（产业经济学专业论文）丰台区国有资产管理体制改革的探索.pdf

内容提要 改革现有国有资产管理体制，是深化经济体制改革的重大任务，也是建立 社会主义市场经济体制的重要内容。为贯彻落实党的十六大报告中提出的“建立 中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义 务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制”改革目标， 在参考国内外关于国有资产管理改革先进经验的基础上，结合对实际情况的调查 与研究，笔者尝试对丰台区国有资产管理改革进行初步的探索。 需要指出的是，笔者将文章研究范围限定于北京市丰台区，文章的一些观点 与结论对丰台区国有资产改革具有一定针对性，对其他地方政府国有资产管理工 作具有一定的借鉴意义。 关键词：国有资产体制改革初步探索 a b s r a c t ：t h er e f o r mo fp r e s e n ts y s t e mo fs t a t e o w n e da s s e tm a n a g e m e n ti s a ni m p o r t a n tm i s s i o ni nt h ep r o c e s so fd e e p e n i n gt h ee e o n o m i cs y s t e m r e f o r m ，a n dt h ep r i m a r yc o n t e n to fe s t a b l i s h i n gs o c i a l i s t i cm a r k e t b a s e d e o o n o m i cs y s t e m t oc a r r yt h r o u g ha n df u l f i l tt h et a r g e t 。p u tf o r w a r di n t h er e p o r to ft h ep a r t y s1 6 t hn a t i o n a c o n g r e s s ， “e s t a b l i s han e w s y s t e mo fs t a t e o w n e da s s e tm a n a g e m e n t ，i nw h i c hc e n t r a lg o v e r n m e n ta n d l o c a lg o v e r n m e n ts e p a r a t e l yr e p r e s e n tt h en a t i o np e r f o r m i n gt h ef u n c t i o n o fo w n e r ，p o s s e s st h ep r o p r i e t o r sd r o i t ，i nw h i c h r i g h t ，o b l i g a t i o na n d i i a b i l i t ym u s tm a t c he a c ho t h e r ，a n di nw h i c ht h em a n a g e m e n to fa s s e t ， p e o p l ea n da f f a i rm u s tb ec o m b i n e d ”，o nt h eb a s eo fr e f e r r i n go v e r s e a a n dd o m e s t i ce x p e r i e n c e ，a n dw i t ht h ei n v e s t i g a t i o na n ds t u d yo ff a c t ， it r yt or e s e a r c hi n t ot h es y s t e mo fs t a t e o w n e da s s e tm a n a g e m e n to f f e n g t a id i s t r i c t w h a tn e e d st op o i n to u ti st h a tt h ew r i t e r1 i m i tt h ea r t i c l er a n g e o fr e s e a r c ht or e f o r mt oh a v et oc e r t a i n l ya i ma tt h et y p et os t a t e o w n e d p r o p e r t yo ff e n g t a id i s t r i c ti np e k i n gc i t y ，s o m es t a n d p o i n t sa n d c o n e i u s i o no ft h ea r t i c l e s ，a st oi t ss t a t e o w n e dp r o p e r t yo fh i sl o c a l g o v e r n m e n tm a n a g e m e n tt h ew o r kh a v et oc e r t a i n l yd r a wl e s s o n sf r o mt h e m e a n i n g k e y w o r d s ：s t a t e o w n e da s s e tt h er e f o r mo fs y s t e mr e s e a r c h 独创性声明 本人郑重声明：今所呈交的论文是 我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的科研成果。尽我所知， 文中除了特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发 表或撰写的内容及科研成果，也不包含为获得首都经济贸易大学或其 它教育机构的学位或证书所使用过的材料。 作者签名： 垄细 日期：遣盟 年三月一目 - j 关于论文使用授权的说明 本人完全了解首都经济贸易大学有关保留、使用学位论文的有关 规定，即：学校有权保留送交论文的复印件，允许论文被查阅、借阅 或网络索弓i ；学校可以公布论文的全部或部分内容，可以采取影印、 缩印或其它复制手段保存论文。 ( 保密的论文在解密后应遵守此规定) 作者签名： 导师签名：题日期：近年上月一日 纠 丰台区国有资产管理体制改革的探索 改革现有国有资产管理体制，是深化经济体制改革的重大任务，也是建立 社会主义市场经济体制的重要内容。为贯彻落实党的十六大报告中提出的“建立 中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义 务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制”改革目标， 在参考国内外关于国有资产管理改革的先进经验的基础上，结合对实际情况的调 查与研究，笔者尝试对丰台区国有资产管理改革进行初步的探索。 一、丰台区国有资产改革的理论基础 ( 一) 党的十六大关于我国国有资产管理的理论突破 江泽民同志在党的十六大报告中指出：“继续调整国有经济的布局和结 构，改革国有资产管理体制，是深化经济体制改革的重大任务”。“国家要制定法 律法规，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权 益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制” “要深化国有企业改革，进一步探索公有制特别是国有制的多种有效实现形式， 大力推进企业的体制、技术和管理创新。”社会普遍认为，这一理论在党的报告 中提出还是第一次，意义非凡，它意味着中国的经济体制改革进入了新的历史阶 段。根据报告的精神，新型的国有资产分级管理体制将首先解决国有资产出资人 “主体缺位”的问题，适应现代企业制度的要求；其次，新型的国有资产“分级 管理”将有利于进一步发挥地方政府在国企改革方面的能动性、创造性、灵活性， 加快国有企业的改革。 党的十六大报告关于国有资产管理体制进行了深刻论述，从战略的高度重新 界定了国有资产的历史使命，对构建新的国有资产管理体制，提出了创新性战略 安排，是经济体制改革方面的重大理论突破。不但有利于充分发挥中央和地方的 积极性，而且有利于调整和优化国有经济布局，改善国有经济结构，提高国有资 产的营运质量和运作效率，推动国有经济的战略性重组。报告的阐述对中国的经 济体制改革具有重大的指导意义，可以摆脱在国有企业改革上长期以来走不出的 困境，开辟了一个新的思维方式，将极大地推进我国构建符合市场经济要求的国 有资产管理体制的改革。 实行国有资产分级管理后，对中央政府来说，可以根据有进有退、有所为有 所不为的指导思想，去集中精力搞好那些关系国民经济命脉和国家安全的大型国 有企业、基础设施和重要自然资源等，对于这类“国家队”国有企业或集团公司 来说，将由中央政府设立的国有资产管理机构来负责营运，它们将面临新的发展 机遇。对于地方政府来说，国有资产的保值增值将成为考核的目标之一，在这样 的压力下，地方政府在对当地国有企业和公司的产业布局，推动国有企业进行重 组以激活其活力方面将有更大的积极性；同时，由于管资产和管人、管事相结合， 地方政府在国有股权营运管理上将体现出更大的灵活性和操作空间。 如何改革国有资产管理体制，理论界和经济界有过不少讨论，观点不尽相同。 十六大报告采纳的，是比较彻底而又稳妥的方案。其要点：一是在坚持国家所有 制的前提下，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有 者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理 体制。这显然同过去由国家统一所有、分级管理的体制有区别，也同过去管资产 和管人、管事相分离的体制有区别。二是关系国民经济命脉和国家安全的大型国 有企业、基础设施和重要自然资源等，由中央政府代表国家履行出资人职责。其 他国有资产由地方履行出资人职责。非经营性国有资产也按此原则界定。三是中 央政府和省、市( 地) 两级地方政府设立国有资产管理机构，继续探索有效的国 有资产经营体制和方式。这里说的政府不包括县一级，主要是考虑其管理水平难 以胜任的问题。四是一切依法办事，国家既要制定法律法规来运作，也要求各级 政府严格执行国家的国有资产法律法规，坚持政企分开，实行所有权与经营权分 离，使企业自主经营、自负盈亏，实现国有资产保值增值。 ( 二) 构建新型国有资产管理体制的思路 十六大报告关于国有资产管理体制改革的阐述高屋建瓴地打开了构建新型 国有资产管理体制的思路。从理论上讲，科学的国有资产管理体制应该满足三个 条件。 第一，能够使国有资产的功能得以充分发挥。国有资产存在的理由是，现实 经济生活中有一些领域，或者由于其重要性不能让非国有资本控制，或者由于其 盈利性差、风险大，非国有资本不愿进入或进人不足，这些领域是国有资产的功 能性领域。适宜的国有资产管理体制应该能够保证有足够的国有资本进人这些领 域，发挥弥补市场缺陷的功能。 第二，能够保证国有资产的安全。安全性是任何类型资产的基本要求，国有 资产也不例外。要保证资产的安全，资产的所有者就必须对资产实施严格的控制， 否则，资产及收益的流失就难能避免。适宜的国有资产管理体制要能够保证政府 作为所有权代表对国有资产实旌有效控制。 第三，提高国有资产的营运效率。国有资产作为一种资产，也有追求增值的 内在要求，经营性国有资产更是如此。对国有资产而言，效率与安全是有矛盾的， 表现在：为了安全，政府必须强化对国有资产的控制，但这会导致国有资产经营 灵活性的损失；反之，为了提高国有资产经营的灵活性，就必须放松对国有资产 的控制，但这又会损失资产的安全性，适宜的国有资产管理体制要能够妥善处理 好效率与安全的关系，或者说经营灵活性与政府有效控制的关系。 基于以上分析，笔者认为构建新型的国有资产管理体制应该考虑以下三点： 第一，对不同类型的囡有资产实施不同的管理体制。传统体制下继承了数量 宠大、各种类型的国有资产，据初步估算，国有企业资产占社会总资产的比重为 5 2 、9 。在这些国有资产中，有些是非经营性资产，如分布在政府机构。事业 单位的国有资产，有些是经营性国有资产。如分布在工商领域的国有资产。在经 营性资产中。有些分布在一般性工商领域，有些则分布在公共品领域。基于这里 的分析目的，笔者把目前国有资产的分布领域分为两类：一类是政府功能领域， 包括国家安全领域、公共品领域、自然垄断领域和国民经济支柱、主导产业；再 一类是竞争性领域，如一般工商业领域。对不同领域的国有资产，管理目标是不 一样的。分布于政府功能领域的国有资产，社会目标居于优先地位，盈利目标处 于次要地位。政府对这一领域的投资，在一定程度上可以视为提高社会整体福利 的支出；分布于一般竞争性领域的国有资产，盈利目标和资产安全则居首要地位。 可见，这两类国有资产很难按统一的规则进行运作。而且，对这两类性质不同的 国有资产，应该实施两种不同的管理体制。 第二，设立独立的国有资产所有者机构。把它与其他行使社会经济管理职能 的政府机构分开，让其独立行使国有资产所有者职责。目前，同一个政府机构既 行使行政职能，又行使国有资产所有权职能，造成政资不分，政企不分；二是国 有资产所有者的各项权能被彼此分割，交由不同的政府行政部门行使。例如，收 益权由财政部门行使。国有资产所有权权能的分割必然导致相关政府部门争抢利 益和推诿责任，致使所有者约束软化。在其他政府部门之外设立独立的国有资产 产权部门，集中行使国有资产的所有者权能，有利于政资分开，形成较强的所有 者约束。 第三、建立商业性国有资产经营机构，独立营运国有资产，提高国有资产的 利用效率。在我国国有资产总量中，竞争性资产的比例相当高，这些资产以盈利 性为基本目标，应通过建立商业性资产经营机构来具体运作这一块国有资产。国 有资产经营机构能够起到两方面的作用：一方面，受国有资产所有者机构委托， 经营国有资产，使所有者从产权经营事务中摆脱出来，专门行使所有者职能。由 于国有资产经营机构是专业化机构，拥有人才和信息优势，以盈利为目标，因此 能够有效配置国有资产，提高利用效率；另一方面，国有资产经营机构能够把政 府行政机构、国有资产所有者机构与国有资产参与企业隔开，真正达到政企分开 的目的。 二、丰台区国有资产改革的现实依据 ( 一) 丰台区国有资产存量现状 2 0 0 2 年丰台区存量国有资产总额为3 5 5 8 亿元，其中：国有企业1 0 7 户， 国有资产总额9 4 8 亿元，占全区国有资产存量的2 6 6 4 ：行政事业单位2 6 2 户， 国有资产总额2 6 1 亿元，占全区国有资产存量的7 3 3 6 。 根据2 0 0 2 年丰台区财政局决算资料对丰台区国有资产存量状况分析如下： 1 、丰台区企业国有资产存量分布情况 丰台区企业国有资产存量9 4 7 8 8 万元，其中综合投资公司、裕丰经营公司 2 个国有资产营运公司占有3 7 7 9 1 万元，其他占有国有资产在2 0 0 0 万元以上的 企业分别是如下l o 家企业及企业集团，这些单位占有国有资产的比重为8 1 1 9 。 单位名称 国有赞严敬( 力兀)单位名称 幽自赞广( 力兀) 1 、城建开发1 0 7 0 96 、益恒房地产 2 6 3 3 2 、世界公园9 7 2 47 、兴丰房地产 2 5 7 4 3 、富丰高科技7 1 6 58 、丰房建筑公司 2 5 6 8 4 、博兰特6 8 7 09 、鸿华房地产2 4 7 9 5 、兴源粮油4 6 9 8l o 、扶星达高科技2 2 1 8 占用国有资产2 0 0 0 万元以上的企业 丰台区国有资产分布在第二、三产业，并主要集中在第三产业。其中第 产业8 0 1 3 万元，占总量的8 4 5 ；第三产业8 6 7 7 5 万元，占总量的9 1 5 5 。 2 、丰台区行政事业单位国有资产存量分布情况 丰台区行政事业单位占有国有资产总额2 6 0 9 8 1 万元，主要集中在： 行政事业单位占有国有资产总额前十名 单位名称国有资产欷( 力兀)单位名称国有资产额( 力兀) l 、教委 9 1 3 1 46 、环卫服务处1 0 3 4 7 2 、国土局2 3 1 2 37 、园林局 9 0 1 5 3 、1 】生局 2 2 9 0 08 、各街道办事处8 3 2 7 4 、体育局 1 8 5 5 49 、水利局8 0 5 】 5 、公检法司1 5 1 1 51 0 、区政府5 5 0 0 固定资产在行政事业单位国有资产中占相当大的比重，特别是房屋建筑 物。全区行政事业单位房屋建筑物账面值1 1 4 3 1 2 万元，占全区行政事业单位国 有资产存量的4 3 8 ，各主要单位房屋建筑物账面值如下： 行政事业单位固定资产存量大户 单能名称固定资产( y 元)单位名称i 占l 是贤产( 力7 l ) 1 、教委 5 4 7 1 18 、环服务处 2 7 0 4 2 、卫生局 4 9 7 49 、园林局 1 5 6 7 3 、国土局 1 0 2 8 5 1 0 、各街道办事处 3 5 3 0 4 、体育局 1 7 0 0 0 1 1 、水利局 2 9 7 5 、公检法司2 4 7 51 2 、区政府 7 3 6 6 、园区办2 9 5 61 3 、社保局 1 0 6 7 、林业局 6 6 4 1 4 、文委 1 2 6 1 5 、各乡 4 6 8 其中房屋建筑物占国资比重比较大的单位分别是：体育局9 1 6 2 、园区 办7 7 2 8 、教委5 9 9 2 、国土局4 4 4 8 、各街道办事处4 2 3 9 。 3 、统计数字的影响因素 由于统计口径、报表要求、账务处理等各种因素影响，2 0 0 2 年决算反映的 只是国有资产的账面价值，通过对资产、负债、权益的各项构成进行分解，分析 账面价值与现值的差距，挖掘丰台区国有资产存量的真实状况。可能对报表数字 产生影响的因素及其成因分析如下： ( 1 ) 影响因素。 往来款项及存货的预计增减情况。 企业往来款项中，其他应收款1 4 6 0 3 8 万元，其他应付款1 4 5 3 4 2 万元，二者 基本持平；应收账款2 9 1 3 8 万元，应付账款6 0 5 5 2 万元，在假设应付账款全额偿 付，应收账款按账龄计损；存货按行业特点、经营状况，结合企业科资产损失核 销认定情况等进行保守估算，因房地产业存货升值因素，预计带动流动资产升值 1 3 6 2 0 3 万元( 详见下表) 。 单位：万元 应收账款预计增减值 行业 存货 总额三年以上应收款存货 工业 2 3 1 07 1 3 2 5 3 7 7 1 3 1 2 6 8 5 建筑业 5 9 7 18 2 66 8 5- 8 2 6o 交通运输 8 068 0 o 批发、零售、餐饮 2 3 6 36 74 7 7 76 72 3 8 8 5 房地产 1 1 5 l1 8 8 0 3 31 1 5 l1 8 8 0 3 3 服务业 1 4 2 61 1 3 3 3 4 7 7 1 1 3 3o 科学研究、技术服务 1 6 9 21 82 3 8 4 81 8o 合计 1 4 9 9 32 7 5 72 2 3 3 6 3一1 5 2 61 5 1 4 6 3 ( 备注：1 、三年以上应收账款全部确认损失：2 、存货预计增减情况分别是：工业减值5 0 ：建筑业0 ：批发、零售、餐饮业减值5 0 ；房地产业增值1 0 ；科学研究及技术服务 业0 。3 、预计带动流动资产升值1 3 6 2 0 3 万元为( - 1 5 2 6 ) 与( + 1 5 1 4 6 3 ) 之和) 房屋建筑物的预计增值情况。 a 、房屋建筑物的账面值低于重置成本。 a 全区行政事业单位办公用房均价介于2 0 元平方米一3 4 3 0 元平方米 之间，详见下表： 单位： 单位 元平方米 个数 举例 1 0 0 ( 含) 以下 1 3 长辛店镇政府、学校、环卫所、兽医站等 均1 0 0 5 0 0 ( 含) 9 3机关事务管理处、教委、审计局、学校、环甲所 5 0 0 1 0 0 0 ( 含) 4 9 园林局、j 二商联、老干部局、学校、医院等 价1 0 0 0 2 0 0 0 ( 含) 1 8 国土局、规划局、办事处、学校、科创中心等 2 0 0 0 3 0 0 0 ( 含)7 地税、妇联、民政局、十二中、体育中心等 3 0 0 0 以上1 财政局 行政事业单位办公用房面积共计1 5 0 7 2 2 1 平方米、账面值1 0 9 0 7 0 3 4 万元，均价 7 2 3 6 5 元平方米，与目前普通平房、楼房的基本建安造价加权平均值】1 0 0 元 平方米进行比较，每平方米低3 7 6 ，3 5 元。如按此建安造价保守的推算，丰台区 行政事业办公用房的价值可达到1 6 5 7 9 4 3 1 万元，比账面值多5 6 7 2 3 9 7 万元。 b 根据对房土资源比较丰富的2 个商业企业进行调查的情况看，企业房屋账 面值与重置值差距更大。如：博兰特平房面积1 9 2 4 8 9 2 平方米、账面值8 0 8 3 2 力- 元，均价为4 1 9 9 3 元平方米；楼房3 0 1 6 1 2 5 平方米、账面值1 2 7 8 0 47 j - 元， 均价为4 2 3 7 4 元平方米。又如兴源粮油房屋面积5 5 2 0 7 平方米、账面值2 5 2 7 万元，均价4 5 7 8 3 元平方米。这2 个企业账面反映的均价与商业用房的实际价 值差距较大，预计在6 8 9 4 5 3 万元。 b 、部分已投入使用的固定资产未在总决算中反映。 部分单位已投入使用的房屋建筑物，因未办理工程决算或未经市局评审中心 核定，尚未转入单位“固定资产”账，造成单位固定资产数量、账面值均低于实 际( 详见下表) ，最终使2 0 0 2 年决算建筑物面积、固定资产价值与实际情况不符。 影响较大的单位有公安局、法院、丰台经营管理中心，剔除住宅部分后影响额将 达到3 亿元。 面积丁程款投入使用 单位建筑物 ( 平方米)( 万元)时间 看守所 2 5 7 0 08 8 3 82 0 0 1 0 7 公安局 指挥中心1 2 0 0 05 2 1 62 0 0 0 0 6 办公楼 1 7 0 0 06 4 0 01 9 9 8 法院 培训中心3 0 0 04 9 02 0 0 1 住宅 1 2 7 6 8 6 8 2 0 0 2 0 3 从 丰台经营管理 行政事业单位用房 4 9 2 6 7 1 3 5房土局 服务中心 独立出来 商业工业用房 3 2 5 5 6 合计 1 4 1 6 3 9 1 2 1 0 7 9 c 、部分单位房屋进行整体装修后，增值部分未记入该单位的房产价值。 考虑上述四点因素，预计全区房屋建筑物将增值1 0 亿元。 ( 2 ) 重复统计因素。 在决算统计中，由综合投资公司、裕丰投资公司、危改办投资参股的方庄 购物中心、泰瑞房地产、嘉士裕丰医药公司分别做为一个统计单位，其中的国有 法人资本存在重复统计，剔除这一因素，预计资产存量减少3 0 0 0 万元。 ( 3 ) 土地的潜在价值。 根据现有资料对丰台区国有企业的土地价值进行估算：兴源粮油土地面积 为8 6 1 5 9 3 7 平方米，土地账面价值为1 4 7 6 5 9 万元，中介机构的评估价值为3 6 亿元，评估值比账面值增加3 4 5 亿元：博兰特土地面积7 2 2 4 3 7 4 平方米，账面 原值1 6 4 2 3 万元，参考兴源粮油的土地评估情况( 因为博兰特与兴源粮油的企 业分布情况基本相同) ，土地估价约为2 亿元，土地估价比账面值增加1 8 4 亿元。 关于土地对国有资产总量的影响，未考虑其他企业。 ( 4 ) 漏报因素 如园区收到的市财政返还5 4 4 4 万元，区财政返还1 9 5 4 3 4 万元，未在总决 算中反映。决算漏报的情况，其他单位可能也有存在( 如个别办事处) 。 综上所述，在分析上述增减因素后，全区存量资产预计可超过5 0 亿元。 其中行政事业单位的增长点在房屋建筑物，企业单位的增长点在房屋建筑物、土 地及房地产开发企业的存货。 ( 二) 丰台区国有资产状况分析 丰台区存量国有资产集中在行政单位9 5 1 0 1 3 8 万元，事业单位1 6 5 8 9 0 9 4 万元，其中全额事业1 1 3 4 4 0 0 8 万元：差额事业4 8 2 9 2 2 万元；自收自支事业 4 1 5 8 6 6 万元。全区国有资产分布在行政单位2 6 7 3 、事业单位4 6 6 3 ( 全额 3 1 8 7 、差额1 3 5 8 、自收自支1 1 8 ) ，国有企业2 6 6 4 。 占丰台区国有资产1 1 8 的自收自支事业单位，2 0 0 2 年取得预算外资金收 入11 6 0 0 6 万元，事业单位经营性收入4 6 3 5 6 万元。附属单位上缴收入2 万元。 通过上述统计数字可以看出，丰台区存量国有资产存在以下问题： l 、国有资产经营效益低下 占全区2 6 6 4 的经营性国有资产，其经营情况并不理想。2 0 0 2 年全区国 有企业实现净利润一7 2 5 8 8 万元，净资产收益率一1 9 7 ，资产负债率为8 0 5 9 。全区1 0 7 家国有企业中，亏损企业4 7 户，亏损面4 4 ，亏损额6 3 8 8 5 5 万 元。主要集中在：城企中心所属6 户工业企业，博兰特集团有4 户企业，富丰高 科技发展总公司7 户，校办企业1 6 户，事业办企业1 l 户。按行业分析主要集中 在工业企业1 6 户，建筑企业4 ，批发零售业1 2 户，房地产业1 3 户，服务业7 户。由于亏损严重部分企业出现了资不抵债的现象，如：丰鑫源物资集团 2 、资产构成不合理、布局分散。 丰台区国有资产主要集中在行政事业单位，达到7 3 3 6 ；国有企业占用 的经营性国有资产比重很小，只占全区国有资产总量的2 6 6 4 。全区国有资产 分散在3 6 9 各独立核算单位，尤其是国有企业经营性国有资产更加分散。 3 、国有资产总量不足，尤其是经营性国有资产总量不足 经营性国有资产仅为9 4 8 亿元，由于各单位资产总量不足，资本在市场 的流动工作过程中意义不大，只有通过整合，将资产进行集中才能对国有资产合 理配置进行统一部署。 如果这种情况不加以改善，国有资产对丰台区区域经济的发展所能发挥的 作用将越来越小，因此重新盘整丰台区的国有资产已成为当务之急，国有企业改 革势在必行。虽然丰台区的存量国有资产存在上述问题，但经过认真分析，笔者 认为：丰台区的部分国有资产还有潜力。如：丰台区大量的行政事业单位的非经 营性资产；资产量大、有发展前景的部分国有企业；国有股权；可利用的房屋土 地资源等。通过对现有存量资产的改革、调整，使现有资产得以充分利用，发挥 其潜在的效益，重组或重新配置存量资产，使低增值率的资产向高增值率转移， 具体可以通过剥离、分立、出售、托管等方式进行，以实现经济结构、产业结构、 资产存量合理调整，最终实现丰台区资源的合理配置、高效运营。 三、丰台区国有资产管理改革的经验借鉴 ( 一) 国外国有资产管理的经验借鉴 从所有权和经营权集中与分离的角度，可以将国际上主要国家的国有资产 管理体制分为以下三种类型：高度集权型、适当分权型和分权型。同本是集权型 的代表，英国、法国、意大利等实行的适当分权制度，瑞典则是分权型的代表。 1 、集权型的代表日本的国有资产管理 r 本在2 0 世纪8 0 年代对本国国有企业管理体制实行改革之前，实行的就是 所有权与经营权合一、高度集权的管理体制。 日本的国有企业分为三类：直营事业、特殊法人事业和第三部门。直营事业 是由中央政府或地方政府投资兴建并直接经营的国有企业；特殊法人事业是指由 按国家特别企业法设立的法人经营的国有企业；第三部门是由中央政府、地方政 府和私人企业共同投资建立的具有混合经济成分的国有企业。其中以特殊法人事 业为最多。日本的多数国有企业主要分布在铁路、邮政、电信、基础设施等公共 事业以及金融、烟草、盐业等行业。在原材料、制造业等竞争性行业几乎没有国 有企业。 日本的集权式管理体制主要有以下内容：国有资产的管理机构由执行机关、 咨询机关和监察机关组成。执行机关是直接执行国有资产管理事务机关，由各个 政府主管部门和大藏省组成，大藏省是国有资产的总辖机关。咨询机关由国有资 产中央审议会和地方审议会两级组成，负责回答执行机关的询问、提出建议。监 察机关负责对国有资产的营运、处置、管理等方面的监督。在进行民营化改革前， 同本的国有企业实行的是行政机关直接经营的国营企业组织形式。政府主管部门 决定企业的人事任命，国有企业的工作人员受国家公务员法的约束。如日本9 9 个特殊法人中，8 5 家的总裁等领导成员由主管大臣任命，1 0 家需主管大臣批准， 只有4 家自主决定：尽管各个企业有独立核算的财务会计制度，但在财务处置上 受到政府的严格控制和监督。尤其在企业预算的制定、执行、结转以及资金的筹 借、使用等方面，均需得到主管大臣的许可。企业利润部分或全部上缴国库，未 经批准企业不得动用。亏损由政府弥补。( 3 ) 日本的国有企业多数根据特别事业 法设立，对国有企业依法管理是日本国有资产管理的一个特色。日本围绕国有资 产的管理营运建立了比较完备的法律体系。立法规定了国有企业的经营范围、承 担的义务和责任，规定了各管理机关的职权及权利行使方式。在立法的规范下， 日本的相当一部分国有企业形成了由国家直接加以管理的广泛而有系统的组 织性，这是其他国家的国有企业所没有的特点。 2 、英国的国有资产管理 英国的国有企业也可以分为三类：政府直接管理的国有企业、具有独立法人 地位的国有企业、公私合营的国有股份公司。英国国有企业的分布范围在撒切尔 夫人推行“私有化”前十分广泛，除公共事业、基础设施等领域外，还广泛进人 制造业等竞争性行业。国有企业发展高峰时，国有企业产值占到英国国民生产总 值的门左右，固定资产占2 0 多，职工人数占总劳动力的8 0 左右。 英国国有资产管理体制的特点可以归结为以下几点：( 1 ) 英国国有企业大多 采取董事会领导下的经理负责制。由董事会作为连接政府和国有企业的桥梁，使 政府的政策意图通过董事会得到贯彻执行，又使企业享有一定的经营自主权； ( 2 ) 英国对国有企业的管理可以归结为三个方面：任免董事会成员、控制企业 的财务和制定企业目标。主管大臣任命所有的董事会成员，规定国有企业的财务 处置权限，并要求企业努力完成政府主管部i 1 5 1 定的盈利、扭亏等财务指标；( 3 ) 英国议会是国有资产的最高管理机构。英国议会通过立法管理和控制国有企业， 国有企业的建立、改组、废除以及非国有化等重大问题必须由议会通过专门的法 令决定，否则不具有法律效力。议会立法明确了国有企业的职责、机构。权力义 务，未经议会同意不得改变。国有资产的具体管理，议会授权给各主管部大臣， 委托他们进行具体管理。各大臣必须就所授权力的实施和决策对议会负责。( 4 ) 英国政府的各主管部负责国有资产的具体管理。其中财政部从总体上对国有企业 的财务负责，确定对国有企业的资助额、审批各主管部门提交的投资报告，并对 财政拨款的执行情况进行监督。国有企业的业务和人事管理则由各相应的政府主 管部门进行。 3 、法国的国有资产管理 法国的国有企业按其法律形式分为三类：从事工商业经济活动的行政性公共 事业机构、工一商业性质的公共事业机构和国有化企业、国家掌握部分股票的混 合公司。法国国有企业主要分布在能源、交通通信、原材料、加工制造、银行和 保险等几大部门，在本国国民经济中占有重要的经济地位，使法国成为西方国家 中国有化程度最高的国家。1 9 9 0 年法国压车企业产值占国内生产总值的1 8 ， 投资额占全国总投资的2 7 5 ，出口额占2 5 。股份制是法国国有企业最基本的 资产组织形式，并且大多数国有企业是国有资本和私人资本相互融合的混合公 司。国有企业的内部组织一般是实行董事会下的经理负责制。董事会的组成实行 一三方代表制原则，国家代表、企业职工代表和与企业有关的专家、知名人士 代表各占董事会成员的l 3 0 这是法国国有企业的一个特色。 法国处理国家和国有企业之间关系的基本原则是：既要保证对企业的所有权 和领导权，又要保证企业拥有一定的经营自主权，使大多数国有企业能够按照一 般经济法则和市场规律运行。法国国有资产管理体制的特点如下： ( 1 ) 对国有企业实行“三重监督”，白政府各部门、议会和审计院三方面分 别实行管理和监督政府的管理：( 1 ) 明确国有企业的资产所有者，国家对企业的 直接控股由财政经济和预算部持有，问接控股由国家银行和金融机构持有；( 2 ) 明确国有企业的管理部门，负责国有企业的资产管理和领导，影响企业的发展方 向和战略。财政部是国有企业财政方面的主管部门，决定企业获得的财政拨款数 量和国家的参股范围。其他相应政府部门负责企业的经营管理；( 3 ) 政府控制国 有企业的主要手段：一是决定企业的领导层，或者是任命企业董事长，或者是任 命董事会中的国家代表、知名人士和专家代表；二是向企业派驻国家稽查员和主 管部门代表，监督国有资产的经营情况；三是掌握重大投资、收入分配及价格制 定等方面的决策权。 议会主要是起监督作用，通过议会的调查委员会和监督委员会就有关事项进 行调查处理。审计院负责每年对国有企业的账目进行事后稽核，检查企业财务收 支是否合乎规定，评估企业的经营绩效。 ( 2 ) 对国有企业实行分类管理 法国政府根据企业是否具有竞争性、行业是否存在规模效益以及是否需要大 量基础设施投资等三个标准，把国有企业分为垄断性国有企业和竞争性国有企业 两种，并采取不同的管理方式。法国的垄断性国有企业主要集中在能源、交通、 邮电通信等基础产业和基础设旋部门。对这些企业，政府控制程度较高，管理较 为严格，企业的自主权相对较少。企业的投资规模、借款数量、产品和劳务的定 价以及工资的增长幅度等都由政府决定；竞争性国有企业所处的行业主要是加工 工业、建筑业、商业和服务业，这些行业中存在有大量的私人企业，国内国外有 众多的竞争对手。对竞争性国有企业，政府的管理权限于任命企业的主要领导人 和对资产的流人及流出进行监督，不直接控制。企业拥有较大的经营自主权，基 本与私人企业处于平等的竞争地位。 ( 3 ) 建立健全国有资产管理法规 法国从国家与国有企业的关系、国有资产的企业组织形式、企业领导体制， 到国有资产的财务、税收、审计。雇工、工资以及计划合同等各个方面，都有明 确的法律法规，使政府的管理工作做到法律化、制度化。完备系统的国有资产法 律体系为处理国有资产遇到的各类问题提供了法律依据，也为国有企业的生产经 营活动提供了法律保障。 4 、意大利的国有资产管理 意大利的国有企业按照经营方式和隶属关系的不同，可分为四种类型：( 1 ) 国有自治公司，这类国有企业一般处于国家垄断行业，由相应的政府主管部门进 行管理；( 2 ) 市政企业，这类企业一般是城市公共设施经营公司，大多数属于地 方政府所有；( 3 ) 国有化企业，企业资本完全属于国家，经营方式与一般企业相 似，但不是股份公司，由相应的政府主管部门管理；( 4 ) 国家参与制企业，即由 国家控股公司以参股、控股方式管理的国有化程度不同的企业。这类企业基本上 按照市场法则组织经营活动。其中，国家参与制企业是意大利国有企业的主要形 式，也是意大利国有企业的特色。 意大利国有企业的分布范围很广，几乎没有一个经济部门不在其活动范围 之内，但以石化、冶金、机械、运输工具制造、水电供应、电讯等资本密集型部 门为主。 在国家参与制企业的基础上，意大利形成了以中央专门机构综合管理国有 资产所有权、各控股公司分散管理国有企业的管理体制。整个管理体制分为三个 层次：上层是经济计划部际委员会和国家参与部，中层是各级控股公司，下层是 从事产品经营的参与制企业。( 1 ) 经济计划部际委员会的主要职能是：制定控股 公司的政策目标、检查计划的执行情况、审查控股公司提出的国家拨款申请、协 调政府不同部门的政策等；( 2 ) 国家参与部是意大利政府专职管理国家参与制企 业的机构，它的职责是通过各大控股公司全面管理国家在各个生产部门和服务部 门所拥有的股权，监督和协调国家参与制企业的活动。具体为：第、任免所属 控股公司的领导人、决定其董事会成员的组成。第二、是为国家参与制企业确定 总体经营目标和发展方针。第三、监督国家参与制企业是否执行本部指示，是否 遵守经济管理规章；( 3 ) 国家控股公司。伊里公司( i r i ，即工业复兴公司) 、埃 尼公司( e n i ，即国家碳化氢公司) 和埃菲姆公司是意大利的三大控股公司，其 所有权完全归国家所有。它们的职责是负责管理国家拥有的企业股份，督促国家 参与制企业执行政府指示，指导。协调企业的投资、经营和生产活动，向企业提 供必要的财政支持、信用担保和信息技术、人才等服务，并保护企业的利益。国 家通过控股公司购买或出售企业股份、行使股权，确保国有资产的保值增值；( 4 ) 参与制企业。这些企业具体从事生产经营活动，它们在市场上与私营企业处于同 等地位。国家只参与企业总体经营目标的制定以及对企业主要领导人的任免，除 此之外的一切事务由企业自主决定，企业享有很大的经营自主权。 5 、瑞典的国有资产管理 瑞典的国有企业有三种：一种是非独立型企业。它是政府部门的附属机构， 没有独立的经济地位，也没有独立的资金来源。目前这种类型在瑞典已不多见； 第二种是公用事业企业，依据国家的专门法律成立，以服务于社会为目标；第三 种是以盈利为目标的国有企业，具有独立的法人地位，除股东是国家外，其他和 私人企业一样。这类企业是瑞典国有企业的主体，下面谈到的国有企业也主要是 这类企业。 瑞典国有资产管理模式的特点是赋予国有企业以极大的自主权，政府部门 对企业的管理基本上限于几项重要事项，国有企业和私人企业一样以利润最大化 为追求目标。瑞典工业部的国有企业处是盈利性国有企业的管理机构，它只有八 个业务人员组成。国有企业处的职责是：制定企业章程、决定企业的变更和宏观 战略目标及利润分配、任免监事会成员、审批企业财务报表等。其他事项的决策 权全部下放给企业。瑞典政府严格尊重国有企业的自主权，不于预企业的生产经 营活动，使国有企业拥有较大的独立性、产生了较大的活力，带来了较高的经济 效益。 ( 二) 国内各省市国有资产管理改革的经验借鉴 在推进国有资产管理体制改革过程中，各地方从实际情况出发，探索并建立 了多种富有特色的国有资产管理模式，其中上海和深圳的改革试点进行得较早， 运作也比较规范，具有一定的代表性。 l 、上海模式 作为一个老的工业基地，长期以来，国有资产管理实行的是“条块分割、 分兵把守”的格局，国有企业政企不分、政资不分的现象相当突出。为解决长期 以来积存下来的矛盾，上海决定率先在管理体制上实行变革，以推动国有企业重 视生机。 上海国有资产管理体制改革的突破口选择在国有资产营运层的塑造上。从 1 9 9 4 年开始，上海选择了纺织、仪电、电气三个行业进行控股公司试点改革， 之后逐步扩大到几乎所有主要行业。到1 9 9 8 年，已组建了4 0 家控股公司，并实 行了授权经营，其资产量占全市经营性资产总量的9 0 。因有资产授以经营公 司的组建初步明确了国有资产投资主体和国有资产保值增值责任主体，并塑造了 追求资产增值和资本扩张的内在动力机制，同时也促进了第一层面国有资产管理 部门职能的完善和第三层面上企业产权关系的进一步明确。 上海国有资产管理体制改革的基本模式是；第层面，成立由市主要领导 组成的国有资产管理委员会，作为上海市国有资产所有者总代表，下设国有资产 管理办公室为其办事机构，同时也是市政府专司国有资产管理的职能机构；第二 层面，将原来的行政主管部门经过归并、改组，成为若干家国有资产控股公司， 另有少数特大型企业和企业集团也改组为国有资产控股公司，由市国有资产管理 委员会对其进行授权经营：第三层面，各授权经营公司以资产为纽带，形成独资、 参股、控股企业，授权经营公司作为各独资、控股。参股企业的母公司，负责国 有资产的营运。 在这一模式中，国有资产管理体系发生了明显的变化：以资产为纽带的国 有资产出资入体系基本建立，打破了国有资产的多头管理格局，解决了长期以来 国有资产所有者缺位的问题；三层次的国有资产管理体系使国资委、国资授权经 营公司和企业在明确权责边界的基础上各司其职，作为国有资产营运层的授权经 营公司发挥其投资主体的职能。通过资本运作，推动了国有企业的结构调整；而 大量面上国有企业从与政府主管部门的行政隶属关系转变为与授权经营公司的 母子公司关系，产权约束增强了，行动约束弱化了，企业行为更趋于市场化。理 性化。 由于长期以来浓重的计划经济色彩和强悍的部门利益格局，上海的改革强 调了一个“稳”字，即每一步的改革都必须依托于现存的体制模式，以实现各方 均能接受的利益调整。这样的策略一方面使改革得以较为稳妥、顺利地推进，另 一方面，对一些本质性的矛盾的回避又暴露了改革的不彻底性，这种不彻底性已 逐步成为下一步的改革的障碍。一个最为典型的例子就是授权经营公司在健全组 织结构、拓展资本经营功能取得重大进展的同时，授权经营公司与行业管理部门 的关系非但没有淡化，反而加强了。一些彳亍业管理部门不仅可以决定公司主要经 营者的任免奖励( 尽管形式上是由组织部门控制的) ，而且可以以各种方式参与 企业改组改制、公司重组。这种现象的出现很大程度上是由于国有资产的专司管 理职能不到位，产权代表管理在体制上未理顺，政府的行业管理、行政管理与国 有资产营运未能实现有效分离带来的。 然而，对于大多数省市而言，上海的国有资产管理模式仍然具有一定的普遍 性。这种普遍性来源于对改革背景判断上的一致。大多数省市与上海一样，面对 的是一个国有企业分布广、数量多、效益差、历史包袱重、企业主管部门的计划 色彩、行政干预手段层出不穷的现状。于是在改革模式的选择上，上海的国资管 理体制模式具有更为广泛的示范效应。 2 、深圳模式 深圳是一个新兴的特区城市，国有资产存量不多，在国有资产管理体制改 革方面起步也较早、1 9 8 7 年深圳成立了全国第一家国有资产专门管理机构 深圳市投资管理公司，将所有的市属国有企业都归人了该公司。1 9 9 2 年9 月又 成立了市政府领导下的国有资产管理委员会，投资管理公司随之转型为纯粹的企 业，以资本运作为主。几年里深圳市逐步形成了具有自身特色的、系统的国有资 产管理体制“三级授权经营制”。 在第一层次上，市政府授权给市国有资产管理委员会，对全市国有经营性、 非经营性资产进行统一的管理和监督。国资委是市政府管理国有资产的议事协调 机构，国资办是市政府管理国有资产的职能机构，列人政府序列，但没有所有者 代表的职能。国资委、国资办和资产经营公司是监督和被监督的关