（工商管理专业论文）我国农村金融组织管理体制的缺陷及治理.pdf

摘要 2 0 世纪9 0 年代以来，我国农村经济发展迅速，农业产业结构调 整不断加快，对农村金融服务提出了更高的要求。然而，我国目前农 村金融制度的改革相对滞后，农村金融业的功能还比较弱小，在一定 程度上制约了农村金融乃至整个农村经济的发展：农村金融组织的资 金供给能力较小、提供的金融服务品种较少、服务水平较低，许多农 户望钱兴叹，多元化的金融需求也得不到满足。对此，人们不难找出 一些原因：中国农业银行调整发展战略，收缩农村信贷，仅保留部分 黄金客户；农村信用合作社规模太小且大多处于亏损状态；中国农业 发展银行仅在粮棉油收购资金等狭小领域内发挥作用等等。但是，这 些都只能从表面上解释当前中国农村金融供需矛盾，要探寻出其中更 深层次的原因，并从中得出切实有益于今后中国农村金融改革的启 示，应该从管理体制分析入手。 本文以教育部人文社会科学研究项目：我国农村金融组织体系 的缺陷及其治理为课题来源，试图用路径依赖理论解释和分析我国 农村金融组织管理体制存在的缺陷，并提出相应的治理措施。本文首 先归纳和分析了我国农村金融组织管理体制的变迁历程和现状，在此 基础上对路径依赖理论进行了阐述；然后剖析了农村金融组织管理体 制的缺陷，主要包括农村金融组织的产权制度与治理结构、组织制度、 监督管理制度等方面的缺陷，并从宏观的角度分析了这些缺陷对农村 经济发展产生的制约。最后，在这些分析的基础上，着重阐述从产权 制度、组织制度、监督管理制度三个方面对农村金融组织管理体制进 行治理，归纳出有关农村金融组织管理体制缺陷治理的结论。 关键词农村金融组织，管理体制，缺陷治理 a b s t r a c t s i n c e1 9 9 0 s ，t h em r a l e c o n o m yo fo u rc o u l l t r y i s d e v e l o p e d r a p i d l y ，a g r i c u l t u r a l i n d u s t r i a ls t n l c t u r e a d j u s t m e n t i sa c c e l e r a t e d c o n s t a n t l y ，p m p o s eh i 曲r e q u e s t t om r a lf i n a i l c i a ls e i c e h o 、e v e r ， a t p r e s e n tm o n e t a vs y s t e m r e l a t i v et o1 a gb e h i r l dr e f o mr u r a lo u r c o u m r y ， f i n a n c i a lc i r c l e s r e l 砒i v e l y s m a l la n dw e a ke v e n 缸1 c t i o nm m l ，h a v e r e s t r i c t e dt h e d e v e l o p m e n to fm em r a l f i n a l l c ea n de v e nw h o l em r a l e c o n o m y t oac e n a i ne x t e n t ：r u r a ls u p p l ya b i l i 够r e l a t i v e l yl i t t l e ，l e s s r e l a t i v e l yl o ws e r v i c el e v e lv a r i e t yf i n a n c i a ls e r v i c et 1 1 a to f l 研b ym n d w h of i n a n c eo r g a n i z e ，ai o to f p e a s a n th o u s e h o l d s h o p e t h a tm e m o n e y i s r e v i t a l i z e da n ds i 曲，s a t i s f i e dm a tm ef i n a l l c i a ld e m a n do f t l l ep l u r a l i s m c a nn o tb e g o t t e ne i m e r a s t om i s ，i ti sn o td i m c u l tf o rp e o p l et of i n do u t s o m er e a s o n s ： a g r i c u l t u r a l b a l l l co fc h i n aa d j u s t sm ed e v e l o p m e m s t r a t e g y ，s h r i n k s m r a lc r e d i t ，o n l yk e e ps o m e g o l d c u s t o m e r s ：t b ol i t t l e t oa i l d m o s t l y i nm es t a t eo f l o s i n g s c a l e c o u l l t 叫s i d e c r e d i t c o o p e r a t i v e ：0 n l y a t g m i n a n dc o t t o no i l m l r c h a s ea g r i c u l t u r a l d e v e l o p r n e n tb a n ko fc h i n a 血n dw a i t f o rn 釉wa i l ds m a nf i e l d s 血n c t i o ne t c 。h o w e v e r ，a l lt h e s ec a l lo n l ye x p l a i nm ep r e s e n tc h i n a f s m 训f i n a l l c i a li m b a l a l l c eb e t w e e ns u p p l ya i l dd e m a n df r o ms u r f a c e ，i t w a n t sa n ds e e ka i l dp u b l i s hd a r kt l l er e a s o n so fl e v e l s 锄o n gm e m d r a w a 1 1 do fv a l u et or u r a lo fc h m a f i n a n c i a lt 1 1 ee n l i g h t e n m e n t so fr e f o n i l si n t h e 如t u r ec o n s c i e n t i o u s l y f r o mi t ，s h o u i ds t a r tw i t h a n a l y s i n g i n m 柚a g e m e ms y s t e m t h i st e x tr e g a r d sr e s e a r c hp r o j e c to fm i n i s t r yo f b d u c a t i o n sh u m a i l e s o c i a ls c i e n c ea st 1 1 es u b j e c ts o u r c e ：t h ed e f e c ta 1 1 dg o v e m a n c eo f m r a l 6 n a l l c i a lo r g a n i z a t i o n a ls y s t e mi no u rc o u r c o u 砷叮，a t t e m p ta n dr e l yo n t h e o r ye x p l a i na n da i l a l y s e o fo u rc o u n t um r a lo r g a n i z ed e f e c tw h o m a n a g e m e ms y s t e mh a v eb yf i n a l l c ew i t hr o u t e ， a n d p u tf o r w a r dm e c o r 托s p o n d i n g a d m i n i s t r a t i o nm e a s u r e t h i st e x ts u mu pa 1 1 d p r e s e n t s i t u a t i o no fo u r c o u n t 拶m r a lo r g a i l i z e t h e c h a l l g e s c o u r s ea i l d c h a r a c t e r i s t i c so f m a l l a g e m e n t s y s t e mb y f i n a n c ea tf i r s t ，r e l yo n 也e o r i e s t ob eb e e ne x p l a i n e dm er o u t e0 nt h eb a s i so ft 王1 i s ：t h e na 1 1 a l y z e dm e m r a lf i n a i l c ed e f e c to fo 唱a i l i z i n gm a i l a g e m e n ts y s t e m ，i n c l u d em r a l o 唱a n i z es y s t e m ，s u p e r v i s em a f l a g e m e n ts y s t e m ， e t c t l l ed e f e c t so f r e s p e c t ，a ts t m c t l l r eo fm a n a g i n gb yp r o p e r t yr i 曲ts y s t e m ，h of m a n c e o 玛a n i z em a i n l y ， a n dh a sa l l a l y s e d 丘踟nt h ea n g l eo fm e m a c r o s c 叩i c t h a tt h e s ed e f e c t sa r et om er e s t r i c t i o n e m e 唱i n g i nm r a le c o n o m i c d e v e l o p m e n t a tl a s t ，o nt h eb a s i so f t 1 1 e a 1 1 a l y s i s ，e x p l a i n ，o 唱a z l i z e s y s t e m ，s u p e n ，i s em a n a g e m e n ts y s t e mo r g a i l i z em a n a g e m e n ts y s t e mt 0 b e m a n a g e dt o t h e c o u n 缸y s i d e 矗n a n c eb yt h r e e ap i e c eo fr e s p e c t s e m p h a t i c a l l y ，s u mu p a 1 1 do f r e rt h ec o n c l u s i o nm a tr e l e v a n tr u r a lf i n a i l c e o 玛a n i z e t h em a n a g e m e n t s y s t e m d e f e c tt om a n a g e k e yw o r d sr 哪lf i n a l l c eo 唱a i l i z a t i o n ，m a n a g e m e n t s y s t e m ， t h ed e f e c t g o v e r n a n c e 原创性声明 本人声明，所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究 工作及取得的研究成果。尽我所知，除了论文中特别加以标注和致谢 的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不 包含为获得中南大学或其他单位的学位或证书而使用过的材料。与我 共同工作的同志对本研究所作的贡献均已在在论文中作了明确的说 明。 作者签名：址日期：地址月监日 关于学位论文使用授权说明 本人了解中南大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校 有权保留学位论文，允许学位论文被查阅和借阅；学校可以公布学位 论文的全部或部分内容，可以采用复印、缩印或其它手段保存学位论 文；学校可根据国家或湖南省有关部门规定送交学位论文。 作者签名：鞋导师签 璺兰兰垡堡茎 篁! 童萱童 1 1 问题的提出 第1 章前言 农村金融组织是指为农业和农村经济发展服务的金融服务体系。农村经济 的发展是我国经济稳定的基础，也是我国保持经济增长的强有力后盾。而要保 证农村经济的快速稳定发展，必须有一个规范、健全的农村金融组织体系来提 供资金的支持和保障。据统计，我国农业总产值每增长1 ，需要农业贷款增长 2 2 。然而，进入2 0 世纪9 0 年代以来，随着农业产业化进程的加速推进，我 国农村经济发展呈现经济主体趋向多元化、农村经济成分、产业结构趋向市场 化的特征，农村金融服务的供给却远远不能满足农村经济发展所产生的金融需 求，主要表现为农业信贷总量供给不足。尤其是1 9 9 7 年以来，农户和乡镇企业 贷款困难问题加剧，这些情况为非正规金融的抬头和发展提供了土壤。据统计， 全国乡镇企业贷款余额占全部贷款余额的比重呈下降趋势，由1 9 9 7 年的6 7 下 降到2 0 0 0 年的6 1 、2 0 0 1 年的5 9 。2 0 0 0 年底全国金融机构各项贷款余额 9 9 3 7 1 0 7 亿元中，农业贷款余额仅占4 9 2 。农业部对江苏省武进县个体私营企 业的调查显示，年收入5 0 0 万元以上的企业中有4 5 1 认为贷款难，年收入5 0 0 万元以下的有8 6 5 认为贷款难【2 】。中国农户和乡镇企业存在着的巨大的金融服 务需求，但是中国农村金融市场存在着正规金融机构单一化、垄断化趋势，正 规金融机构的金融服务供给比较单一，服务覆盖面低，农民的信贷需求主要依 赖非正规金融。而目前农村正规金融机构不良贷款率高居不下( 据估计，农业 银行、农业发展银行、农村信用社的不良资产率均在5 0 左右) ，金融服务功能 难以有效发挥，非正规金融的发展又受到中央政府的种种限制。在市场经济体 制转轨过程中，伴随国家专业银行商业化经营，趋利性逐步加强，以及近年来 我国对农村金融“三乱”的整治，我国农村金融组织体系更成萎靡趋势，农村金融 业停滞不前，已经严重制约了农村经济、金融的发展，削弱了金融对农村经济 增长的推动力，甚至有可能危及农村金融的安全稳定运行。 进一步研究发现，管理体制的缺陷是制约当前农村金融发展的重要因素之 一。考察2 0 多年来农村金融管理体制的改革，主要限于机构设置、中央与地方 的集权与分权，没有根本上的突破，致使现行的农村金融制度还带有很强的计 划经济的特征，如金融组织仍然是按行政区划均衡设置和运行，金融组织的治 理结构仍带有行政机关的性质等。 里旦兰竺型笪鳖一一 笙! 童萱童 综_ i 二所述，分析我国农村金融组织管理体制的缺陷，转换思路，对其缺陷 进行治理来保证农村金融制度的进一步深化，推动农村金融组织向多元化，农 村金融市场向规范化方向发展，促进农村金融和农业经济的发展，有十分重要 的现实意义。 1 2 研究的意义和方法 我国农村金融组织体系包括管理体制、组织结构和运行机制。本文总体目 的在于考察管理体制的缺陷，运用路径依赖理论对此进行分析和解释，并从宏 观的角度分析我国农村金融组织管理体制缺陷对农村经济发展的制约，在此基 础上，提出一些可行的治理措施，从而为政府相关部门制定切实可行的农村金 融组织管理体制改革政策和措施提供依据和建议，以推进农村金融和农村经济 的共同协调发展。 具体而言，考察我国农村金融组织管理体制的变迁历程，目的在于归纳和 分析农村金融组织管理体制变迁的特征；对我国农村金融组织管理体制在产权 制度、组织制度、监管制度等方面的缺陷进行了详细阐述和分析，并从宏观的 角度揭示这些缺陷对农村经济发展产生的制约，目的在于说明农村金融组织管 理体制在产权制度、组织制度、监督管理制度进行治理的必要性和紧迫性。 在前述( “问题的提出”部分所描述的) 背景下，加强对农村金融组织管理 体制的研究，具有十分重要的理论和现实意义。 l 、农村金融组织管理体制是农村金融体系的重要组成部分，而农村金融体 系的建设对我国经济的发展具有整体性的作用。我国7 5 的人口在农村，只有 农村经济发展了，农民的收入水平才能提高，农村的城市化、工业化水平才能 提高，整个国民经济水平才能提高。 2 、自新中国成立以来，农村金融组织的管理体制几经变迁，不论是它所积 累的大量成功发展的经验还是克服挫折所得到的教训，都需要从理论上作出全 面的总结，这对今后农村金融的改革大有裨益。 3 、解决当前中国农村金融发展过程中所出现的种种问题与矛盾，需要从理 论上进行全面、深入地剖析，然后从最根本的地方人手，避免那种头痛医头、 脚痛医脚的应付法，贻误农村金融改革的时机。 4 、当前农村金融发展徘徊不前，已经成为制约农村经济发展的“瓶颈”， 如果能借助切实合理的治理措施使农村金融发展走出当前的困境，必将推动农 村金融本身和农村经济的高速发展。 里堕曼笙型鎏王一一 笙! 童萱童 5 、作为我国金融制度建设的重要组成部分，农村金融组织管理体制的建设 取得突破和发展，既是对现阶段我国农村金融改革理论的补充和完善，也可为 全球化条件下和市场经济体制下我国农村金融组织体系的调整和完善提供理论 依据，加速我国金融制度建设进程。 1 3 国内外研究现状 1 3 1 国外研究现状 在发展中国家的农村金融领域，有三种不同的理论流派：即农业融资理论、 农村金融市场理论和近年来随着信息经济学的崛起而出现的不完全竞争市场 论。 l 、农业融资论。2 0 世纪8 0 年代以前，农业融资论一直是农村金融理论界 占主流地位的传统学说。该理论认为，农村居民、特别是贫困阶层没有储蓄能 力，农村面临的是资金不足问题。由于农业的产业特性( 收入的不确定性、投 资的长期性、低收益性等) ，农业不可能成为以利润为目标的商业银行的融资对 象。为此，有必要从农村外部注入政策性资金、并建立非营利性的专门金融机 构来进行资金分配，以增加农业生产投入，缓解农村贫困。为缩小农业与其它 产业之间的收入差距，对农业的融资利率必须较其它产业的利率要低。同时， 考虑到非正规金融使得农户更加穷困并阻碍了农业生产的发展，为促使高利贷 消亡，需要通过银行在农村的分支机构和信用合作组织，为农村注入大量低利 的政策性资金。根据这一理论，发展中国家广泛实行相应的农村金融政策，扩 大了向农村部门的融资，促进了农业生产增长，但由于储蓄动员不力，过分依 赖外部资金、资金回收率低下、偏好向中、上层融资等方面的问题十分严重， 许多国家同时也陷入严重的困境。总体来看，单纯地从这一理论出发，很难构 建一个有效率、自立的农村金融体系。 2 、农村金融市场论。2 0 世纪8 0 年代，农村金融市场论取代了农业融资 论。农村金融市场论重视市场机制，认为农村居民以及贫困阶层是有储蓄能力 的，没有必要由外部向农村注入资金：认为低利政策妨碍人们向金融机构存款， 抑制了金融发展；认为农村金融机构资金的外部依存度过高是导致其贷款回收 率降低的重要因素，非正规金融的高利率因农村资金拥有较高机会成本和风险 费用而具有一定合理性。农村金融机构的主要功能是农村内部的金融中介( 资 金盈余部门和资金短缺部门之间的贷借中介) ，动员储蓄是关键之关键；二是为 了实现储蓄动员、平衡资金供求，利率必须由市场机制决定，而且实际存款利 里堕兰羔堕型王一一一 笙! 童萱童 率不能成为负数；三是判断农村金融是否成功，应根据金融机构的成果( 资金 中介量) 及其经营的自立性和可持续性来进行；四是没有必要实行专向特定目 标贷款制度：五是非正规金融具有一定合理性，不应一律取消，应当同时利用 正规金融与非正规金融市场。 3 、不完全竞争市场理论。2 0 世纪9 0 年代以来，东南亚等地区和国家发生 了严重的金融危机，揭示出市场机制并不是万能的，对于稳定金融市场来说， 合理的政府干预非常重要。农村金融理论也发生了一些新的变化，理论学者认 识到要培育稳定的有效率的金融市场，减少金融风险，仍需必要、合理的政府 干预。斯蒂格利茨认为，由于存在市场失败，政府应积极介入金融市场。政府 在金融市场中的作用十分重要，但是政府不能取代市场，而是应补充市场。政 府对金融市场监管应采取间接控制机制，并依据一定的原则确立监管的范围和 监管标准。农村金融市场不是一个完全竞争的市场，尤其是放款一方( 金融机 构j 对于借款人的情况根本无法充分掌握( 不完金信息) ，如果完全依靠市场机 制就可能无法培育出一个农村社会所需要的金融市场。为此，有必要采用诸如 政府适当介入金融市场以及借款人的组织化等非市场措施。这一理论的主要政 策建议有：一是金融市场发展的前提条件是低通胀率等宏观经济的稳定：二是 在金融市场发育到一定程度之前，相比利率自由化，更应当注意将实际存款利 率保持在正数范围内，并同时抑制存贷款利率的增长，若因此而产生信用分配 和过度信用需求问题，可由政府在不损害金融机构储蓄动员动机的同时从外部 供给资金；三是在不损害银行最基本利润的范围内，政策性金融( 面向特定部 门的低息融资) 是有效的；四是政府应鼓励并利用借款人联保小组以及组织借 款人互助合作形式，以避免农村金融市场存在的不完全信息所导致的贷款回收 率低下的问题：五是利用担保融资、使用权担保以及互助储金会等办法是有效 的，以改善信息的非对称性；六是融资与实物买卖( 肥料、作物等) 相结合的 方法是有效的，以确保贷款的回收；七是为促进金融机构的发展，应给予其一 定的特殊政策，如限制新参与者等保护措施：八是非正规金融市场一般效率较 低，其改善可以依靠通过政府适当介入来加以解决( 金融深化理论与实证分 析，洪崎，2 0 0 0 ) 。 综观国外农村金融理论研究的现状，给本文带来的启示是： l 、我国是农业大国，广大农村的许多地方仍十分贫困，农民的储蓄能力普 遍不高，农业发展长期资金不足。因此，政府有必要向农村注入政策性资金， 并通过完善农村金融组织的管理体制来进行资金分配，缓解农村贫困。 2 、我国广大的农村地区经济发展极不平衡，在选择农村金融组织管理体制 兰坠曼笙堕翌王一 箜! 童 萱童 的治理措施时，一定要符合当地经济的发展水平和市场发育程度，不搞“一刀 切”。 1 3 2 国内研究现状 中国农村金融理论界与实际工作者从为停止过对农村金融制度建设的探讨， 积累了大量的文献。近几年来，有关的研究重点主要集中在以下几个方面： 第一，关于农村信用合作社( 简称“农信社”) 的体制改革的探讨，分别在 当前农信社是否坚持合作制原则、农信社的治理结构与组织系统建设、产权制 度改革等几个方面进行，具有代表性的文献有中国农村信用合作社体制改革 的争论( 谢平，2 0 0 1 ) 、试论农村金融改革的新思路( 王自力，2 0 0 2 ) 、农 村合作金融产权制度改革研究( 阎庆民向恒，2 0 0 1 ) 、农业农村现代化：金 融支农的新视角( 朱德拉，2 0 0 0 ) 等。谢平( 2 0 0 1 ) 等学者赞成农信社的发展 应放弃合作制原则，按照股份制原则组建农村合作银行或者农村商业银行：朱 德位2 0 0 0 ) 等学者坚持农信社的改革应继续坚持合作制原则；关于农信社的治 理结构，则有实施一级法人制度与二级法人制度之争：对于农信社的组织系统 建设方案，则有上虚下实、上下皆实、组建农业协会及江苏模式等几种模式占 据主导意见。 第二，对中国农业银行、中国农业发展银行( 简称“农行”、“农发行”) 改革 的研究，更多地站在服务于整个国民经济的角度，把它们作为四大国有银行或 者三大政策性银行之一来进行探讨。把它们列入农村金融制度改革来进行探讨 的相对较少。代表性文献有新时期下农业银厅的发展战略( 曾康霖虞群娥， 2 0 0 1 ) ，商业银行：选择何种产权制度( 曾康霖，2 0 0 0 ) ，制度创新：“人世”过 渡期内国有银行的战略选择( 乔海曙，2 0 0 1 ) 等。他们认为，农行的产权制度 改革应该引入非国有资本，将农行改制为股份制商业银行。中国农业发展银行 的改革方向为拓宽业务范围，真正具备有一个发展银行的功能。 另外，熊建国，陶健认为，农业发展银行和农村信用社应该合并，实行“一 行两制”的可行性。鉴于农发行是国家政策性银行，属国有政策性金融机构， 农村信用社是集体所有制金融机构，在合并时采取“松散性”合并方式，即实 行一个机构、两种核算体制，农村信用社与农发行在人、财、物方面分别管理， 分开核算，在业务经营方面实行统一管理。县以上农村信用社管理机构作为同 级农发行的一个职能部门与农发行合署办公，在同级农发行党组织的领导下与 其它有关职能部门共同行使对基层信用社的管理职责。农村信用社作为农发行 的一个基层组织，在业务经营管理上不仅要履行好现有职责，同时还要肩负对 粮棉油企业实行监管与结算服务的职责。这样合并，产权清晰，操作筒便易行， 硕士学位论文 第l 章前言 即使以后随着业务的发展，金融体制改革进一步深化，行、社之间完全撤或并 也很简便，完全可以做到并即合，一分即开【3 1 。 综观国内关于农村金融组织体系的研究，目前总体特点是：l 、研究内容上， 大多从某个金融组织、或某项制度等单一角度来着眼，很少从多角度地研究整 个农村金融组织管理体制的治理。2 、研究方法上，从宏观层次上定性分析的多， 或停留在个案的一般介绍上，缺乏规范研究与实证研究相结合，理论有实践相 结合的深入系统研究。 教育部人文社会科学研究项目农村金融组织体系的缺陷及其治理( 2 0 0 2 年) 在这方面做出了努力。课题研究的目的是系统揭示我国农村金融组织体系 的缺陷，包括农村金融组织管理体制、农村金融微观组织结构布局和农村金融 组织的微观运行机制等方面存在的缺陷及其对农村经济、金融的影响和制约， 寻求从根本上治理这些缺陷的体制运行基础和运行机制，研究建立农村金融组 织体系创新的理论体系。 本文是上述课题中的一个子课题，研究重点是剖析我国农村金融组织管理 体制的缺陷，并在此基础上针对性地提出了农村金融组织管理体制治理的建议， 希望能为市场经济体制下我国农村金融组织管理体制的调整和完善提供参考。 1 4 本文的基本研究思路与结构 本文共分六章，基本研究思路与结构见图1 1 图l l 研究的内容与框架 硕士学位论文第1 章前言 第1 章：主要阐述了论文的选题背景及研究意义，对国内外相关研究文献 进行了综述。 第2 章：考察了我国5 0 年代以来农村金融管理体制变迁的三个过程，并运 用路径依赖理论对管理体制变迁进行了分析。 第3 章：本文重点。结合我国农村金融管理体制的现状，重点分析了其产 权制度、组织体系和监管制度的缺陷。 、 第4 章：从宏观的角度分析了管理体制的缺陷对我国农村经济发展的制约： 支农力度不强、农民和乡镇企业贷款难、农村资金外流严重。 第5 章：在以上分析的基础上，提出了相应的治理措施，一是要稳妥推进 农村金融组织产权制度的治理。二是逐步健全农村金融组织体系；三是加强农 村金融监管的制度建设。 第6 章：得出主要结论，一是我国农村金融组织的管理体制经过多次治理， 其效果均不是很理想，原因是陷入了路径依赖的怪圈：二是产权制度治理是当 前农村金融组织管理体制治理的首要问题，应有组建农村商业银行、股份合作制 农信社和按合作金融原则重新发育真正意义上的信用合作社等几种不同的治理 措施。三是建立、健全一套适合于农村金融运行特点的监管制度。 塑圭兰篁笙l 一 箜! 皇垫垦壅堑全墼堡堡笪望堡型变堑塑望堡坌堑 第2 章我国农村金融组织管理体制变迁的理论分析 2 1 我国农村金融组织管理体制变迁的过程 我国最早出现的农村金融组织农村信用合作社，1 9 2 3 年由“华洋义赈救 灾会”创建于河北省香河县，其目的是通过信用社帮助农民生产，解决生活困 难。到1 9 2 7 年被“救灾会”承认的信用社达4 3 0 家，这是中国早期信用合作社的 高峰。而土地革命时期湖北省黄岗县农民协会为摆脱和避免商人、高利贷的剥 削建立的信用合作社，成为在我党领导下建立的最早的农村信用合作社h 。解放 后，随着我国经济体制和金融体制的改革，农村金融组织的管理体制屡经周折 与变迁，大致可分为以下三个阶段： 2 1 1 建国后至经济体制改革前阶段 这一阶段从1 9 5 1 年一1 9 7 9 年。建国后，国家建立了中国人民银行( 简称“人 行”) ，集中央银行职能和商业银行职能于一身的单一金融组织体系。众多的农 村信用合作社( 简称“农信社”) 实际成为人行在农村的基层机构。农信社的成 立发端于1 9 5 1 年5 月第一次全国农村金融工作会议，该会议决定试办农村信用 合作组织，并颁布了相关规章，确定了信用合作社的合作性质、组织制度形式 ( 采取信用社、信用部、信用互助小组) ，内部分配制度( 赢利按公积金、公盈 金、奖励基金、教育基金等项目分配) 、经营管理制度( 内部实行民主管理，一 人一票制，外部接受国家银行的领导和监督，与银行业务往来采取合同制等) 。 1 9 5 3 年，农业合作化开始，农信社作为合作化的一部分得到了大量推广。到1 9 5 5 年i = 半年，全国8 0 以上的乡建立了农信社。 1 9 5 8 年人民公社化以后，农信社与人行营业所合并成为信用部，下放给人 民公社领导和管理，使信用社失去了应有的独立性，在某种程度上削弱了其合 作性质，阻碍了农信社的健康发展。 在此期间，中国农业银行( 简称“农行”) 曾于1 9 5 5 年和1 9 6 3 年两次设立， 又于1 9 5 7 年和1 9 6 5 年撤消。 2 1 2 农村金融体制的初步改革阶段 从1 9 7 9 年一1 9 9 3 年，这一阶段的主要改革措施和政策方案主要是恢复和成 立新的金融机构，形成农村金融市场组织的多元化和竞争状态。包括： l 、1 9 7 9 年恢复中国农业银行。国务院于1 9 7 9 年2 月发出关于恢复中国 农业银行的通知。规定农行直属国务院，由人行代管，自下而上建立各级机构， 硕士学位论文 第2 章我国农村金融组织管理体制变迁的理论分析 并领导农信社。农行于1 9 7 9 年3 月正式恢复成立后，形成了由农行统一管理， 农行和农信社分工协作的农村金融管理体制，适应农村普遍推行的家庭承包责 任制。并改变了传统的运作目标，明确提出大力支持农村商品经济，提高资金 使用效益。 2 、随着人民公社体制的瓦解，农村信用合作社也重新恢复了名义上的合作 金融组织地位，建立了县级农村信用合作联社( 简称“县联社”) 农村信用合作 社也不是农业银行的基层机构，但它接受中国农业银行的管理，初步改变了农 信社“既是集体金融组织，又是农行的基层机构”的格局，同时完善农信社内 部经营机制，增强了农信社经营管理的独立性和灵活性。 3 、放开了对民间信用的管制，允许民间自由借贷，允许成立民间合作金融 组织，多种金融组织、金融形式应运而生，除农行、农信社外，还建立了农村 信托投资公司，在一些地区涌现了多种形式的合作基金会，部分民间借贷由互 助性转向赢利性。例如8 0 年代末首先在四川省成立的农村信用合作基金会。同 时允许成立的还有一些农业企业的则务公司，企业集资异常活跃。 4 、允许多种融资方式并存，包括了存款、贷款、债券、股票、基金、票据 贴现、信托、租赁等多种信用手段。 2 1 _ 3 农村金融体制改革的深化阶段 这一阶段从1 9 9 3 至今。1 9 9 2 年，邓小平发表南巡讲话和党的十四、十五大 以后，农村金融体制改革作为整个会融体制改革任务的重要组成部分，其改革 步伐也大大加快，主要进行了以下方面的改革： 1 、1 9 9 4 1 9 9 6 。这一阶段的改革更明确了改革的目标和思路，提出了要建 立一个能够为农业和农村经济发展提供及时、有效服务的金融体系的口号。更 具体地说，这农村金融体系包括以工商企业为主要服务对象的商业性金融机 构( 中国农业银行) ，主要为农户服务的合作金融机构( 中国农村信用合作社) ， 支持整个农业开发和农业技术进步、保证国家农副产品收购以及体现并实施其 它国家政策的政策性金融机构( 中国农业发展银行) 。为此于1 9 9 4 年成立中 国农业发展银行，试图通过该银行的建立将政策性金融业务从中国农业银行和 农村信用合作社业务中剥离出来；加快了中国农业银行商业化的步伐，包括 全面推行经营目标责任制，对信贷资金进行规模经营，集中管理贷款的审批权 限，等等：继续强调农村信用社商业化改革。根据国务院1 9 9 4 年关于金融体 制改革的决定，计划在1 9 9 4 年基本完成县联社的组建工作，1 9 9 5 年大量组建农 村信用合作银行。不过，实际进度大大落后于这一阶段所设计的目标。另外一 硕士学位论文 第2 章我国农村金融组织管理体制变迁的理论分析 个重要的政策变化就是规定农村信用合作社不再受中国农业银行管理，农村信 用社的业务管理，改由县联社负责；对农村信用社的金融监督管理，由中国人 民银行直接承担。 2 、1 9 9 7 现在。在经历了亚洲金融危机和1 9 9 7 年开始的通货紧缩后，在 强调继续深化金融体制改革的同时，对金融风险的控制也开始受到重视，客观 上强化了农村信用合作社对农村金融市场的垄断。主要体现在： 开始在国有专业银行中推行贷款责任制。 收缩国有专业银行战线。1 9 9 7 年中央金融工作会议确定了“各国有商业 银行收缩县( 及以下) 机构，发展中小金融机构，支持地方经济发展”的基本 策略，包括农业银行在内的国有商业银行开始日渐收缩县及县以下机构。 打击各种非正规金融活动，对民间金融行为进行压抑。1 9 9 9 年在全国范 围内撇消农村信用合作基金会，并对其进行清算。 将农村金融体制改革的重点确定到剥农村信用合作社的改革上，且进入 2 0 0 3 年以来这一政策趋势日益明显且力度不断加大。包括：放宽对农村信用合 作社贷款利率浮动范围的限制、加大国家财政投入以解决农村信用合作社的不 良资产问题、推动并深化信用合作社改革试点工作等等。2 0 0 3 年1 1 月底8 省( 市) ( 浙江、山东、江西、贵州、吉林、重庆、陕西和江苏) 农村信用社改革实旌 方案已经国务院批准，这标志着以深化农村信用社改革为试点的农村金融体制 改革己进入全面实施阶段【5 】。 经过近2 0 年的农村金融体制改革，迄今为止形成了以农村信用社( 合作金 融) 为核心，农业银行( 商业金融) 和农业发展银行( 政策性金融) 分工协作 的农村金融组织( 见图2 1 ) 。 图2 1我国农村金融组织 堡主兰堡堡奎笙! 童我国农村金融组织管理体制变迁的理论分析 2 2 我国农村金融组织管理体制变迁的路径依赖分析 2 2 1 路径依赖理论 美国经济学家，1 9 9 3 年诺贝尔经济学奖获得者道格拉斯诺思对制度及 制度变迁的研究中提出了著名的制度变迁中的路径依赖理论。诺思认为，路径 依赖类似于物理学中的“惯性”，一旦进入某一路径( 无论是“好”的还是“坏” 的) 就可能对这种路径产生依赖。其原因是：制度变迁过程与技术变迁过程一 样，存在着报酬递增和自我强化的机制。这种机制使制度变迁一旦走上某一路 径，它的既定方向会在以后的发展中得到自我强化。所以人们过去做出的选择 决定了他们现在可能的选择。沿着既定的路径，经济和政治制度的变化可能进 入良性循环的轨道，迅速优化；也可能顺着原来错误路径往下滑，甚至被“锁 定”在某种无效率的状态下而导致停滞。一旦进人了锁定状态，要脱身而出就 会变得十分困难。这即是诺思分析的制度变迁的路径依赖的两种极端形式。因 此路径依赖对制度变迁有极强的制约作用。造成路径依赖的深层次原因是利益 因素。一种制度形成以后，会形成某种在现存体制中有既得利益的压力集团， 或者说他们对现存路径有着强烈的要求。他们力求巩固现有制度，阻碍选择新 的路径，哪怕新的体制较之现存体制更有效率。如果制度变迁中的路径依赖一 旦形成，它的既定方向就会在以后的发展中得到自我强化州。 2 2 2 管理体制变迁的路径依赖分析 路径依赖理论告诉我们，在制度变迁与创新过程中，必须十分重视并不断 解决“路径依赖”问题。以农村信用社为标志的中国农村金融伴随共和国的历程走 过了一段曲折的发展过程；从5 0 年代信用合作社兴起后，6 0 年代曾被人民公社 接管，8 0 年代接受农业银行领导，再到9 0 年代行社脱钩，在国家管理下自主发 展的合作金融发展模式。目前，虽然合作金融的框架已确立，但远未达到农村 合作金融的宗旨农民的广泛参与以及农村金融资源对“三农”的有效配置。 其深层次的原因在于固有的利益机制对农村金融制度变迁形成的路径依赖，而 农村的制度环境、产权制度以及组织制度又是其利益机制形成的客观条件。 l 、长期形成并不断自我强化的利益机制是农村全融制度变迁路径依赖的根 本原因在对农村金融的控制和管理过程中，已形成了与现行农村金融制度相联 系的四大利益主体：中央政府、地方政府、农村正规金融组织、农村正规金融 组织的职员及其管理层。他们从过去的、现存的制度结构中获得了利益，对现 存制度有强大的依赖。在长期受计划经济模式的影响而形成的政府主导型金融 体制下，国家从不会失去对农村金融的控制，以便于实现对农村金融的宏观调 堡圭兰垡堡茎箩；章我国农村金融组织管理体制变迁的理论分析 控( 特别是在经济过热时期) ，以及实现对金融资源的重新分配( 主要是为工业 化积累和配置信贷资金) 从而实现国家利益；较之国家利益，地方政府对农村 金融的利益就更为直接，特别是8 0 年代以后，在“让利放权”政策推动下，地 方政府具有强烈的扩张动力，而中国的金融资源配置客观上被条块分割，因此 地方各级政府通过对农村金融资源的配置进行干预和控制，可以实现地方政府 利益。建国5 0 多年来，农村金融事实上一直都是在政府的控制下发展。具有典 型代表性的是，8 0 年代以后全国各地兴起的农村合作基金会，就是各地乡镇政 府为追求自身利益，在中央政府进行限制之前，借着自身的力量，迅速推动并 强烈扩张的具体反映。信用社作为农村金融的直接经营者，是自然的利益主体。 长期以来，借着“合作”之名，在政府与农业银行的领导下不断成长起来后 并不甘心自己的“附属地位”。9 0 年代中后期，更是想摘掉“农村信用社”之名， 希望能以正式的身份“合作银行”参与竞争，强化与扩张自身利益。农业 银行作为农村金融机构的直接领导者，长期以来直接参与农村信用社业务的指 导、人事的任免并与信用社形成千丝万缕的关系。行社脱钩后，膨胀起来的信 用社又是农行农村业务的有力竞争者，这必然涉及到其自身的利益分割。正是 因为几十年来这四大利益主体之间的相互牵制，形成一种动态的“均衡”，由此 而形成农村金融现状。当然我们遗憾地看到现行农村合作金融主体中，本应该 充当最大利益主体的农民，其实难以真正获得多少利益；正因为中国农村金融 制度中这本应是最大利益主体的既得利益严重失衡，就充分暴露了农村金融组 织管理体制的缺陷。 2 、中国农村金融现行的产权制度又是其利益机制形成的前提。中国农村金 融制度现行的利益机制是与其产权制度高度相关联的。农村信用社在法律上属 于集体所有，即为全体社员共同所有，但其产权制度以及相应的法律关系是模 糊的，甚至是矛盾的。表现在：其一，目前信用社中的大量存量股本以及8 0 年 代末扩股后的增量股本中相当部分是法人团体股，而农村合作基金会中的大量 “资本金”主要来源于乡村两级集体经济组织的集体积累，而归农民集体所有 的这部分资金农民实际没有任何控制权，因此农村金融制度的这一现实产权制 度是模糊的；其二，即使从制度上讲，允许社员个人入股，但在实际操作上， 又规定可以退股，而且实行保息分红的分配制度，这种“入股”实际上又演变 为“存款”制度，社员不能形成独立的产权并与信用社建立稳定的利益机制；其三， 农村信用社长期以来又是在国家的控制下，直接接受农业银行的领导，这从体 制上实际上又否定了其集体所有制的性质。这又决定了其产权制度及其所依附 的法律关系是矛盾的。因此中国农村信用社长期处于所有者缺位状态，这为现 堡主堂! 皇堡茎箩2 章我国农村金融组织管理体制变迁的理论分析 行利益主体，特别是信用社内部人控制信用社获取利益提供了机会。 3 、现行农村金融组织制度，是其利益主体既得利益的有效保障组织制度的 安排一方面要受特定的产权制度的影响，同时也要受特定的经济体制的制约。 我国农村金融的组织制度的选择既受外因经济体制的影响，同时也受内因 内部产权制度的束缚。受长期计划经济体制的影响，在政府主导型金融模 式下，农村金融从外部看，同时受到中央银行、各级政府以及农业银行的领导： 从内部看，由于产权模糊，长期处于所有者缺位状态，缺乏所有者的有效监督 和控制，因此又存在信用社内部经理人控制的迹象。农村金融正是由于这一特 定的组织制度安排，从组织体系上，保证了四大利益主体的既得利益，并不断 强化从而形成一种“均衡”状态。因此农村信用社没有普遍建立起一整套广泛动员 广大农民参与，接受农民监督，代表和反映合作经济主体利益的组织体系。在 行社脱钩以前，对信用社的具体管理。监督和人事任免由农业银行负责。行社 脱钩后，由于其内部的科学组织体系尚未建立，因此信用社又基本是在政府的 控制下所形成的组织体系。 4 、农村金融制度变迁的成本收益比较是其路径依赖形成的现实原因。 如前所述，制度变迁路径依赖的最根本原因是原有制度的利益机制，在外界压 力和内部动力的推动下进行制度创新以寻求新的利益时，必然付出新的成本， 包括制度变迁的初置成本和运营成本( 包括现行利益主体的反对成本以及由此 而产生的效率下降) ，只有当制度变迁的边际收益大于边际成本时，制度变迁才 会产生持续推动力，在动力和旧制度的阻力共同作用下形成张力，摆脱对原有 路径的依赖。值得特别注意的是，对制度变迁的成本收益必须进行动态的考察。 从制度经济学的角度，任何一项制度变迁都表现为报酬递增，即一项新的制度 的产生，各利益主体必然在新的制度