（历史文献学专业论文）论民国时期（19111949）机关文书档案工作的形成与发展.pdf

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展了“行政效率运动 。而文书档案工作是推行政令的重要工具，“文书档案改革 运动自然而然地成为“行政效率运动”的重要组成部分，针对当时文书档案工 作存在的一些弊端，实施了“文书档案连锁法”等一系列的改革措施。文书档案 改革对我们今天的文书档案工作有着借鉴的作用和重要的意义。 通过研究这段时期机关文书档案工作的发展状况，总结从辛亥革命后北洋政府 和国民政府时期机关文书档案工作的形成和发展，政府为提高工作效率进行的文 书档案改革以及档案工作的经验和教训，为改革开放的今天机关档案工作的开展 和制度的建立等方面提供参考和借鉴的依据。 关键词：民国时期；机关文书档案工作；机构设置；规章制度； 文书档案改革运动 山东大学硕士学位论文 a b s t r a c t t h ec h i n e s ef i l e sh a v ee x p e r i e n c e dt h eh i s t o r yo fo v e r3 0 0 0y e a r st od e v e l o pa n d g r o wf r o ms i m p l et oc o m p l i c a t e d t h es t a c k si ns u n gd y n a s t yw a st h er u d i m e n tf o r o f f i c i a la r c h i v e st o d a y a tt h el a t ep e r i o do fq i n gd y n a s t y , c h i n ah a de x p e r i e n c e dt h e c h a n g ef r o maf e d e r a lc o u n t r yi n t o ah a l f - c o l o n i a la n dh a l f f e d e r a lc o u n t r y t h u s e v e r ys o c i a lf i e l di n c l u d i n gs t a t eo r g a n sh a db e e na f f e c t e df u n d a m e n t a l l y o fc o u r s e ， t h em a n a g e m e n to fd o c u m e n t a r yf i l e sm a d ea l s on oe x c e p t i o n d u r i n gt h i st i m e ，t h e w a yo fc l a s s i f y i n gf i l e sh a da p p e a r e di nt h ef i l em a n a g e m e n tw h i c hm e a n st h ef i l e m a n a g e m e n th a sm a d ea no b v i o u sf o r w a r ds t e p t h er e p u b l i co fc h i n ai st h ep e r i o do ft r a n s i t i o na n dd e v e l o p m e n tf o r d o c u m e n t a r yf i l e sm a n a g e m e n ti nc h i n e s eo r g a n s i nt h er e i g no fn a n k i n gt e m p o r a r y g o v e m m e n t ，觚i n s t i t u t i o n a l r e f o r mh a db e e nt a k e nu po nd o c u m e n t a r yf i l e s m a n a g e m e n ta n dan e wd o c u m e n t a r yp a r e m h a db e e ns e td o w n r e v o l u t i o n i s t sp u t f o r w a r dt h e i rp o l i t i c a lr e q u i r e m e n t sa n dp r o p o s i t i o n so fb o u r g e o i sa n di nt h en e e do f d e a l i n gw i t hg o v e m m e n t a la f f a i r st h e ya s k e dt h o s en e w l y f o r m e do r g a n st os e tu p t h e i rc o r r e s p o n d i n gd o c u m e n t a r yo f f i c e st or e i n f o r c et h em a n a g e m e n to fd o c u m e n t a r y f i l e s i nt h ec o n t r o lo fb e i y a n gg o v e m m e n t ，as e to fr e l a t i v e l yp e r f e c ta n di n t e g r a t e d i n s t i t u t i o n so fd o c u m e n t a r yf i l e sh a de v e nb e e ne s t a b l i s h e df r o mc e n t e rt oo t h e r r e g i o n s w i t ht h es e tu po fp r o f e s s i o n a la r c h i v e s ，t h ew h o l es e to fb y l a w sh a db e e n i m p l e m e n t e d t h ee s t a b li s h m e n ta n dd e v e l o p m e n to fm a n a g e m e n to fd o c u m e n t a r y f i l e si no r g a n sh a ss h o w nt h et r a n s i t i o no ff i l em a n a g e m e n tf r o mt r a d i t i o n a lf e d e r a l t i m e st ot h em o d e mt i m e s t h er e p u b l i co fc h i n ai st h ep e r i o dt h a td o c u m e n t a r yf i l e m a n a g e m e n th a sc o m ei n t oi t sm a t u r ea n dp e r f e c ts t a g e i nt h e19 3 0 s ，t h eg o v e r n m e n t h a sm a d ear e f o n no nc l e r i c a lw o r ki ns t a t eo r g a n sa n dc a r r i e do u tt h e “a d m i n i s t r a t i o n e f f i c i e n c yc a m p a i g n ”i no r d e rt om e e tt h en e e d so fp o li t i c s ，e c o n o m y , c u l t u r ea n d m i l i t a r y b e i n ga sa ni m p o r t a n tt o o lf o ri m p l e m e n t i n gg o v e m m e n to r d e r s ，t h e c r u s a d ef o rd o c u m e n t a r yf i l e sm a n a g e m e n t h a sn a t u r a l l yb e c o m et h ei m p o r t a n tp a r t o ft h i s c a m p a i g n as e r i e s o fr e f o r m ss u c ha st h e “c o n c m e n a t i o nl a w so f 4 山东大学硕士学位论文 d o c u m e n t a r yf i l e s ”h a sb e e np u ti n t op r a c t i c e t h i sr e f o r mh a sp l a y e da ni m p o r t a n t r o l ei nr e f e r e n c ea n ds i g n i f i c a n c et oo u rd o c u m e n t a r yf i l e s r e f o r mt o d a y b ym e a n so fm a k i n g a n a n a l y s i so n t h ed e v e l o p m e n to fm a n a g e m e n to f d o c u m e n t a r yf i l ei no r g a n s ，s u m m a r i z i n gt h ef o r ma n dd e v e l o p m e n to fm a n a g e m e n t o fd o c u m e n t a r yf i l e s i no r g a n sa n ds u m m i n gu pt h ee x p e r i e n c e sa n dl e s s o n si n r e f o r m i n gt h em a n a g e m e n to fd o c u m e n t a r yf i l e si no r g a n sf r o mb e i y a n gg o v e r n m e n t t ot h er e p u b l i co fc h i n aw i l lo f f e rt h e r e f e r e n c e so nt o d a y sm a n a g e m e n ta n d i n s t i t u t i o n a le s t a b l i s h m e n to fd o c u m e n t a r yf i l e si no r g a n s k e yw o r d s ：p e r i o do fr e p u b l i co fc h i n a , m a n a g e m e n to fd o c u m e n t a r yf i l e s i n o r g a n s ，o r g a n i z a t i o n a ls e t u p ，b y l a w , c r u s a d ef o r d o c u m e n t a r yf i l e sm a n a g e m e n t 5 山东大学硕士学位论文 学术史回顾 对于这方面的研究，目前相关的学术成果有：周雪恒先生主编的中国档案 事业史( 中国人民大学出版社1 9 9 4 年版) ，此书在第十三至十五章介绍了南京 临时政府、北洋政府和国民政府时期的文书工作和机关档案工作概况，但是，作 者仅仅是对当时的相关事实进行了阐述，而对机关文书档案工作的机构设置和制 度建设并没有做出全面的总结和详细的解释。其他也有很多短篇的论述，关于研 究北洋政府时期这方面的相关文章有：李祚明的袁世凯时期的北洋政府文书工 作制度研究( 历史档案1 9 8 3 年第2 期) ，文章简单介绍了1 9 1 2 年3 月袁 世凯任中华民国临时大总统后，直到1 9 1 6 年6 月败亡时止，为适应其独裁和帝 制的需要，北洋政府的文书处理机构的设置，主要介绍了北洋政府时期公文程式 的几度变化。他还发表了1 9 1 6 年后北洋政府的文书制度( 历史档案1 9 8 3 年 第4 期) ，这篇文章除简单介绍了1 9 1 6 年至1 9 2 8 年北洋政府的文书处理机构， 主要对1 9 1 6 年7 月2 9 日北洋政府颁布的新的公文程式做了论述。此外对北洋政 府时期文书制度的研究论述还有李晋的略论北洋政府文书制度的演变( 档案 学通讯1 9 9 0 年第6 期) 、杨璐的简析北洋政府时期的公文管理制度( 山西 档案2 0 0 4 年第1 期) ，以及徐绍敏发表的北洋政府档案立法概述( 浙江档 案2 0 0 4 年第5 期) 等。另外研究国民政府时期的文书档案方面的文章有黄贵 苏的略析国民政府时期文书制度的因袭性( 档案学通讯1 9 9 5 年第l 期) ， 文章分析了1 9 2 7 年国民政府成立后，政府机关为更好的发挥职能，提高行政效 率，对北洋政府时期的历届政府所承袭下来的有关文书和文书工作中的繁文缛 节、陈规陋习进行的改革。杨璐的国民政府时期的公文程式( 山西档案2 0 0 4 年第5 期) ，简单探讨了国民政府时期公文程式的发展变化过程、特点及对文书 档案工作的影响。另外还有李宏升发表的民国时期公文名称考略( 秘书1 9 9 4 年第6 期) 、孙宏云的行政效率研究会与抗战前的行政效率运动( 史学月刊 2 0 0 5 年第2 期) 等。这些文章分别对民国时期的公文程式或鉴定保管情况以及 行政效率运动等方面做了单一的论述和总结。 从政府机关的设置分析档案管理的发展以及对机关文书档案管理的产生和 发展还没有综合性的研究，对当时的相关的许多规章制度也没有详细的论述和研 6 山东大学硕士学位论文 鼍皇量i 一一l 一一_ l i , , 一i 量i i 量皇量 究，这对我的论文写作提供了一定的空间。另外中国第二历史档案馆编的民国 时期文书工作和档案工作资料选编汇集了民国时期政府颁布的关于文书档案工 作的公文法令，给我的论文提供了很大的参考价值和理论依据。但由于我对近代 档案方面的研究有限，对有些问题的理解还不够深刻，要对这一时期的机关文书 档案工作做全面的总结还有很大的难度，有点观点还不够成熟，因此论文还存在 很多不足和有待继续研究的地方，我诚恳的希望各位专家、老师对我的论文给予 批评和指正。 7 山东大学硕士学位论文 第一章我国古代机关文书档案工作的发展状况 第一节宋代架阁库的设立 我国机关档案室的萌芽架阁库早在1 0 0 0 多年前的宋代时就已经出现。 宋朝统治者为加强中央集权使得中央事务大量增加，文书档案数量也随之急剧增 加。另一方面魏晋以来纸张文书档案增多，宋代造纸技术已十分发达，纸张种类 多而易于长久保存，装订式样也由卷轴式改为折叠式。基于这些需要宋朝统治者 在全国各级国家机关设置了保管现行档案的专职机构架阁库。架阁库，顾名 思义是以架阁的形式保存文书档案的机构。宋朝时候的架阁库不仅是档案保管装 具的变革，它还由唐代中央机关保存官员甲历档案的专门机构发展到各级政权机 关普遍保存文书档案的专职机构。在宋王朝中央机关中，最早建立的架阁库是财 政机构三司设立的架阁库。它应建于宋太宗至道元年( 9 9 5 年) 。有诏为证：“天 下新旧逃户，检覆招携及归业承佃户税物文帐，宜令三司画时点检，定夺合收、 合开、合阁税数闻奏。若覆检卤莽，当行勘逐。仍令三司将覆检文帐，上历管系 于判使厅，置库架阁，准备取索照证。如有散失，其本部使副、判官必重行朝典， 干系人吏决仃。砌这是目前见到的设立架阁库的最早记录。由于中央集权的加强， 制敕文书空前增多，宋会要辑稿等史书中记载：制敕库房是中书、门下、尚 书三省机构设置的专门编录和保管制敕文书的机构。除三省外，尚书省的六部、 最高军事行政领导机构枢密院以及其它中央机关也分别设立了架阁库。到宋真宗 景德三年( 1 0 0 6 年) ，又建立了著名的金耀门文书库。续资治通鉴长编在景德 三年末记载：“置金耀门文书库，掌三司积年案牍，以三班一人监之。 圆专门保 管三司档案的机构，设监当官一人主管工作，下设大将、军将掌管日常事务。宋 神宗元丰改制，撤三司，恢复六部职权，六部各设架阁库，金耀门文书库则上升 为具有国家档案馆性质的机构。架阁库的设立标志着我国文书和档案已有所分 工，档案与图书已初步分家，这是宋代档案发展的重要标志，在档案发展史上也 有重要的意义。 宋会要辑稿) 食货一一之一。 o ( 宋) 李焘：续资治通鉴长编 卷六十四 8 山东大学硕士学位论文 第二节清朝机关档案机构和管理的变化 元、明两朝仍承袭宋代架阁库的制度不废，到清代开始有所变化。首先，清 初各机关基本上是以档房和清档房作为管理档案的机构，没有延用架阁库之名称 和制度( 唯有都察院设有架阁库) 。但机构比较纷杂，名目不一，文书工作和档 案工作界限不太明确，相互交叉，有档房、清档房、满档房、汉档房、黄档房、 黄册房等。其次，各机构有的虽名称相同，但不同机关的职掌却并非完全相同。 如理藩院的汉档房是档案保管部门，而汉档房在工部却是办理题奏的文书机构。 再次，管理档案的机构仍要兼管其他工作，如兵部的档房要兼管拟缮奏折之事； 礼部的清档房要兼办本部满、蒙官员的提升、补调，缮写满汉文奏折；工部设有 清档房、汉档房、黄档房等，实际上主要是清档房主管档案，同时它还要兼管部 分人事工作。黄档房也并非是管理财务档案的部门，而是要负责考核岁支款项与 工需物料。清初机关档案工作机构的这些变化说明，自宋朝以来，机关档案工作 的专职趋势有所弱化。 鸦片战争以后，延续2 0 0 0 多年的封建政治制度受到猛烈冲击，中国沦为半 封建、半殖民地国家。社会性质的巨变，使国家机关和社会各个领域发生了深刻 的变化，这必然也在档案工作领域得到反映。封建社会时期的档案管理体制在外 来势力的冲击之下走到了尽头，清政府的腐败无能使其丧失了对全国档案工作进 行严格控制的能力，使档案工作基本处于各自为政的状态。 一是在清政府的政权机关中，特别是在一些办“洋务”和由外国侵略者直接 控制的机构中，以及一些新兴的厂矿企业里，档案工作机构相应发生了一定程度 的变化。首先总理各国事务衙门档案机构扩大。在它建立之初其内部分英、法、 俄、美四股，文书档案工作由各股司员兼办。同治三年( 公元1 8 6 4 年) 因清政 府“立约又增数国，各处税务、教务，章程益密，案牍因之愈繁，加以修理清档 一事，并入日行事件办理，事务亦因之愈剧。因而总理衙门设置了司务厅和 清档房两个文书档案机构。司务厅主管“印钥、递折、收掌 事务，下设文案科； 清档房“专司修辑、校对 ，下设清档房科。其次由外国侵略者直接控制的总税 务司署设置了机要科和汉文科， 机要科负责管理机要档案，汉文科负责管理一 面筹办夷务始末同治朝卷二十八 。杨德森：中国海关制度沿革 ，下编，第二节 9 山东大学硕士学位论文 般档案，两者的管理人员均由外国人来担任。再次，洋务运动后兴办的一些近代 企业，也设有文案处( 厅、房) 、画图房、舆图局等负责文书档案工作的机构。 如李鸿章在上海开办的江南制造局，除设置了文案处外，还设有画图房来绘制技 术图纸和管理技术档案。 二是在管理制度方面，清末的机关档案工作也有所加强。首先，总理衙门对 档册的纂修工作要求十分严格，规定所修档册“将承修官、校对官名姓列于卷首， 各行画押 每逢一季，“分股呈堂阅看，如所纂之案有遗漏，惟承修司员是问； 错字过多，惟校对司员是问纾。加强了文书催办制度，关于发文“所络各国书启 及各省书启，各归各股登档，其来信及复信底仍粘存稿，呈堂标画。每月所收文 件，除要紧事件随到随办外，其余均限次月初十日以前一律办竣。行文后，查明 上月共办行存稿若干件，逐稿粘签编号，每股仍设立编号簿一本，将文信是由一 一与簿内注明，以凭查取”关于收文“限下月初十日以前办竣，十五日付送清档 处办档。如有逾此限者，总办司员即将迟延各职名开单回堂咨部，记大过一次； 总办司员督催不力，咨部记过一次，仍俟三月无过，咨部开复。凡曾记过三次者， 请奖之年扣奖 。其次各地方机关较重视档案的收集与保管，制定了一些档案工 作的规章制度。咸丰二年( 公元1 8 5 2 年) 湖北抚部院衙门，因失火档案全部被 烧毁，该衙门发出咨请，要求其他省府衙门有“发递本部院衙门公文 ，“分别迅 赐照录原文 ， 以补齐被火烧毁的档案。这说明了地方机关对档案的变故也有了 具体的处置措施。有的机关还制定了。公门修行录 用以控制、约束文书档案 工作人员。有的县级机关档案登记和交接制度十分严密，分别设有札文稿簿、牌 票号簿、申移稿簿、勤交清簿等各种档案登记册。 三是清政府在政权机关中进行了一系列不太成功的改革和维新，使中央和地 方的档案工作机构有了新的变化。首先，1 9 0 6 年，清政府宣布“预备立宪 仿 照日本中央和地方政府的组织制度进行一系列的改革。随着官制的改革，中央和 地方的文书档案机构也相应发生了变化。内阁设承宣厅专掌文书档案工作，取消 了前设的上谕事件处和批本处等机构。内阁下属各部文书机构中前设的档房、督 催所等机构被承政厅( 司) 或总务厅( 司) 所代替，其下分科治事。例如学部总 o 筹办夷务始末 同治卷一十八，1 3 - - - - 1 7 页 。咸丰二年十一月湖北抚部院咨文 。光绪十三年二月十二日巴县申文) 档案学通讯) 1 9 8 3 年，第2 、3 册 i o 山东大学硕士学位论文 一i i 鼍曼曼量| 量罾皇_ 务司下设机要科和案牍科，机要科管理机密文书并负责撰拟紧要奏章；案牍科则 负责收贮案牍册籍和编纂统计报告等。其次，清政府进行了一次以裁汰书吏为中 心的档案工作的整顿和改革。康熙末年书吏垄断档案，操纵政务现象猖獗并日益 严重，至光绪二十七年( 公元1 9 0 1 年) ，御史陈壁认为要廓清吏治，关键在于官 员及主管人员亲自“提藏案卷”，“司堂、司员亲手分类记载，续收续记，逐日清 理，无令遗漏 。他奏请皇帝发诏将京中大小各衙门的案卷加以清理，“责成京师 六部各衙门堂官、各司员亲自经理例案，不准再行假手书吏。陈壁的建议被采 纳，朝廷连下三道谕旨开始裁汰书吏。但书吏问题自唐宋以来已是历代封建官僚 机构的积弊，各级官僚对朝廷敷衍搪塞，改革收效甚微。当时有报评论“顾京外 各衙门，意存观望，奉行不力，反择挂名项卯无关紧要之徒，革撤三数人以掩耳 目。相可见此次裁革书吏之举没有起到很大的作用。再次，清政府要求各机关“清 理积案”加强机关现行档案的管理。例如吏部“将实在无用者，悉行焚毁，其现 行常用者，改大册为小册，并分册为总册，分省分衙门连类登载。 会议政务处 在档案管理中实行了“区分门类”的办法，规定：档案区分为“官制、学校、科 举、吏治、财政、军政 等若干门，每门之下又分若干类，例如“官制 又分“文 员、武职、裁并、添置”等科目；每类之下又分子目。外务部储才馆编辑课要求 编辑档案“先就原件分门别类，厘定号码，并立简明目录。以上三个机构中档 案工作的管理已经出现了档案分类的方法，这说明档案管理有了较明显的进步。 晚清机关档案工作机构和管理开始向近代方向迈进了。 。光绪朝东华录中华书局版，第四册，总4 6 6 2 页 。) l h 初- - 日 同文沪报，载 ，商务印书馆，影印本，第1 0 卷第8 号，第3 页 国中国第二历史档案馆编：民国时期文书工作和档案工作资料选编) ，档案出版社，1 9 8 7 年版第1 2 4 页 1 7 山东大学硕士学位论文 县政府下根据需要设二至四科，由第一科掌总务，职掌包括：机要、印信、人事、 统计、收发、档案、会计、庶务等，并设科长、科员、技士等职官。无论地方行 政机构名称如何变化，其文书档案机构总是存在的。 四、立法、司法机构中文书档案机构的设置 北洋政府时期实行三权分立，因此不管立法部门与司法部门的权力与地位如 何，其机构总是存在的，在这些部门中也设立了专职的文书档案管理机构。国会、 参议院和众议院都设有秘书厅，掌管文书档案工作。秘书厅下设文牍、议事、速 记、公报、庶务诸科，设秘书长一人，秘书、科员、事务员若干人，负责院内的 一切事物。在司法机关中，同样设有专门的文书档案管理机构。如最高检察机关 总检察厅，设有书记处，下设文牍、统计等四科，负责文书档案工作；最高 审判机关一大理院，设有总务处，分设文书、卷牍、统计、会计四科，分理文 书档案事务。在中央专门负责行政诉讼的平政院，设有书记处，其下设文牍科专 门负责拟稿及保管各项文件等事务。 在地方立法机关和司法机关中，也设有相应的机构负责文书档案工作，如省 级高等审判厅下设有总务处，高等检察厅下设有总务科；县级审判机关内设有书 记室等。 由上可见，在北洋政府统治时期，无论是总统府还是国务院、乃至隶属中央 的各部及其它各相关机构和地方政府机关都专门设有处理文书档案工作的机构， 一些较小的机关中也设有专任的档案保管人员或者确定专人保管档案，这些档案 机构或人员主要保管本机关在行政活动中形成的新的文书档案，同时也保管本机 关的历史档案。这个时期文书档案专职机构和人员在各部门的设置还是比较健全 的。 第四节北洋政府时期机关文书档案工作制度的确立和实施 随着北洋政府中专职档案机构的建立，在一些主要的机关中也确立和实施了 一整套的档案工作的规章制度。纵观这一时期的有关档案事务的章则可分为两种 类型：一类是沿袭清代编纂档册的基础上对档案的整理、保管、利用诸方面规定 了较为严密的方法和制度，例如外交部、蒙藏院等中央部、院的章则就属于这种 类型；另一类是革除了清代编档的做法，在管理、保存、利用档案原件方面提出 1 8 山东大学硕士学位论文 一套较为科学的做法，例如司法部。 一、外交部关于机关文书档案管理工作的章则评述 外交部制订的有关档案事务的章则是第一种类型机构的代表，它于1 9 1 2 年 制订了外交部编档办法，1 9 1 3 年制订立外交部保存文件规则，1 9 1 4 年分 别制订了外交部编档规则和外交部编纂规则。这些规章所规定的档案工 作的原则和方法可归纳为以下几个方面： ( 1 ) 文书档案的收集和保存 外交部对旧档案的搜集和整理工作做了详细的规定，将分散的旧档案尽量收 集到一起以确保档案的完整性。1 9 1 3 年6 月1 2 日，外交部颁发了外交部派员 搜集旧档令，该令规定：“兹查定以前旧档尚有分存各厅司处，未尽编入该库总 目者，即不便于检查，更恐易于散失，极应悉数搜集，以免缺漏。即派陈祜、吉 绅、陈炳武、吕崇四员，赴各厅司处，会同在事人员，将所有旧档，逐一清厘， 编登目录，再由各部员缮具字条，提取阅看，以符保重档案之意。一 外交部对搜集保存的文件种类也做了相应的要求，例如1 9 1 3 年8 月2 日外 交部保存文件规则中规定本部应保存的文件包括：“前清总理各国事务衙门文 件；前清外务部文件：本部成立以后之文件 。对文件的概念也有了明确的规定 “文件者，谓文书及一切附属于文书之件 。对文书及附属文书之件保存年限做 了详细的规定，分为三种类型：“一、文书之关系重要者，永远保存；二、文书 之无关重要而仍需编档者，自编档完竣后，保存三年；三、文书之毋庸编档者， 酌备各种一览表，自立表后，保存一年。 对于没有将编档好的档案及时送交集 中保管的现象，外交部也给予催办“查元年八月九日部令内载，各司主管员删繁 摘要，编成专档，送交总务厅编纂科等语。现在本部档案库，业已成立，所有贵 司新编之各项专档，即希照章，送交统计科档案库”。由此可见，以外交部为代 表的机关中对“文书”，“文件、“档案”的定义有了明确的界定，“文书”即指 每一件独立的公文；而“文件 则是文书及其附件之总称；“档案”则是指一件 公务根据发生、办法、结果经过编录加工的档册或摘要之簿册。可见北洋时期“档 案”的概念还是沿袭清朝的传统认识。 中国第二历史档案馆编：民国时期文书工作和档案工作资料选编 ，档案出版社，1 9 8 7 年版，第1 2 7 页 回中国第_ 历史档案馆编：前引书，第1 2 8 页 中国第二二历史档案馆编：前引书，第1 2 6 页 1 9 山东大学硕士学位论文 ( 3 ) 对文书档案的编档和归档 清末梁章钜、朱智撰著的枢垣记略中写到：“凡本日所奉谕旨及所递单 片，钞订成册，按日递添，按月一换，谓之清档。一由此可见编档是清代以来所 实行的档案汇抄制度，是清代的一项基本档案管理制度，亦称“清档 。清代的 档案汇抄制度在中国档案事业发展史上有着十分重要的地位。北洋政府时期，政 府各部基本上沿袭了清代的档案汇抄制度，同时，对编档也提出了更为严密的要 求。这时所说的“编档 或“文件编制 相当于现在意义的文书立卷。一般中央 较大机关的编档，除有各文书主务部门编制外，还设有专门机构，即编档科( 课、 股) 负责归档、核查验收。一般机关则由文书处理部门编档( 卷) 后，归档于总 务厅( 司) 下设的文书科。 1 9 1 2 年8 月9 日颁布的 外交部编档办法对外交部机关档案的分类和管 理工作提出了具体的做法：“各司厅档案宜分科编号，每科立簿记一本，除编号 外，兼记每案事实，由主管科员随时记录。分发生、办法、结果三层。归档时于 纸夹上按千字文编列字号，每字分十号，每档一号。各科做木橱一架，分二十五 夹，每夹按次编号，各存十号，共计能容二百五十档。簿记前数页列分类目录， 下注某字第几号，如提洪字三号档案，于架上字夹内第三纸夹即是。” 关于归档也有明确的规定：“每属年终，将各档用布包封，包头大书年分并 字，如元年无( 天) 、地、元、黄，按次存放旧档架上。至某案已编程专档者， 于档册上仍注某字某号，与档案并存或另存均可，字号与案夹符合，查取自然便 利。各案中洋文附件，宜用华文注明事由，归入原案内，以便编档时，将洋文一 同编入。通用文件格式尚未颁定，纸件参差不齐，今定每只夹只存十件，不至有 凹凸之病，如一案而多至数十件者，则纸夹可分天一甲，天一乙，天一丙等字。 此外，还首次提出了编档中的“旧档 和“新档 的概念，这是清代所没有涉 及到的。外交部编档办法中规定“每案于结案时，即由各司主管员删繁摘要， 编成专档，送交总务厅编纂科，或密存或编交涉专书；旧案凡已编档者未编档者， 均派专员清理重编，以备他日外交书之刊行；凡各案有经年累月迄未了结者，仍应 分年编档，或因先后办理情形，划分时期，随时编档；簿记木橱纸夹等件，均有总 函枢垣纪略卷十_ 诗文三) 见清人笔记) ( 第三辑) ，电子版 。中困第：历史档案馆编：民国时期文书j ：作和档案工作资料选编，档案出版社，1 9 8 7 年版，第1 1 4 页 圆中国第二：历史档案馆编：前引书第1 1 4 - 1 1 5 页 山东大学硕士学位论文 墨量皇曼曾皇鲁量曼拿曼量皇_ 罾_ 曹_ 皇罾_ _ 皇| ii一_ im el l - 一鼍i 皇皇量量皇量囊量曼皇曼鼍曼量 务厅造定备齐，分送各司，以归一律。 此时对“1 日档”和“新档”的划分是以外 交部的建立来区分的。“旧档 是指原清代总理衙门和清外务部的档案，即历史档 案，这部分档案为单独的整理编纂单位，由档案库( 房) 负责此项工作。所谓“新 档 是指外交部成立以后的档案，即现行档案，由各该厅、司负责管理和编纂。 1 9 1 4 年1 1 月6 日公布的外交部编档办法附编档编纂规则中规定在档案库 设置编档和编纂两课。其中编档课专门负责清理事宜，凡各厅司新旧档案，按照现 在分科职掌，一案一档，分别清理；编纂课专门负责编纂事宜，编纂凡是编档课移 交过来的档案。规则中编档和编纂的规则做了详细的说明：“编档门类，以现在 厅司各科职掌为标准。编档以档为主，一案一档，如事极简单及随时发生者，则以 类相从，以免芜杂。编档先从民国元年入手，编至本年六月底为止。民国发生之案 业已结案者先编。民国发生之案尚未结者次之。民国以前发生之案，现已结案者又 次之。民国以前发生之案现尚未结者再次之。各厅司送来之档，应由该厅司管档员， 将该案之收文、发文、收电、发电，按照月日顺序列一目录。编档员查核无异，即 将该目录排列档端，其有遗佚缺少者，应一一注明，以待续查。各厅司已经办结或 尚未办结而悬案已久尚未送编者，应由编档员查照总收发文开单提取。每厅司编档 员二人应互相复核，并应与各科管档专员，随时接洽，以免疏漏。编档完毕，应将 案由件案及某科档案，一一书明档端，移送编纂课，以便付纂。由编纂课送回原档， 应按照最要、次要、寻常三项，分档保存。如司厅来提原档，应约期收还，不得久 延，致有遗失一回 ( 4 ) 对文书档案的储藏和销毁 外交部设档案库对新旧文书档案进行储藏管理，整理完毕的档案按照一定顺序 存入库房。档案库内设置档案柜，各股各司各厅司的档案要分别编列序号，分别储 藏于档案柜内。档案库储藏档案时必须具备各项总目录：“一、总理各国事务衙门 各股档案之总目录；二、外务部各司档案之总目录；三、本部成立以后各司厅司档 案之总目录。各项总目录由各厅司照录分，如有增改，档案库需随时通知 为 确保库房的安全，外交部在其外交部保存文件规则中也做了详细的规定：“本 部设档案库，储藏新旧文书档案，附属于统计科。档案库主管员酌派统计科员兼充， 回中国第二历史档案馆编：民国时期文书工作和档案工作资料选编，档案出版社，1 9 8 7 年版，第1 1 4 一1 1 5 页 雪中国第_ 历史档案馆编：前引书，第1 5 卜1 5 7 页 。中国第二历史档案馆编：前引书，第1 3 0 页 2 i 山东大学硕士学位论文 对于保存文件担负完全责任。档案库储藏文件，除主管科人员外，他人不得擅动。 档案库内严禁吸烟及携带灯火，如有必须灯火时，须用安全灯火。档案库钥匙由主 管员典守，每日启闭按照法定时间。散值之时，主管员须巡视一次。一 对于文件的销毁，对销毁文件的判定和销毁程序上在 外交部编档办法中是 这样规定的：“凡文件之无关紧要者及重复者，俟已编档后，限逾三年，即行销毁。 凡文件之不必编档者，酌备各种统计表，俟列入表后，限逾一年，即行销毁。应行 销毁