（行政管理专业论文）英国和美国公务员录用制度比较研究.pdf

i 中 文 摘 要 公务员录用制度作为公务员入口环节，是公务员制度运行的基石。科学合理的 公务员录用制度为国家输送优秀人才的同时，保证了国家政权的稳固和行政效率的 提高。英美两国公务员制度发端于 19 世纪中后期，是世界上最早确立公务员制度的 国家，两国同属西方发达国家，发达的经济基础为政治发展提供了优越条件，使得 英美两国公务员制度在 150 多年的发展历史中，始终走在世界的前沿。公务员录用 制度的进步是跟随着公务员制度发展而不断向前推进的，目前我国公务员录用制度 正处在发展的历史阶段，2006 年施行的中华人民共和国公务员法标志着我国公 务员录用进入法制化轨道，英美两国公务员录用制度走过百余年的历史，其发展程 度和水平都值得我国学习和借鉴。目前国内学者对英美两国公务员录用制度的研究 大多都停留在 20 世纪 80 年代，其中涉及当代英美两国公务员录用方面的比较研究 更是少之又少。正是基于目前的状况，笔者利用英语专业的优势，翻阅了大量的外 文网站，整理和分析了众多资料，遵循展现比较分析的思路，通过对当代英美 两国公务员录用制度的比较，将完善我国公务员录用制度的建议作为全文的落脚点。 本文分为三个章节，第一章阐述了英国与美国公务员制度的发展脉络，首先界 定英美两国公务员的概念，厘清两国公务员的范围，之后按照历史发展的轨迹，分 别论述英国与美国公务员录用制度的发展历程，第三小节浅析英国和美国公务员录 用制度的发展新况。第二章是全文写作的重点共分七个小节，依次对英国和美国公 务员录用制度的法律依据、原则、范围与对象、程序、方式方法、管理机构、监督 保障等方面进行分别论述，并且每一小节独立比较分析英美两国的差异，确保文章 思路清晰。通过第二章对英国和美国的比较分析后，第三章提出完善我国公务员录 用制度的思路，分别从录用范围和对象、录用程序、录用方法、录用监督机构四个 方面着手，具体建议：推行高级别公务员录用、扩宽公务员录用范围、推行资格考 试程序、建立多重筛选程序、推行短期实习生方法、建立后备人才档案库、建立在 线录用方法、建立反馈告知系统、建立独立管理监督机构。 关键词：关键词：英国；美国；公务员录用；比较研究 ii abstract civil service recruitment system as the entrance part of the civil service is the cornerstone of the civil service. british and american civil service system began in the late 19th century, is oldest national civil service system established in the world, the two countries belong to the western developed countries, the developed economy for political development has provided favorable conditions, making the united states and britain in 150 years of the civil service system the development of history, always walk in the forefront of the world. progress in civil service recruitment system is the system followed the development of the civil service continued to move forward, the current system of civil service employment is in the history of the development phase, implemented civil servant law of the peoples republic of china in 2006 marks the legal entry of civil service recruitment track, through the anglo-american system of recruiting civil servants over a hundred years of history, the degree and level of development are worthy of study and reference. at present, british and american scholars on civil service recruitment system stays mostly research material 80 in the 20th century, involving aspects of contemporary british and america comparative study of the civil service recruitment is rare. it is based on the current situation, the author uses the advantages of english, read a lot of foreign language websites, collation and analysis of numerous data, follow the show - comparative -analysis of ideas, through the contemporary anglo-american system of civil service employment compared to perfecting the system of recruiting civil servants full text of the proposal as the end-result. this article is divided into three sections, the first chapter of the united kingdom and the united states the development of civil service context, first of all define the concept of american and british civil servants, to clarify the scope of civil servants between the two countries, after the trajectory of historical development in accordance with, respectively, britain and the united states civil discourse the development process of the system of iii recruiting, the third section of the united kingdom and united states civil service status of the development of new recruitment system. chapter ii is the full text is divided into seven sections focus on writing, followed by the uk and u.s. legal basis for civil service recruitment system, principles, scope and objects, procedures, ways and means of administration, supervision and other aspects of security were discussed, and each a comparative analysis of the independent section of the british and american differences, to ensure the article clear thinking. through the second chapter of the united kingdom and the united states comparative analysis, the third chapter of the civil service recruitment system put forward a sound idea, namely, the scope and objects from the recruitment, hiring procedures, recruitment methods, hiring four aspects of oversight bodies, the specific proposals: to implement high level of civil service recruitment, widening the scope of civil service recruitment, the implementation of qualifying examination procedures, the establishment of multiple selection procedures, short-term intern method, the reserve talents archives, the establishment of online recruitment methods, and establish feedback to tell the system to establish an independent regulatory and oversight bodies. keywords: britain; america; civil service recruitment; comparative study 承诺书 65 承 诺 书 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是在导师指导下独立完成的， 学位论文的知识产权属于山西大学。 如果今后以其他单位名义发表与在 读期间学位论文相关的内容，将承担法律责任。除文中已经注明引用的 文献资料外， 本学位论文不包括任何其他个人或集体已经发表或撰写过 的成果。 作者签名： 20 年 月 日 学位论文使用授权声明 66 学位论文使用授权声明 本人完全了解山西大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校 有权保留并向国家有关机关或机构送交论文的复印件和电子文档， 允许 论文被查阅和借阅，可以采用影印、缩印或扫描等手段保存、汇编学位 论文。同意山西大学可以用不同方式在不同媒体上发表、传播论文的全 部或部分内容。 保密的学位论文在解密后遵守此协议。 作者签名： 导师签名： 20 年 月 日 引 言 1 引 言 公务员制度始于英国，从 1855 年的关于录用王国政府文官的枢密院命令到 1968 年威尔逊内阁时期的富尔顿报告（fulton reports） ，见证了英国公务员制度 的发展历程，美国公务员录用制度基本上是效仿英国的产物，1883 年彭德尔顿文 官法（the pendleton acts of 1883） 颁布，标志着美国公务员制度正式产生，此后， 美国不断完善和发展公务员录用制度，其中以 1978 年美国国会通过的文官制度改 革法（civil service reform acts of 1978） 和 1993 年克林顿政府推行的重塑政府 （reinventing government）中所涉及到的有关公务员录用制度最为明显。公务员录 用制度的进步是跟随着公务员制度发展而不断向前推进的，目前我国公务员录用制 度正处在不断发展的历史阶段，2006 年施行的中华人民共和国公务员法标志着 我国公务员制度的进一步完善。但是，我国公务员录用制度处在成长发展阶段，运 行不能完全到位，继续改进和发展的势头十分迫切，英美两国公务员录用制度走过 百余年的历史，其发展程度和水平都值得我国学习和借鉴。 1. 选题的目的和意义 本文选择从公务员录用制度入手，以英国与美国公务员录用制度为题进行比较 分析的目的和意义在于： 第一，英国作为老牌的资本主义国家，从 19 世纪中叶创建公务员制度以来，数 度改革创新，使得英国不仅是世界上最早建立公务员制度也是最具代表性的公务员 制度的国家。美国建立公务员制度落后于英国，但是作为一个由推翻殖民统治而建 立起的新型联邦制国家，其封建势力残余少，公务员制度的建立和发展相对较快。 两国同属资本主义国家，但是公务员录用制度却存在诸多异同，比较两国公务员录 用之间的异同，对我们深入研究英美两国公务员录用制度意义重大。 第二，英美两国公务员录用制度的发展轨迹是从其公务员制度的创建和发展壮 大的历史背景下前进的。英国是世界上最早创立公务员制度的国家，在历史发展初 期引领了西方公务员制度的发展，我们研究当代英国公务员制度，就是从中探析公 务员录用制度的发展，特别是进入玛格丽特希尔达撒切尔（margaret hilda thatcher）执政时代，公务员录用制度的步伐明显加快。我们研究当代英国公务员录 用制度，剖析传统思想浓厚的国家如何适应新时期的发展道路，对于今后我国公务 员录用制度的发展意义重大。 第三，由于美国是一个推翻殖民统治而建立起的新型联邦制国家，其封建势力 英国和美国公务员录用制度比较研究 2 残余少，公务员录用制度发展较快。公务员录用制度发展伴随着公务员制度的发展 而前进， 上世纪70年代美国公务员录用制度蓬勃发展， 不仅建立了高级公务员 （senior executive service，ses）系统，还开辟了一系列服务大学毕业生实习需求的实习性 雇用项目。我们研究当代美国公务员录用，探析新型发达资本主义国家的公务员录 用道路，通过比较英美两国公务员录用之间的差异，借鉴和吸收有利于我国公务员 录用发展的经验，立足国情，对于推进中国特色的社会主义公务员录用具有深远意 义。 2. 国内外研究动态 近年来对国外公务员录用制度研究是学术界研究的新热点，尤其是 2006 年中 华人民共和国公务员法的施行，借鉴国外公务员录用制度的发展优势来推进我国 公务员录用制度的发展成为我国学者研究的重点。但是目前国内学者对国外公务员 录用制度的研究大多停留在上世界 80 年代之前，较少涉及 90 年代以后的内容，涉 及当代英国和美国公务员录用制度的比较研究几乎是一个空白。 我国学者吴志华在当今国外公务员制度一书中的第二章第二节对英国公务 员制度进行了论述，但是并未与其他国家进行公务员录用制度的对比；吴志华教授 所著的美国公务员制度的改革与转型一书的第三章第二节阐述了重塑中的公务 员制度改革背景下的雇佣制度的改革，同样没有将美国与其他国家进行公务员录用 制度的对比；学者刘厚金主编的中外公务员制度概论一书也是对英国和美国公 务员录用制度进行简单的罗列，没有将两国公务员录用制度进行比较分析。相对于 国内来说，国外学者对于公务员录用制度的研究侧重于相互借鉴和发展，笔者在英 国 civil service commissioners 网站上，可以浏览下载最新最近的公务员发展动态， 美国 civil service exam and test 网站上可以关注公务员录用咨询，英国和美国的政 府网站对公务员录用制度的研究和动态都可以一览无余。 从整体上说，中国学术界对当代国外公务员制度的研究，特别是英国和美国的 公务员制度研究，偏重于整体的公务员研究，对于公务员录用的研究不多，而真正 将研究范围定格在 80 年代后期的成果更是少之又少。正是基于目前的状况，笔者利 用英语专业的优势，翻阅了大量的外文网站，整理和分析了众多资料，遵循展现 比较分析的思路，通过对当代英美两国公务员录用制度的比较，将完善我国公务 员录用制度的建议作为全文的落脚点。 引 言 3 3.研究内容及创新之处 本文分为三个章节，第一章阐述了英国与美国公务员制度的发展脉络，首先界 定英美两国公务员的概念，厘清两国的公务员范围，之后按照历史发展的轨迹，分 别论述英国与美国公务员录用制度的发展历程：公务员录用制度创建之前的历史、 公务员录用制度的创建、公务员录用制度的发展，并在第一章的第三小节着重浅析 当代英美两国公务员录用制度的发展新况。第二章作为全文的写作重点共分七个方 面进行比较分析，依次对英国和美国公务员录用制度的法律依据、原则、范围与对 象、程序、方式方法、管理机构、监督保障等方面进行分别论述，每一小节独立比 较分析英美两国的差异，确保文章思路清晰，通过第二章对英国和美国的比较分析 后，第三章提出完善我国公务员录用制度的思路，分别从录用范围和对象、录用程 序、录用方法、录用监督机构四个方面着手，具体提出以下 9 个方面的建议：推行 高级别公务员录用、扩宽公务员录用范围、推行资格考试程序、建立多重筛选程序、 推行短期实习生方法、建立后备人才档案库、建立在线录用方法、建立反馈告知系 统、建立独立管理监督机构。 本文的创新之处在于国内学者对国外公务员录用制度的研究绝大多数仍停留在 上世纪 80 年代，对当代特别是进入 21 世纪公务员录用制度的研究甚少，其中涉及 当代英国和美国的公务员录用制度的比较研究几乎是一个空白。笔者通过对英国和 美国公务员录用制度进行系统分析后，尝试剥离出可以为我们所借鉴的方法和思路， 并以此为基础提出完善我国公务员录用制度的建议。 英国和美国公务员录用制度比较研究 4 第一章 英国与美国公务员录用制度的发展脉络 英国的公务员制度创建于 19 世纪中期，如今已有 150 多年的历史，是西方公务 员制度的元老。公务员录用制度的进步是跟随着公务员制度发展而不断向前推进的。 从 1855 年的关于录用王国政府文官的枢密院命令到 1968 年威尔逊内阁时期的 富尔顿报告（fulton reports） ，英国文官（公务员）录用制度基本定型 1。美国公 务员录用制度基本上是效仿英国的产物，1883 年彭德尔顿文官法（the pendleton acts of 1883） 颁布，标志着美国公务员制度正式产生。随后美国数度改革，力求适 应不断变化的社会格局，其中当以 1978 年美国国会通过的文官制度改革法（civil service reform acts of 1978） 和 1993 年克林顿政府推行的重塑政府（reinventing government）中所涉及到的有关公务员录用制度的改革最为明显。 英国和美国的公务员录用制度发展与其公务员制度的发展密切相关，我们研究 英美两国公务员制度发展的过程就是为了理清公务员录用制度的发展脉络。 1.1 英国与美国公务员的概念和范围 英国和美国在其历史发展的过程中,由于两国在历史文化传统、政治经济体制、 理论认识及本国现状的变迁等方面存在差异,从而使得两国对公务员概念的界定也 各不相同。因此，我们要了解两国的公务员录用制度就不得不首先厘清两国公务员 的概念及其范围。 1.1.1 英国公务员概念和范围 英国实行君主立宪制，政府体制为内阁制，内阁首相是政府首脑。英国是建立 在地方分权之上的单一制国家，分别由英格兰、威尔士、苏格兰和北爱尔兰四个地 区组成。但是，四个行政机构设置自成一派，其地方政府制度也不相同。 英国公务员统称为 civil service，由于英国属于不成文宪法，也没有统一的公务 员法，对公务员的管理主要依据特定的法律、法规、惯例和历史传统等。英国公务 员（civil service）是指通过竞争性的公开考试录用进入各级行政机构而非选举产生 和非政治任命的常任公务员，包括上至常务次官、下至清洁工。但是，不包括政务 官、军人、教师、地方政府雇员也不包括国有企业雇员（比如：邮政人员） 。英国与 美国在公务员范围的界定上存在很大差异。 1.1.2 美国公务员的概念和范围 美国实行民主共和制的联邦制国家，由 50 个州和 1 个直辖特区（首都所在地华 1英国和美国通常称文官制度，而我国称之为公务员制度，为了便于文章写作的统一，均统称为公务员制度。 第一章 英国与美国公务员录用制度的发展脉络 5 盛顿哥伦比亚特区）组成。公共权力由三大层次组成，依次是联邦政府、州政府和 各级地方政府，其中的地方政府又包括郡政府（counties） 、市政府（municipalities） 、 镇政府（township） 、学区（school districts）和特区(special districts)2。美国公务员 （civil service）在概念上与政府雇员（government employee） 、公职人员（civilian） 密切相关，一般意义上，公职人员（civilian） 、政府雇员（government employee） 和公务员（civil service）三者依次包容。 图 1.1 美国公务员与政府雇员和公职人员的关系 如图所示，公职人员（civilian）范围广泛，一般除了私营企业和第三部门的非 盈利性组织雇员外，其它人员都可被罗列其中，换句话说，凡是公共部门就业的人 员都是公职人员，包括司法机构、立法机构、国防部、国有企业、公立学校等。然 而政府雇员（government employee）是指受雇于政府行政机构的人员，不包括司法 机构和立法机构的工作人员。美国政府雇员（government employee）划分为白领职 业 （white collar occupations） 和蓝领职位 （trades and labor occupations） 两大类型， 其中白领职位（white collar occupations）根据任职的学历、工作的难易程度以及工 作责任大小的要求，又被制度性的划分为四类：专业类、行政类、技术类、文秘类 2 此处所指特区（special districts）是美国的一级数量相当庞大的基层政府，它与华盛顿哥伦比亚特区不是同一 范畴。 公职人员 公职人员 政府雇员 政府雇员 公务员（白领公务员（白领 职位） 职位） 英国和美国公务员录用制度比较研究 6 和混合白领类。 美国政府雇员 （government employee） 划分类别除了按照上述 （white collar occupations）和（trades and labor occupations）划分外，还有多种划分方式， 比如： 按照报酬标准划分为普通序列 （general schedule gs） 和联邦薪酬系统 （federal wage system fws） ；根据雇用时间的稳定性划分为永久雇用和临时雇用；依据进入 公务员队伍中的方式分为竞争性考试录用和非竞争性考试录用等。美国政府雇员 （government employee）划分类别广泛，但从严格意义上来说，美国联邦政府公务 员（civil service）是指那些享受普通序列（gs）的白领（white collar occupations） 工作人员，而不包括从事体力劳动和技术的蓝领工作人员（trades and labor occupations） 。 1.2 英国与美国公务员录用制度的历史 英美两国公务员录用制度的发展轨迹是从其公务员制度的创建和发展壮大的历 史背景下不断进步的。英国作为老牌的资本主义国家，从 19 世纪中叶创建公务员制 度以来，数度改革创新，使得英国不仅是世界上最早建立公务员制度也是最具代表 性的公务员制度的国家。虽然美国建立公务员制度落后于英国，但是作为一个由推 翻殖民统治而建立起的新型联邦制国家，其封建势力残余少，公务员制度的建立和 发展相对较快。 1.2.1 英国公务员录用制度的创建和发展 英国公务员录用制度在创建和发展过程中大致经历以下几个时期： 传统任命时期 英国在创建公务员制度之前的官吏任用主要采取恩赐官职制和政党分赃制，恩 赐官职制使得官吏的任用完全凭借权威人士的个人喜好，具有随意性和专断性，大 批名门望族的后代可以通过权势和金钱买卖官爵。比恩赐官职制更近一步的政党分 赃制，党派任用成为了主体，各执政党将官职任命于自己的亲信和部下。恩赐官职 制和政党分赃制弊端重重，导致官吏腐败、行政效率低下，传统官吏的任用改革势 在必行。 英国公务员录用制度的创建 1833 年，英国东印度公司内部有人建议利用竞争性考试来招聘公司人员，以此 来抵制传统恩赐官职制的任用腐败现状，虽然这一设想最后被东印度公司驳回而未 能实施。但是，这一设想为今后的英国官员考试录用制度埋下了智慧的种子。1853 年，斯坦福若斯科特（stafford northcote）和查尔斯屈威廉(charles trevelyan) 第一章 英国与美国公务员录用制度的发展脉络 7 在内阁财政大臣格拉斯通（gladstone）的委派下，调查整个公务员队伍的组织运作， 并在 1854 年提交了著名的若斯科特-屈威廉报告 （northcote- trevelyan reports） 。 他们在此报告中对公务员制度的建立提出了若干建议，其中涉及公务员录用制度的 内容主要包括：通过公开竞争的考试方式择优录用公务员，实行以笔试为主的书面 考试形式，成立由专人负责的考试委员会来运作整个考试事宜。由于若斯科特-屈 威廉报告 （northcote- trevelyan reports）推行公开的竞争考试，剥夺了权贵的恩赐 官职，此报告在 1854 年初提交议会，但是并没有顺利通过。 1855 年，新任英国首相的帕麦斯顿（palmers ton）看到因克里米亚战争而暴露 出的政府运作混乱无常，官员玩忽职守的状况，同时为了平息因克里米亚战争失败 所激怒的民众对政府碌碌无为的不满舆论。帕麦斯顿（palmers ton）首相直接绕过议 会，颁布了公务员制度的第一个枢密院令关于录用王国政府文官的枢密院命令 ， 成立了公务员委员会（civil service commission） ，由公务员委员会（civil service commission）监督公务员考试过程，对候考人进行资格审查，考试合格者进短期试 用后正式任用。1870 年新任首相格拉斯通（gladstone）继续推行改革，强调公务员 录用的公开性和竞争性，排除阻力推行公开竞争考试录用公务员，并以枢密院令的 形式颁布了第二个关于公务员制度的法令，补充规定了公务员录用的内容。院令规 定：所有公务员职位的录用都必须通过公开考试，竞争性考试录用成为公务员进入 任何部门的门坎。此外，院令还将考试按不同录取标准分成高级和低级两类。1870 年格拉斯通（gladstone）政府颁布的第二次枢密院令标志着公务员录用制度在英国 的确立。这一时期公务员录用的试题要求考生在算术能力、历史、地理、英语语法、 字迹和拼写等方面具备较高的水平。 表 1.1 展现了 1855 年时期，公开竞争考试录用公务员的试题，内容涉及数学、 历史、地理和语法等方面，考察范围广泛，题目安排科学合理，即使在 150 多年后 的今天，解答题目仍然具有挑战性。英国对公务员录用过程中讲究通才而不是专才， 这一理念在上述公务员录用试题中就可看出端倪。 英国和美国公务员录用制度比较研究 8 表 1.1 英国公务员录用试题样本3 题目 题目 elementary arithmetic 算术 find the income tax on 2382.7s.6d at the rate of 16d in the pound 译：算出 2382 英镑 7 先令 6 便士与 1 英镑 16 便士的所得 税比率 history 历史 what were the petition of right, instrument of government, act of uniformity, act of settlement, and act of navigation? 译：解释权利请愿书 、 政府章程 、 一致性法案 、 王 位继承法 、 航海法案？ geography 地理 draw an outline map showing the overland route to india 译：画出由英国去印度的陆路路线图 english grammar 英语语法 construct sentences exemplifying the use of the relative pronouns in the possessive and objective cases. 译：用关系代词在所有格和宾格中造句 此后， 英国公务员录用制度随着公务员制度的改革不断向前发展。 1870年至1900 年，这段时期为公务员录用制度的稳固时期，公务员根据工作性质，被划分在不同 的部门工作，等级较低部门的公务员可以服务于任何部门，这也使得公务员等级划 分明显。20 世纪 20 年代，英国政府对考试人员资格进行划分：行政类、办事员类、 文书助理类、速记员类等，比如报考行政类公务员要求拥有大学学位，报考文书类 只要求初中学历。 英国公务员录用制度的发展 英国的公务员制度在漫长的 100 多年的发展过程中，暴露出种种弊端。机构臃 肿、 行政效率低下， 重视通才的录用方式等已经不能适应英国政府的正常运转。 1966 年哈德罗威尔逊（harold wilson）首相任命由约翰富尔顿（john fulton）为主席 的 12 人委员会对目前公务员制度做出详细调查并提出改革意见。1968 年，该委员会 不仅指出目前公务员制度的缺陷和不足而且还提交了著名的富尔顿报告（fulton reports） 。此份报告提出了长达 156 条的改革公务员制度的建议，其中涉及公务员 录用制度的内容主要包括：改革考试内容，要求着重考察公务员的实际工作能力， 3 civil service .about us, the civil service, a partial history, the original of the modern civil service, civil service commissioners and the civil service exam eb/ol. .uk/about/history/1850-60/commissioners-exams.aspx，29thjan.2010. 第一章 英国与美国公务员录用制度的发展脉络 9 考试形式以口试和实践为主；改变以往以通才为主的录用标准，重视专门人才的录 用；加大各部门对本部门公务员录用的权力，绝大多数公务员的录用由本部门直接 录用以便加快录用的程序。根据富尔顿报告（fulton reports） 的要求，英国政府 于 1968 年 11 月成立了公务员事务部（1981 年被撒切尔政府撤销） ，统一管理公务员 的工作，1970 年成立公务员培训机构。这些建议都推动了英国公务员录用制度的发 展， 富尔顿报告（fulton reports） 对公务员录用制度的改革被视为公务员录用发 展历程中的里程碑。 1.2.2 美国公务员录用制度的创建和发展 美国联邦政府公务员的历史可以追溯到联邦政府成立之时，大致可以分为三个 时期：公务员录用制度创建之前；公务员录用制度的创建与稳步发展时期；公务员 录用制度的改革发展时期。笔者将从以上三个阶段对美国公务员录用制度的创建和 发展进行简要的概述。 公务员录用制度创建之前的历史 1789 年美国摆脱殖民统治，建立了第一任联邦政府。建国初期的联邦政府既没 有大量的国外事务需要交涉，也没有繁重的国内事务需要处理，联邦政府机构设置 简单，仅仅局限于维护刚刚建立起的国家政权。因此，美国联邦政府建国初期的政 府规模不大，人员较少。1790 年，联邦政府的官员仅有三百多人，国务院这样的重 要部门也仅有五名书记官 4。这一时期，美国联邦政府官员的任用主要依靠政治任命 的形式，这一形式包括从第一任乔治华盛顿(george washington)总统至第六任约 翰昆西亚当斯（john quincy adams）总统（1789 年1828 年）一直持续了 40 年。所谓政治任命也就是指，总统挑选那些有能力、有才干、家族以及本人的社会 地位高、品德高尚以及受过良好的教育的公民来充斥政府，这其中不乏一些依靠个 人关系和家族名望而被任用的人员。虽然，政治委任制要求官员与政府在政治信仰 和政策主张上保持一致，保证了政府统治理念的稳定。但是，单纯的依靠总统个人 的倾向来选拔官员，阻碍了普通民众实现服务政府的夙愿。此外，政治委任制选拔 的官员大多受过良好的教育，出身高贵而且品格高尚，在当时也被称为是绅士治理 政府的模式。 1800 年民主共和党领袖托马斯杰斐逊（thomas jefferson）当选美国第三任总 统，在总统竞选期间，联邦党和民主共和党 5相互攻击，两党矛盾与日俱增。因此， 4 american state paper, miscellaneous(i),washington d.c, congressional information service,inc,1971,5768. 5 联邦党和民主共和党是当时的党派，联邦党是 1800 年之前的执政党，联邦党 1816 年后逐渐被其它党派代替。 英国和美国公务员录用制度比较研究 10 杰斐逊（thomas jefferson）在大选胜出后，打破联邦党人一统美国政局的局面，在 很多重要岗位撤销了联邦党人士，而换上了民主共和党人士，在当时联邦政府 433 个官员中，更换了 109 个，占总数的 22%6。当然，杰斐逊（thomas jefferson）采取 这种政治做法出自两方面的考虑：一方面，安抚了民主党人士对联邦党人士的不满 情绪； 另一方面， 联邦党中的确有很多真才实学之士。 但是， 杰斐逊 （thomas jefferson） 这种权宜之策既没有理论体系，也没有形成一种制度，这也是后人将这一政治做法 看作是政党分赃制前奏的原因。 1829 年安得鲁杰克逊（andrew jackson）当选美国第七任总统，出身平民的 他推崇民主思想，认为人人都有做官的权利，提倡轮流任职。他向国会提交了一份 国情咨文并提出：为了避免政治腐化，行政效率低下，联邦政府人员应当经常轮换， 而不应该长期任职，政府人员轮换要跟随政党的更迭而不断变化；应当提供民主平 等的机会，平民百姓也可服务政府而不应该由上层社会独占；政府工作简单易行， 人人可以胜任。正是因为杰克逊（andrew jackson）的这种理念，在其任职的八年时 间内，他排除异己，提拔拥护执政党的人士，更换了大量的联邦政府人员。政党分 赃制虽然在一定程度扩大了平民进入政府的机会，带有民主参政的进步色彩，但是， 每一次的政党更迭都会带来官员的大换血，这种将官员的职位当作政党竞选成败的 果实来瓜分，实质上是政党领袖培植个人势力的工具，其弊端也显而易见。随着政 党分赃制的不断发展，人民对其的反对呼声也不断高涨。 公务员录用制度的创建与发展 十九世纪中后期，美国经济社会不断蓬勃发展，进入工业化时代。政党分赃制 使得政党在取得政权之后，将官职当作条件肆意分配，逐渐暴露出任人唯亲、政治 腐败的特点。针对政党分赃制的种种弊端，人们开始不断探索寻求新的官职任用出 路。早在 1853 年和 1855 年期间，受到英国公务员制度改革的影响，美国众议院就 曾提出法案，要求通过考试录用政府雇员和建立初级的公务员分类制度，由于法案 没有提出详细的考试方案，制度规范不够科学合理，因此，也没有真正的实施下去。 之后，美国国会议员曾经多次提交议案，介绍中国、英国、法国、普鲁士等国通过 考试录用官员的做法，希望美国能够借鉴这些国家的做法。这其中领袖人物为托马 斯艾伦詹克斯（thomas jencks） ，他被保罗p范里普（paul p. van riper）称 民主共和党起源于杰斐逊时期，在杰克逊执政时期发展为民主党。 6 竺乾威.美国官考制j.晋阳学刊,1982(01). 第一章 英国与美国公务员录用制度的发展脉络 11 为是“第一个真正倾注自己精力去涉猎和研究文官制度改革的美国人” 7，他主张建 立一个像英国文官委员会一样的机构去管理美国的公务员事务并且希望建立一个长 期的录用人员机制。 1869 年，尤利斯辛普森格兰特总统（ulysses simpson grant）就职美国第十 八任总统，他力图改革美国公务员制度，提出通过公开竞争考试的方法录用人员， 并于 1871 年出台了录用人员的改革的法案，成立了美国历史上第一个公务员机构， 也就是格兰特公务员委员会（grant civil service commission） ，用于制定考试录用的 程序和监督公开考试的改革事宜。格兰特总统（ulysses simpson grant）还主张竞争 考试录用人员首先应该在纽约海关和邮政系统这类重要的联邦政府机关中进行，拉 瑟福德伯查德海斯（rutherford birchard hayes）任职美国总统期间跟随前任总 统的步伐，对纽约海关和税务官员实行竞争考试录用人员。除了美国上层领袖对公 务员录用制度进行有力改革之外，社会各阶人士也投身到这场浩大的改革浪潮中， 这其中包括律师、医生、工程师等普通民众。 1881 年夏天，新任总统詹姆士加菲尔德（james garfield）由于对官职的分配 不均，被一名求职失败者暗杀，这一事件也成为了美国公务员制度改革的导火索， 它极大的刺激了美国政坛，社会舆论高涨，公务员改革派也向国会进一步施加压力。 在这种公众舆论的强大压力下， 1882 年 12 月美国国会通过了民主党参议员彭德尔顿 （pendleton） 提交的 调整和改革美国文官制度的法案 ， 1883 年 1 月总统切斯特 艾 伦阿瑟（chester alan arthur）以法律的形式签署这一著名的法案，即彭德尔顿 法案（the pendleton acts of 1883） ，它标志着美国结束政党分赃制，建立起以考绩 制（the merit system）8为核心的美国公务员制度。 彭德尔顿法案（the pendleton acts of 1883） 言简意赅但是意义非凡，此法案 仅仅六页包括了十九条内容，其中涉及公务员录用制度的内容包括：建立相对独立 的公务员委员会（civil service commission）并由三名委员组成，其中民主党和共和 党两党中各有一名，同党人员不得超过两名，主要负责组织公开考试，监督考试过 程中的公开、公正，防止考试中的徇私舞弊行为；公务员录用过程必须向全社会所 有阶层公开，采取竞争考试办法录用人员，以能力和学识为主而不考虑其政治宗教 信仰、民族、种族等其它的因素；录用结果要以考试成绩从高到低录用。 彭德尔顿 7 paul p. van roper. history of the united states civil servicem .evanston ill: row, petersonco.,1958.65. 8the merit system 也常被学者译为功绩制，笔者认为考绩制更能体现职位候选人通过公开考试竞争而获得工作。 因此，笔者将其称为考绩制。 英国和美国公务员录用制度比较研究 12 法案（the pendleton acts of 1883） 以法律的形式确立了美国公务员录用要依据公开 考试竞争的原则，虽然美国公务员改革历经变化，但是这一原则至今仍然贯穿公务 员录用其中。 彭德尔顿法案（the pendleton acts of 1883） 在最初的改革过程中， 由于受到政党分赃制的影响，推行考绩制（the merit system）为原则的考试录用制 度经历了一个渐进的过程。 美国公务员录用试题虽借鉴了英国的经验，但是仍然带有自身的特色，它强调 考试试题以实用性为主，这也与美国联邦政府注重专才的用人标准密不可分，当然， 这种单纯注重通才的用人思想存在不足。 因此， 富兰克林 德拉诺罗斯福 （franklin delano roosevelt） 总统提倡改变过去那种强调绝对实用性的做法,而应把考试题目侧 重于普通行政理论和知识的考察。此后，美国联邦政府逐步对公务员录用制度进行 改革。 1948 年，美国联邦政府推行针对普通综合性大学毕业生的初级管理助理考试 （junior management assistant exam，jma） ，1955 年，美国联邦政府实行联邦机构 入门考试（federal service entrance exam，fsee） ，主要考察大学毕业生的理解能力、 语言能力和掌握词汇量多寡等一般知识面的内容。之后，美国联邦政府在各机构和 部门推行一种按比例优先选拔具有教育背景的大学毕业申请人为特点的非集中性考 试（unassembled examinations）的录用方法和录用那