原则1 6 4 2 群体性突发事件应急预防管理的策略选择1 6 4 2 1 应急预防管理的前置控制措施1 6 4 2 1 1 完善应急预防相关的法律法规系统1 6 4 2 1 2 广泛收集矛盾信息，及时发现事件苗头1 6 4 2 1 3 研究事件基本情况，积极缓解相关人员对立情绪1 8 4 2 1 4 灵活运用控制措施，有效防止事态发展2 0 4 2 2 应急预防管理中的政策预防措施2 2 4 2 2 1 健全能量释放机制2 2 4 2 2 2 优化利益分配2 6 4 2 2 3 完善矛盾纠纷的调节机制2 9 4 2 2 4 加大对社会弱势群体的救助力度 第5 章创新与不足3 3 致 射3 4 参考文献一3 5 个人简历3 7 第1 章引言 1 1 选题背景及意义 1 1 1 背景分析 改革开放以来中国逐步进入现代化，伴随着经济发展所带来的中国社会转型 与体制转轨也使中国进入了一个高风险的发展阶段。在由传统社会向现代社会的 转型过程中，中国社会结构发生了深刻的变化：从计划经济占主导的社会向市场 经济占主导的社会转型；从农业社会向工业社会的转型；从封闭、半封闭向开放 社会的转型；从同质的单一性社会向异质的多样性社会的转型；从伦理社会向法 治社会的转型。正如乌尔里希贝克所言：“风险社会开始于传统的终结。在生 活的各个方面，我们可能不再认为传统的确定性是理所当然的。 政治学家萨缪 尔亨廷顿说：“现代性孕育着稳定，而现代化却滋生着动乱。也表达了从传 统社会走向现代社会中的高风险问题。 近些年来群体性突发事件在我国频频发生，并且规模不断扩大，表现形式趋 于激烈，造成的后果和影响也越来越严重，成为了影响社会稳定的突出问题。与 当前政府所提倡的构建社会主义和谐社会形成鲜明的对比，严重影响了社会主义 和谐社会的建设进程。目前我国学术界对群体性突发事件的研究比较多，然而对 于群体性突发事件概念的争议比较大，尚未形成统一的定论，归纳起来学术界关 于群体性事件概念的理解主要有以下几种： 从现代化国家的发展历程来看，经济高速增长条件下往往会出现社会失调。 社会失调带来的社会风险已经从局部风险走向全面风险。而中国社会的主要风险 是建立市场经济体制和社会急剧转型所带来的各方面利益冲突。社会结构转型是 改革的攻坚阶段，中国的现代化建设能不能取得成功，改革能不能成功，关键取 决能不能解决利益矛盾、协调各阶层的利益诉求，平稳度过矛盾凸现期。 群体性突发事件一般都具有突然性、紧迫性和强烈的破坏性，我们通常所说 的突发性危机，一般是指有明显抵触的社会力量之间的冲突以及由此而导致的紧 张状态。进一步说，危机是在特定社会系统中，两个或两个以上的统一体为了实 现不同的目标和利益而形成的直接的或公开的冲突，一方企图剥夺、控制或消灭 另一方，或者禁止对方达到目标，并因这种种冲突而导致的一种紧张状态。 当前我国社会j 下处于快速转型过程中，经济体制转轨和社会结构转型相互交 织，社会分化趋势加剧，由各种社会矛盾引发的群体性事件越来越多，已成为当 前影响和谐社会构建的重要因素。特别是自2 0 世纪9 0 年代中期以来，我国群体性 事件呈现出事件数量增多、涉及面广、规模不断扩大、参与人数多、行为越发激 烈等特点。学者胡鞍钢曾根据政府公开资料统计1 ，1 9 9 4 年后，全国群体性事件 数量呈现出不断增多的趋势，“1 9 9 5 和1 9 9 6 年增长速度在1 0 左右，但1 9 9 7 年后 迅速加快，1 9 9 7 至2 0 0 4 年期间的年均增长速度高达2 5 5 ”这些数据充分反映了 近l o 年来群体性事件的快速增长态势。而2 0 0 5 年发表的社会蓝皮书表明，从 1 9 9 3 年到2 0 0 3 年间，群体性事件数量已由l 万起增加到6 万起，参与人数也由约7 3 万增加到约3 0 7 万。2 0 0 6 年中国爆发的群体性事件达到9 万多起。截止至u 2 0 0 4 年底， 国家县级规划共有2 8 6 2 个，相当于平均每个县每年发生3 0 0 0 余起群体性事件，平 均不到每6 分钟就有一起群体性事件发生。2 0 0 8 年下半年我国相继发生了6 2 8 贵 州瓮安事件、7 1 9 云南孟连事件、1 0 9 广东三江镇警民冲突、1 1 3 重庆8 0 0 0 多台 出租车罢运及一连串城市的出租车司机罢工事件到1 1 1 7 甘肃陇南事件一系 列具有重大影响的群体性事件。 群体性及极端事件的增多，反映了改革开放过程中长期积累的一些矛盾和问 题更容易被激化。虽然这些群体性事件都属于人民内部矛盾，但仍然让人心悸， 让人为和谐社会的构建而忧虑。中央综治委副主任、中央政法委副秘书长、中央 综治办主任陈冀平在接受嘹望新闻周刊专访时指出：“2 0 0 9 年，将是我国进 入新世纪以来经济发展面临困难最大、挑战最严峻的一年，也是社会风险因素增 多，矛盾碰头叠加，治安形势严峻复杂、社会治安综合治理任务繁重艰巨的一年。 现阶段我国已经进入了群体性事件的高发期，未来中国社会面临更多的矛盾和冲 突如何遏制重大群体性事件多发之势，将是一项艰巨的工作，这也同时考验着各 级党委政府的执政能力，为什么发生了一连串的群体性事件? 党和政府在群体 性突发事件应急预防管理中存在哪些问题? 如何使应急预防管理制度化和同常 化，使应急预防管理尽快走上法制化轨道，将群体性突发事件控制在萌芽状态减 少群体性事件造成的损失，从而使得我国各级地方政府实现由重视即时管理到重 视应急预防管理的转变，进而有效预防群体性事件的发生，从根本上长期维护和 发展我国的社会稳定。这些问题严肃的摆在执政党和政府面前，摆在了每个关心 国家稳定发展的中国人面前。 1 1 2 研究意义 1 1 2 1 理论意义 近年来，我国群体性突发事件频繁发生，规模不断扩大，表现形式日趋多样 性，手段方式趋于激烈，造成的后果和影响r 益严重，成为影响社会主义和谐社 会建设。影响社会稳定的突出问题。积极预防、及时化解和妥善处理各种群体性 突发事件，缓解社会矛盾，维护社会稳定，已成为当前各级党政部门必须着力解 决的重点、难点和热点问题，也引起了社会各界的密切关注和深入思考。 1 胡鞍钢，群体性事件敲响警钟，国际先驱学报，2 0 0 9 年0 1 月0 4 日 2 作为“一种应得权利和供给、政治和经济、公民权利和经济增长的对抗 群 体性事件各国都有，也是社会发展中不可避免的问题。我国群体性突发事件是在 不成熟的市民社会的信息沟通渠道欠缺的情况下，社会下层带着怨恨和希望，通 过静坐、冲击政府机关等方式寻求来自高层的关注和帮助。群体性事件不仅关系 到公民权利的保障，同时也牵动着国家政治核心一社会稳定。因此，群体性突发 事件应急预防管理成为当前中国学术界关注的重点。国内外理论界对群体性事件 应急预防管理的研究文献颇多，因此本文基于国内外学者的研究成果，对这些研 究进行全面的归纳总结，在借鉴相关理论以及深入分析我国应急预防管理方面存 在的问题的基础上，提出应急预防管理的重要性，并提出有效进行应急预防管理 政策建，为我国妥善处理突发群体性事件提供一些理论支持。 1 1 2 2 现实意义 从上个世纪7 0 年代后期开始，我国就处于一个持续的转型之中，这个转型涉 及到了社会的方方面面：经济体制上，由计划经济向社会主义市场经济体制转变， 统一有序的社会主义市场经济体制尚未建立起来，还处在不断的形成和完善之 中；生产经营上，增长方式由粗放型向集约型转变，更加注意资源的节约和环境 的保护，但仍存在产业结构不合理、环境污染和资源浪费等问题；政治体制上， 传统的高度集权的政治体制正处在向民主政治体制的转变之中，人民的各项民 主、平等权利正得到社会的关注，不断得以维护，但还不能说公平正义已在全社 会实现；文化上，传统文化向现代文化转变，社会主义核心价值体系正在构筑中， 多元化的文化正在形成，但思想领域里的混乱仍然存在。当前，社会转型到了一 个关键时期，进一步促进的重要目标。我国经济的又好又快的发展，构建社会主 义和谐社会成为近期我国经济社会发展 然而，社会转型的关键时期也是我国群体性突发事件的高发时期，而且在未 来很长一段时间内，我国都将面临群体性突发事件所带来的严峻考验。面对群体 性突发事件的突发性和破坏性，我们更应关注的是一定要抓好应急预防基础准备 工作，使我们在面对突发性群体事件时表现的得更理性、更灵活、更团结、更有 责任、反应更快。这既是提高各级政府对群体性突发事件应急预防管理能力，最 大限度减少损失的关键环节，也是迅速展开事后处理的坚实基础，是一项防范于 未然，将损失降低到最低限度的重要举措。因此，必须建立和完善群体性突发事 件应急预防管理机制。在我国全面建设小康社会推进社会主义现代化建设的历史 进程中，各种各样的群体性突发事件常常以人们意想不到的时间和方式发生，不 仅给人民生命财产带来巨大损失，而且对社会秩序和公共安全造成威胁。各级政 府只有在提高政府应急预防管理能力，完善应急预防管理机制方面下功夫，才能 有效的应对各种突发事件的挑战，加强应急预防管理，提高预防和处置突发群体 性事件的能力，是关系国家经济社会发展全局和人民群众生命财产安全的大事， 是构建社会主义和谐社会的重要内容，因此有着重要的现实意义。 1 2 研究目的 本论文以现阶段我国各级政府在群体性突发事件应急预防管理中存在的问 题为切入点，以构建社会主义和谐社会为目标，结合社会学、政治学、公共管理 学、应急管理、社会冲突理论、危机管理等方面对当前我国政府应急预防管理的 现状与问题进行分析总结。透过大量现象及事件表现特点，本书较为全面系统地 对我国政府在应急预防管理方面进行了研究，通过理论研究和案例讨论，探讨我 国各级政府应急预防管理存在的问题，梳理群体性事件及应急预防管理的相关知 识以及重要意义，在结合具体案例的基础上深入剖析我国各地政府应急预防管理 存在的问题，进而结合实际提出了有效进行应急预防管理的原则、组织建设和制 度建设的措施，做到防范于未然，最终希望能够为构建社会主义和谐社会带来积 极地意义。 1 3 研究路线与方法 1 3 1 研究路线 4 引出论题 王 一对群体性突发事件的基本认识 应急预防管理的概念及内容的理解 1 群体性事件应急预防管理的意义 王 叫群体性突发事件的现状与发展趋势 1 我国应急预防管理存在的问题 王 h 应急预防管理应遵循的理念与原则 1 应急预防管理的策略选择 1 3 2 研究方法 ( 1 ) 文献研究法。全面收集关于群体性事件应急预防管理的中外相关理论 研究资料，广泛地阅读和理解文献，掌握文献的主要内容和每个思想流派的主要 特征。对群体性事件应急预防管理的理论研究成果进行梳理，归纳主要观点，并 将其运用到论文中对中国群体性突发事件应急预防管理进行深刻的理论分析。此 外，还掌握国内外关于群体性突发事件应急预防管理的处理措施异同点，并提出 建议，关注相关趋势以及法律进程。 ( 2 ) 比较研究法。通过对其它国家，尤其是欧美国家的群体性事件应急预 防管理的处理模式进行研究，将其情况与中国相比，得出异同之处。再借鉴外国 应急预防管理的经验，结合中国的具体国情设计适合中国的群体性突发事件应急 预防管理原则及措施。 ( 3 ) 理论分析和归纳分析结合法。本文旨在运用政治学、社会学、公共管 理学、危机管理及相关学科领域的理论，借鉴目前国内外相关的研究成果，采用 理论分析和归纳分析相结合的方法，对文献资料进行归纳整理，从而对我国如何 有效进行应急预防管理给予合理的建议。 ( 4 ) 综合研究法。借鉴其他国家群体性事件的实践经验，综合考虑、分析 中国的国情提出合理政策建议。 1 4 文献综述 1 4 1 国内研究现状 我国政府在加强应急预防管理中，突出重点，抓住核心，建立制度，打牢基 础，完善法律法规，在建立应对突发群体性事件预警机制方面，进行了积极地探 索和实践，2 0 0 3 年1 1 月，国务院办公厅成立应急预案工作小组。2 0 0 4 年4 月国务 院办公厅分别印发了国务院有关部门和单位制定和修改突发公共事件应急预案 框架指南和省( 区、市) 人民政府突发公共事件总体预案框架指南。2 0 0 5 年1 月通过国家突发公共事件总体应急预案和2 5 件专项预案、8 0 件部门预案， 共计1 0 6 件，至u 2 0 0 5 年底我国突发公共事件的应急预案体系框架基本建成，这被 认为是我国应急管理体系建设的一个伟大里程碑。2 0 0 6 年1 月8 同国务院发布国 家突发公共事件总体应急预案，此时，国务院各有关部门也编制了国家专项预 案和部门预案，全国各省、自治区、直辖市的省级突发公共事件总体应急预案也 已编制完成。2 0 0 6 年5 月国务院应急管理办公室的成立被认为是应急预防管理“常 态化和专门化”的一个标志。2 0 0 7 年8 月3 0 日十届全国人民代表大会常务委员会 第二十九次会议通过中华人民共和国突发事件应对法，填补了我国应急预防 管理“龙头法”的空白，标志着我国应急管理法律体系基本建成，同时也标志着 我国应急管理体制的基本建成。 预案是应急管理的龙头，是“一案三制”的起点。2 0 0 3 年国务院提出从“一 案三制”入手，把突发事件应急预防管理体系的建设作为项重要的工程来抓。 清华大学公共安全中心的范维澄教授从技术层面分析各类突发群体性事件具体 案例，并对比美国的国家应急管理系统( n m s ) 和国家应急预案( n r p ) ，深 入分析了“一案三制 ，其中“一案 即突发事件管理应急预案；“三制 则指 的是突发事件应急的体制、机制和法制。他认为，落实和完善突发事件危机管理 的“一案三制 系统重在加强应急预案建设，加强应急预防体系建设，这样可以 在突发事件或者公共危机爆发时可以起到有效预防、成功避险、引导自救、倡导 互救、积极减灾等作用，将突发事件带来的直接和间接经济损失降到最低。 有学者认为，从本质上看，制定预案实际是把非常态实践中的隐性的常态因 素显性化，也就是对历史经验中带有规律性的做法进行总结、概括和提炼，形成 有约束力制度性条文。启动和执行预案，就是将制度化的内在规定性转为实践中 的外化的确定性。有的学者按照不同的责任主体将应急预案设计成国家总体预 案、专项应急预案等六个层次，分别进行研究。在建立和完善预案方面，有学者 认为，制定应急预案，首先要做好风险分析工作，应急资源的普查和整合工作， 在应急处置方面，职责、措施、程序要明确，加强应急预案的培训和演练并在实 践中不断完善，同时建立健全应急预案和应急能力的科学评价体系。有的提出利 用先进的信息技术建立数字化和动态化的预案体系。还有学者运用动态博弈模型 分析了突发事件应急预防管理中“危机事件”与“危机管理者”之问的动态博弈 过程，提出如何利用博弈模型生成预案。 虽然我国群体性事件应急预防管理的研究取得很大成果，但在实践中，应急 预防管理还存在不完善的地方。如，有的预案操作性不强，上下“一般粗，有 些基层预案缺乏细节规定和执行主体的规定等等。因此，本文建议在编制应急预 防管理措施前应做好信息管理，确定预防范围和预警等级，明确权责关系及建立 健全应急预防科学评价体系等，建设一套多层次、多领域、动态管理的应急预防 管理体系，坚持预防与应急相结合、常态和非常态相结合的应急预防体系。 1 4 2 国外研究现状 西方发达国家十分强调政府机构运作中的危机意识和社会突发事件的应急 预防机构的建设。近年来，受“9 1 l 事件的影响，以美国为代表的西方各国已 改变原有防御战略的片面性，使得原有的社会突发事件预防体系在危机处理的初 期阶段反应不够及时有效的状况得到了较大的改观。社会突发事件预防组织的预 警工作，与社会突发事件应急处理部门的救援开展的协作体现出较好的完备性， 因此，它们能在很短的时间内实现对现场局势的评估与控制，并采取相关的配套 6 措施。其中最重要的经验是社会突发事件的应急预防组织工作内容通过法律、法 规加以制度化，使得社会突发事件从应急预防的开始阶段就显得井然有序，权责 分明。其中以美国、澳大利亚、加拿大等国的应急预防管理体系的发展状况较为 由詹 兀亩。 美国2 0 世纪7 0 年代建立了以总统为核心的危机预防管理机制，由总统召集国 家安全委员会讨论危机形势，有关高层工作班子为总统决策提供支持。处理危机 的高层工作班子通常由副总统、国务卿、总统国家安全事务顾问、国防部长、参 谋长联席会议主席、中央情报局局长、财政部长等组成。美国已基本建立起一个 比较完善的应急预防管理组织体系，形成了联邦、州、县、市、社区5 个层次的 应急预防管理与响应机构。美国关于突发事件应急预防的法律建设也走在世界各 国的前列，其中直接规范危机处理的应急预防管理和计划的法规，其数量也相当 可观，内容十分详尽。 澳大利亚的公共安全管理机制设置三个层次的关键性机构：第一，在中央设 置反危机任务组，主席由总理和内阁任命，委员为各部门和机构的代表；第二， 联邦应急管理署，具体领导和协调全国的相关工作，职责是提高全国的应急处理 能力，减少损失，及时准确预警；第三，在国家危机管理协调中心，设置危机预 防管理联络官，作为政府各部门的联络员，专门负责协调危机管理局下达的跨部 门任务。 加拿大的应急预防事务管理体制分为联邦、省和市镇( 社区) - - 级，实行分级 管理。在联邦一级专门设置了紧急事务机构，省和市镇( 社区) 两级管理机构的设 置因地制宜，单独或合并视情而定。加拿大于1 9 4 8 年成立联邦民防组织，1 9 8 8 年成立应急预防准备局，使之成为一个独立的公共服务部门。各级应急事务机构 负责紧急事件的处理、减灾管理和救灾指挥协调工作，监督并检查各部门的应急 预防方案、组织训练并实施救援。各级应急事务机构下设紧急事件管理中心，是 协调机构。根据紧急事件的不同种类，中心可隶属于任何一个部门，在该部门的 组织下负责协调应急救援工作。 欧美发达国家在突发事件应急预防管理的组织、制度、法律方面的建设为我 们预防与处置群体性突发事件提供了新的视角和方法，使我们可以把群体性突发 事件的应急预防管理放在危机管理、社会冲突、政治参与、集体运动的领域中进 行辩证地研究，同时在一次使我们认识到对群体性突发事件进行应急预防管理的 重要性。但是，中国的群体性事件生成于特定时空的中国，我们不能照搬西方的 体制和做法，必须结合中国国情和实际，构建符合中国的群体性突发事件应急预 防管理体系。 7 第2 章群体性突发事件应急预防管理的意义 2 1 对应急预防管理的基本认识 2 1 1 应急管理 我们在这里所研究的应急管理，主要是指作为政府管理重要组成部分的政府 应急管理，它的主体是各级政府部门。据此，我们可以界定，应急管理是指政府 为了应对突发公共事件而进行的一系列有计划有组织的管理过程，主要任务是探 讨如何有效地预防和处置各种突发事件，最大限度的减少突发事件的负面影响。 由于应对突发事件需要政府采取与常态管理不同的紧急措施和程序，超出了常态 管理的范畴，所以应急管理是一种特殊的政府管理形态。 从历史角度看，传统上的应急管理注重对危机事件的即时反应和指挥控制， 带有较大的被动性和局限性，但是各种突发事件往往具有潜伏期、形成期、爆发 相持期和消退期，因此，现代应急管理理论主张对突发事件实施综合性应急管理， 具体来讲，就是将政府应急管理作为由预防、回应和恢复三个阶段组成的一个完 整过程，而且政府在各个不同阶段应当采取相应的应对措施。本文所研究的就是 现代应急管理三个阶段中的预防管理阶段，也就是应急预防管理。 2 1 2 应急预防管理 应急预防管理，也就是整个应急管理过程的预防阶段，是指在事件发生以前， 政府为了消除突发事件的出现几率或者为了减轻事件的危害所作的各种预防性 工作。突发事件具有多种类型，有些类型是可以预防的( 本文所说的群体性突发 事件即是这样一个类型) ，有些则是无法避免的，但是可以通过各种预防性措施 减轻其危害。 应急预防管理，主要从社会运行的角度研究如何使突发性事件不发生或者少 发生。预防管理包括源头管理( 政策措施) 和过程管理( 前置控制) 两个方面：源头 控制措施是通过对国家相关政策、制度的修改、完善方面从源头上避免或减少群 众性突发事件的发生。群体性突发事件是由各种社会矛盾引发的，它是社会矛盾 激化到一定程度的外在表现。要预防或减少群体性突发事件的发生，就必须减少 或控制社会矛盾形成的因素。过程控制，也叫做前置控制，则是研究如何从社会 诸多矛盾中发现群体性事件的苗头，对发现的事件苗头如何实施控制措施，对已 经形成的社会矛盾做好化解工作，从而避免群体性突发事件的发生，对社会秩序 和政府形象产生不利的影响。 2 1 3 两者的关系 积极做好应急预防管理工作是处置群体性突发事件的上策，是群体性突发事 件应急管理中的关键所在。群体性突发事件一旦发生，其对社会发展所造成的消 极影响就不可能完全避免。正因为如此，在所有针对群体性突发事件的工作当中， 必须要把“防”放到第一位，