（行政管理专业论文）制度背景下政府就业职能及对策研究.pdf

西南交通大学硕士研究生学位论文第l 页 摘要 作为一个有着十多亿人口的大国，中国的劳动力资源丰富，劳动就业问 题是当前我国经济和社会生活中的一个重大问题，也是实现现代化建设必须 解决的问题。 本文主要研究在制度背景下，政府在就业方面所能发挥的职能作用， 并就如何解决就业问题做出对策分析。文章第一章首先是问题的提出，分 析了本文的研究背景、研究意义，然后对国内外相关的就业理论的研究以 及本文的研究方法和文章结构进行详细的阐述。在第二章中分析了有关政 府职能的理论、不同制度环境下政府的就业职能，并对我国制度性就业进 行了深入分析，进而明确了我国现有制度体系下政府就业职能的目标。在 第三章中，先是对我国的就业形势、特点及原因进行分析，然后对我国就 业结构进行简单的分析，再由四川省流动人口就业状况的案例分析，总结 出地方政府在就业问题上可发挥的职能机制。最后一章中借鉴国内外就业 的实际经验，结合我国就业状况的实际，构建了政府就业职能的调控模型， 明确政府职能在就业问题中的责任与作用，并有针对性地进行提出政府促 进就业的有效对策选择：一是建立与完善劳动力市场体系：二是大力促进 中小企业的快速发展，为中小企业和自主创业创造良好的环境；三是坚持 以人为本，健全社会保障体系；四是努力提高劳动者自身素质；五是通过 城镇化道路加快农村劳动力转移的步伐；六是在深化改革中扩大就业，失 业问题通过经济体制改革来进行；七是提倡新的就业观念、生活及消费方 式；八是加强各种法制建设，修订劳动法，确保规章制度的执行；九是构 建和完善灵活就业形式的服务体系。 关键词：就业；政府职能：就业制度 西南交通大学硕士研究生学位论文第l i 页 a b s tr a c t a sa b i gc o u n t r y , w h o s ep o p u l a t i o ni sa p p r o x i m a t e l yo n eb i l l i o n ，i sr i c ho f c h i n e s el a b o rr e s o u c c s t h el a b o re m p l o y m e n ti sa l li m p o r t a n tp r o b l e mi no u r e c o n o m i ca n ds o c i a ll i f e ，n e e ds o l v i n gd u r i n gt h ep r o g r e s s i o no fm o d e r n i z e d c o n s t r u c t i o n i ns y s t e mb a c k g r o u n d , t h i sa r t i c l em a i n l ys t u d i e st h eg o v e r n m e n t sf u n c t i o n i ne m p l o y m e n ta s p e c t , a n dg i v e sat a c t i c a la n a l y s i sh o wt os o l v ee m p l o y m e n t p r o b l e m i nt h ec h a p t e ro n e ，f i r s t ，b r i n gf o r w a r dt h eq u e s t i o n , i ta n a l y s e st h e d i s q u i s i t i v eb a c k g r o u n da n dd i s q u i s i t i v es i g n i f i c a n c e ，a n dt h e n ，t og i v ea d e t a i l e ds t a t e m e n to fr e l e v a n tt h e o r e t i c a lr e s e a r c ha th o m ea n da b r o a d ，s t u d y m e t h o da n dc o n t e x ts t r u c t u r e i nt h ec h a p t e rt w o ，i tg i v e st h e o r e t i c a l s u m m a r i z a t i o na b o u tg o v e r n m e n t sf u n c t i o n , a n dt h ec h a n g eo fg o v e r n m e n t s e m p l o y m e n tf u n c t i o ni nd i f f e r e n ts y s t e m sh a c k g r o u n d a n da l s oh a v i n gad e e p l y a n a l y s i sa b o u ti n s t i t u t i o n a le m p l o y m e n ti n0 1 1 1 c o u n t r y , a c c o r d i n g l y , n a i l i n g d o w nt h eg o a lo fg o v e r n m e n t se m p l o y m e n tf u n c t i o nu n d e rs y s t e mi ne x i s t e n c e i nt h ec h a p t e rt h r e e ，f i r s t ，i ta n a l y s e sp r e s e n tc o n d i t i o n s ，t r a i t s ，a n dc a u s a t i o no f c a u s e db yp r o b l e m so f0 1 1 1 c o u n t r y se m p l o y m e n t ，a n dt h ed i a t h e s i sw h i c hc a n a c c e l e r a t et h ei n c r e a s eo fo u rc o u n t r y se m p l o y m e n t a n dt h e n , i tg i v e sas i m p l e a n a l y s i sa b o u te m p l o y m e n t ss t r u c t u r eo fo u rc o u n t l 了t h i r d ，s u m m a r i z i n gt h e e m p l o y m e n tm e c h a n i s mo fe m p l o y m e n tp r o b l e ma b o u tt h er e g i o n a lg o v e r n m e n t h o wc a rd o i na c c o r d i n gt ot h ee a s eo ft h ee m p l o y m e n ts t a t u so ff l o a t i n g p o p u l a t i o ni ns i c h u a np r o v i n c e i nt h el a s tc h a p t e r , i tc o m b i n e st h et h e o r ya n d p r a c t i c a le x p e r i e n c e sa th o m ea n da b r o a do fe m p l o y m e n t , a n dc o m b i n e st h e w h o l ep r a c t i c a lc i r c u m s t a n c eo fe m p l o y m e n ti no u rc o u n t r y , a n dc o n c e i v e st h e 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 fi 页 m o d e lo fg o v e r n m e n t se m p l o y m e n tf u n c t i o n , a n dd e f i n e st h eg o v e r n m e n t f u n c t i o n si ns o c i a le m p l o y m e n t ，a n dg i v e sa n a l y s i sp r o b l e m sw i t hp e r t i n e n c e ， a n dp r o p o s et h ee f f e c t i v ep o l i c yo fp r o m o t i n ge m p l o y m e n t f i r s t l y , f o u n d i n g a n d i m p r o v i n gt h es y s t e m o fl a b o rm a r k e t ；s e c o n d l y , p r o m o t i n gt h ef a s t d e v e l o p m e n to fi n t e r m e d i a t e a n ds m a l le n t e r p r i s e s , a n dc r e a t i n gag o o d e n v i r o n m e n tf o rs t a r t i n ga n de n t e r p r i s ei n d e p e n d e n t l y ；t h i r d l y , s t i c k i n gt o h u m a n i s m ，a n dc o n s u m m a t i n gt h es y s t e m o fs o c i a l s e c u r i t y ；f o u r t h l y , i m p r o v i n gl a b o r sq u a f i t ys t r i v i n g l y ；f i f t h l y , q u i c k e n i n gt h ep a c eo fr u r a ll a b o r m o v i n gt h r o u g ht h ew a yo fc o u n t r yt oc o u n t r ya n dc o u n t r yt oc i t y ；s i x t h l y , u s i n g t h er e f o r mt oe n l a r g ee m p l o y m e n t ；s e v e n t h l y ，a d v o c a t i n gt h en e wc o n c e p to f e m p l o y m e n ta n dt h es y s t e ma n dt h es t y l eo fl i v i n ga n dc o n s u m i n g ；e i g h f l f l y , s t r e n g t h e n i n ga l lk i n d so fl a wc o n s t r u c t i n g , r e v i s i n gl a b o rl a wa n di n s u r i n gt h e e x e c u t i o no fr u l e sa n dr e g u l a t i o n s ；n i n t h l y , c o n s t r u c t i n ga n di m p r o v i n gt h e s e r v i c eo fa 百l ce m p l o y m e n tm o d a l i t y k e yw o r d s ：o b t a i n i n ge m p l o y m e n t ；f u n c t i o no fg o v e r n m e n t ；s y s t e mo f e m p l o y m e n t 西南交通大学 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意学校保 留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借 阅。本人授权西南交通大学可以将本论文的全部或部分内容编入有关数据库进行 检索，可以采用影印、缩印或扫描等复印手段保存和汇编本学位论文。 本学位论文属于 1 保密口，在年解密后适用本授权书； 2 不保密函使用本授权书。 ( 请在以上方框内打“”) 学位论文作者签名：陈砜 日期：d7 多8 d o 葛 墒灿 名 一鸹 导期指日 西南交通大学学位论文创新性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是在导师指导下独立进行研究工作所 得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或集体 已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出贡献的个人和集体，均已在 文中作了明确的说明。本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 本学位论文的主要创新点如下： 本文的创新性在于侧重制度背景下从政府就业职能的角度去分析就业闯 题，具有一定的新意。由中国建国以来的劳动制度背景的变化，来分析政府就 业职能的机制；由个案分析研究来分析政府在就业问题中的职能缺位；由政府 在就业方面的职能作用而提出发挥政府就业职能的政策建议。 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 页 1 1 问题的提出 第1 章绪论 1 1 1 本文的研究背景 就业是民生之本。近年来，随着经济全球化步伐的加快，高新技术产 业迅猛发展，使得对劳动的需求大大减少，失业问题成为世界性问题。无 论发达国家还是发展中国家的政府，都在努力探求促进就业的有效途径， 并因此制定了一系列符合本国国情的政策制度。中国的就业也同样面临着 挑战，在经过建国以来五十多年的劳动制度改革，特别是2 0 多年来的改革 开放、经济体制转轨后，中国出现了大量失业问题。而且，近年来就业弹 性逐年减少，吸纳劳动力的能力呈下降趋势，使得失业问题日益严重。因 此，本文希望通过从制度背景这一角度出发，从政府在就业方面的职能作 用来分析政府在就业问题中的缺位，通过借鉴国外就业政策，结合中国目 前的就业形势与特点，提出发挥政府就业职能的政策建议。 1 1 2 本文的研究意义 1 现实意义。中国是一个人口大国，劳动力资源丰富而资本缺乏。劳 动就业问题是当前我国经济和社会生活中的一个重大问题，也是实现现代 化建设必须解决的问题。2 0 0 5 年，我国劳动力人口比2 0 0 4 年增加了1 6 0 0 万，而2 0 0 6 年，我国劳动力供给增量更是达到峰值。据国家发改委就业司 发布的( 2 0 0 6 年就业面临的问题及政策建议最新消息：2 0 0 6 年1 6 岁以 上人口增长达到高峰，劳动力资源增量有1 7 0 0 多万人。2 0 0 6 年全年城镇需 要安排就业总量约2 5 0 0 万人，其中城镇新成长劳动力约9 0 0 万人，下岗人 西南交通大学硕士研究生学位论文第2 页 员4 6 0 万人和城镇登记失业人员8 4 0 万人，按政策需在城镇安排就业的农 村劳动力和退役军人约3 0 0 万人。2 0 0 6 年城镇可新增就业人员约1 1 0 0 万人。 劳动力供大于求达到1 4 0 0 万人，比2 0 0 5 年增加1 0 0 万人。因此，在目前 劳动力市场还不够健全的情况下，如何应对就业压力是一个严峻的考验。 主要表现在：新增劳动力年龄人口在逐渐进入高峰时期；城乡失业人口和 其他形式的失业人口在逐年增多；农村剩余劳动力的就业压力不断加大； 大学生就业与失业问题逐步突显；创业就业岗位的能力明显不足，实际就 业需求量明显降低，加剧了劳动力供求之间的矛盾等等。 2 理论意义。随着社会公共管理理论的发展，劳动力人口就业及就业 政策的研究已经逐步渗透到了政府职能管理部门。在当前我国的行政改革 中，界定政府在就业工作中的职能，需要立足于我国的就业形势、国内外 环境和政府的实际。促进就业是政府工作的一项长期而艰巨的永恒主题， 研究分析政府在就业工作中的职能，还需要相关理论研究人员和政府部门 工作者长期关注并不断探索。因此，如何研究和解决好就业这一涉及民生 之本、经济之源的重大问题，如何使得政府就业职能发挥其最大的功效， 也是对建设有中国特色社会主义有着重大的理论意义。 1 2 国内外研究现状及相关理论 西方经济学对失业理论的长期研究起步较早，而我国关于失业和就业 问题的研究才刚刚起步。改革开放以前，在传统的计划经济体制下由于社 会主义性质问题，我国理论界一直不承认失业问题的存在，严重制约了就 业、失业理论的研究。改革开放以后，随着我国失业问题的日益突出，理 论界关于就业问题的研究日益活跃起来，对我国的就业问题提出了一系列 的看法和观点，这些观点和看法对我国就业政策的制定产生了一定的积极 影响，对于推动我国就业问题研究的深入发展奠定了良好的基础。 西南交通大学硕士研究生学位论文第3 页 1 2 1 国外的理论研究概况 国外就业理论的产生源于失业问题的分析与实践。失业现象最早产生 于1 8 世纪，1 9 世纪之后日益严重，这就迫使历代经济和社会学家为之不断 地开展研究。从1 8 世纪到今天，围绕为什么会产生失业以及如何解决就业 问题，西方国家出现了形形色色的各类理论，其中比较有代表性的有：新 古典学派就业理论、凯恩斯的就业理论、货币学派的就业理论等。这些理 论分别从需求、供给等不同的角度分析了失业产生的原因，提出了解决失 业问题并实现充分就业的政策或对策，现总结如下： 1 古典经济学的就业理论。在古典经济学时代，劳动力相对稀缺，不 存在严重的失业问题。斯密和李嘉图强调说明的是，劳动是价值源泉，劳 动分工提高生产效率，劳动力增加是经济持续增长的条件。根据他们的理 论，y = l x p ，即国民收入等于劳动力数量乘以劳动生产率，反过来说， l = y p ，即劳动力的需求等于国民收入除以劳动生产率。由于当时劳动力短 缺，就业理论几乎没有成为一个专门问题加以分析。 2 马克思的就业理论。马克思认为，资本有机构成提高是资本主义生 产的规律，资本有机构成的提高必然导致大量工人失业，伴随失业人数增 加和生产能力提高，社会的消费能力萎缩与生产能力过剩的矛盾激化，必 然导致经济危机，使资本主义灭亡。但是发达资本主义国家的现实是不断 涌现的小企业吸纳了占总劳动力的6 0 到8 0 的就业人数，并未出现就业 矛盾特别激化的情况，相反，倒是发展中国家的就业问题更加严重，这其 中一小部分的原因还是与发达国家的干预政策有关。 3 新古典学派的就业理论。以马歇尔和庇古为主要代表，该学派从完 全竞争的市场结构出发，认为在这种市场上，产品价格和货币工资可以根 据市场供求状况灵活调整。劳动供给和劳动需求相互作用决定实际工资和 就业水平，供求平衡时的就业量就是充分就业量。由于货币工资具有完全 西南交通大学硕士研究生学位论文第4 页 的伸缩性，一旦出现劳动的供求不平衡，出现失业，那么货币工资就会自 行调整下降，它所引起的实际工资的下降将促使就业和产量扩大，直到达 到充分就业为止。当然，充分就业并不排斥两种失业的存在，一是摩擦失 业；二是自愿失业。这是由英国经济学家庇古首先提出来的。摩擦失业是 指劳动者正常流动过程中所产生的失业。自愿失业是有工作能力的人而不 愿接受现行的工资，或不愿降低已得的工资而产生的失业。这两种失业并 不是一个严重的问题，其存在与充分就业并行不悖。 4 凯恩斯的就业理论。凯恩斯摆脱传统的古典经济学和新古典经济学 的框架，从宏观经济学角度说明了失业问题，并给出了国家干预经济的办 法。他认为失业原因是有效需求不足，有效需求包括消费、投资、政府支 出和净出口。就业和有效总需求的关系是：l = d r ，即劳动力的总需求等于 总需求除以容纳一个劳动力的平均需求，进一步可以推出c = d - r ，即就业机 会的增长率等于总需求的增长率减去容纳每一个劳动力的平均需求额的增 长率。相应的政策含义是给出了扩大总需求的财政和货币政策，当消费和 投资不足时，应当由政府扩大支出。 5 新古典综合学派的就业理论。2 0 世纪6 0 年代末期，西方国家出现 了“滞胀并存”的局面，菲利蒲斯曲线描述的通胀和失业间存在此消彼长 的交替关系已经缺乏说服力，萨缪尔森、托宾等人提出“结构性失业问题”， 力图用市场结构的变化来解释失业和通胀并发症，认为是微观市场的不完 全性和结构变化引起滞胀。所谓结构性失业是指因经济结构的变化，劳动 力的供给和需求在职业、技能、产业、地区分布等方面不协调所引起的失 业。结构性失业的存在必然引起失业与工作空位并存，进而转化为失业与 货币工资上涨并存，导致失业与通胀的并发症。该学派提出因应对策，即 通过对劳动力进行再培训，发展职业介绍所，提供劳动市场的信息，解决 失业和职位空缺并存的矛盾，减少结构性失业。 西南交通大学硕士研究生学位论文第5 页 6 发展经济学的就业理论。刘易斯在1 9 5 4 年发表的 劳动力无限供 给条件下的经济发展一文中，针对发展中国家农业人口众多，剩余劳动 力丰富的特点，提出了通过工业化来解决失业问题的办法。他把一国经济 分为农业部门和工业部门，认为不同的劳动边际收益会引发劳动力从农业 部门向工业部门流动，工业部门的不断扩大、促进经济发展的过程，就是 减少失业的过程，直到达到刘易斯均衡点，宣告工业化基本完成。而实际 情况的发展与刘易斯的分析不完全致，在许多发展中国家，农村人口大 量进城，城市失业越来越严重，同时农村人口的收入水平增长缓慢。因此， 托达罗在第三世界的经济发展一书中做了修正，认为农村劳动力向城 市转移取决于在城市里获得高水平收入的概率和对较长时期内成为失业者 的风险的权衡。他认为，发展中国家二元经济结构的特点决定了城乡收入 差别，由此而来的农村人口涌入城市又导致了城市劳动力市场严重失衡， 使失业问题更进一步严峻。在此基础上，他建立了描述城市失业问题趋于 严竣的动态均衡模型。托达罗的政策建议是，发展中国家应当扩大农村就 业机会，以缩小城乡差别。必须重视农业和农村发展，提供教育和优质服 务，提供水、电、交通和卫生设施，改善生活条件，鼓励农村综合开发， 增加农村就业机会，从而缓解农村人口向城市流动，减少和降低城市失业 率。 7 新凯恩斯主义的就业理论。1 9 8 0 年以后发展起来的新凯恩斯主义， 用工资粘性理论对劳动力市场功能性障碍进行了探索，解释了为什么失业 者愿意接受比较低的工资，但雇主本身并不想通过降低工资去雇佣更多的 工人这种现象。新凯恩斯主义者的对策是，应更多地考虑长期失业者的利 益，为他们多提供就业机会；政府应干预劳动工资合同，使工资有弹性， 提高就业率。 8 信息经济学的就业理论。2 0 0 1 年诺贝尔奖获得者乔治阿克洛夫， 西南交通大学硕士研究生学位论文第6 页 迈克尔斯宾塞，约瑟夫斯蒂格利茨用效率工资模型解释了非自愿失业。 阿克洛夫认为，劳动力市场上雇主和求职者信息的不对称性，使得企业只 能通过许诺高工资来挑选高素质的员工，来提高整体工作效率。虽然工资 待遇和平均效率在同方向性提高，但是平均效率的提高会越来越慢，同时， 厂商要支付的效率工资使厂商在面临需求下降的冲击时采用减少就业的对 策，这就导致劳动市场不能及时自我调整，产生非自愿失业。 由以上对国外主要研究理论的总结，再通过大量阅读国外一些有代表 性的著作，我发现这些理论研究归根结底是从资本主义制度这个大环境下 出发的，服务于资本主义劳动力市场经济下的就业，而且这些理论从制度 背景角度来分析社会主义国家的政府就业职能问题还不够明显。 1 2 2 我国劳动就业与政府职能问题研究概况 我国劳动就业制度改革变迁与政府就业职能的主要理论，总结如下： 1 1 9 8 3 年，国家计委经济研究所协同中国社会科学院等部门组成劳动 就业问题联合调查组，在全国范围进行了实地考察后得出结论：劳动就业 问题是劳动力再生产过程在就业这一环节上发生了障碍，这是由于劳动力 的供给与需求不相适应造成的，解决劳动就业问题就是解决这种供给与需 求的平衡。 2 1 9 9 8 年复旦大学理论经济学“2 1 1 工程项目”的重点课题中国 经济改革2 0 年系列研究顺利完成，其中，在对于1 9 7 8 - - 1 9 9 8 年中国 就业制度的变迁中。袁志刚认为就业制度的确立与相应的经济体制密切 相关，无论是在计划经济时期、双轨体制，还是市场经济体制下，中国的 就业制度也随之在发生相应变革。在新中国成立至改革开放以前，实行的 是以零失业率为目标的全部就业政策，采用行政手段进行劳动力资源配置， 进入劳动年龄的人口百分之百地安置就业；党的十一届三中全会以后，由 西南交通大学硕士研究生学位论文第7 页 于各种因素长期积累，导致城镇劳动就业问题尖锐化，政府不失时机地改 革了劳动就业制度，开始着眼于劳动力资源的开发利用。我国未来十几年 的就业战略目标应包括三个方面：一是增加就业岗位，使失业率保持在社 会可承受的限度内；二是提高劳动者整体素质，使之与科学技术和社会生 产力的发展要求相适应；三是建立起调节劳动力资源配置的市场机制和市 场体系。 3 陈秋华( 2 0 0 0 年) 等在其专著 体制转换结构变迁与就业一书 中从改革和发展耦合的角度去研究就业问题，综合运用政府调控理论，并 借鉴国外经济学的有关理论和方法，通过定性分析和定量分析及实证分析 和规范分析，对体制转换、结构变迁与就业变动的一般规律进行研究，构 建促进充分就业的体制转换与结构变迁的藕合理论体系和政策体系，在理 论上实现了十分值得称道的创新和突破。 4 蔡叻( 2 0 0 2 ) 在人口与劳动绿皮书2 0 0 2 年：中国人口与劳动问题 报告一城乡就业问题与对策中，对失业、下岗职工的状况、女性职工地 位、农村劳动力转移特点，以及与此相关的制度因素进行了分析，由此引 出在就业问题中政府调控所进行的一系列政策研究，其中，治理失业的政 策手段应该包括：一要加快旨在增加就业机会的经济增长；二要提高劳动 力资源的人力资本含量；三要完善社会保障、帮助脆弱群体。 5 程春生( 福建省社会科学院经济所) ，( 2 0 0 5 ) 对当前我国就业形势 及扩大就业的途径进行探索，他认为当前我国政府促进就业的责任体系和 工作机制已初步形成，并制定了一系列相关政策促进就业和再就业工作。 目前面临的新的就业形势和任务，一方面要巩固原有的工作成绩，另一方 面要继续加大政策的扶持力度，扩大就业。 6 夏杰长( 2 0 0 5 ) 的增长就业与公共政策，该报告是中国社会科 学院重大课题( b 类) 资助项目“增长与就业关系：理论分析、经验检验 西南交通大学硕士研究生学位论文第8 页 与对策探讨”的最终成果，其中分析了内生增长理论中的就业政策含意， 进而从该角度剖析了经济增长、就业与公共政策的关系。 通过阅读大量国内现有的理论研究成果，我认为对于当前政府就业职 能可以从制度背景的理论角度重新对目前面临的就业形势作出理性的分 析，以期在制度背景下得出政府就业职能的目标、制度与政策的一般性理 论。 1 3 研究方法和文章结构 本文选择了制度背景下政府就业职能的角度来研究目前中国面临的严 峻的就业问题。全文采用了理论分析与政策研究相结合、定性与定量研究 相结合、比较分析法，借鉴国外政府职能在解决就业问题中的理论与实践， 构建当前我国政府就业政策的建立措施，拟在为研究建立本文的理论框架 提供实际依据，并为实际对策性研究的可行性提供保证。同时，本文研究 了在当前就业形势下政府职能导向在就业工作中所需尽的责任一解决就业 问题的对策研究与分析。确定政府在社会就业工作中的作用范围，明确政 府的就业职能，是设计与选择就业制度与管理模式的重要内容。本文认为 政府就业职能不是一成不变的，随着社会政治、经济、文化的发展，随着 政治体制改革和经济体制改革的深入，政府就业职能也必须做出相应的调 整。因此本文选择了以促进就业为目标的政府的就业职能作为研究的对象， 通过对社会就业制度背景、发展变迁与政府在就业问题中职能的比较分析 和考察，发现政府所承担的促进就业职能有着一般而共同的规律，即制度 背景对政府职能具有决定性的制约作用，而西方国家在就业理论上的研究 往往忽略了社会制度这一因素。对此，本文阐释了制度背景因素对社会就 业问题中政府职能的影响及其作用机制，从而初步形成了关于就业问题中 政府就业职能的一般性理论。同时，本文立足于理论与实践的结合，对我 国就业问题作多侧面、多角度的分析，在借鉴国外就业理论的基础上，提 西南交通大学硕士研究生学位论文第9 页 出解决当前我国严峻的就业压力的具体对策。 本文结构一共有4 个章节，首先是问题的提出，分析了本文的研究背 景、研究意义，并对国内外研究理论进行阐述；第二章从政府职能的认识 和不同制度背景下的政府就业职能的变化两个方面入手，从制度背景的历 史变迁角度对制度性就业进行分析：第三章，首先分析了我国的就业形势、 特点及原因，简单分析了我国的就业结构，然后再以四川省劳动就业情况 为实例进行分析，找出政府就业职能中存在的缺位，进而总结出政府在就 业方面所能发挥的职能机制；第四章，首先借鉴国外就业的实际经验，对 国外的就业政策及其相关制度背景等因素分析，得出值得吸纳的启示与经 验，建立政府就业职能理论上的可行性措施，其次分析了政府在就业问题 中的责任与作用，最后提出完善政府促进就业工作职能的具体对策选择。 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 0 页 第2 章政府就业职能的认识 2 1 政府就业职能的基本理论认识 2 1 1 政府职能的概念 所谓政府职能，亦称行政职能，是国家行政机关依法对国家和社会公 共事务进行管理时应承担的职责和所具有的功能。它反映着公共行政的基 本内容和活动方向，是公共行政的本质表现。通常认为政府职能应包括以 下四层意思：政府职能的实施是政府机构；政府职能的主要内容是管理国 家和社会公共事务；政府职能的实施手段主要是依法行政：政府职能的完 整统一的体系。i x j 2 1 2 政府的基本职能 所谓政府的基本职能，是依据政府管理的事务性质划分的政府职能， 是最普遍的一种职能分类方法，是政府机构设置的主要依据。 政府的基本职能主要包括政治职能、文化职能、社会职能。目前，政 府的社会职能主要有：调节社会分配和组织社会保障的职能；保护生态环 境和自然资源的职能；促进社会化服务体系建立的职能；提高人口质量、 实行计划生育的职能。 从政府的管理运行职能上政府职能可分为计划职能、组织职能、领导 职能、控制职能；从政府的层级职能上又分为：中央政府职能、地方政府 职能、中央政府与地方政府共同具备的职能。【2 1 西南交通大学硕士研究生学位论文第11 页 2 1 3 政府的就业职能 1 政府的具体职能是为社会及人民的最大利益服务的。在不同的时期、 背景下，职能的内容也不同。在当前中国就业形势下，政府的就业职能作 为其社会职能的一个分支，担负着服务于民生之本的就业框架体系的健全 与建立。所以政府的就业职能具有社会公共性，应当由政府从全社会的角 度加以引导、调节和管理。也因此，政府的就业职能促使其有必要建立相 应的就业职能体系，甚至通过立法一建立促进就业法等手段，健全 就业职能服务机制，提高政府就业职能效率。 2 政府就业职能应力在扩大就业，健全社会保障体系。政府要努力改 善就业环境，增加就业岗位；制定并落实促进和有利于下岗失业人员再就 业的各项政策措施；广辟就业门路，积极发展劳动密集型产业；规范发展 劳动力市场；鼓励自谋职业和自主创业，积极提倡和推广灵活多样的就业 方式。 3 从层级职能上来看，中央政府的就业职能统领各级地方政府就业职 能。中央政府的就业职能是把握全局总体就业形势的需求，在制度、政策 的制定方面具有权威性与指导性，地方政府则依据本地区实际，具体实施 且细化中央政府就业职能，并依据本地区发展环境的不同，做适当调整与 充实。无论中央还是地方政府的就业职能，都要以民生为主，关注不同层 次、环境的就业群体与个人，通过各种政策、制度等所能运用的方式，健 全社会保障体系，发展劳动力市场，扩大就业。 2 2 制度变迁背景下的政府就业职能分析 2 2 1 制度变迁理论与政府职能变化的概念认识 1 制度在经济增长与发展中具有至关重要的作用和意义。制度内生于 西南交通大学硕士研究生学位论文第12 页 经济增长过程，是经济增长的一个内生变量，是经济发展的动力，制度变 迁推动着经济的发展。我国的建国以来的经济发展，同样也是制度变迁的 产物。所谓制度变迁，从经济学角度来看，是制度的替代、转换与交易的 过程，它是用一种效益更高的制度替代另一种制度的过程，也是一种新制 度代替旧制度的过程。诺思认为，制度是一系列被制定出来的规则、守法 程序和行为的道德伦理规范，制度变迁是一个制度不均衡时追求潜在获利 机会的自发交替过程1 3 1 。林毅夫认为制度变迁是人们在制度不均衡时追求潜 在获利机会的自发变迁( 诱致性变迁) 与国家在追求租金最大化和产出最 大化目标下，通过政策法令实施强制性变迁的过程。 2 所谓政府职能变化，是指政府在一定时期内，根据经济和社会发展 的需要，对其职能的范围、内容、方式的转移和变化。在不同的社会制度 变迁背景下，政府的职能、乃至就业职能都会随制度体系的变化发生相应 的变化。 2 2 2 我国劳动就业制度的历史变迁与政府就业职能 我国的社会主义劳动制度，是在废除了旧中国雇佣劳动制度的基础上， 在进行社会主义改造和社会主义建设的过程中，逐步形成、建立、发展起 来的。从1 9 4 9 年建国开始，到1 9 7 8 年中国共产党第十一届三中全会的召 开，再到现今所进行的一系列劳动制度改革，我国劳动制度的发展、演变 经历了一段瞌折的道路，研究和分析这些不同时期不同制度背景下的劳动 就业制度以及政府就业职能具体发挥的作用，不仅对指导当前正在进行的 劳动制度改革，而且对今后不断发展和完善我国政府就业职能，都有重大 意义。 1 建国后3 年国民经济恢复时期的劳动就业制度和政府就业职能 新中国成立后，经历了多年战争后所导致的经济萧条和恶性通货膨胀， 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 3 页 引发了严峻的就业问题。对此，中国共产党和中央人民政府采取有力措施， 发展经济、扩大就业，并规定和实施了一系列适合当时情况的政策法规， 为我国社会主义劳动制度的建立奠定了基础。当时，劳动工作以毛泽东同 志提出的“发展生产，繁荣经济，公私兼顾，劳资两利”的经济政策为指 针，重点放在“调整劳资关系”和“救济安置失业人员”两个方面。 1 9 5 0 年3 月中央劳动部召开全国劳动局长会议，提出采取成立劳资协 商会议的形式，建立平等的契约劳资关系，用法令解决争议，说服劳资双 方认真贯彻劳资两利、公私兼顾的政策。在同一时期，党和政府还积极扩 大安置就业，制定并实施了一系列就业政策。主要是：对国民党政府遗留 下来的旧公教人员和1 9 5 2 年前后实行民主改革多余出来的人员，采取全部 包下来的政策：同时，对在官僚资本主义企业中工作的职工，不仅包下来， 而且实行“原职原薪”不变的政策。这不仅保证了新生的人民政权对城市 和企业的接收工作，而且有效地避免了过多的新的失业。同时，设立劳动 介绍所，登记、统计失业职工，调查公私营企业对劳动力的需求情况，有 组织地介绍就业，并规定优先登记介绍技术员工和复员军人就业。【4 】 1 9 5 2 年，中央人民政府政务院提出了有计划、有步骤地实现全面的劳 动就业方针。明确规定：为了统一解决劳动就业问题，进而做到统一调配 劳动力，中央、大行政区，省和大城市均应设立劳动就业委员会，并须建 立有专人负责的办事机构，指导劳动部门及其有关部门办理对一切失业人 员的登记处理事宜。还规定：某些企业即令一时发生困难，不得以解雇职 工上想办法，以保障职工利益，避免增加失业。对于因实行生产改革、合 理地提高了劳动效率而多余出来的职工，均应采取包下来的政策，对于假 借口实，企图解雇职工，或未经批准歇业、擅自停工、停薪、停火者，均 应坚决制止。同时提出了全面解决各种失业人员的就业问题，逐步消灭失 业、半失业现象，有计划地把城乡大量的剩余劳动力充分应用到生产事业 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 4 页 及其他社会事业中来，逐步做到统一调配劳动力的目标和任务。1 9 5 2 年1 0 月3 0 日，政务院对统一调配劳动力提出了六条原则：一是国营、私营工商 企业雇佣工人职员时，均由劳动行政部门所属之调配机关统一介绍之；二 是由劳动调配机关统一介绍或在指定的已登记的失业人员中自行选择、非 经劳动局批准，不得采用登报或出布告自由招雇，不得雇佣其他单位工作 的人员，不得到外地或乡村去招人；三是凡需到外地招雇工人职员者，由 省或大行政区劳动部门指定地区招雇之，到另一大行政区者，须经中央劳 动部审查和介绍；四是各产业部门可以自由调整本系统内部的工作人员， 但调动大批工作至所属外地工厂时，须商得劳动行政机关的同意；五是凡 新建或扩大的工矿企业，须作出本企业增加劳动力的年度、季度、月度计 划，报告劳动调配机关，以便按时输送；六是严格限制滥用临时工。凡担 任经常生产的临时工，应一律改为正式工或预备工，以后一切经常性生产 工作，一律不得雇用临时工。闭如下表2 - 1 反映了1 9 4 9 年和1 9 5 2 年社会 劳动者人数情况。 表2 1 社会劳动者人数( 年底数)单位：万人 社会劳动者人数 年份 农村集体和 指数 合计职工 城镇个体劳动者 个体劳动者 1 9 4 91 8 0 8 28 0 97 2 4 1 6 5 4 91 0 0 o 1 9 5 22 0 7 2 91 6 0 38 8 31 8 2 4 3 1 1 4 6 资料来源：中国统计年鉴1 9 8 3 ，北京，中国统计出版社，1 9 8 4 这一时期就业制度背景下的政府就业职能小结：在3 年国民经济恢复 时期，政府在安置失业人员、新增就业机会等方面作出了努力，因新旧制 度转轨和国民党遗留下来的失业问题基本上得到了解决，政府在此期间发 挥了积极的主导性作用，使我国的政府就业职能及其就业制度从此具备了 明显的计划体制特点，充分就业的政策性与社会福利的制度性原则得到最 西南交通大学硕士研究生学位论文第15 页 大体现。截止1 9 5 2 年底，我国统一的社会主义劳动制度虽未建立，但根据 当时情况制定的一系列行之有效的政策、规定，不仅解决了当时失业工人 和技术人员就业问题，而且对于促进经济恢复、稳定政治局势、解决广大 职工的就业和基本生活问题，起到了重要的作用。同时，这也为统一的社 会主义劳动制度的建立奠定了基础。 2 一五期间的社会主义劳动制度的建立和政府就业职能 从1 9 5 3 年开始执行的我国第一个五年计划，标志着我国进入了有计划 的大规模经济建设时期。在这一时期，我国顺利地完成了对农业、手工业 和资本主义工商业的社会主义改造，这一时期的劳动工作重点由经济恢复 时期的调整劳资关系和救济失业工人，转向国营企业工资管理、劳动力调 配、技工培训和劳动保护，在劳动、工资、保险福利几个方面，逐步建立 起比较系统、相互配套的制度和政策，形成了全国集中统一的劳动工资管 理体制，加强了劳动行政部门统一管理劳动工资工作的职能。第一个五年 计划前期，在具体政策上保留了一定的灵活性，后来逐渐加强了指令性控 制。 1 9 5 3 年7 月，中央劳动就业委员会召开座谈会，提出了“由劳动部门 介绍就业和失业人员自行就业相结合”的就业方针，其核心内容是：( 1 ) 对失业人员按照具体情况，分别处理，介绍就业与自行就业结合进行，鼓 励失业人员自找职业，自谋出路；( 2 ) 劳动力统一调配工作要为生产服务， 介绍就业应服从生产需要，不应将不适合条件的失业人员介绍到企业中去； ( 3 ) 实行无所不包的统一调配为时过早，实际限制了单位用人的方便，缩 小了自行就业门路，因此调配范围应适当缩小。根据这个精神制定的具体 政策规定，各单位招用较大量工人职员时，均应申请，由劳动部门统一介 绍，选择录用；招用数量少的，可自行在当地失业人员中选用，报劳动部 门备案；如失业人员中确无所需人才时，经劳动部门批准，可另行招用。 西南交通大学硕士研究生学位论文第16 页 但一般不得自由到农村或外地招工，不得挖在业职工，不得录用在校学生。 这些政策规定既有统一性，又有灵活性，但同时也存在一些缺陷。【6 l 1 9 5 3 年我国开始进行有计划的经济建设，大批基建项目上马，需要大 量建筑工程技术人员和建筑工人。这一年，各地劳动部门先后建立起建筑 工人调配机构，开展劳动力介绍、供应调剂和调配工作，同时各施工单位 也自行招用了一部分工人，致使建筑业、工业企业职工增加过多。由于不 切实际地盲目增加职工，造成基本建设方面严重浪费劳动力现象。1 9 5 4 年 4 月，中共中央指出川：劳动工资工作是关联着国民经济各部门和各方面的 综合性工作，是关系广大劳动人民切身利益与国家建设最基本的重大问题 之一，在劳资方面存在的混乱与不合理现象，势必会影响生产建设事业， 影响职工劳动情绪，浪费国家建设资金。而造成这种混乱现象的原因，主 要是由于在劳动工资问题上缺少统一的制度、统一的法令和统一的管理， 存在严重的分散主义，因此必须坚决执行全国集中统一管理劳动工资的办 法，实行严格的请示报告制度，改变当时被动形势。为了贯彻这一方针， 中央决定成立中央劳动工资委员会，统一解决劳动工资方面的方针政策及 切重大问题。 1 9 5 5 年5 月，中央劳动部门召开第二次全国劳动局长会议，着重研究 了劳动部门的职责和业务范围，以及加强劳动力管理问题，提出了统一管 理、分散负责的原则，即对劳动力招用、调配的管理制度的基本原则，是 在劳动部门统一管理下，由企业主管部门分别负责进行。同时，对劳动部 门的基本职责、省市劳动部门的职责范畴进行了规定。会议还明确规定， 各级劳动部门对同级产业部门和当地工矿企业在劳动工作上是监督关系， 劳动部门对产业部门和工矿企业所属的劳动工作机构是业务指导关系。劳 动部门不能包办代替各项劳动工作，而是对此进行综合的统一管理。 这一时期，随着我国有计划的大规模经济建设的展开和社会主义改造 西南交通大学硕士研究生学位论文第17 页 的基本完成，我国集中统一的劳动工作管理体制逐步形成，形成了劳动、 工资、保险福利配套的制度，全国统一的劳动、工资、保险福利制度的建 立，有力地促进了第一个五年计划的实现