（行政管理专业论文）区域公共管理视域中的我国城市流动儿童教育问题研究.pdf

摘要 摘要 中国城市流动儿童的教育问题在传统的行政区行政的政府管理模式下存在着一系列的问题。如 教育资源和教育经费的合理分配问题、儿童教育权利的公平问题、社会力量参与教育的资格问题等 等。随着区域经济和区域一体化的迅速发展，中国原来的行政区行政模式已经不能满足社会发展的 需要了，因而，区域公共管理作为一种新的政府管理模式应运而生。而且行政区行政和区域公共管 理逐渐成为中国政府治理的双元模式。本文研究的目的就在于在这种新的政府治理模式下如何更好 的解决中国城市流动儿童教育中存在的问题。 本文针对中国城市流动儿童教育中存在的诸多问题，运用了区域经济学、区域行政学、行政管 理学、心理学等相关知识进行了分析。发现问题的主要原因在于：各地方政府之间为了达到各自经 济利益和教育利益的最大化，在教育资源匮乏的情况下缺乏合作、激烈竞争，造成了城市流动儿童 教育问题上的漏洞。尽管各级政府已经认识到这一问题，也采取了相应的措施，但是在这些解决问 题的方法上还存在许多的不足之处，其根源在于传统的行政区划体系阻碍了这一问题的有效解决。 本文正是在这一背景下，通过借鉴西方发达国家在城市流动儿童教育问题中的先进经验，提出了在 区域公共管理模式下去有效的解决城市流动儿童的教育问题。 区域公共管理模式是通过区域内流入地政府和流出地政府的有效合作来协调城市流动儿童的教 育问题，最终达到教育资源的合理配置的。文章深入地分析区域公共管理在城市流动儿童教育资源 配置中的作用，同时分析了在该模式下可能出现的一些问题，并提出了相应的对策。 关键词：区域行政区域公共管理城市流动儿童教育问题 东南大学硕士学位论文 a b s t r a c t u n d e rt h em a n a g e m e n to f t h et r a d i t i o n a la d m i n i s t r a t i o no f t h es a rg o v e r n m e n t , c h i n a su r b a n m o b i l ec h i l d r e n se d u c a t i o nh a sas e r i e so fp r o b l e m s s u c ha st h er a t i o n a la l l o c a t i o no fe d u c a t i o nr e s o u r c e s a n df u n d i n g s ，t h ee q u i t yo fc h i l d se d u c a t i o nr i g h t , t h eq u a l i f i c a t i o n so fs o c i a lf o r c e st op a r t i c i p a t ei n e d u c a t i o na n ds oo n w j t l lt h er a p i dd e v e l o p m e n to fr e g i o n a le c o n o m ya n dr e g i o n a li n t e g r a t i o n , c h i n a s o r i g i n a lm o d e lo f t h es a rh a sb e e nu n a b l et om e e tt h en e e d so fs o c i a ld e v e l o p m e n t , t h e r e f o r e ，r e g i o n a l p u b l i ca d m i n i s t r a t i o na san e wm a n a g e m e n tm o d e lo fg o v e r n m e n tc a m ei n t ob e i n g a n dt h es a r a d m i n i s t r a t i o na n dr e g i o n a lp u b l i ca d m i n i s t r a t i o nh a v eg r a d u a l l yb e c o m eo u rg o v e m m e n g t sd u a lm o d eo f g o v e m a n c e t h ep u r p o s eo f t h i sp a p e ri sh o w t os o l v ec h i n a su r b a nc h i l d r e n se d u c a t i o np r o b l e m si nt h i s t h i sp a p e rp o i n t e do u tt h a tt h e r ew e r em a n yp r o b l e m si nc h i n a su r b a nc h i l d r e n se d u c a t i o n , a n d a n a l y s i sw i t ht h ek n o w l e d g eo f r e g i o n a le c o n o m i c s ，r e g i o n a la d m i n i s t r a t i o n , m a n a g e m e n ta n d a d m i n i s t r a t i o n ，p s y c h o l o g ya n do t h e rr e l a t e dk n o w l e d g e t h em a i nr e a s o no f t h ep r o b l e mi st h a t ：t h e v a r i o u sl o c a lg o v e r n m e n t si no r d e rt oa c h i e v et h e i rr e s p e c t i v ee c o n o m i ci n t e r e s t sa n dt h ei n t e r e s t so f t h e m a x i m i z a t i o no fe d u c a t i o n ，l a c ko fe d u c a t i o n a lr e s o u r c e si nt h ec a s eo fl a c ko fc o o p e r a t i o n , f i e r c e c o m p e t i t i o n , r e s u l t i n gi nam o b i l eu r b a nc h i l d r e n se d u c a t i o no nt h ei s s u eo fl o o p h o l e s d e s p i t ea l ll e v e l so f g o v e r n m e n th a sr e c o g n i z e dt h i sp r o b l e m ，h a sa l s ot a k e nc o r r e s p o n d i n gm e a s u r e s ，b u t t h e s ep o l i c i e st o s o l v et h ep r o b l e ms t i l le x i s to nm a n yo f t h ed e f i c i e n c i e s ，i t sr o o t si nt h et r a d i t i o n so f t h ea d m i n i s t r a t i v e d i v i s i o nu n d e rt h i ss y s t e mh i n d e r e dt h ee f f e c t i v es o l u t i o no f t h ep r o b l e m u n d e rt h i sb a c k g r o u n d ，t h i s a r t i c l er e f e r e n c e dt h ea d v a n c e de x p e r i e n c eo fu r b a nc h i l d r e n se d u c a t i o nf r o mt h ew e s t e r nd e v e l o p e d c o u n t r i e s ，p u tf o r w a r da tt h er e g i o n a lp u b l i cm a n a g e m e n tm o d e lo na ne f f e c t i v es o l u t i o nu r b a nm o b i l e c h i l d r e n se d u c a t i o n r e g i o n a lp u b l i cm a n a g e m e n tm o d e lw i t h i nt h er e g i o nt h r o u g ht h ei n f l o wa n do u t f l o wt ot h ee f f e c t i v e c o o p e r a t i o nb e t w e e nt h eg o v e r n m e n t so f t h ec i t i e st oc o o r d i n a t et h em o v e m e n to f c h i l d r e nt oe d u c a t i o n , a n du l t i m a t e l ya c h i e v i n gt h er a t i o n a la l l o c a t i o no fe d u c a t i o n a lr e s o u r c e s t h ea r t i c l ei n - d e p t ha n a l y s i so f r e g i o n a lp u b l i cm a n a g e m e n te d u c a t i o no fc h i l d r e ni nu r b a nm o b i l i t yi nt h ea l l o c a t i o no fr e s o u r c e s ，w h i l e a n a l y s i so f t h em o d e lm a ya r i s ei nan u m b e ro fi s s u e s ，a n dt h ec o r r e s p o n d i n gc o u n t e r m e a s u r e s k e y w o r d s ：r e g i o n a la d m i n n i s t r a t i o n , r e g i o n a lp u b l i ca d m i n n i s t r a t i o n , m o b i l ec i t y c h i l d r e n ， e d u c a t i o n i i 东南大学学位论文独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成果。 尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过 的研究成果，也不包含为获得东南大学或其它教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我 一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示了谢意。 研究生签名： 东南大学学位论文使用授权声明 东南大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆有权保留本人所送交学位论文的复印 件和电子文档，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文。本人电子文档的内容和纸质 论文的内容相一致。除在保密期内的保密论文外，允许论文被查阅和借阅，可以公布( 包括 以电子信息形式刊登) 论文的全部内容或中、英文摘要等部分内容。论文的公布( 包括以电 子信息形式刊登) 授权东南大学研究生院办理。 导论 导论 0 1 研究背景与动机 流动人口是中国在计划经济向社会主义市场经济转轨时期，在社会政策转变滞后于经济政策转 变时必然出现的特殊群体。改革开放以来，随着中国生产力水平的提高和社会主义市场经济的发展， 中国的流动人口呈现出快速增长的趋势而且广大农村的外出劳动力成为流动人口的主体。进入2 0 世纪9 0 年代以后，流动人口在规模不断扩大的同时，结构也发生了重要的变化。其中最为显著的变 化之一就是越来越多的进城务工者由过去分散的“单身外出”方式逐渐转变为“举家迁徙”，呈现出 了流动人口家庭化的趋势，而那些跟随父母一起进城的儿童也就成为本文所要研究的对象，即城市 流动儿童。根据第五次全国人口普查统计，2 0 0 0 年全国流动人口的规模已经超过l 亿人，其中1 8 岁以下的流动儿童就有1 9 8 2 万人，占全部流动人口的1 9 3 7 。随着中国城市化的发展和农村居民 向城镇迁移的进一步加剧，中国的流动儿童数量还有进一步扩大的趋势。流动儿童数量的增加导致 流动儿童的教育问题凸显出来。流动儿童跟随其父母迁往城镇，这样，流动儿童就离开了原户籍所 在地和受教育地。根据中华人民共和国义务教育法的规定，义务教育由地方负责，分级管理。 适龄儿童接受义务教育主要由其户籍所在地政府负责，教育经费则按照户籍学生数下拨。这样，当 儿童跟随其父母迁徙到城镇之后，原户籍所在地政府就不可能再负责他们的教育，同时当地政府又 没有义务负责他们的教育。因此，对于流动儿童来说，他们的教育问题只能依靠父母解决。由此造 成一个突出的问题：大量流动儿童在离开户籍所在地的同时，也就往往意味着失学。城乡分割的旧 体制和义务教育按户籍管理的政策将流动儿童的受教育权利边缘化了。尽管城市流动儿童的教育问 题在上个世纪的9 0 年代初已经出现，但是直到2 0 世纪9 0 年代末才引起有关部门的重视。在发现问 题之后，中国的相关部门也做出了相应的应对措施：1 9 9 8 年流动儿童少年就学暂行办法正式颁 布。2 0 0 1 年国务院印发关于基础教育改革与发展的决定强调：“要重视解决流动人口子女接受 义务教育问题，以流入地区政府管理为主，以全日制公办中小学为主，采取多种形式，依法保障流 动人口子女接受义务教育的权利”。2 0 0 3 年中央一号文件关于做好农民迸城务工就业管理和服务 工作的通知，提出“要保障农民工子女接受义务教育的权利”，要求“流入地政府应采取多种形式， 接受农民工子女在当地的全日制公办中小学入学，在入学条件等方面与当地学生一视同仁，不得违 反国家规定乱收费，对家庭经济困难的学生要酌情减免费用。要加强对社会力量兴办的农民工子女 简易学校的扶持，将其纳入当地教育发展规划和体系，统一管理”。2 0 0 3 年1 1 月6 日中国青年报 报道：2 0 0 3 年1 1 月，国务院妇女儿童工作委员会和全国妇联公布了中国9 个城市流动儿童状况调 查结果，揭示了流动人口子女的教育问题虽然取得了很大的进步，但仍然存在一些问题，如失学率 东南大学硕士学位论文 高；近半数适龄儿童不能及时入学；超龄上学严重等。 行政区行政是随着国家和政府的产生而产生的，它是按地缘关系进行分区分级的行政区域划 分，是依托行政区域的刚性约束而存在的行政区行政活动，是政府治理社会公共事务的主导形态。 但是，在当下的市场化、全球化、区域化、信息化等复杂的社会形态面前，伴随单位行政区域内大 量社会公共问题向毗邻行政区域的日益“外溢”和渗透延伸，或者说“内部”公共问题出现“区域 化”和“无界化的态势，传统的“行政区行政”政府治理形态，正经历着向一种崭新的政府治理 形态区域公共管理的历史嬗变。而且，“区域公共管理”作为一种新型的政府空间治理形态，已 经愈发凸显并与“行政区行政”形态一道，成为行政区域内外社会公共问题治理的“双元”模式。 随着中国社会经济的迅速发展，各个大中城市需要更多各种各样的劳动力，这就出现了中国农村剩 余劳动力大规模持续的向城市流动的现象，第二代移民( 他们的子女) 即城市流动儿童开始出现， 他们的教育问题也开始引起人们的广泛关注。目前中国城市流动儿童的受教育状况不容乐观，教育 折射出的问题是现行的义务教育体制和户籍制度对教育公平的损害。由于城市流动儿童需要随着他 们父母的工作和住所的调动而在不同的行政区域之间不断的流动，因而城市流动儿童的教育问题也 就随之产生了。 在中国现行的以行政区行政为主导的政府管理模式下由于受户籍制度的限制，城市流动儿童 虽然生活在城市，却没有在当地公立学校就学的机会，或者即使进入公立学校就读，也面临着重重 障碍。为了迎合这种教育的需求，在城市边缘出现了大批办学条件极为简陋的打工子女学校，但是 这里，却没有安全的校舍、合格的师资，甚至没有升学的机会，这里的境遇与城市的公立学校相比 简直有天壤之别。 在经济全球化的大背景下，随着中国市场经济的不断成熟，生产要素流动的不断加快，区域经 济一体化已经成为一种必然的发展趋势，而在中国经济最为发达的长三角、珠三角地区却遭遇到许 多现行行政区划的严重阻碍，典型地表现为“行政区经济”，人为的干扰了市场经济规律的发挥，严 重制约了区域经济的良性协调发展。从经济行政学的角度出发，若要解决这一问题，其突破口就在 于在政治领域内进行公共管理体制上的转变，即从排斥性的“行政区行政”模式走向协调式的“区 域公共管理”模式。由各行政区政府的单个推动机制转变为区域政府的整体协调机制，避免由于行 政区域分割、各自为政等因素引起的地区封锁、重复建设、以邻为壑等恶性竞争，从而有力拉动区 域经济的协调、快速发展。传统的政府治理形态，是基于行政区划的刚性约束而产生的行政区行政 模式。伴随着区域经济一体化进程的不断加快以及区域公共问题的大量滋生，行政区行政模式日益 暴露出它内在的局限和缺失，必然呼唤一种与之相辅相成的新的政府治理形态一区域公共管理。 而本文的研究动机正在于此，由于城市流动儿童的受教育问题在以行政区行政为主导的政府管 理模式下存在着诸多的问题，因而本文就从一个比较新颖的角度，即区域公共管理的视角来研究和 2 导论 探讨中国城市流动儿童的教育问题。 0 2 研究目的与研究意义 0 2 1 研究目的 本文试图从区域公共管理的角度来探求解决中国城市流动儿童教育中存在的问题。在分析城市 流动儿童教育存在的不足中，去探寻区域公共管理的解决路径。以试图提高中国城市流动儿童教育 的水平，达到教育资源的优化配置、教育经费的合理分配，最终实现教育公平和效率的统一。 0 2 2 研究意义 一、理论意义 首先，随着经济的全球化和区域一体化的发展，以行政区行政为主导的地方政府管理模式对社 会经济等各方面的发展起到了限制作用。因而，随着社会发展的需要，区域公共管理模式作为新公 共管理的一个分支，作为一种新的适应社会发展需要的政府管理模式逐渐兴起。区域公共管理作为 一种比较新颖的学科领域有利于推动区域科学研究的发展。其次，城市流动儿童教育问题是中国现 阶段教育问题中存在的一个难点，而把城市流动儿童的教育问题放在区域中，在区域公共管理的视 角下去研究，则比较容易找到一个解决问题的平衡点。 二、现实意义 把“行政区行政”和“区域公共管理”结合起来作为政府治理的双元模式，不仅有利于解决中 国城市流动儿童的教育问题，而且还有利于中国区域经济一体化的发展。区域公共管理的兴起和发 展，为中国各地方政府之间的合作和交流提供了一种新的路径选择，在教育问题上加强了流入地政 府和流出地政府之间的交流和对话，为有效的解决中国现存的城市流动儿童教育问题提供了一种新 的视角。 o 3 研究方法与思路 0 3 1 研究方法 文献统计法：具体中英文文献数据和资料的检索和统计。 跨学科比较研究法。本文结合区域经济学、区域行政学、心理学等学科，通过纵向和横向的比 较，找到城市流动儿童在教育资源分配中的问题及解决路径。 文献分析法：对统计的资料进行综合和具体的分析，归类并总结出结论，然后输出结果。 理论研究与实证研究相结合的方法：把区域公共管理的理论与中国城市流动儿童教育问题的实 践结合起来，以期提出一些建设性的意见。 案例分析法：必要时引入具体案例说明和分析中国城市流动儿童教育问题解决的有效途径。 o 3 2 研究思路 本文的研究遵循了“提出问题分析问题一解决问题”的一般思路，通过对相关文献的查阅和 3 东南大学硕士学位论文 研究，笔者找到了一个解决城市流动儿童教育问题的有效途径一区域公共管理模式。本文首先分析 了区域公共管理在中国的研究现状及其在中国实施的必然性和可行性；其次，笔者论述了中国城市 流动儿童教育问题出现的社会背景、基本情况以及存在的问题，通过对中国城市流动儿童教育问题 的具体情况、具体问题的分析和研究，找出其问题的症结所在，提出了从区域公共管理的角度去解 决中国城市流动儿童的教育问题；最后，笔者把中国城市流动儿童的具体情况和区域公共管理模式 有机的结合起来，针对城市流动儿童的具体问题，提出了相应的对策。具体写作流程参见下图： l 研究背景、目的与意义 =7 、。一一 l 结语 i 4 导论 0 4 相关概念界定 0 4 1 区域行政相关概念 一、行政区行政 众所周知，区域是一种客观的空间地理存在，人类社会的任何生产、生活和管理活动，都必须 以一定的区域空间作为载体和依托，政府的公共行政和公共管理活动亦不例外。不过，根据人类的 生产、生活和管理活动的不同性质与对象，区域又可作出不同角度的类型划分，一般有自然地理区 域、政治区域、经济区域、行政区域等的细分。但顾名思义，行政区行政中所指的“区域”，即是指 行政区域。相应地，所谓行政区行政，简单地说，就是基于单位行政区域界限的刚性约束，民族国 家或国家内部的地方政府对社会公共事务的管理，在一种切割、闭合和有界的状态下形成的政府治 理形态。1 二、区域、区域行政 区域是一个意蕴丰富而外延宽泛的概念，因而很难给出一个大家公认的定义。从公共管理学科 的角度，我们认为，区域既不同于一个国家，也不同于某个特定的行政区域，它主要指的是“一个 基于行政区划而又超越于国家和行政区划之上的综合性概念。一方面，国家和行政区划都有法定 的界限或者是边界，而区域则没有固定的边界，另一方面，国家的行政区划内部的公共管理活动又 与“区域性”公共管理活动不完全吻合。因此，这里公共管理学科中“区域”的概念是一个不同于 国家和行政区划的综合性的概念。 区域行政和行政区划是密切关联。宋月红在国内首次提出“区域行政”的概念3 ，但主要是从行 政区划、行政区域和区域行政的关系的角度来研究，是一种狭义的或传统意义上的区域行政规范。 陈瑞连、张紧跟在公共行政研究的新视角：区域行政一文中，正式提出广义的“区域行政”概 念，并从规范的向度分析了区域行政的起源、发展及研究意义。区域行政就是在一定区域内的政府 ( 两个或两个以上) ，为了促进区域的发展而相互间协调关系，寻求合作，对公共事务进行综合治理， 以便实现社会资源的合理配置和利用，提供更优质的公共服务。根据这一理解，区域行政的主体应 该是政府，但是，它的研究对象又不局限于单个的政府，而是主要关注政府之间的关系，包括同级 政府之间的关系与上下级政府之间的关系。区域行政学作为区域经济学和公共行政学的交叉学科， 能够突破行政区划的限制，对中国区域经济的发展进行深入的分析。目前，中国区域行政学的发展 虽然还处于探索阶段，但也具有重要的意义。各地方政府不断加强横向的经济联系，建立各种形式 1 参见杨爱平、陈瑞连。从行政区行政到区域公共管理种政府治理形态嬗变的比较分析 j 江西社会科学， 2 0 0 4 年1 1 月 2 参阅陈瑞连、张紧跟公共行政研究的新视角：区域公共行政 ，载公共行政2 0 0 2 年，第三期 3 参见宋月红行政区划与当代中国行政区域、区域行政类型分析) 北京大学学报，1 9 9 9 年，第4 期 5 东南大学硕士学位论文 的合作和利益协调机制正是区域行政学在实践上的反映。 三、区域公共产品 区域公共产品是根据产品的外溢性不同而划分出来的一种公共产品类型。它包括国家和地区间 区域公共产品和一国范围内区域公共产品两种主要形式。区域公共产品根据其外溢性的不同，主要 包括两种类型；一种是国际意义上的公共产品，主要涉及两个以上主权国家或地区之间的利害关系 和利益冲突。如果该利害关系涉及所有主权国家和地区则是全球性公共产品，如果仅仅是涉及一国 利益则是国家公共产品：另一种是在一国主权范围内，跨越两个以上不同或相同管理层级或部门之 间的区域公共产品。如中国省际之间、地区之间、城乡之间的区域公共产品等等。值得注意的是， 这里的区域是基于自然地理因素，但并不一定要在地理位置上相连接。当然不同行政管辖区域之间 地理位置的邻近更容易产生各方都发生影响的共同利益问题，从而导致相应的区域公共产品需求和 供应的可能。此外，经济区域如在一个单一的管辖主体范围之内，也不能成为区域公共产品的区域 范畴，但是如果是它有多个管辖主体，那么它就是区域公共产品。所以某项公共产品是否跨越单个 主体的管辖范围，是否具有超越单一主体管辖地区的外部性是判定其是否成为区域公共产品的主要 标准。1 而本文所要研究的城市流动儿童的教育问题，则是跨越了单个行政主体的管辖范围，它关系 到流入地政府和流出地政府的共同利益。因而本文的研究属于区域公共产品的第二种类型，即一国 主权范围内的城市流动儿童的教育问题。 0 4 2 城市流动儿童相关概念 一、流动人口 中国流动人口现象具有非常复杂的社会经济文化背景，它是中国户籍管理制度、劳动就业制度 以及社会保障制度与现代化、市场化、城镇化冲突的结果和表现。随着中国社会经济的发展和改革 开放的深入，流动人口的概念的内容也在不断地演化。在国内的各种文献中，与流动人口相关的概 念有十余种，如“流动人口、外来人口、流入人口、外来流动人口、外来务工经商人员、暂住人口、 自发迁移人口、自流人口、外来暂住人口、短期迁移人口、民工、农民工、人户分离人口。”此外， 还有外地人、打工仔、打工妹、进城务工农民、城市新移民等名称。“从动态看，流动人口是实现人 户分离的地区之间流动的人口；从静态看，流动人口是某一地区中没有该地户口，却在该地从事各 种活动的人口，或是某一地区有该地常住户口却不在该地活动、居住的人口。”一般说来，流动人口 是指那些没有办理户口迁移手续的长期或短期“人户分离”的人口。流动人口目前常住地与原住地 户籍所在地不一致，其中目前常住地为流动人口的流入地，原住地户籍所在地为流动人口的流出地。 由于短期外出务工、度假、旅游、探亲、访友等不涉及到户籍、住房、就业、福利、保障等制度性 1 参见陈瑞连区域公共管理导论 i m i ：i i ；京：中国社会科学出版社，2 0 0 6 年5 月，第7 4 页 6 导论 安排的变化，因此在讨论流动人口问题时，多不包括这部分人口。在多数情况下，中国的流动人口 指的是进城务工农民。本文流动人口的含义主要是指这部分人口，即农民工。 二、城市流动儿童 上个世纪9 0 年代以来，农村劳动力在城乡之间和区域之间的大规模流动，已经成为中国社会经 济生活中最为引人注目的现象之。随着农村劳动力向城市的大规模持续流动，“第二代移民”即 城市流动儿童已然出现。这些流动儿童或者在家乡出生被父母带到城市，或者在城市出生且生活在 城市。他们不具有所在地城市的户口，还必须在所在地城市生活、学习，他们是与那些因父母进城 务工就业而被留在家乡的所谓“留守儿童”相对应而言的。第一代流动人口在城市长期打工，他们 的第二代逐渐成长，城市流动儿童的教育问题开始浮出水面。( 在本文中提到的打工子弟或子女、进 城务工农民子女、农民工子女等都是城市流动儿童的另一种说法) 而本文所要研究的城市流动儿童 的教育问题，就是指那些跟随父母进城或出生在城市的没有所在城市户e l 的“二代移民”的义务教 育问题。 o 4 3 民办学校相关概念 “打工子弟学校”、“农民工子弟学校”“民工子弟学校”和“外来民工子弟学校”等是中国经济 发展的特定阶段、特定时期对民办学校的一种特殊的称谓，在本文中对这两个概念的使用不带有任 何的褒贬色彩。 7 东南大学硕士学位论文 第一章区域公共管理及其实施 导论中已经对区域公共管理和城市流动儿童的相关概念进行了解析。区域公共管理是由行政区 行政、区域行政逐渐发展而来的一种新的政府管理模式，因而。这种新的政府管理模式对解决当代 社会中出现的一系列新的问题有自己独特的观点。国内对区域公共管理的研究真正始于2 0 实际9 0 年代。本章主要是通过对国内外区域公共管理的研究的检索，分析该领域已有的研究成果，中国的 研究现状以及在国内实施的必然性和可行性。本章为本文随后几章的理论与实证分析作了铺垫和基 础工作。 1 1 区域公共管理的研究及中国的现状 1 1 1 区域公共管理的缘起 伴随着人类社会和国家的产生，以及生产力和生产关系的发展，基于地缘关系划分的行政区划 也随之产生了，行政区划把世界上的广大区域划分为许多个国家，而又把每个国家划分为若干个地 区和区域，这样每个国家由中央政府统一控制，地方政府分级管理。正是在此基础上，行政区行政 模式成为政府治理公共事务的主导形态。而这种行政区行政是一种基于单位行政区域之间的刚性约 束，在一种切割、封闭和有界的状态下进行的一种政府治理形态。但是随着现代社会的发展，经济 全球化和区域一体化的突飞猛进，迫切的需要改变现行的各个地区之间独立封闭的状态。这样，以 行政区行政为主导的政府治理模式已经不能满足社会经济的发展要求，一种新的政府治理形态呼之 欲出。2 0 世纪8 0 - 9 0 年代公共管理作为一门新兴的学科应运而生。公共管理学的发展直接导源于新 公共管理运动，而新公共管理运动又起源于2 0 世纪8 0 年代早期的撒切尔政府推行的公共部门改革， 其后，西方国家纷纷效仿，并相继在本国公共部门中进行改革，以至于8 0 9 0 年代西方各国全面进 入了公共管理的时代。新公共管理主张摒弃公共服务供给中传统的官僚制独占模式，引入各种市场 机制和私营部门的管理技术和激励手段，强调公共服务中的顾客导向，更加注重结果，而较少的依 赖规则，以较少的成本建立一个高效率的政府1 。 2 0 世纪5 0 年代以来，公共管理所面对的世界景象和社会生态发生了亘古未有的变化。当前， 人类是全面过渡到一个全球化和区域化齐头并进相映生辉的时代。在全球化和区域化浪潮突飞猛进 的现实世界里，诸多的因素和复杂的背景交织在一起，诱发凸显了大量的“区域性”公共问题。或 者说，人类社会已经出现了公共问题“区域化和“无界化”的态势。一方面，伴随着世界新区域 1 参见高培勇公共管理导论 i m l 北京：经济科学出版社，2 0 0 3 年2 月，第埔页。 8 第一章区域公共管理及其实施 主义运动的兴起，民族国家间的区域化已经由传统的“浅表一体化”向“深度一体化”、封闭式区域 化向更加开放的区域一体化模式转变，再加上作为政治目的的区域化进程的加快，这使得洲际内跨 国间的区域公共事务明显增加，诸如相互贸易与投资、国家安全、环境治理、公共卫生、有组织犯 罪等跨国性公共问题，单纯依靠民族国家的力量已无法解决，必须寻求洲际内毗邻区域国家的集体 决策和协调行动。另一方面，从中国内部的区域发展和公共管理的互动逻辑来看，中国是一个区域 发展极不均衡的国家，在社会转型和体制转轨时期，那些曾经禁锢于单位行政区划的社会公共问题， 在改革开放、市场化、城市化和现代化进程向纵深发展的情况下，突破了传统行政区划的刚性束缚， 向区域间渗透和释放，从而衍生为错综复杂的区域性公共问题，诸如：区域经济一体化、环境问题、 流域治理问题和教育问题等等。 在经济全球化、社会信息化、区域一体化、政治民主化、公共治理“多中心”化这一复杂性社 会背景下伴随着区域公共问题的大量凸显并呈现急剧加倍的趋势，传统的基于行政区划上的刚性约 束的“行政区行政”政府治理模式，由于其“封闭性”和“内向型”行政的缺失，用于现代的“区 域性”和“外向型”的治理实践，越来越显的笨拙和不合时宜。因此，随着社会的发展，传统的“行 政区行政”政府治理模式，面临着向现代的区域公共管理模式的结构转型。基于这种时代背景和现 实要求，区域公共管理顺应社会的发展要求，便从公共管理的庇佑中分离出来，并作为一门独立的 学科而存在。当然，区域公共管理作为公共管理的一个分支，它的产生是以公共管理深厚的理论知 识和社会实践为基础的。区域公共管理的研究发轫于欧美国家，在国外学界一般称之为“区域治理” 研究，其理论渊源可追溯到2 0 世纪早期诞生的区域经济学，后来融汇了政治学、治理理论、发展理 论等多元视角，逐步发展成为区域科学研究中的一门重要分支学科。从中国的社会发展实践来看， 单纯的行政区行政的政府治理模式已经不能满足中国社会发展的需要，区域公共管理作为一种新的 政府治理形态必然与行政区行政相互并存，并且将会成为现代行政区域内外公共事务的双元治理形 态。 1 1 2 区域公共管理的涵义 区域公共管理是在区域公共行政的基础上发展起来的，是对区域行政的一种深化。据目前掌握 的文献来看，“区域公共管理”这一学术概念，在新时期区域公共管理创新一文中最早使用，该 书作者从公共管理与区域发展的互动关系角度提出，面对信息社会与全球化等区域发展的新形势， 必须导入新公共管理理念，进行区域管理的创新。1 公共行政走向公共管理的必然趋势决定了区域行 政必然走向区域公共管理。区域公共管理是与区域公共行政有着本质区别的概念，可以将其界定为： 1 刘锋新时期区域公共管理创新 j i 中国行政管理，2 0 0 2 年5 月，第4 0 页 9 东南大学硕士学位论文 区域内的多元主体为了解决在政治、经济或社会其它领域的一面或多面的公共问题，实现共同利益， 运用协商和调解的手段和方式对区域以及区域内横向部分和纵向层级之间交叉重叠的关系进行的管 理。这一概念有以下几个内涵：区域公共管理的主体是多元主体，包括政府组织、私域组织和第三 部门；目的是解决由经济、政治或社会其它领域构成的复杂的交错性问题，实现最优的共同利益； 其采用的方式和手段与经济市场领域和政府公共领域的管理不同，不是竞争和压制，而是基于平等 地位上的协商和调解；对象是区域内个体和共体之间相互形成的交叉重叠的关系。从学科定位和学 术旨趣来讲，区域公共管理研究属于区域科学和公共管理学科研究的交叉领域。一方面，它要解答 传统区域科学如区域经济学、区域社会学、区域规划学等学科不能解决的问题，丰富和发展区域科 学的研究视野和研究途径；另一方面，它又归属于公共管理学科，实现传统公共行政学在研究导向、 研究内容和研究方法等诸方面的创新。参照j h 米特而曼( m i t t e l m a n ，2 0 0 0 ) 提出的三个层面的 “新区域主义”分类法，即宏观区域主义、次区域主义和微观区域主义，相应地，杨爱平和陈瑞连 教授在“从行政区行政到区域公共管理一政府治理形态嬗变的一种比较分析”一文中把区域公共管 理所理解的“区域”外延归结为宏观区域、中观区域和微观区域。宏观区域是指洲际之内由民族国 家结合各国的规则形成的组织联合体，比如“欧盟”、“亚太经合组织”、“东盟”、“北美自由贸易区”、 “中东”等；次区域是指小范围的、被认可为一个单独经济区域的跨国界或跨境的多边经济合作组 织，如“中华经济区”、“新一柔一廖成长三角”、“图门江地区的次区域经济合作”、“澜沧江一大湄 公河地区的次区域经济合作”等；而微观区域层次，则多指一国内部的出口加工区、工业园区或省 际间的经济合作，如中国的“粤港澳大珠三角区域”、美国的田纳西河流域等。以此推之，可以把区 域公共问题1 相应划分为洲际区域内跨国家的“宏观区域公共问题”、次区域跨境长三角的“中观区 域公共问题”以及一国内部的地方“微观区域公共问题”。而本文所要研究的区域公共管理指的是微 观区域层次，即中国各个行政区管辖主体之间的一种区域管理。相应的本文研究的城市流动儿童的 教育问题就是一种在中国不同的行政管辖区域之间所产生的微观区域公共问题。 1 1 3 区域公共管理在中国的研究现状 目前，中国区域公共管理的研究还处于起步阶段，基础研究还很薄弱，研究的方法和研究的路 向也很不成熟。理论的发展总是反映现实和服务于现实，而中国区域公共管理的研究还处于理论滞 1 陈瑞连区域公共管理导论 一书中指出：区域公共问题是区域公共管理的动因和出发点。从内在属性上看，区 域公共问题与一般意义上的公共问题在内涵上是基本一致的，它是指行为主体和市场组织觉得没有边际收益和激励 动力去解决与处理而又关乎大多数人利益的问题。从现代的公共部门经济学的角度，由公共问题引致的公共物品和 区域外部性问题，都存在消费的非竞争性和非排他性特征，因而容易出现个人“搭便车”心理和“拥挤”消费现象 我们认为，以区域政府为核心的区域利益主体和区域利益集团，也秉承着。经纪人”的有限理性，所以，由区域公 共问题引致的区域公共物品和区域外部性问题，同样存在着区域消费主体的“搭便车”现象，隐藏着。公用地悲剧”， 因此需要加强对区域公共问题的公共管理来解决 1 0 第一章区域公共管理及其实施 后现实的阶段。在理论方面，中国学界主要研究区域公共管理的是清华大学公共管理学院的刘锋教 授和中山大学行政管理研究中心的陈瑞莲教授，两位学者分别从不同的角度对区域公共管理进行研 究，不断的推动了中国区域公共管理理论的发展。在实践方面，中国的各个不同的行政管辖主体之 间共同处理环境问题、犯罪问题、绿化问题、教育问题以及疫情问题等等都体现了中国的相关部门 在推进区域公共管理方面所做的巨大努力。例如，在2 0 0 3 年肆虐中国的s a r s - - 非典型肺炎，在中 央政府的统一领导下，各个地方政府相互合作、紧密配合，打破了不同行政区之间的严密界限，加 强了合作，经过几个月的努力终于成功的战胜了困难。本文研究的城市流动儿童的教育问题，是中 国现代化和城市化迅速发展的产物，要想很好的解决这个问题，就必须从区域公共管理的角度进行 研究。在2 0 0 8 年3 月份召开的“全国两会”中，也明确的提出了中国建国以来实行的“户籍制度” 已经不能满足社会发展的需要，在未来的几年内要对其进行改革和调整。“户籍制度”的调整和改革 将会对中国区域公共管理的发展起到巨大的推动作用。 区域公共管理是针对区域经济发展中区域公共问题丛生而提出的一种新的治理理念，是区域经 济学和公共行政学相交叉而产生的- - f - j 边缘学科，因此，它的研究对象是区域经济学和公共行政学 相交叉产生的区域公共问题。而本文研究的城市流动儿童的教育问题就是在区域经济的一体化和各 个不同的行政管辖区域之间产生的一个区域公共问题。国内学界对区域公共管理的研究虽然有了很 大的进展，但是，现在的研究还处于初级阶段，还有待于进一步提高。 1 2 区域公共管理的实施 1 2 1 区域公共管理实施的必然性 ( 1 ) 制度的需求和供给层面 区域公共管理作为治理体制上的制度创新，这种制度创新必然是由供给和需求两方面因素决定 的。从制度创新的供给层面上看，执政党执政理论和现存制度安排的变化：政府面对区域公共问题 滋生的治理压力：国内外区域公共管理的案例提供的知识积累和经验总结；网络技术的发展为区域 公共管理的高效运作提供了技术支持。这些因素汇集起来，为区域公共管理的实施提供了强大的供 给意愿和能力。从制度创新的需求层面看，一方面，随着市场经济的进一步发展和市场机制的进一 步完善，作为微观经济主体的企业迫切需要统一的市场经济环境以及与其相配套的区域公共管理体 制；另一方面，伴随着市场化、工业化和城市化的进一步发展，区域公共问题的大量滋生已经严重 影响了中国社会各阶层以及人与自然之间的和谐，公民也迫切需要政府提供制度安排解决日益严重 的区域公共问题。因此，尽管仍然存在着使制度变迁格局复杂化的因素，但对制度创新的供给和需 求力量仍将使区域公共管理成为个必然的趋势并不断深化。 l l 东南大学硕士学位论文 ( 2 ) 经济全球化和区域一体化发展的需要 任何理论的产生都有其社会现实依据，当然，区域公共管理也不例外。随着科学技术的日新月 异以及社会经济的迅速发展，经济全球化和区域一体化成为一种必然趋势。这种趋势使原来的各个 国家之间相互独立、一个国家内部各个地区之间相互封闭的状态已经不能满足社会的发展需要了， 只有不断加强各国之间、一国内部各个地区之间的联系和沟通才能顺应社会发展的趋势。这样，在 公共管理蓬勃发展的基础上，区域公共管理作为它的一个分支逐渐独立出来，并将成为一种社会事 务治理的主导形态。 ( 3 ) 解决区域公共问题的需要 简单而言，行政区划就是国家对国土领域的行政划分，它包括三个主要内容：行政区域、行政 单位和行政建制。通过行政区划调整的途径解决社会经济发展中的问题，是世界许多国家在社会经 济迅速变革中的一种做法。中国现阶段正处在社会经济迅速发展的过程中，区域经济的行政约束、 城乡差别、中央与地方的矛盾以及跨区域公共问题的产生与出现，已经成为客观的现实，要通过调 整不合时宜的行政区划，进行公共管理组织结构的变革，实现区域经济协调均衡发展、城乡一体化 以及跨区域公共问题的有效解决，是我们现在必须重视的公共管理现实课题。由此产生的区域公共 问题，由原来封闭、固化的行政区行政模式下的政府难以有效的解决，这样，区域公共管理就应运 而生了。并将与行政区行政共同成为政府管理社会公共事务的双元治理模式。 1 2 2 区域公共管理实施的可行性 社会经济区域一体化的发展，使得各个国家和地区之间加强了彼此之间的联系和沟通，逐步从 原来封闭的独立的状态发展成为彼此紧密联系的区域，它们携手共同面对和处理出现的区域公共问 题。正是基于区域一体化的发展和区域公共问题的产生以及新公共管理运动的推动作用，区域公共 管理才具有了实施的可行性。 l 、分析框架：新制度经济学的制度供求理论和路径依赖理论 ( 1 ) 新制度经济学的制度供求理论 诺斯的制度变迁理论认为，在初始制度均衡中，由外部性、规模经济、风险和交易成本所引起 的潜在收入增加时，就会使制度变迁的收益大于成本，形成了制度的非均衡，从而发生制度变迁， 形成新的均衡。( 1 ) 当原有制度安排无法推动经济增长和社会发展时，往往会激发新的、相对完善 制度的出现，这一制度状态可以称之为“僵滞状态”，它是制度变迁的起点：( 2 ) 制度创新是制度僵 滞合乎逻辑的发展阶段，没有制度创新的出现：制度变迁就不可能有实质性的进展：( 3 ) 制度创新 一时被确定为全社会和国家所认