（行政管理专业论文）我国公路管理体制改革模式研究.pdf

内容提要 我国经济发展中存在的许多矛盾问题，一个重要原因就是受“体制瓶颈”制 约较多。体制问题是管理工作的根本问题，因为它可以解决投资和效益的关系问 题，能够使有限的公路资金发挥最大的效益。体制顺不顺直接关系到管理工作的 成败得失。我国公路管理体制改革经历了国外任何一个国家都不曾有过的曲折， 反复下放又反复收回，像一粒炒豆一样，被翻来覆去，上上下下己经走了好多个 轮回，条条好，块块好，还是条块结合好，无休止的轮回仍在继续，简直成了一 冲不破、打不断的怪圈，像紧箍咒一样，紧紧捆绑了公路管理改革的手脚，甚至 导致了公路体制的再一次混乱，致使体制改革一直难以跳出误区。之所以如此， 基于两方面的原因：一是主观认识上的混乱不清，包括两点：1 、认为公路是政府 的一个行政职能部门，公路的建、养、管、征工作不能与政府脱离；2 、只把公路 视作一种单纯的公益事业。二是客观原因，现在是公路大发展的时期，又是国家 重点投资的基础设施之一，全国各地公路建设正红红火火，所以，体制辛的矛盾 被掩盖，潜在的危机尚未暴露。 目前，我国公路管理模式有“直线制模式”( 条条) 、“职能制模式”( 块块) 和“直线职能制模式”( 条块) 三种。这在体制、管理手段及方法管理效益上与公 路发展均不适应，公路管理系统内部也有职能交叉、重复设置等诸多不协调因素。 不理顺关系，必然继续成为影响生产力发展的体制性障碍。社会发展到今天，管 理者已经不能把自己的眼光仅仅局限于有效地整合稀缺的资源，而应着眼于解决 “可持续发展”问题。鉴于现行的公路管理体制不能适应未来社会经济及公路事 业的发展，必须对当前公路管理体制进行改革。改革的切入点就是按照未来经济、 社会及公路事业发展要求，按照社会主义市场经济发展的要求，进行管理组织体 系的调整和职能转变，这也是体制发展的基础和根据。与此同时，在改革过程中 必然会出现这样那样的问题，需要采取一系列政策和措施做保障，并通过科学设 置机构，调整各种关系建立适应经济、社会发展新形势和要求的政、事、企运作 机制，不断推动公路事业的发展。公路体制改革是系统工程，有难度。但国家机 构改革的实施，为公路体制改革的顺利开展提供了背景和启迪，带来了机遇和成 功的可能性。 管理职能是管理体制建立的依据之一，管理体制下的组织机构实质上是落实 职能的载体。因此公路管理体制改革的任务就是通过对现有的组织体系及组织制 i i 度的调整，达到适应公路发展要求的目的。从公路管理的现状与发展的目标看， 考虑到各地公路管理体制的特点、功能及对改革的承受能力，有两种模式可供选 择，即改进型和结合型。这两种模式机动性强、灵活度大，适合我国东、西、中 各地区借鉴。 但是，必须注意，改革不要“一刀切”，一定要遵循实事求是的原则，只要符 合本地本单位实际，无论何种体制都可以采用，然而有三个问题需要统一解决： 一是全国各地公路行业单位名称要舰范统一；二是事企分开，市场经济取代计划 经济成为定局；三是应先做好“三大社会保险”，解决好职工的后顾之忧。这是公 路行业的难点，也是公路职工关心的热点，需通盘考虑，认真对待。 关键词：公路管理体制改革模式职能转变 i i i b l - i e fi n t r o d u e t i o n 0 n eo ft h em a i nr e a s o n so ft h ee x i s t e n c eo fr e a l l y c o n t r a d i c t i o n sw i t ht h e d e v e l o p m e n to fn a t i o n a l e c o n o m yi st h er e s t r i c t i o nb yt h e s y s t e mb o t t l e n e c k i ti s w e l lk n o x 、nt h a ts y s t e mi s s t l ei st h eb a s i ci s s u ei na d m i n i s t e ii n ga f f a i r s ，a si tc a nh e l p t ob a l a n c et h ei n v e s t n t l e n ta n db e n e f i t s ，a n dt om a k et h of u l l e s tu s eo ft h el i m i t e d h i g h w a yc o n s t r u c t i o nf u n d w h e t h e ro r n o tt h es y s t e mb ：l e 3 s o l ? a b l e , v i i i ! e l a t e1 0 s u c c e s so rf a i m - eo fa d m i n i s t e r i n ga f f a i r s c h i n a sk i g h w a ya d m i n i s t e l i , 1 9s y sl e m r e f o r m i n gh a se x p e r i e n c e daf l e x t n a lp e r i o da sn o v e l h a p p e n si no t h e r c o t n l l i e st h e a d m i n i s t e r i n ga u t h o r i t y 】 a d b e e na u t h o l i z e da n dw i t h d r a v , , nf o rt i m e sl i k eaf l i e d b e a n s ，h i a r l yp o n d e r i n ga n da l g u m e n t so o l i c e r t e dw i t ht h eh i g h w a ya d m i n i s t o r i n g s y s t e r t lr e f o n a i n gh a v eb e i n g o c c 、_ l r r e da n du l l i g o o i le n d l e s s w h i c hw i l ib e b p l t e r ? 一i si t t h es t r a i g h tl i n es y s t e m ，t h ef u n c t i o n a ls y s t e m0 1ac 0 1 1 33 i ；q 。o ， s y s t e m ? f h ec 1 1 r r e i 2 ts u c hc o n d i t i o ni ss e a o , l s l yr e s t li c t i n gt i l er e f o r n ；h _ j g 1 l i s tl i k e a i r o n l o o p t h a te v e nc a l l c a dt oar e p e a t i n gc h a o sw i t ht h eh i g h w a 3 7a d m i n is t ej i n s s y s t e m 。f h e r e a l et v oi e a s o l q s 如rt h i s ：1 v a g u es u b j e c t i v ep e ls p e c t i v c s 1 l nj s u n d e ls t a n d i n gt h a t h i g h 、x ，a y i sa g o v e l i r m e n t a ls e c t i o n ，a n d ；t i s t h e ( 1 l 町o c _ g o v e r r n n e l l t t oc o l 3 s t lu c t ，r r l a i n t e l l a n c e ，1 一k i n a g eh ig h w a ya n dc o l l e c t e e s 12 r e g a l d i n eh i 鸢* n v a ya f f a i l sa sa b e h a v i o l o f p u r ep u b l i cb e l i e f i t s 2 o b j e c t h ，：f e $ , s o l s h ec u r r e l i th i g h w a yc o n ：? t r n c t i o nh a se n t e r e dan c 、v s t a g e 、a n da sa l ll l 、“。a q - 、l ( ，e e 、v i t h k e yj n v e s c l n e n t i nl h ec o l i i t r y , i ti s g o i n gi n f u l l s 、1 ，i n s a 1 ) l 1 1 7 ( 1r 1 1 。：o u 1 “j f h e l e 如i e t h ep r o b l e m se x i s t i n gi ns y s t e n l sa r es t i l lk e e p i n gs i l e n t a tp r e s e n t 、t h e ) ea l et h r e em o d e si n h i g i n w a ya d m i n is t e i n s ：sc r a i g h t f i n e g y s t c r l 】_ f u n e t i o n a ls y s t e r n a n d c o m b i n i n go f s t r a i g h t i n ea n df u n c t i o n a ls p c e ! j q l e s e k i n d so fs y s t e m so a n l l o ta d a p tt h e m s e l v e st ot h eh i g h , a ，a yd e v e l o p m e n ti ns ) 7 s f e l 、1 m a n a g i n gn a e a s k l r e s a n d m a l ：a g e n e n tb e n e f i t s o o m a t t e rw i t ht h ee x i s t e n c eo f 小。 m a n y i n c o n s i s t e n tf a c t o r ss u c ha s c r o s s i n g o fi n t e r r j a lf u n c t i o r j s a n d ，e p e a t e d o r g a n i z i n g s e c t i o n st h eu n r e a s o n a b l e s y s t e m m u s tb eab a ni e r p ：e v ：n * f n g t h e h i g h w a ya d m i n i s t e r i n g f r o mt h es u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n t t o d a y 、sa 1 m i n is t r a t o ls s h a l ln o to n l ye m p h a s i z ev a l i d u t i l i z i n g o fl a iei e s o l i 。c e sb u te p d e a v o rt os o l 、一o p r o b l e m sf o rs u s t m n a b l ed e v e l o p m e n t i nv i e wo ft h ec k l r r e n th i g h w a ya d m i n i s t e l i n s s y s t e mo a d n o tk e e pu pw i t hf u t u r es o c i a le c o i l o n l ya n dh i g h , , 7 a b ，d e x ，e l o p 、i 出i 1 1 1 ( i t i s u 1 _ g e n t t ot a k ee f f e c t i v ei t t e a s u r e st or e f o l 。1 1 7 1 ，t h eb le a k t h r o , q g hs h a l lb e1 0 a d a p t m a n a g i n go r g a n i z a t i o n ”s t e m m l dc o i l e l t g o r e l n m e n t a f u n c t i o n sa c c o r d i n g ：( ) c o m i n gi e q u i r e l n e n t so f e c o n o m y a n dh i g h i a y sa f f a i r s ，a n ds o c i a l i s tm a r k e te c o i l c m ) r , w h i c ha r eb a s i sa n dd i r e c t i o n sh s y s t e n d e v e l o p m e n t ；a d m i t t e d l y 、m 1 i o u sp j o b l e m s w i l l a p p e a r i n r e f o r m i n g s o as e r i a l p o l i c e sa n dp r o t e c t i o n 1 3 _ 1 e a s u l - e sa s 、v e l 】a s l n s tj t u t i o n sa en e e d e dt oo ee s t a b i i s h e ds c i e n t i f i o a l yt oc o o r d i n a t er e l a l io n s h i p sa n d s e tu pf f m c t i o l _ ) a ls y s t e ms oa s ：od e v e l o p h i g h w a ) 7 sr a p i d i ? ib l o w e v e rh i g h w a ys y g e ； l r e 为r r u i n gi s h a r dt o p r o s l e g s a sas y s t e me n g i n e e r i n g a n dt h ei n ! p l e m e n t a t i o no f n a t i o n a ii n s t i t u t i o n s r e f o r m i n g h a s p r o v i d e d c o n d i t i o n sa n d e n l i g h t e n n ：e n t f 0 1 - h i g h w a yr e f b r m i n ga sw e l la so p p o r t u n i t i e sa n ds u c c e s s m a n a g e m e n tf t m c t i o r li s0 1 1 6o f t h eb a s e sf o re s t a b l i s h i n gm a n a g e m e n t s 3 r 8 e 1 2 1 ，u 1 1 d e l w h i c ho r g a n i z a t i o ni n s t i t u t i o n sa i ev i l t u a i l yt h ec a 。r i e r f u k i l l i n gt h ef f m c t i o , n s m e d u t yo fh i g h w a ya d m i n i s t e l i n gs y s t e mr e f o r m ，b ya d j u s t i n gt h ep r e s e n t0 1 g a n i z a t i e n s 3 s t e i n ，i st oa d a p ti t s e l ft ot h eh i g h w a yd e 7 e l o p m e n tr e q u i r e m e n t sw i t hav i e 、vf r o m 山ec 1 i r e l l l h i g h w a ym a n a g e m e n t a n di l sd e v e l o p m e n to b ) e c t i v e ，a n dc 0 1 s i d e l l 如gt h e c h a r a c t e r i s t i c sa n df l m c t i o n sa n dt h e i m p a c tb y t h er e f o r n l o f o c a ! h i g b , 、a 、， ! l l a l a g e m e n ts y s t e m ，t h e r e a l et 1 0m o d e st ob s s e l e c t e d ：i m p l o v e 】e 1 1 rt y p e a n d c o m b h 1 a t i o n t y p e t h et u ，0t y p e sa l ef e a t u r e db ys t lo n gr x i b i l i t ya n df u n c t i o n a l a g i l i t ya n dc a l lb eu s e di nq ? ee a s t 、w e s ta n dm i d d br e g i o n so fc h i n af 。r r e r e l l c f l c c b u t 、 b1 l l s tp a ya t t e n t i o n ，a n dd o n ti m p o s eu n i r n l i t yi nj e f o i m i n g 、a n dc o n f l i mt o p l a c t i c a lc o n d i t i o n s ，w h i c b e v e l s y s t e mc a l l b ea d o p t e ds o l o n ga s i t si n a c c o j c l i n g 、? i t h 如ef a c to ft h e o e a lu n i t h o w e v e r ，幽1 e eq u e s t i o n sl ? l l s tb eu n i i n l j v1 e s o h ，e d ： f j r s t 、l h eu n i t1 r l l l l eo ft h eh i g h 、a 7 a ya r o n n dt l n ec 0 2 1 1 2 t ym i d s tb e1 1 0 1 m a t i x 7 ea n du e d ； s e c o n d 、i th a sb e e nat r e n dt h a tm a r k e te c 0 1 3 0 i l l ys y s t e ms h a l ls u b sl h u t ei h ep l a n n e d c c o p , o m y , a n ds e p a r a t i n gt h ee n t e r p r i s e sf i - o l l lt h eg o r e l ”e n t f i n a l l y , h l r e es o c ia l i l l s i r a t c e s s h o u i db ed o n et or e m o ，et h ef f l t u r el i f es e c u r k yo fe t a f f s w h i c l la sn o t o n l yt h eh a t dn u to fm g h w a yi n d u s t r y , b u ta l s ot h eh o t s p o tc o n c e n l e dw i t h l i g l v , , ，a 3 ， s t a f f s ，w h i c ho u g h tt ob ea l l 1o u n d l yc o n s i d e r e d ，a n dc a r e f u l 】yt r e a t e d k e y w o r d ：r e f o i i 1 2t oh i g h i a ya d m i n i s t e r i n gs y s t e m ；m o d e ，f u n c t i o n so o n v e r s i o 刖 吾 随着我国现代化建设事业的不断发展，我国公路建设有了长足的进步，特别 是2 0 世纪8 0 年代以来，以高速公路为标志的高等级公路取得了巨大的成就，到 2 0 世纪末，不论是高速公路，还是普通公路的通车里程都跨入了世界前列。但与 飞速发展的公路建设相比，我国的公路管理体制和经济模式已严重滞后，仍然在 计划经济与市场经济问徘徊。这远远不能适应市场经济的发展需要，更难以适应 w t o 经济游戏舰则的挑战，以致形成影响国民经济“可持续发展”的“瓶颈”。因 此，理顺公路管理关系，搞好公路管理体制改革，尽快解决公路管理事企不分， 经济属性不清，已成为一个亟待解决的问题。公路管理体制改革涉面广、问题多、 政策强，是一个系统工程。为此，笔者学习总结了国内有关改革方面的基本理论 和方法，并就我国公路体制改革进行了一些前瞻性的探讨。其中，参考了与公路 改革相关的文件、法规，从而使该文在贯彻政策上，有一定规范性；阅读了多种 涉及改革，特别是公路管理体制改革的著述，借鉴了大量相关的有关科研成果， 通过深入系统的理论研究及模式对比分析，推出了两种实用性较强的公路管理体 制改革模式。为公路管理体制和运行机制改革赋二j ；了新的内容，以期得到老师指 导。 我国公路管理体制改革模式研究 近年来，在构筑社会主义市场经济框架的过程中，公路管理体制的改革如火 如荼。各方面对我国公路管理体制改革，运行机制等都做了许多探讨，有的大刀 阔斧，有的稳步进行，有的尚未理清思路，各地的进展参差不齐，正处于逐步发 展阶段。但不论是萧规曹随，还是独辟蹊径，大家都在摸着石头过河。以至于出 现的想法和做法颇多，但进展速度仍然缓慢，成效也不显著。鉴于此，笔者想就 我国公路管理体制改革的模式，略抒浅见。 1 我国公路体制改革的基本理论 公路管理体制改革是一项系统工程，它涉及到管理机构、管理方法、管理手 段的改革等诸多内容，改革的诸环节相互联系，相互制约，共同影响管理改革的 成效。但管理机构改革是一系列改革的基础，因此公路管理改革应以机构改革为 突破口，在理顺的体制与机构下改革管理方法、管理手段，实现改革成效的最优 化。 “所谓管理，是适应组织外部环境和内部条件的变化，有效地配普和利用得 到的有限资源，并进行整合，以实现本组织既定目标的动态的创造性活动”1 1 。 也有入将管理定义为“就是让人愉快高效地做正确的事”【2 】。管理活动有五大基本 要素构成：即管理主体、管理客体、管理目标、管理职能和管理方法。 i 1 我国的经济体制与政府管理 体制问题已成为我国当前制约经济和社会发展的主要矛盾，同样也是我困公 路交通发展的重要矛盾和问题，“体制的封闭，把方方面面的问题沉积得太深太 厚”。【3 】因此不进行体制改革和创新，势必影响公路交通生产力的发展。目前在构 筑社会主义市场经济框架过程中，公路行业的改革正如火如荼。多年来，虽各方 面都对公路体制、运行机制做了不少探讨，但其改革总是在上收和下放之间循环 往复，在“条条”和“块块”问题上前后更迭，致使公路交通事业发展缺乏动力， 徘徊不前，甚至受损。因此，若想搞好公路体制改革，首先必须弄明我国的经济 体制下政府管理以及公路法对公路管理体制的规定，而后方可讨论其体制， 才能明确其改革的方向和任务。 1 1 1计划经济体制下的政府管理职能 我国原有的计划经济体制的特点是：国家运用指令性计划，直接掌握、控制 人财资源：权力主要集中在政府，所有的经济活动都是在计划规定的范围内进行。 这种体制在当时经济发展水平较低、经济结构较简单的情况下，对推动国民 经济的发展起到了一定的作用。但是，“世界没有一成不变的东西，组织的使命也 必须随着组织环境的变化而变化”【”。随着经济的日益发展，计划经济体制下政 府职能也暴露出来一些弊端，主要表现在：政企职责不分，国家对企业管得过多、 过死；忽视商品生产和价值规律的作用：分配中存在严重的平均主义。 112 市场经济体制下政府管理职能 在市场经济体制下，市场是资源配置的主要方式，政府主要执行三种经济职 能，即： 市场经济规则的制定者和监护者。政府要运用其独特的地位，制定和维护 市场规则，保护各参与者的合法权益，打击非法行为，保证市场经济的顺利运作， 其本身并不参与市场的微观活动，“只当裁判，不当运动员”； 市场经济的调节者。政府为保持宏观经济的稳定，并在此基础上促进经济 的协调发展，经常运用各种经济杠杆调节供求关系，以形成一个稳定的经济环境； 以市场行为主体身份参与市场，作为消费者进行采购和作为投资者进行生 产。 我国在由计划经济向市场经济的过渡中，政府行为方式的转变主要体现在咀 下三个方面：第一，从所有者身份与社会管理者身份的合为一体转变为两者的分 离，并且主要以社会管理者身份参入市场活动。第二，由直接参与微观经济活动 转变为以宏观调控为主。第三，从对经济进行直接行政控制转变为间接调控。 或者说，在市场经济条件下，政府对社会经济管理的具体职责是：统筹规划、 制定政策、信息引导、组织协调、提供服务和监督检查。“要从宏观上减少干预， 大力推进我国行政管理部门改革，理顺与市场的关系，改变目前行政管理部i 、j 机 构臃肿、人浮于事，决策效率低下的弊端。”【5 1 1 3 经济体制改革中的政府职能转变 ( 1 ) 政府职能转变 是指国家行政机关在一定时期内对社会公共事务管理的职责、作用、功能的 转换与发展变化。包括管理职权、职责的改变( 对哪些事务负有行政管理权责， 管什么、管多宽、管到什么程度) ，管理角色( 主角、配角等) 的转换，管理手段、 2 方法及其模式的转变等。 在经济体制转轨的过程中，政府职能转变既是行政管理体制改革和机构改革 的核心问题，又是建立社会主义市场经济体制的中心环节。它可“在有所为有所 不为的基础上明确政府自身职能的边界，并使其行为受到规范的约束，从根本上 避免政府行为的主观性和随意性，防止政府角色的错位、缺位和越 位。【6 1 ( 2 ) 政府职能转变的主要内容 由原来微观经济管理与调控转向宏观经济管理与调控。与此相适应，由原来 的直接管理转向间接管理，由原来的单一行政手段转向运用经济手段、法律手段 和必要的行政手段管理国民经济。 由原来管企业转向管市场。与此相适应，由原来主要管国有企业转向积极引 导包括国有企业、集体企业、以及各种非公有制企业，平等参与市场竞争，提供 各种服务和公平交易的市场秩序。 由原来人治性计划经济管理转向法制经济。主要以法律来引导与规范，约束 管理市场经济，实现依法行政，依法办事。由对经济实行全面的直接干预和高度 封闭的管理转向全方位开放，实现与国际经济、国际市场接轨。 ( 3 ) 政府( 经济) 职能转变的根本途径 实现政府职能转变的根本途径是政企分开，其要点如下： 政府的职能和企业职权分开，政府职能主要是统筹规划、掌握政策、信息引 导、组织协调、提供服务、检查监督： 分离政府的社会经济管理职能和国有资产管理权； 按照精简统一效能原则，改革政府机构，适应政府所有权与调控分离； 建立政府转变职能的配套体系。 1 2 公路法对公路管理体制的规定 公路法第8 条规定，国务院交通主管部门主管全国的公路工作。公路 管理条例第3 条及公路管理条例实施细则第8 条、第9 条规定，中华人民 共和国交通部是国务院公路、水路交通主管部门，主管全国的公路工作，即在中 华人民共和国境内，对公路的规划、建设、养护、经营、使用和管理行使行政监 督与管理职权。公路法第8 条还规定，我国公路工作的行政监督管理机构分中 央和地方两个层次。在中央，国务院交通主管部门( 即交通部) 负责全国公路事 业的监督与管理。在地方，县级以上地方人民政府的交通主管部门，负责本行政 区域内的公路工作；县级以上地方人民政府交通主管部门对国道、省道的管理、 监督职责，由省、自治区、直辖市人民政府交通主管部门确定。 乡、民族乡、镇人民政府，负责本行政区域内的乡道建设和养护工作。 县级以上地方人民政府交通主管部门，可以决定由公路管理机构依照本法规 定行使公路行政管理职责。 121交通主管部门与公路管理机构 公路法第8 条第4 款规定：“县级以上地方人民政府交通主管部门可以决 定由公路管理机构依照本法规定行使公路行政管理职责。”公路法第5 7 条和第 8 3 条也规定，公路管理机构可依第8 条第4 款的规定，取得相应的管理职责和行 政职权。在公路法中，有近5 0 条次涉及到“交通主管部门”和“公路管理机 构”，弄清它们在公路行政活动中的作用和地位，对于正确把握、理解公路法 具有重要意义。交通主管部门是公路行政主体，所谓行政主体，是指依法享有圆 家行政权力，以自己名义实施行政管理活动，并独立承担由此产生的法律责任的 组织。行政主体是一个法律概念，行政主体不只是一个行政管理组织，更重要的 是一个法律行为主体，独立拥有行政职权与职责，以自己的名义作出行政行为和 参加法律活动，能够有资格成为行政行为主体、行政复议被申请人、行政诉讼被 告人和国家赔偿义务机关。 行政主体资格的构成条件主要包括四项： 行政主体是依法定程序批准成立的组织； 行政主体应当具备一定的组织机构和职位人员编制； 行政主体拥有法定的独立职权与职责； 能以自己的名义实施行政活动和承担法律责任。 1 2 2 交通主管部门是职权性行政主体 根据行政主体资格取得的法律根据不同，可将行政主体划分为职权性行政主 体和授权性行政主体。职权性行政主体，是指根据宪法和行政机关组织法的规定， 在机关依法成立时就拥有相应职权，并同时获得行政主体资格的行政组织。职权 性行政主体只能是国家行政机关，如各级人民政府及其职能部门及县级以上地方 人民政府的派出机关。县级以上交通主管部门当属此列。职权性行致主体的突出 特点是，它是按照宪法和行政机关组织法的规定及国家职能划分的需要( 包括行 业或区域等) ，以组织程序依法设立的，且在设立时就独立存在和取得行政主体资 格。公路法中关于交通主管部门的行政主体资格的规定，正是基于该机关是职 权性行政主体这一法律基础的。从公路法的规定中可以看出，国务院交通主 管部门主管全国公路工作，意味着“交通主管部门”拥有主管全国公路交通工作 的职权与职责。县级以上地方人民政府交通主管部门拥有主管本行政区域内的公 路工作的职权与职责。 1 2 ，3 公路管理机构的行政主体资格 公路管理枫构是一秘行政机构。 行政机构是行政机关根据行政工作需要，在机关设若干工作机构，以协助或 按照内部分工委托处理和办理该机关的各项行政事务。行政机构一般不拥有独立 的职权舄职责，不具有行政主体资格。但由于专业上、技术上的需要和行政事务 复杂等诸多因素，为提高行政效率和维护公共利益与社会秩序，行政机构在获得 法律、法规明确授权的条件下，以自己的名义独立对外行使某项或某部分行政职 权，并承担相应的法律责任。 公路管理机构的行政主体资格由行政授权取得 公路法第8 条舰定：“县级以上地方人民政府交通主管部门可以决定由公 路管理机构依照本法规定行使公路行政管理职责”。上述规定将“决定权”授予 “交通主管部门”这一职权性行政主体 公路行政管理职责转移给公路管理机构 意味着交通主管部门既可以决定将这一 也可以决定不转移该项职责。根据立法 原则，总则是各分则的指导原则，分则的规定除特别申明者外，均必须从属总则 的精神。可以说，就公路行政工作从宏观上而言，公路管理机构所以取得某些公 路行政权，是基于行政授权行为。 从行政法理学上看，行政授权，既非法律、法规对行政权力的设定，也不是 指行政机关对行政权力的委托，而是指行政主体( 授权人) 在法律、法规许可的 条件下，通过法定的程序和形式，将自己行政职权的全部或部分转让给有关编织 或机构( 被授权人) ，后者据此以自己的名义行使该职权，并承受该职权行为后果 的法律制度。 行政授权行为是一种法律行为，其性质属于要式的行政行为。其一，它是行 政主体单方面作出的、强制性的、行使行政职权的行为；其二，它是一种要式行 政行为，即它必须通过特定的书面形式来表现，除非法律另有特别规定；其三， 行政授权是一种内部行政行为，以下属行政机关、行政机构和非行政机关为授权 对象( 被授权人) ，且只能以组织为授权对象而个人不能成为授权对象。 行政授权与行政委托是两个不同的法律概念。行政委托，是行政机构在其职 权职责范围内，依法将其行政职权或行政职责委托给有关行政机关、社会组织或 者个人，受委托者以委托机关的名义实施管理行为和行使职权，并由委托机关承 担法律责任。依据上述理论可知，行政授权是特定法律规范规定的结果，是基于 立法行为( 立法中的许可) 和行政决定而产生的，是以抽象行政行为( 立法中的 许可) 为前提的具体行政行为( 行政机关决定) 条件下的一种行政职权转移。而 行政委托是行政机关实施行政行为的结果，基本上是基于行政机关的具体行政行 为而产生。所以，从理论上讲，公路管理机构的行政主体资格的取得应属于“行 政授权”的范畴。 1 3 公路的属性 公路是国民经济发展的重要基础设施之一，不仅为整个国民经济运行的顺畅 和人民生活的便利提供条件，而且为国民经济未来的发展打下基础。马克思曾既 过：“公路通到哪里，文明就传播到哪里。”没有公路，就没有经济的发展，就没 有社会的进步。从整个生产过程看，基础设施为整个生产过程“共同生产条件”。 公路“同时被不同的资本当作它们共同的生产条件和流通条件来使用”，它是被不 同的资本一部分一部分消耗掉，它不能被某个生产者独家使用，它本身电不能被 作为商品一次性整体出售给使用者，因此，它具有公共商品的一般特性一一公益 性。 从公路的形式看，公路是彼此连接、互相沟通、干支结合的网络，它不能被 分割成一段一段地使用，也就是说，它具有整体性的特点。 从它的使用者来看，使用者是所有法人、公民以及他们拥有的各种汽车。使 用者使用公路时并不影响其它人同时使用它，公路具有公共商品的非排他性的特 点；使用者在使用公路时并不影响其它人对它的使用利益；也就是说公路还具有 公共商品非竞争性的特点。 公路具有公益性、整体性，世界各国也都把公路列入社会公益事业。世界银 行将公路列为准公共商品，即它兼有公共商品和私人商品的特征，是指公路本身 不可分，消费它时没有排他性、竞争性，但消费容量有限制，超出容量就有排他 性、竞争性，即交通流量超过设计流量时，公路会产生拥挤、堵塞，这时公路就 具有了排他性和竞争性( 公路作为基础设簏，要求有超前性，这种情况的出现实 少) ，这也是高速公路等收费公路产生的根据和原因。 市场经济的原则是等价交换，它要求利益边界的精确性，而公路的利益边界 是不精确。 公路具有商品的基本属性：价值和使用价值。但是它在被使用时车辆获得的 价值无法确定，或者说要核算一辆车消费了多少公路的核算成本太高，因而会出 现“搭便车”现象。公路也不具备竞争性，不可能像一个新电视机厂，通过竞争 淘汰原来的电视机厂一样，新修一条公路来淘汰原有的路，原有的道路仍然能继 续使用。因此公路本质上不是商品，市场经济的一般规律也不适应公路事业的发 展。我国正在进行的费改税，实质上也是为公路正名，公路事业属于公益事业， 公路事业的目的是服务整个社会，任务是为保证整个社会正常运转提供交通条件。 公路的社会公益性、整体性，使公路的消耗补偿和公路的新建资金，只能来 源于国家财政预算支出( 养路费也是财政预算外资金) ，这也不符合市场经济中企 业的资金来源于市场的原则。 高速公路是特殊的公路，由于它的封闭性，它可以明确使用者，也便于计算 使用者得到的级差效益( 节约时间、燃料及机构磨损的减少) ，因此，它是特殊的 公路，也就成为了特殊的商品。但它也不是完全意义上的商品，它必须由政府定 价。 贷款修路，收费还贷( 包括经营性收费公路) 的公路，是因为当有公路建设 资金严重缺乏，公路设施严重滞后的背景下的政策性措施，并不能融明公路的真 正属性。公路的使用者是已经缴纳了养路费的。 综h 所述，公路行业属于公益事业。 1 4 公路管理体制 公路是公益事业，也就决定了公路的管理体制。实行统一领导，分级管理原 则，是我国的政治制度和经济制度所决定的。我国采取有一级政府设一级贝才政的 制度。分级管理的根本出发点就是正确划分各级政府或部门的权利、义务。公路 管理体制也应遵循这一基本原则。 ( 1 ) 统一领导、分级管理的公路管理体制 公路法明确了国务院交通主管部门主管全国公路工作，县级以上地方人 民政府交通主管部门主管本行政区域内的公路工作。同时，公路法以法的形式 肯定了长期实行的按照公路在公路网中的地位分为国道、省道、县道、乡道并相 应实行不同的分工管理的做法，使之成为一项长期坚持的制度。 ( 2 ) 公路规划制度 公路法有关章、条规定了公路规划的编制原则、编制和审批程序，并提 出了一系列原则要求。公路法在“公路规划”一章的几个条款中包含了公路发 展规划应遵循的指导方针，这些方针是：公路发展规划的编制和修改应以国民经 济、社会发展、人民生活和国防建设需要为依据，与铁路、水运、航空、管道运 输网相协调，与城市发展规划相配合，与林业、农业、水利、邮电通信、国防工 程等基础设施建设相协调，合理利用土地资源，遵循远近期结合、新建与改建结 合、平时建设与战时需要结合、需要与可能结合的原则，做到法制的统一性、规 划的统筹性，全面、高效地提高公路网的使用效果，以实现公路规划的规范化和 制度化。 做为负责公路部门的中央机关，交通部会同省级有关单位编制实施以下三种 计划： a 长期战略规划，着重强调为期i o 2 0 年的远景战略发展计划： b 五年计划，确定计划期间拟实施的公路投资项目； c 年度计划，为五年计划批准的投资项目编制具体的年度建设计划，交通部 制定的“国道主干线公路系统五年计划”须在和国家计划委员会商讨协调后报请 国务院审批。 国道主干线公路系统的中央交通部编制实施，省道和意义较小的公路由省交 通厅负责规划实施。国道和其它重大项目须经交通部审批，其它基础设施则按交 通部编制的各种指南( 关系最密切的现行指南有公路网规划编制办法，交通部、 水运、公路建设项目可行性研究报告编制办法，交通部、公路建设项目可行 性研究报告编制办法，交通部公路规划设计院、公路技术、经济指针，交通部 公规院和公路工程技术标准，交通部) 进行规划，这些指南大约每五年修订 一次。省交通厅根据各五年计划期间国家和省的发展方制指南和目标编制各省的 公路发展五年计划，地区和县级公路管理单位在小型公路投资项目( 如县乡道路) 的规划方面享有一些自主权，但须报省交通厅批准。 在国家级，国家计划委员会负责监督国民经济各部门基础设施的规划和评 价工作，国家计委还决定政府对各个交通运输方式投资的分配，省计委存本省【乜 负责相似的事务。 ( 3 ) 公路建设制度 公路建设制度的核心内容，是交通主管部门负责维护公路建设秩序和加强列 公路建设的管理，公路建设单位和旌工、监理、勘察、设计等单位依法自我约束。 该制度强调公路建设要严格按照基本建设程序进行，要依法实行法人负责制度、 招标投标制度和工程监理制度，要遵守开工拟建程序等，遵守有关法律和法规、 规章的规定。 ( 4 ) 公路养护制度 公路养护制度规定了公路管理机构应当按照规定的技术规范和操作规程做好 公路养护工作。该制度还包括养路费征收和用征收燃油附加费替代现行养路费征 收的有关内容。该制度要求，公路养路费必须用于公路的养护和改建。 ( 5 ) 公路路政管理制度 公路路政管理制度，是一项对公路和公路附属设施保护的制度。该制度对公 路路产、路权的保护具有重要意义。 ( 6 ) 参照国际通行做法，肯定和规范了收费公路的制度 公路法第六章对收费公路的条件和收费权作了原则规定，有关部门为规 范这一行为将出台具体办法。这一制度的建立对公路收费权、收费期限、收费标 准、收费站间距设置及收费公路的技术等级等均有具体的规定。 ( 7 ) 公路监督检查制度 公路法第七章对公路行政监督检查和公路行政执法监督检查的规定，为 完善公路监督检查制度奠定了法律基础。 1 5 公路管理体制改革的目标与原则 15 1 总体目标 “随着市场经济的发展，越来越要求小政府，大社会的政府模式的存在， 很多企业只有担负起更大的社会责任，才能赢得公众的信任和相对的竞争优势。”【7 j 而在公路管理方面，应积极创造条件，向各种运输方式统一协调管理的大交通管 理体制靠拢，各种运输方式及其基础设施建设归口一个管理部门，通过明确职责， 分工协作，建立全省、乃至全国统一、开放的运输大市场，促进各种运输方式协 调发展，实现各种运输方式的全行业一体化管理。“一个国家要强盛，一个民族要 崛起，一个企业要发展，就必须鼓足干劲，抢抓机遇，加快发展，增加实力”【8 】o 所以，抓住“改革开放”和“交通优先发展”的历史机遇，根据我国公路事业发 展的实际，有计划、有步骤地建立适应市场经济体制的公路管理体制，加快完善 公路建设市场运行机制，全面提高公路行业的整