（行政管理专业论文）新农村建设与农村公共产品供给体制的完善.pdf

中文摘要 农村公共产品供给不足是近年来制约农村经济发展的重要瓶颈，是“三农”问题解决进程中 的一个不容同避的问题。2 0 0 6 年，建设社会主义新农村政策的提出，一方面对农村公共产品供给 提出了新的发展需求，另一方面也为农村公共产品供给体制的完善带来了契机。本文力图在已有 研究成果的基础上，从建设新农村的角度对农村公共产品供给问题作进一步的探讨，其目标是研 究新农村建设中的农村公共产品供给机制的创新。 本文主要从以下几个方面进行了论述：前言对研究背景，方法、国内外已有研究成果进行了 概述：第一章在解读新农村政策的基础上，分析了该政策对完善农村公共产品供给体制的重要性： 第二章论述了新农村建设起步时期的农村公共产品供给制度现状，并从制度、体制和机制层面分 析了这一时期农村公共产品呈现出的有效供给不足、城乡供给不平衡、供求结构不合理等问题； 第三章从公共产品供给的决策、资金筹措、生产管理和使用消费等环节，剖析了农村公共产品供 给问题产生的原因；第四章对韩国、日本、美国等国家农村公共产品的供给制度进行了分析和借 鉴；第五章在明确新农村建设中农村公共产品供给的指导思想与目标的基础上，提出了机制创新 的主要内容，并提出了相关政策保障措施。 关键词：新农村建设；农村公共产品；供给机制创新 a b s t r a c t t h ei n s u f f i c i e n ts u p p l yo fr u r a lp u b l i cg o o d sh a v eb e e nt h eb o t t l e n e c kr e s t r i c t i n g t h er u r a le c o n o m i cd e v e l o p m e n ti nr e c e n ty e a r s a n di tw i l lb eap r o b l e mw h i c hi sn o t a l l o w e dt ob eo v e r l o o k e di nt h ep r o c e s so fd e a l i n gw i t ht h e “s a nn o n g ”p r o b l e m s i n 2 0 0 6 ，t h ec h i n e s eg o v e r n m e n tp u tf o r w a r dt h ep o l i c yo fn e wr u r a lc o n s t r u c t i o n t h ep o l i c y h a sa s k e df o rm o r es u p p l yo fr u r a lp u b l i cg o o d so nt h eo n eh a n d ，a n do nt h eo t h e rh a n d i ta l s oh a sb r o u g h to p p o r t u n i t i e st op e r f e c tt h er u r a lp u b l i cg o o d ss u p p l ys y s t e m s o nt h ef o u n d a t i o no fo t h e r s r e s e a r c ha c c n m p l i s h m e n t s ，t h i sp a p e rw i l l m a k ef u r t h e r r e s e a r c ho ft h er u r a lp u b l i cg o o d ss u p p l yf r o mt h ea n g l eo fn e wr u r a lc o n s t r u c t i o n a n di t sg o a li st of i n do u tn e wr o u t e st os a t i s f yt h ed e m a n d so fn e wr u r a lc o n s t r u c t i o n f o rr u r a lp u b li cg o o d s n l i sp a p e rh a sb e e nc a r r i e do u tm a i n l yf r o mt h ef o l l o w i n ga s p e c t s ：t h ep r e f a c e s u m m a r i z e st h er e s e a r c hb a c k g r o u n d ，r e s e a r c hm e t h o d ，a n dt h er e l a t e dr e s e a r c h a c c o m p lis h m e n t si nd o m e s t i ca n di n t e r n a t i o n a l 0 i lt h ef o u n d a t i o no fd e c i p h e r i n gt h en e w r u r a lp o l i c y ，c h a p t e r1d e m o n s t r a t e st h ec h a n c e st h a tt h ep o l i c yh a sp r o v i d e df o r p e r f e c t i n gt h er u r a lp u b l i cg o o d ss u p p l ys y s t e m s c h a p t e r2d e s c r i b e st h ep r e s e n t s i t u a t i o no fr u r a lp u b l i cg o o d ss u p p l ya tt h eb e g i n n i n go fn e wr u r a lc o n s t r u c t i o n a n d i ta n a l y s e st h ep r o b l e m st h a te x i s t si nc u r r e n tr u r a lp u b l i cg o o d ss u p p l ys y s t e m s ，s u c h a si n s u f f i c i e n ta v a i l a b l es u p p l y ，u n b a l a n c e ds u p p l yb e t w e e nt o w na n dc o u n t r y ，a n d u n r e a s o n a b l e s u p p l ys t r u c t u r e f r o mt h ea n g l eo fm e c h a n i s m c h a p t e r3r e v e a l sh o wt h e p r o b l e m si nr u r a lp u b l i cg o o d ss u p p l yc o m eo u t ，b ya n a l y z i n gt h ef o u rp a r t so fp u b l i c g o o d ss u p p l y t h e ya r ed e c i s i o n ，f u n d r a i s i n g ，p r o d u c i n ga n dm a n a g i n g ，a n dc o n s u m i n g c h a p t e r4a n a l y s e st h er u r a lp u b li cg o o d ss u p p l ys y s t e m so ff o r e i g nc o u n t r i e ss u c ha s s o u t hk o r e a n ，j a p a na n da m e r i c ai no r d e rt os t u d yt h e i rs u c c e s s f u le x p e r i e n c e s o nt h e f o u n d a t i o no fc l e a r i n gu pt h eg u i d i n gi d e o l o g ya n dg o a lo ft h er u r a lp u b l i cg o o d ss u p p l y i nt h ep r o c e s so fn e wr u r a lc o n s t r u c t i o n ，c h a p t e r5w o r k so u tt h em a j o rc o n t e n to f i n n o v a t i o na n dt h er e l a t e dp o l i c e st oe n s u r e k e y w o r d s ：n e wr u r a lc o n s t r u c t i o n ；r u r a lp u b l i cg o o d s ；i n n o v a t i o no fs u p p l ys y s t e m s 果。 学位论文独创性声明 本人郑重声明： 1 、坚持以“求实、创新”的科学精神从事研究工作。 2 、本论文是我个人在导师指导下进行的研究工作和取得的研究成 3 、本论文中除引文外，所有实验、数据和有关材料均是真实的。 4 、本论文中除引文和致谢的内容外，不包含其他人或其它机构已 经发表或撰写过的研究成果。 5 、其他同志对本研究所做的贡献均已在论文中作了声明并表示7 谢意。 作者签名：值董 e t期：丝! 】：! 学位论文使用授权声明 本人完全了解南京师范大学有关保留、使用学位论文的规定，学 校有权保留学位论文并向国家主管部门或其指定机构送交论文的电子 版和纸质版；有权将学位论文用于非赢利目的的少量复制并允许论文 进入学校图书馆被查阅；有权将学位论文的内容编入有关数据库进行 检索；有权将学位论文的标题和摘要汇编出版。保密的学位论文在解 密后适用本规定。 作者签名：盟篓 日期：型i ：! ：! 一、研究背景与意义 刖舌 半个世纪以来，中国农村发生了翻天覆地的变化，从农业合作社到人民公社，再到改革开放 后的家庭联产承包责任制。中国农村在这5 0 多年里发生的变化比过去几千年发生的变化还要激 烈、显著。随着中国农村的变迁，绝大多数中国农民解决了温饱问题。然而，在现代社会中，温 饱并不是终极目标，充其量只能算作一个低水平的目标。伴随着国民经济、社会在近几十年的高 速发展，中国的“三农”问题不但没有解决，矛盾反而愈来愈激化。脆弱的农业、落后的农村、 贫困的农民，对国民经济的发展越来越难以给予有力的支持。 在“三农”问题中，农村公共产品供给不足是一个不容同避的问题。而这一问题产生的直接 原因是我国现行的农村公共产品供给体制还不够完善，它使得我国大多数农村地区公共产品极度 匮乏。相关研究表明，目前中国农村公共产品的供给水平横向无法与城市相提并论；从纵向看， 绝大多数农村地区的公共产品供给甚至不及改革开放以前，农民能够享受到的公共产品越来越 少。其结果是农业基础设施越来越脆弱、农村社会事业发展越来越滞后、城乡居民收入差距越来 越大。 值得注意的是，2 0 0 6 年中国政府在全面取消农业税的基础上，适时地提出了建设社会主义新 农村的伟大历史任务，这意味着中国农村即将进入一个全新的发展时代。随着农业税的取消，农 村公共财政压力进一步增大，再加上已存在的农村公共产品供给体制问题，我国农村公共产品的 供给形势依然是不容乐观。但当前，我国总体上已进入以工促农，以城带乡的发展阶段，初步具 备了加大力度扶持“二农”的能力和条件。随着关于推进新农村建设的各项政策措施的出台，国 家在“十一五”期间甚至在未来更长的时间内，将不断加大对“三农”的投入力度，不断地给予 农业生产和农村经济发展以政策倾斜和政策扶持。所有这些，势必促进农业和农村经济的新发展， 势必为农村带来新的积极变化。可以说，新农村政策的施行，一方面是对农村公共产品的供给提 出了新的挑战，另一方面也为促进我国农村公共产品供给体制的完善带来了契机。 因此，在建设社会主义新农村的新形势下，依靠政府的力量，在借鉴别国农村公共产品供给 经验的基础上，通过加快农村公共产品供给体制的改革、加大农村公共产品的有效供给来促进农 村经济的发展，缩小日益扩大的城乡差距，并最终实现农村现代化，那么必将对整个国民经济的 发展产生深远的影响。 二、国内外研究动态 ( 一) 国内新农村建设与公共产品理论研究动态 就国内而言，到目前为止，关于农村公共产品，已经有了许多的研究成果，关于新农村建设， 也是研究成果众多。但是，结合新农村建设的宏观背景和政策要求来研究农村公共产品供给的相 关成果还较少。 国家发改委宏观院经济体制与管理研究所的郭春丽在新农村建设中公共产品供给的优先次 序一文中提出，公共财政覆盖农村必须承认农村经济发展水平存在差距的客观现实和公共产品 的需求差异，分阶段、分地区逐步提高农村公共产品供给水平。当前财政农业资金用于基础设施 的支出比例较高，今后有必要增加对农村科技教育、公共卫生、社会保障、信息服务等方面的支 出。 赵启，肖竞在新农村建设中公共产品供给主体的变迁( 改革研究2 0 0 6 年第7 期) 中指 出，目前我国农村存在着公共产品供给主体严重错位的问题，在社会主义新农村建设中必须建立 起多元化的农村公共产品供给主体体系，其中，以中央，省级供给主体为主导，以县乡及农村社 区供给主体为支撑，以农村合作组织与非赢利部门为依托，提高新农村建设中公共产品供给的效 率。 张国富，孙金华在论农村公共产品供给与新农村的建设( 经济问题2 0 0 6 年第2 期) 中 指出，加强农村公共品的有效供给，对推进我国社会主义新农村的建设具有着重要的意义。为实 现这一目标，必须打破原有的思维框架和制度模式，进行一系列的农村公共产品供给机制创新。 如公共产品的投入机制创新、投资主体创新、科学决策机制创新等。 刘建平在新农村建设中公共产品供给的难点与对策( b ! ! 瑾! ! ! ：! ! 墨g ：塑) 中指出，农 村公共产品供给不足将制约新农村建设的目标实现，因此必须通过构建覆盖广大农村的公共产品 供给体系，强化支农资金的预算和监管等途径，完善农村公共产品的有效供给。 ( 二) 国外公共产品、农村公共产品理论研究动态 国外对公共产品研究的起步较早，并形成了系统的公共产理论 最早对这一问题做出贡献的经济学家是大卫休漠。他在其著作人性论一书中用“草地 排水”的例子指出了公共产品供给中存在坐享其成的心理与行动，这就说明了某些对每个人都有 益的事情，只能通过集体行动来完成。 亚当斯密在国民财富的性质和原因的研究中探讨了公共设施和公共工程的提供方式。 2 斯密认为，就安全与司法而言，有必要由政府来提供。与安全和司法不同，对于其他的公共设施 或公共工程，在不同时期，不同的国家，可以由不同的提供方式。“一国商业的发达，全赖有良 好的道路、桥梁、运河、港湾等公共工程。这类工程的建造和维持费用，显然，在社会不同发达 时期极不相同。” 1 9 世纪8 0 年代，潘塔莱奥尼、马左拉、马尔科等财政学家将边际效用理论运用到财政领域， 创造了较为系统的公共产品供给理论。此后，萨缪尔森、科斯、布坎南和奥尔森等人分别从不同 的角度对公共产品供给进行了分析，从而形成了丰富的公共产品供给理论。 国外对农村公共产品的研究，主要是公共产品理论的应用和延伸。一个典型的例子就是韩国 在2 0 世纪7 0 年代为开发农村、治理农村环境而开展的历时十年的新村运动。它保障了韩国农村 在公共产品提供上的有效需求，有许多地方值得我们加以借鉴。 三、本论文的研究目的 本文的研究目的是以公共产品理论和新农村建设的相关理论为基础，在系统分析我国农村公 共产品供给现状的基础上，将农村公共产品供给置于国内外大环境中，结合新农村建设对农村公 共产品的新要求，务实地探讨，以寻求一种较为适合新农村建设时期中国农村实际和中国国情的 农村公共产品供给体制变革的新思路。具体的目的如下： ( 1 ) 较为全面地把握新农村建设与农村公共产品供给体制完善的关系； ( 2 ) 较为客观地把握新农村建设中农村公共产品供给面临的问题； ( 3 ) 较为深入地分析新农村建设中农村公共产品供给困境产生的原因； ( 4 ) 结合国外农村公共产品供给的经验，在把握新农村建设背景下中国农村公共产品供给 的新情况、新特点的基础上进行一定的理论抽象，进而探讨新农村建设时期完善我国农村公共产 品供给体制的现实路径。 四、本论文研究的主要内容和方法 本论文共分为六个部分： ( 一) 前言。作为文章的第一部分，交代选择论新农村建设与农村公共产品供给体制的完 善这一题目的研究背景以及研究的意义，并对国内外学者在本问题研究方面已有的研究成果进 行综述。 3 ( 二) 新农村建设相关理论概述。介绍新农村建设的提出过程、科学内涵；另外，论述了新 农村建设政策的提出对加大农村公共产品供给的重要意义。 ( 三) 描述新农村建设中农村公共产品供给存在的问题。这些问题既有制度层面的，也有体 制层面的，还有机制层面的。具体说来是：在制度层面上，农村公共产品供给总量不足，无法满 足农民的强烈需求；在体制层面上，公共产品的供给有失公平；在机制层面上，农村公共产品的 供给缺乏效率。 ( 四) 新农村建设中农村公共产品供给困境产生的原因分析。任何一种公共产品供给过程都 包括决策、资金筹措，生产管理、使用消费四个环节。从公共产品供给过程的四个环节，即可以 找到新农村建设起步时期农村公共产品供给困境产生的深层次原因。 ( 五) 部分国家农村公共产品供给的经验借鉴。本文着重描述了韩、日、美三国的农村公共 供给制度，揭示了其对我国新农村建设时期农村公共产品供给的借鉴意义。 ( 六) 新农村建设中农村公共产品供给的机制创新及其政策保障。这部分将是本论文的重点， 主要从重构农村公共产品供给投入机制，建立合理的农村公共产品筹资制度、供给决策模式的选 择以及提高供给效率等方面来完善我国的农村公共产品供给制度，以适应新农村建设对农村公共 产品的需求。同时，从改革城乡二元结构、转变基层政府职能、建立科学的官员绩效考核制度以 及创新农村金融体制等方面着手做好相关的政策配套和支持。 在研究方法上，本论文遵循理论分析与实证研究相结合的指导思想，主要运用调查研究法和 比较研究法。( 1 ) 调查研究法。针对本论文，通过调查，收集有关资料、数据以及观点，经过整 理、归纳分析，揭示其主要特征。( 2 ) 比较研究法。通过把不同国家、不同条件下的农村公共产 品供给经验加以对比和分析，寻其异同，辩其优劣，取长补短，用于本文的研究。 4 第一章新农村建设政策的提出对农村公共产品供给体制完善的重要性 我国十六届中央委员会第五次会议通过的中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个 五年规划的建议中明确提出大力发展农村公共事业是建设社会主义新农村的重要内容，随后召 开的中央经济工作会议也把“加大投人和改革力度，切实加强农业和农村基础设施建设，全丽深 化农村改革，推进社会主义新农村建设”作为2 0 0 6 年经济工作的八大任务之一。当前我国农村 的改革和发展已经进入新的阶段，必须按照社会主义新农村建设提出的五大目标要求，改革和完 善农村公共产品供给体制，保障农村公共产品的有效供给。 一、新农村建设的提出及其内涵 ( 一) 新农村建设的提出过程 建设社会主义新农村是我们党长期以来不断完善的执政理念，是十六大以来党的“三农”工 作和政策的延续和深化。其认识发展的线索是这样的： ( 1 ) 党的十六大明确提出了统筹城乡经济社会发展的思想，指出建设现代农业，发展农村 经济，增加农民收入，是全面建设小康社会的重大任务。( 2 ) 十六届三中全会提出“五个统筹” 的科学发展观，统筹城乡发展位于“五个统筹”之首。( 3 ) 十六届四中全会提出“两个趋向”的 重要论断，明确中国现在总体上已经到了以工促农、以城带乡的发展阶段。( 4 ) 十六届五中全会 中共中央关于制定“十一五”规划的建议提出建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重 大历史任务，为做好当前和今后一个时期的“三农”工作指明了方向。( 5 ) 2 0 0 6 年中央l 号文件 中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见以建设社会主义新农村为题，对建 设社会主义新农村的意义、内涵和任务做了更为全面和深刻的阐述。至此，建设社会主义新农村 就从建国初期以来一个缺少明确内涵的一般性工作口号，变成具有崭新和鲜明时代内涵的国家战 略。o ( 二) 新农村建设的科学内涵 十六届五中全会建议提出的我国新农村建设的总体要求是促进农村地区的“生产发展、 生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”。由此可见，新农村建设是一个包含了经济建设、 政治建设、文化建设、社会建设和党的建设在内的综合性概念。五个方面是相互联系、互为因果 。傅晨，刘梦琴建设新农村的历史渊源与时代内涵 j 照! 业；! 塑! ：! 望；g ：婴 5 的，需要在建设社会主义新农村的实践中全面把握，从而为农村公共产品的有效供给指引方向。 l 、生产发展是建设社会主义新农村的物质基础。生产发展主要是指在推进农业和农村经济 结构调整中，农业产业化水平不断提高，农村二、三产业逐步扩大。生产发展是新农村建设的首 要内容，也是新农村建设的重要基础。没有这个基础或这个基础薄弱，要想顺利实现新农村建设 目标，无疑是一厢情愿的空想。因为所有关于新农村建设的思路，都离不开一条，即必须有资金 的投入。资金投入有政府财政、银行信贷、外资等多种渠道，预期这些渠道对新农村建设的资金 投入今后都将会逐步增加。但新农村建设试图全部依赖外部资金投入是不现实的，也是不可能的。 这就需要加快农村自身的资金积累，而自身的资金积累有赖于农村的生产发展。因此要从整体上 实现新农村建设的目标要求，必须把促进生产发展、繁荣农业和农村经济作为第一要务，置于新 农村建设的首要位置。只有首先实现了生产发展目标，实现新农村建设的其他目标才有实现的希 望和可能。 2 、生活宽裕是建设社会主义新农村的根本要求。生活宽裕主要是指农民的收入逐步提高，衣 食住行条件不断改善，生活水平和生活质量明显上升，生活条件更加富裕。新农村建设的主体是农 民，受益的主体也是农民。新农村建设的立足点和出发点，就是要通过新农村建设，让农民过上 生活宽裕的好日子，这既体现了社会主义的生产目的，也反映了社会主义和谐社会的本质特征。 生活宽裕应作为衡量新农村建设成效的一个重要标志。 3 、乡风文明是建设社会主义新农村的思想基础。乡风文明就是要促进和实现乡村社会风气 的根本好转，让现代文明进入和渗透到农村经济社会的各领域、各层面，让社会主义先进文化占 领农村全部阵地。乡风文明包括农民生活方式文明、道德行为文明、社会风尚文明，总之要使好 习俗、好习惯、好风尚蔚然成风，让农村的民主、文明、和谐成为一种风尚、一种境界。把乡风 文明作为新农村建设的重要目标，这是农村精神文明建设的内在要求，也是推进新农村建设的精 神支撑和动力源泉。 4 、村容整洁是建设社会主义新农村的环境氛围。村容整洁主要是指脏乱差状况从根本上得 到治理，生态环境、人居环境明显改善，社会秩序稳定，村容村貌整洁。村庄是农民生存、生产、 生活的根本载体，是作为“三农”问题核心的人的活动影响环境生态的大本营，农民增收和一切 生产、经济行为只能从村庄出发最后回归村庄。下功夫、花力气去建设村庄、美化村庄，让广大 村庄干净起来，整齐起来，漂亮起来，这是新农村建设题中应有之义，也是广大农民最现实、最 迫切的渴望。 。吕其明，刘青关于建设社会主义新农村之“新”的思考 j 】理论学刊，2 0 0 6 ，( 3 ) 。江苏省“三个代表”重要思想研究会全面把握新农村建设的五大目标要求 j 毛泽东邓小平理论研究，2 0 0 6 ( 3 ) 6 5 、管理民主是建设社会主义新农村的体制保障。管理民主主要是指在农村党组织领导下，健 全和完善民主选举、民主决策、民主管理，民主监督等村民自治机制。不断增强农民群众的自我教 育，自我管理能力，使广大农民群众真正拥有知情权，参与权、管理权、监督权，真正让农民当 家作主，增强农民群众的主人翁意识，不断推进农村民主政治建设。努力实现管理民主，充分发 挥农民的聪明才智，激发农民建设新农村的热情，调动农民的生机与活力，这是建设新农村不可 或缺的力量源泉。实践证明，管理民主与农村发展息息相关，管理民主的程度、水平与质量，决 定“三农”问题解决的进展与成效，也决定新农村建设的进展与成效。 二、新农村建设政策的提出对加大农村公共产品供给的意义 在社会主义新农村建设中，如何保障和增加农村公共产品的供给是一个基础性的重要问题。 。新农村建设政策的提出对农村公共产品的供给提出了新的发展需求，同时也为解决目前农村产 品供给问题提供了新的机遇。 ( 一) 农业生产的发展、农村经济的繁荣必然要求扩大农村公共产品的供给 发展现代农业是社会主义新农村建设的首要任务，是以科学发展观统领农村工作的必然要 求。推进现代农业建设，是提高农业综合生产能力的重要举措，是建设社会主义新农村的产业基 础。o 它关系到农民收入能否提高，农村的各项社会保障事业能否建立，也关系到民主管理的实 现和农村精神文明的建设。农业的现代化对农业基础科学研究、农业科技成果推广、农产品供求 信息等，有很高的要求。我国目前实行家庭联产承包责任制，农业生产主要由家庭分散经营，单 个农户是没有能力提供这些公共产品的。再加之目前我国农业和农村发展正处在爬坡阶段，农业 和农村发展很大程度上受到农业基础设施等公共产品供给总量不足、供给水平较低的制约。针对 制约农业和农村经济发展的这一突出问题，要加快推进现代农业建设，促进社会主义新农村建设 的顺利进行，必然要求抓住关键环节加强农村基础设施、农业科学技术研究和推广等公共产品 的供给。 ( 二) 统筹城乡发展、缩小城乡差距要求政府加大对农村公共产品的供给 公共产品的供给水平和对公共产品的需求水平是衡量现代化水平的重要标志，也是衡量社会 主义新农村建设总体目标实现程度的主要标志。长期重城市轻农村的城乡二元供给体制，导致农 村公共产品供给资金严重缺乏、农民对农村公共产品的强烈需求难以得到有效满足，造成了我国 。戴燕艳推进社会主义新农村建设和农村公共产品供给机制创新 j 探求，2 0 0 6 ，( 3 ) 。中共中央，国务院关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见 j h t t p ：n w s c e d u g o v c n 7 目前农业基础设施脆弱、农业发展的长效机制没有建立、农村社会事业发展滞后、城乡居民收入 差距不断扩大的局面。当前，我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段，初步具备了加 大力度扶持“三农”的能力和条件，必须按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管 理民主”的要求，统筹城乡公共产品供给机制，统筹城乡经济社会发展，实行工业反哺农业、城 市支持农村，坚持“多予少取放活”的方针，重点在“多予”上下功夫。这势必要求加大对“三 农”的投入力度，扩大公共财政覆盖农村的范围，切实把基础设施建设和社会事业发展的重点转 向农村，逐步加大对农村社会保障和公共福利等公共产品的供给。 ( 三) 促进人与自然相协调、改善农村村容村貌迫切要求增加农村公共产品的 供给 随着生活水平提高和全面建设小康社会的推进，农民迫切要求改善农村生活环境和村容村 貌。建立人与自然的和谐关系，一方面要求农民在向自然索取的过程中，尽力增强其再生能力， 保持和修复原有生态环境。而由于农村公共产品供给的严重不足，尤其是环保设施的缺乏，使农民 难以保持和无力修复原有生态环境。特别是随着农村人口的增长、乡镇企业的发展以及大量化学 农药的使用，我国农村的生态环境迅速恶化。另一方面，城市传统工业向农村的大量转移，不仅 以惊人的速度消耗着农村自然资源，而且排放了大量的废气、废物。而由于农村村庄规划的滞后、 农村环保设施的匮乏，使得农民难以抵制和有效防御日益严重的环境危机，农民的生产生活环境 日益恶化。要使这些问题得到有效解决，使农村落后的村容村貌有所改变，为社会主义新农村建 设创造一个良好的生态环境，迫切需要加大涉及农村可持续发展的农村公共产品的供给。” ( 四) 基层政权的巩固、民主决策的推行也对农村公共产品的供给提出了新的 要求 在社会主义市场经济条件下，政府的职能逐渐从生产型向服务型转化。从基层政府来看，除 了要行使社会管理职能外，更重要的是要强化公共服务职能，尤其是政府在农村公共产品供给上 应履行的职能。这就要求改变现行的自上而下的行政命令式的供给决策机制，而按照农民的切实 需要提供各类公共产品，使农民真正体会到政府是为人民办实事的。这样才能解决影响农村改革 发展稳定的主要问题，解决农民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，从而树立党和政府的 威信，使广大农民真正拥护党和国家的领导，自觉执行党和政府的各项方针政策。在提供农村社 区公共产品时，要扩大农村基层民主，搞好村民自治，健全村务公开和民主议事制度，让农民群 众真正享有知情权、参与权、管理权、监督权，确保广大农民群众依法行使当家作主的权利：通 过进一步完善村民“一事一议”制度，健全农民自主筹资的机制和办法，引导农民自主开展农村 社区公共产品的提供和建设，创造农民安居乐业的社会环境。 8 第二章新农村建设中农村公共产品供给存在的问题 社会主义新农村建设的重点内容应该是为农民提供基本的公共产品和公共服务，满足农民生 存和发展的需要。这是发展农村经济，改善农民生存状况，提高农民生活质量，建设和谐社会的 基础条件。新农村建设政策提出以来，政府加大了对农村公共产品的投资力度，但由于受历史原 因以及我国政治经济社会体制等方面因素的影响，目前我国农村公共产品仍然呈现出有效供给不 足、城乡供给不平衡、供求结构不合理等问题。 一、新农村建设起步时期的农村公共产品供给制度 公共产品供给制度实际上是权利和利益的转移和再分配。任何一种具体的公共产品供给制 度，都是由决策制度、资金筹措制度，生产和管理制度以及使用( 分配) 制度构成的。它并非一 个单一的制度，而是多种具有关联的规则制度所构成的一个组合或者说体系。这一个体系的每一 个组成部分都有多种不同的选择，每一种不同的选择就构成了新的一种公共产品供给制度。 我国农村公共产品供给制度的变迁可分为三个时期：人民公社时期：家庭联产承包责任制后 至农村税费改革前时期；农村税费改革后时期。新农村建设起步时期的农村公共产品供给制度即 是农村税费改革后的制度。 我国农村税费改革从开始在安徽省试点，到全国2 0 多个省市全面铺开，历时三年，其中涉 及到农村公共产品供给的具体内容有：取消屠宰税及各种统筹，提留和逐步取消劳动积累工、义 务工；通过上级政府的财政转移支付填补基层财政缺口，村内兴办各种其它集体生产和公益事业 所需要的资金，采取“一事一议”的办法，f h 村民大会讨论决定，堵住基层政府向农民乱集资、 乱摊派，乱收费的“口子”，以减轻农民负担，理顺农村公益事业决策机制等。 新农村建设起步时期的农村公共产品供给制度虽然从本质上讲是人民公社时期和农村土地 联产承包责任以来的延续，这表现为两个方面，一是政府仍是供给的决策者，二是农民仍是公共 产品成本的实际主要支付者但同时，农村税费制度改革作为农村第三次重大变革，随之带来当 前我国农村公共产品供给与以前两个阶段的农村的公共产品供给存在着明显的区别。一是制度内 财政供给比重有所增加，农民负担整体大幅度下降。以农民人均负担占上年纯收入比重为例，据 有关资料显示，人民公社时期平均2 4 8 ( 没有考虑严重的“剪刀差”因素) ，家庭承包时期税费 改革前平均为2 2 6 9 6 ，税费改革后平均为8 5 以下。二是制度外供给比重大幅度下降，许多地 9 区甚至取消了制度外收入。三是制度外筹资更加规范，农民负担比较固定。 二、新农村建设起步时期农村公共产品供给存在的问题 显而易见，新农村建设政策提出以后，农村税费制度改革以来，农村公共产品制度内财政供 给比重有所增加，制度外供给大幅度下降，许多地区取消了制度外收入。但是农村税费改革并未 更新农村公共产品供给体制，涉及到农业生产和农民生存环境方面的公共产品的提供，仍是以农 民“自给自足”为主，农民并未从实质上摆脱农村公共产品供给主体的责任。中央财政转移支 付支持农村公共产品供给的力度也还不够，随之带来了农村公共产品供给更为严重的问题。 ( 一) 制度层面：农村公共产品供给总量不足，无法满足农民的强烈需求 l 、我国农村公共产品供给呈现出总体不足的情况 首先，在我国这样一个农业大国，长期的以农补工已使我国农业基础设施严重不足，国家理 应加大对农业基本建设的投入，但多年来农业基建投资的数额始终偏低，1 9 7 8 1 9 9 8 年间，国家 的农、林、牧、渔业基建投资总额仅为9 9 4 亿元，占同期国民经济各行业基建投资的1 ，5 ，虽然 1 9 9 9 年、2 0 0 0 年和2 0 0 1 年国家提高这一比重至2 4 ，2 7 和2 9 ，但比较其他行业，仍然很低； 其次，我国财政的支农支出徘徊不前。“在市场经济条件下，农业的弱质性和它在国民经济中的 重要地位客观上要求国家加大对农业的投资力度，以弥补市场机制在资源配置方面的缺陷，而现 行财政支农支出和农业基本建设投资的变动趋向，则表明我国的财政支农政策存在着问题。”o 我 国自1 9 8 0 年后财政用于农业支出的数额。占财政支出的比重一直徘徊在1 0 左右，1 9 9 9 年还略 有下降，仅占8 2 3 ：再次，发达国家几乎所有农民都接受了初等及农业职业教育，我国农村劳 动力中文盲半文盲约占2 0 。o 此外，农村大部分人1 2 1 未享受医疗保险，也基本没有社会保障。 2 、政府提供的农村公共产品无法满足广大农民的强烈需求 首先，农民的公共产品需求普遍得不到满足。目前，农民对农业技术、农田水利、金融服务、 医疗卫生、文化教育、公共安全、乡村规划和基础设施、乡镇、村的行政性服务等八类公共产品 均有较大的需求。但从中国农村问题研究中心“税费改革后的农民需求”调查课题组的调查结果 看，农民在面临生产和生活的公共需求问题时，求诸公共产品供给来解决的比较少。这里仅以农 村公共安全为例。公共安全是政府为社会提供的最古老的公共产品。在转型中的中国农村，农民 处在一个主要依靠乡村基层管理组织以及村规民约、传统习俗难以维持的社会变动之中。安全需 。周伊新杨抚生农村公共产品的供求矛盾与对策选择基点 j 南京经济学院报，2 0 0 2 ，( 5 ) 。国家财政用于农业的支出包括：支援农村生产支出和农林水利气象等部门的事业费、农业基本建设支出、农业 科技二项费用、农村救济费及其他。 。胡拓坪乡镇公共产品的供求矛盾探析 j 财政研究。2 0 0 l ，( 7 ) 1 0 求是大部分固着于土地上的农民的最为深层次的需求，在这个方面，中国农村问题研究中心的调 查表明当前的农村社会，小偷小摸现象和村民矛盾相当严重，( 4 5 e o 左右的被调查者认为情况严 重) ，失盗情况和打架斗殴继之，分别为3 2 和2 6 ，抢劫和杀伤案件也时有发生。不少农民对 社会治安状况的恶化十分不满，认为农村“打麻将成风，盗窃案件频发，治安环境恶化”，要求 公共安全部门“确保社会秩序稳定，尽量防止盗贼，加强思想教育，加强治安管理，保障村民的 生产生活安全”。o 其次，农民对已有的公共产品评价不高。一方面是农民公共产品需求的满足程度低，在生 产和生活中需要公共产品的时候难以获得：另一方面，在有限的资源被用于提供公共产品的领域， 农民对其质量评价不高，对其发展的长远性缺乏信心。这里仅就农民对于禽畜防病防疫的评价来 说明。禽畜养殖是大多数农户的一项生产性的家庭副业，其收入在农户的收入中占1 0 - 3 0 。农 民对禽畜的防病防疫也普遍重视。中国农村问题研究中心的调查表明，接近5 0 的农民对本村的 禽畜防病防疫情况不满意，满意率仅仅3 0 左右。这和近些年农村畜牧防疫t 作普遍出现力度减 弱乃至滑坡有关。一些地区在改革的名义下，将提供公共服务的机构裁撤的同时，其公共产品供 给的事务也一并弃置不顾，而畜牧防疫工作又不是一个立竿见影的工作，难以产生政绩效果。因 此，很容易成为拍脑袋改革中的牺牲品。这样，就使得原本已经有限的公共产品供给资源往往没 有生产出符合农民需求的产品内容。 再次，农民对公共产品的需求强烈但表达不足。经过2 0 多年的非集体化发展后，农民对公 共产品的需求正在提升。当前，中国农村的发展正在从满足温饱的生存型向生活小康的发展型过 渡，农民生产和生活的社会化程度极大提高。从中国农村问题研究中心的调查情况看，农民的生 产和生活已经很大程度上融入了社会化的经济社会发展秩序中。农民已经不再是传统的固定在土 地上的一袋马铃薯中的互不关联的个体，成为在生产和生活上愈来愈依托于社会的基础性公共产 品的群体。该调查组选取农业技术、合作医疗以及卫生服务的需求情况就可见一斑。 农民对公共产品的需求最强烈的是在生产领域，以农业为主要收入的农民对于农业技术难题 解决的公共产品需求是检测其需求的有效标准。数据显示，超过8 6 的农民认为相关公共产品的 提供是十分必要的。同时，随着农民生活水平的提高，农民的医疗卫生需求也随之提高。据被调 查者反映，现在面临的主要问题是“农民大病无钱治”，“农村就医虽然方便，但医生的水平有限”， “医药费较贵”。他们提出要“解决看病难的问题”，“组织合作医疗”，“建立农村社会保障”。但 是，出于对以往政府提供公共服务的不信任，尽管需求强烈，但在表达上他们往往压缩这个方面 的需要，仅仅认为合作医疗有一些作用，在其他医疗卫生服务上农民也依然延续了这种“既爱又 。刘义强建立农民需求导向的公共产品供给制度 j 华中师范大学学报2 0 0 6 ，( 3 ) l i 怕”的思维习惯。 ( 二) 体制层面：公共产品供给有失公平 公平即公正、平等、正义。从一般意义上讲，公平是指情况相同的人应同等对待，情况不同 的人应区别对待。公平也是指要用同一法律或制度的尺度来衡量所有的人。如果说农村公共产品 供给总量的不足严重制约了农村的发展，那么农村公共产品供给的公平性的不足则使得本己处于 弱势的农村居民雪上加霜。 1 、城乡公共产品供给不平等。虽然同为我国国民、但城市居民与农村居民的待遇却大相径 庭。一方面，城市居民享受着优越的市政设施条件，发达的交通，整洁的环境、低廉的基础教育、 基本的社会保障而农村居民却与此无缘，农村的基础设施建设、教育、医疗卫生等方面的供给 均低于城市，而社会保障几乎是空白；另一方面，在农村公共产品供给条件远远低于城市的不平 等状况下，农民为享用这些公共产品，往往还需付出更多的代价。 2 、农村各地区间公共产品供给不平衡。由于农村公共产品供给责任的错位和下移，我国现 行农村公共产品由中央政府、地方政府和村集体组织混合供给。而全国各地区农村经济发展的不 平衡，必然会出现农村公共产品在不同地区供给的不公平性。经济繁荣，市场发达的一些地区， 地方政府或村集体组织有财力提供较多的公共产品；而其他资源条件落后、交通不便、底子较差 的地区，公共产品的供给则呈现短缺的态势。现实也表明，越是农业大省，其公共产品供给水平 越低。这对国民经济的均衡发展极其不利。 3 、农户间公共产品负担成本不公平。其一，当前农村税费改革中，农业税是以田亩数和常 年产量为计税依据，按一定的比例计算的，尤其在农业效益比较差的时期，这样的税制设计没有 考虑到农民维持基本生活费用和基本生产投入的支出，金额按同一比例计算征收具有累退性o ； 其二，由于致富渠道和农民自身劳动能力不同，按同一标准分摊制度内和制度外农村公共产品供 给成本，必然形成严重的不公平局面。 ( 三) 机制层面：农村公共产品供给缺乏效率 “公共产品供给问题，其实质是作为具有非竞争性、非排他性性质的公共资源如何配置的问 题。资源配置的首要原则是效率原则，公共产品供给也应首先遵循这一原则，即不论公共产品的 提供方式如何，都鹿满足社会福利最大化原则。”o 但是由于我国农村公共产品的自上而下的供给 机制、公共财政的财力不足、较少顾及需求者信息等原因，现行的农村公共产品供给效率低下。 l 、农民急需的农村公共产品供给严重不足。一是良好的政治，社会和经济秩序有利于农民 。石剑虹后税费时代农村公共产品供给研究，西南交通大学硕士研究生学位论文，2 0 0 4 ，2 4 。熊巍我国农村公共产品供给分析与模式选择 j 】中国农村经济，2 0 0 2 ，( 7 ) 1 2 生产，生活。但农民的呼声、愿望往往被忽视；社会还很不稳定，偷抢，坑蒙、拐骗现象严重， 欺行霸市现象严重。二是良好的大型水利灌溉设施、大型农用固定资产以及良种的培育等等，这 些公共产品是产量稳定和增长的保证，是农民所急需的。三是农民由于交通不便，信息闭塞，常 常因缺乏市场供求信息盲目生产，所以经常导致产量增长而收入反而下降的问题，提供全国性的 市场供求信息近年来己成为农民迫切的愿望。就目前而言，在我国大部分农村，这些急需的农村 公共产品供给还是严重缺乏的，虽然国家已开始关注这些公共产品的供给状况，对其增加了投入， 但仍是很不够的。 2 、涉及到农村可持续发展的公共产品供给严重短缺。这些公共产品包括农村基础教育、农 民的医疗保障以及农村的环境保护等。这些公共产品对提高农民素质，保持农村可持续发展，具 有重大的意义。然而，由于地方政府财力有限，大部分农村的基础教育供给不足，学校的数量和 教师的质量无法满足农村发展的需要；我国农村医疗保障普遍缺乏，使农民成为最大的自费医疗 群体，农民“因病致贫”、“因病返贫”的逐年增多，“看病难”、“上学难”已成为广大农民的两 大难题。同时，农村的生态环境问题也日益严重，“虽然国家加大了这方面的治理力度和投资力 度，如退耕还林，防止沙化等，有效的防止了环境的进一步恶化，但由于以前国家欠农民、农村 公共产品太多，所以这种现象还得持续很长时间。”o 3 、关系政治利益的公共产品供给过剩。乡镇领导“自上而下”的任命制以及任期制决定了 大多数领导的“短视”行为。他们追求短期效益，追求有显性政绩的公共产品供给，如对上级有 考核要求的防洪防涝设施建设、农村电网改造、交通道路建设等公共产品供给积极性高，但对于 一些具有长期效益和隐性政绩的公共产品供给，如农业技术推广、农村发