（中国古代史专业论文）雍正帝政策的执行者——田文镜.pdf

摘要 田文镜，汉军正蓝旗，雍正朝著名督抚，是雍正帝所树立的“模范督抚”。田文镜出 身监生，入仕在康熙年间，但一直是默默无闻的下级官员，到雍正初年先后担任山西布 政使、河南布政使、河南巡抚、河南总督、河东总督，历山西、河南、山东三省，主要 政绩在河南，他清查亏空，提解耗羡，实施养廉银制度，整顿吏治，使河南省政治经济 大为改观。此外他积极执行雍正帝的统治政策，调和国家、绅衿和平民三者关系，兴修 水利。但由于他在治理过程中打击面较广，以参劾为武器，加上其出身监生，在当时及 后来都引起不小的非议。本文重点分析他实施的政策和雍正帝统治方针之间的关系，探 讨他在这一历史时期所起的作用，并评价了他整理财政、整顿吏治所实施政策的效果和 地位。田文镜所处的时期正是雍正帝大刀阔斧进行改革的时期，通过对田文镜治理手段 和雍正帝统治策略的比较性和联系性的研究，也能看清楚雍正朝在中国古代史的地位， 以及雍正帝改革在中国古代改革历程中的地位。 关键词：田文镜；雍正朝：“模范督抚”；雍正帝改革 a b s t r a c t t i a nw e i l j i n 舀b o mi n t oh a i lj l l l lo fz h e n gl a nq i ，w a st h e m o d e ld uf u ，o fy o n g z h e n ge m p e r o r i nq i n gd y n 撕 t i a np 1 1 r c h a s e dap 0 1 i t i c a lp o s i t i o nh e n c eb e c a m eac i v i ls e r v a n td u r i 王1 9m ep e r i o do f k a l l gx ie m p e r o nh er e m a i n e daj u m o ro m c i a li nm ee a d yt i m eo fy b n gz h e n ge r l l p e r o rb u t s o o nh es e r v e da sb uz h e n gs mo f s h a n x ip r o v i n c e ，a i l db uz h e n gs 1 1 i ，x u nf ua n dz o n gd u o fh e n 趾p r o v i n c e ，a n dt h e na sz o n gd uf o rh e n a l la 工l ds h a i l 酣o n gp r o v i n c e s i nh e n a l l ， h er e d u c e dm ed e 丘c “，i r n p r o v e dt l l et a ) 【p 0 1 i c yf o rs i l v e ri n g o t s ，c a r r i e do u t 也ep o l i c yo f “a 1 1 t i c o m 巾t i o nb yc o n s i d e r 曲l y 血r e a s i n gi n c o m e ”，r e f b 姗e db u r e a u c m c ya 1 1 da 1 1h i s r c f o r m sg r c 砒l yd e v e l o p e dh e n a n sc c o n o m y f u i 协e m l o r e ，h ef a i t h f u l l yi m p l e m e n t e dy b n g z h e n g sp o l i t i c a lp m l o s o p h ya i l dt r i e dt om e d i a t ea m o n gc e m r a lg o v e m m e n t ，p r i v i l e g e dc l a s s 孤1 d 也em a s s e s ，a 1 1 dc o r l s 乜1 l c t e di r r i g a t i o n a lp m 口a 玎【l s h o w c v e r ，l l i sp o l i c i e s 血r e a t e n e dt o o m 卸甲p e o p l eh em a d eu so fs w e e p i n gi m p e a c h m e t ，a tt l l es 锄et i m eh i sp c r s o n a lh i s t o r ) ra sa “p u r c h a s e do m c i a l ”，m a d eh i mac o n 仃o v c r s i a l 矗g i l r e t h i st h e s i st r i e st oa n a l y z et i a i l s p o l i c i e sa 1 1 d 也e i rr e l a t i o n s h i pw i t h 也ep o h 虹c a lg l l i d c l i n c so fy o n gz h e n ga n de v 山a t e st h o s e p 0 1 i c i e s h i s t o r i c a ls i g n j f i c a l l c e n l i s m e s i sm a k e sac o m p a r a t i v ea 口dr e l e v a n tr e s e a r c h b e 似e e nt i a l l sp o l i c i e sa i l dy o l l gz h e n gg r a n dg u i d e l i n e sa 1 1 dp o i n t so u tt h es i g i l i f i c a n c eo f y 0 n g z h e n g sm l ei nq i n gd y l l a 啊a n dt h a to fl l i sr e f o r n l si na n c i e mc h i n e s er e f o m i n g h i s t o r y _ k e yw o r d s ：t i a l lw c n j i n g ；y o n g z h o n ge m p i r e ；“m o d e ld uf u ”；r e f o r i l l so fy 0 n gz h e n g e i n p i r e h 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究 工作及取得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致 谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果， 也不包含为获得东北师范大学或其他教育机构的学位或证书而使 用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已 在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名：盏盏日期：丛堕 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解东北师范大学有关保留、使用学位 论文的规定，即：东北师范大学有权保留并向国家有关部门或机 构送交学位论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人 授权东北师范大学可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数 据库进行检索，可以采用影印、缩印或其它复制手段保存、汇编 学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名：筮坚 、厂 日 期：6 。生 学位论文作者毕业后去向 工作单位： 通讯地址： 指导教师签名：啦 日 期：趟：f ； 电话： 邮编： 引言 一、问题缘起 田文镜，字抑光，生于康熙元年( 1 6 6 2 年) ，卒于雍正十年( 1 7 3 2 年) ，清朝著名 督抚。康熙二十二年( 1 6 8 3 年) ，由监生出仕为福建长乐县丞。三十一年，( 1 6 9 2 年) 迁 任山西宁乡县知县。四十四年( 1 7 0 5 年) ，再迁为直隶易州知州。田文镜历州县二十余年， 积累了丰富的基层工作经验。至康熙四十五年( 1 7 0 6 年) ，内迁为吏部员外郎。四十八年 ( 1 7 0 9 年) ，为刑部郎中。五十一年( 1 7 1 2 年) ，为监察御史。五十五年( 1 7 1 6 年) ，巡视 长芦盐政，。五十六年( 1 7 1 7 年) ，擢内阁侍读学士，此时田文镜已是六十一岁。终康熙 一朝，田文镜也不过是个小小的京官。 雍正元年( 1 7 2 3 年) ，田文镜奉雍正帝之命告祭华山，这是其仕宦生涯的一次重要 转折，此后扶摇直上，仕途一帆风顺。元年九月署山西布政使，雍正二年( 1 7 2 4 年) 正 月授河南布政使，八月署河南巡抚，十二月授河南巡抚，雍正五年( 1 7 2 7 年) 七月，特 授为河南总督，加兵部尚书衔，并由正蓝旗汉军抬入正黄旗。六年( 1 7 2 8 ) 五月，又授 河南山东总督。十年( 1 7 3 0 年) 底，因病卒于河南。雍正帝特命在河南省城设立专祠祭 祀，谥号端肃，并入祀豫省贤良祠。 田文镜出身微寒，本是监生出身，没有科甲功名，缺乏师生同年的援引，出仕四十 年才升任地方大员，在科举时代，短短几年之内却一再超擢，飞黄腾达，成为一代封疆 大吏。他的发迹自然缘于雍正帝的不拘一格的用人政策，但田在众多下级官吏中脱颖而 出，则在于他的行政能力和风格正符合了雍正帝的革新精神。田文镜在雍正朝政治舞台 上起过重要作用，但是，在后来的清代政界及近当代学术界，都颇有争议。田文镜实施 的各项政策均是雍正帝统治政策的具体表达，其背后更涉及复杂的政治斗争，因而对其 评价不能只停留在其个人身上，而必须将其放在全国政治范围内作整体性和比较性的考 察。 传统史书上对田文镜的评价一直不是很好，针对他的责难主要是认为他执政过于苛 求，动辄参劾属员。“文镜希上旨，以严厉割深为治”，“尤恶科目儒缓，小忤意，辄劾 罢”，“诸州县稍不中程，谴谪立至”，。“以苛刻绳属员”，只知揣测皇帝的心意，“上禁 赌博则奏河南独无，上勤赈恤则报丰收” 。并认为田文镜为取得雍正帝的欢心严征重 赋，极尽搜求之能事。乾隆即位之初，就指责田文镜“苛刻搜求，以严厉相尚，而属员 又复承其意指，剥削成风，豫民重受其困。” “其实( 田) 文镜不及( 李) 卫，( 李) 卫又不及鄂尔泰。”o “田文镜与鄂尔泰、李卫同为世宗所激赏。高宗谓三人者( 田) 文 。赵尔巽等：清史稿卷2 9 4 ，列传8 l 田文镜传，北京：中华书局1 9 7 6 年。 o ( 清) 萧爽：永宪录续编，清代史料笔记丛刊，北京：中华书局，1 9 5 9 年8 月，第3 7 8 页。 。清高宗实录卷7 ，雍正十三年十一月丙辰条，北京：中华书局，1 9 8 5 年1 0 月，第九册，第2 8 2 页。 o 清史稿卷2 9 3 ，列传8 0 ，论日 。 l 镜为最下，允哉! ” 无独有偶的是，这些骂名与对雍正帝的指责却是相类的，如猜忌多疑、刻薄寡恩、 统治严酷。这并不是巧合，而是源于田文镜对雍正帝统治策略的领会和坚决执行，。近 年来，学术界在为雍正帝正名的同时，对田文镜的看法也趋于客观全面，更多的看到其 兴利除弊、改善财政与吏治的一面。 二、研究现状 作为本文考察对象的田文镜，是雍正朝的能臣，对一方的治理起着极大作用，他身 上所反映的雍正朝政治背景和雍正用人政策，不仅是政治史研究豹重要内容，也是社会 史研究的重要内容。加强对这一问题的研究，可以增进对中国古代官僚政治和政治体制 的认识和了解。 以往雍正史的研究主要集中在雍正帝的夺嫡和改革上，这方面的著作和文章都非常 多，二十世纪中叶，尤其是八十年代以来，对雍正帝的评价较传统史学有了很大的改观。 雍正帝以往“阴险寡德”的形象有了改观，学界肯定了雍正帝的政治能力和采取的一些 措施，充分肯定了他所推行的摊丁入亩、豁除贱籍，这是较为中肯的，对于雍正的用人 政策则褒贬不一。 ( 一) 关于雍正帝的著作主要有： 1 、冯尔康的雍正继位之谜、冯尔康的雍正传、杨启樵的雍正帝及其密折 制度研究、左步青选编的康雍乾三帝评议、王思治的清史论稿、李治亭的清 康乾盛世以及江地的清史与近代史论稿、李洵的明清史、戴逸的简明清史、 萧一山的清代通史、孟森的明清史讲义等书的相关部分，以及庄吉发专门研究 雍正时期财政改革的清世宗与赋役制度的改革。这些都对这一时代的历史有一定的 参考价值。 2 、论文则比较多，关于雍正帝其人和政治思想的有冯尔康的论清世宗的思想和 政治、林毓辉、史松的雍正评议、樊树志的论清世宗、韦庆远的论雍正其人、 李治亭的历史上真实的雍正皇帝、李国荣的论雍正帝的务实思想和梁希哲的小 议雍正帝等等；关于吏治整顿的有黄乘矩的论雍正年闯的吏治；关于经济政策的 有薛瑞录的清代养廉银制度简论、黄乘矩的关于雍正年间养廉银制度的若干问题 与日本学者佐伯富博士商榷、李华的清代前期赋役制度的改革从盛世滋生 人丁永不加赋到摊丁入地 ( 二) 目前还没有关于田文镜的专著，著作主要涉及以下几方面： 1 、冯尔康的雍正传和杨启樵的雍正帝及其密折制度研究都介绍了田文镜 生平发迹史，对他的能力给予充分肯定，一反学术界对其鄙薄的态度。杨书更是提出了 对酲文镜“为政苛严说”的质疑。 2 、论文方面：主要有冯尔康的论田文镜抚豫、马车玉的“模范疆臣”田文镜、 张民服的从( 抚豫宣化录) 看田文镜抚豫以及王善中的雍正帝与田文镜。 2 总的来说，学术界对田文镜的研究主要集中在这几方面，或讨论田文镜受宠原因， 或介绍田文镜抚豫的主要政策，并没有将田文镜的具体治迹和雍正朝政治斗争、雍正帝 统治策略充分联系，做系统的研究，可以说关注的程度和范围都不是很充分，这为本文 的研究提供了空间。 本文同时也参考了日本学者关于清史和雍正帝的部分著作，主要有安部健夫的清 代史。研究、宫崎市定的中圄史、雍正帝以及雍正畴代。研究等。其中安 部健夫的清代史。研究是其关于清史研究的论文集，其中耗羡提解。研究一“雍 正史”o 一章巴l a 亡一文主要是关于雍正帝耗羡归公的研究，宫崎市定的中国 史是一部通史著作，其中雍正帝口) 内治一节简要介绍了雍正帝实施的主要政策。 雍正帝中国。独裁君主，介绍了雍正帝其人及其政绩，其中有总督三羽乌 一节专门介绍雍正帝宠信的三名总督田文镜、李卫和鄂尔泰。雍正峙代。研究 也是关于雍正帝的论文集，其中涉及了罢考案、耗羡归公等事件和政策，也很有参考价 值。 三、研究思路 田文镜作为雍正帝最为信任的心腹大臣之一，他在河南的治迹始终贯穿了雍正帝的 政治路线，并体现出雍正帝的治国方针。 本文将在前人大家研究的基础之上，试图以辩证唯物主义和历史唯物主义为指导， 从基本史实出发，运用历史学、政治学等学科交叉的视角，以田文镜的治迹作为切入点， 研究其对雍正帝政策的执行和发挥，来观察这一时期的政治面貌。 田文镜自雍正二年( 1 7 2 4 年) 初出任河南布政使起，到雍正十年( 1 7 3 2 年) 底死 于任所，治理河南共九年，其问也包括担任河东总督之时，兼管河南、山东二省，但其 主要治迹均在河南，在山东的政策也不过是其河南政策的移植。河南在雍正年间成为当 时朝野注目的一个省份，田文镜本人也是雍正帝所树立的“模范督抚”。因而，要考察 田文镜对雍正帝政策意旨的执行，必须观察其在河南所施行的各项政策，和雍正帝大政 方针的关系。 本文菇分四大部分。第一部分讨论田文镜对雍正帝经济改革的实施，清查亏空，提 解耗羡，推行养廉银制度，并在这一过程中整顿吏治，使河南财政和吏治都大为改观； 第二部分着重论述田文镜在强化国家权威和平衡绅民关系上所作的努力，实施一系列打 击绅衿的政策，摊丁入地，并因此导致了雍正朝的两大政治事件罢考事件和田李互 参案；第三部分讨论的是田文镜其他的受宠原因，包括他对雍正帝祥瑞观和天人感应思 想的响应，通过告发匿灾对田文镜仕途的帮助，以及弹劾年羹尧来巩固雍正帝的信任； 最后一部分为结语。 笔者试图通过对田文镜这一典型人物在雍正朝的治迹，以及他所涉及的政治事件来 考察事件背后所反映的改革意图和政治斗争，并通过他在河南实施的具体措施和雍正帝 的统治政策做比较性的研究。 由于笔者知识水平有限，本文不足之处在所难免。 4 第一章忠实奉行雍正新政、整顿吏治 康熙为政尚宽，“治天下之道，以宽为本”，”“从来与民休息，道不在扰，与其多 一事，不如省一事。”圆奉行多一事不如少一事的原则，安于现状，对犯事的官员不予追 究，导致吏治松弛，贪风日盛，社会危机严重。雍正帝继位之后，一反其父的宽仁政治， 奉行苟子的“有治人无治法”的为政原则，强调“非可以宽仁感化，惟有治之以法而 已”。，针对这些腐败现象与时弊，施以猛政。雍正帝在严厉追缴亏空，打击贪官污吏 的同时，提拔德才兼备的官员，打破传统门第的限制，因材因时因地用人，强调官员要 勇于任事，为政务实，并在官僚队伍中树立榜样，让所有的官吏效法，这其中，田文镜 就是最典型的例子。 一、清查亏空 ( 一) 康熙末年的严重亏空与雍正帝的清查 康熙一朝，经济繁荣，发展迅速，但到康熙末年，地方政府长期拖欠应上缴到国家 的钱粮，导致地方与国家的仓库空虚，或挪用于地方，或侵吞为己有，年复一年，亏欠 越积越多，户部亏空竟达二百五十余万两，各省府州县亦多亏空。亏空问题非常严重， “康熙间，仁皇宽厚，以豫大丰亨以驭国用，故库帑亏绌，日不暇给”o ，如康熙三十 九年( 1 7 0 0 年) ，原任湖广布政使徐惺亏空1 6 0 万两白银，因其身故，从宽免追。到了 晚年，康熙帝业已认识到这一问题的严重性，但却迟迟拿不出解决问题的办法。虽然， 这一时期还未到由盛转衰的地步，但社会颓风已经造成，为挽救这一颓势，雍正帝继位 之初就已下决心大力整顿。 雍正帝登位之前，按照惯例，内阁拟出“登极恩折”，其中有豁免中央户部等官员 亏空国库钱粮一条，但雍正帝并未批准，他指出：“各省库项亏空动盈上万，是侵是那， 总无完补，耗蠹公帑，视为泛常，尤为不法，宣严革前弊，永杜侵那。” 他认为这种亏 空，或因受上级勒索，或因个人贪污造成，下令展开严查。雍正元年( 1 7 2 3 年) 正月十 四日，雍正帝在中央设立“会考府”，以允祥为首开始了中央的清查工作。 地方上，雍正帝认为，亏空的根源在于有盘查藩库钱粮重任的巡抚，“藩库钱粮亏 空，近来或多至数十万，盖因巡抚之赀用，皆取给于藩司，或以柔和交好，互相侵那， 或先钩致藩司短长，继以威制勒索，分肥入己。徒供一己夤缘自奉之费，罔顾朝廷帑藏 。清圣祖实录卷2 4 5 ，康熙五十年三月庚寅条，北京；中华书局，1 9 8 5 年，第六册，第4 3 3 页。 。同上，卷4 0 ，康熙十一年十二月戊午条，第四册，第5 4 2 页。 。雍正朝起居注册雍正二年四月十四日丁巳，中国第一历史档案馆，北京；中华书局，1 9 9 3 年9 月，第一册 第2 1 3 页。 。 ( 清) 昭裢：啸亭杂录卷l ，理足国帑，清代史料笔记丛刊，北京：中华书局，1 9 8 0 年1 2 月，第9 页。 。清世宗实录卷3 。雍正元年正月辛巳，第七册，第7 3 页。 5 财用之虚。及事发难掩，惟思加派补库，辗转累民，负国营私，莫此为甚。”“而近日 道府州县亏空钱粮者，正复不少，揆厥所由，或系上司勒索，或系自己侵渔，岂皆因公 那用? 皇考好生如天，不忍即正典刑，故伊等每恃宽容，毫无畏惧，恣意亏空，动辄盈 千累万，督抚明知其弊，曲相容隐，及至万难掩饰，往往改侵欺为那移，勒限追捕，视 为故事，即全完者绝少，迁延数载，但存追比虚名，究竟全无著落。新任之人，上司逼 受前任交盘，彼即畏大吏之势，虽有亏空，不得不受。又因以启效尤之心，遂借此挟制 上司，不得不为之隐讳，任意侵蚀，辗转相因，亏空愈甚。”。 这里清楚地指出了造成亏空的原因，有上司的勒索，有自己的侵渔，有互相的侵挪， 事发之后，又加派于民，加重人民的负担。 “各督抚将所属钱粮严行稽查，凡有亏空，无论已经参出及未经参出者，三年之内 务期如数补足，毋得苛派民间，毋得借端遮饰。如限满不完，定行从重治罪。三年补完 之后，若再有亏空者，决不宽贷。 政策上，规定了三年之内补完即行免罪的政策，具 体操作上“令委曲设法搜其官囊，查其族党亲戚平日分用宦赀者，多方为弥补之计以宽 本人之诛”，但是“自雍正四年以后，凡遇亏空，其实系侵欺者，定行正法无赦。”。 如果不把康熙朝的亏空查清补足，“倘雍正年间又有亏空，将来亦复不便稽查，积 弊相因，何以经国用而教后人乎? ” 从这种意义上说，清查亏空实际上是以雍正帝为 首的统治集团掀起的反贪追赔、充实国库的经济运动，具有双重目的。 雍正元年，雍正帝就己派田文镜在山西协助巡抚诺岷进行亏空的清查工作，雍正帝 充分肯定了田文镜在山西的政策，并认为当时的河南巡抚石文焯虽然已实施了一些政 策，如仿照山西的钱粮封柜，但不过是相沿旧习，瞻前顾后，又不能因地制宣，因而决 定派田文镜到河南，临行前指示他到河南之后依照在山西的做法去整顿。这之前，诺 岷在山西清查亏空，疏劾了亏空较多者，将他们夺官离任勒追，其余的州县官通行调任， 互查仓库。o 田文镜协助诺岷的工作，已经积累了许多清理亏空的经验，“二人( 田文镜 和诺岷) 秉公和衷，将积年亏空及地方宿弊剔出清理，吏治整顿一新”。 ( 二) 田文镜在河南地方的清查工作 与雍正帝思想相承，田文镜指出亏空的原因，“半亏在官，半亏在役，而实在民欠 者无几。” 所谓“半亏在官”，指的是官员的亏空，地方上存留的款项太少，奏销时挪新掩旧， 辗转数载，便无从追补，更有“上司需索不已，则各属之供应实难，不得不向小民而加 耗加派”；所谓“半亏在役”，即役吏侵蚀，蠹吏奸役从中作弊，侵蚀正项钱粮，中饱私 。同上，卷3 ，雍正元年正月辛巳。第七册，第6 9 页。 o 清世宗实录卷2 ，康熙六十一年十二月甲子条，第七册，第4 5 页。 o 同上 o 雍正朝起居注册雍正三年二月二十七日乙未，第一册，第4 3 7 页。 o 雍正朝起居注册雍正二年十月十兰日癸丑，第一册，第3 6 6 页。 o 雍正朝汉文朱批奏折汇编田文镜折雍正三年六月二十一日第五册，第2 5 8 条，第3 6 3 页。 o 清史稿诺岷传 o 世宗宪皇帝上谕内阁卷5 l ，雍正四年十二月初八，钦定四库全书史部，诏令奏议娄，诏令之属。 o 朱批谕旨田文镜折雍正六年九月初八日，中国第一历史档案馆，江苏：江苏古籍出版社，1 9 8 9 年一1 9 9 1 年 第十三册第3 2 5 条，第3 9 6 页 6 囊，甚而诱使官员亏空，“可以肆其挟制之私”，。因而从这个层面上讲，就必须整顿胥 吏队伍；所谓民欠，主要指民间的拖欠，抗欠钱粮的案件层出不穷，主要由于拖欠，拖 欠又是由于侵蚀和抗拒，究其根本原因一是由于浮粮的存在，即有粮无田，二是州县征 收重耗，百姓无力完纳，从而影响正赋的征收。 雍正初年，据当时的河南巡抚石文焯奏报，除前任巡抚杨宗义查参之外，豫省的亏 空约为1 4 0 ，0 0 0 两，谷约1 6 0 ，0 0 0 石。雍正二年( 1 7 2 4 年) 三月十八日，田文镜就任 河南布政使，开始了对河南的整治。他到任伊始就表示：“臣不遗余力檄委各州府互相 觉察，设法严查，总期彻底澄清，不容丝毫短少”。表明彻底清查亏空的决心，“饬令 各州县立限征解，毋许似前那移影射”。 在清查积欠时，他采取曾经在山西实施的“审追之法”，把已经查出亏欠钱粮的各 官员汇集到开封，逐一严审，查明其在任所和原籍的财产，然后委员前往清查核实，令 变卖赔补。对于已经离任人员的亏空，也要追查到底。 以往由于缺乏有效的监察机制，每每出现前任官员离任时，将任内亏空一同移交后 任官员之事。接任的官员不明就里，全盘接收之后，等发现问题后又移交下任，园而导 致陈年亏空累积。田文镜历州县多年深知其弊，因而在雍正四年六月，严府卅i 交代之例 以杜亏空，规定府州县官员离任之时，限期清查，交待仓储情况。“请将知府与直隶知 州离任时，除本任内仓库钱粮仍照定例限两月交代外，其所辖州县一切正杂钱粮米谷等 项亦照督抚三个月查核交代，常平仓米谷之例于定例两月外宽限一个月造册交代，令署 官盘查出结，如被署官查出亏空揭报，即着落前任府州分赔，署宫亦照正印官于离任时 造册交代，令接任官盘查出结，如被接任官查出亏空揭报，即羞落署印官分赔，逾限不 即交代者照例参处。”辔“如被署官查出亏空揭报，郎着落前任府州分赔。署官亦照正 印官于离任时造册交代，令接任官盘查出结，如被接任官查出亏空揭报，即着落署印官 分赔，逾限不即交待者，照例参处”。 田文镜自己也称这些措施的实施，使得“府州各官诚恐离任后交代不下，或被后官 查揭分赔，断不敢再为徇隐必能留心体察，不时盘查，所属之员亦不敢任意侵那，恳 求府州担承扶同出结，即或交代时查出亏空，着落分赔，均系现在之员勒追自易，亦免 咨追往返之繁，而于仓库钱粮，大有裨益矣。”o 这样不仅使得问题更易暴露，并且建 立了互相监督机制，防微杜渐。 田文镜在河南这种雷厉风行的整顿，立见成效，实施当年雍正二年即补足了布 政司库的亏空，使河南财政根本好转。到雍正三年( 1 7 2 5 年) ，已有仓满之患，“或堆贮 。雍正朝汉文朱批奏折汇编田文镜折雍正六年九月韧八日，第十三册，第3 2 5 条，第3 9 6 3 9 7 页。 。关于亏空的原因，雍正帝与赋役制度的改革第五章清查钱粮与直省亏空的弥补一文中将其概括为“官侵一、 “吏蚀”和“民欠”互个部分。庄吉发：雍正帝与赋役制度的改革台北：台湾学生书局，民国7 4 年1 1 月，第1 5 3 1 5 8 页。 。朱批瑜旨- 田文镜折雍正二年闰胆月六日，第二册，第7 1 8 条。第8 弱8 9 7 页。 。同上，雍正二年十一月初九日，第三册，第7 5 4 条第9 7 4 9 7 5 页。 。抚豫宣化录卷2 请严府州交代等事，第8 2 页。 o 同上，卷4 严禁囤贩以济漕粮事，第3 0 4 页。 。同上，卷2 请严府州交代婷事，第8 2 页 7 寺庙，或凭贮民房，甚有盈千露处无可堆贮者。” 田文镜在山西任内就在清理亏空方面下了大力气整治，将历年来积欠亏空的钱粮逐 一清理剔出。相继出任河南、山东之后，“照依晋省审追之法”，对这二省的亏空彻 底清理，并卓有成效。在政策上，这几省所实施的清理办法大同小异，关键是田文镜将 清查工作彻底落实，监督实施得力，从而取得了良好的效果。 二、耗羡归公与养廉银政策 ( 一) 耗羡的缘起以及雍正朝之前的政策 耗，即火耗，就是地方上为了抵补正额税收钱粮在储运过程中的合理损耗，转为收 取银两之后，由于碎银熔铸加工成整块银锭过程中的损耗。为弥补此顶差额，州县便多 加火耗。起初只有不良银色征收火耗，后来相沿成例，折银交纳时一律征收，变成按正 税的一定比例加征的附加税。羡，即羡余，就是加征的火耗抵补正税的实际损耗之外的 剩余部分。 清朝初年的课税方针，极力避免正赋的增加，豁免了明季的辽饷、练饷、剿饷等加 派，地方上就少了诸多藉口上下其手，而且地方正项不得轻易动支，因而地方官员便在 火耗的征收上大做文章，征收重耗。所以实际上，耗羡是由地方官私自加征的项目。 “火耗之名，自明以来始有之，盖由本色变而折银，其取之于民也，多寡不一。其 解之于部也，成色有定。此销镕之际，不无折耗。而州县催征之时，不得不稍取盈以补 其折耗之数，亦犹粮米之有耗米也，迨行之既久，州县重敛于小民，上司苛索于州县， 火耗之增，日甚一日，因循瞻徇，视为应得之物，一遇公事，加派私征，皆取之民间， 又不止于重耗而已。” 因此，火耗银两被日本学者安部健夫称为“技术的侧面”和“税 务的侧面”。 到清代前期，为笼络人心，清初的君主一般都禁止收取耗羡，但由于官吏的俸禄极 低，督抚等封疆大吏犒赏赈助、延请幕宾，均需要大量的费用，而且不仅要维持自身的 开支，还需要瞻养家人奴仆，职位较低的官吏还需要奉迎上司的索取，少量的俸禄根本 不能维持他们的生活，便转而科派民闻，再加上清代的不合理官僚制度，因而事实上并 不能杜绝耗羡的存在，到康熙年间，耗羡已经得到朝廷的默许，地方官吏都肆无忌惮的 滥加征收，只不过并未将这一事公开化、合法化。康熙帝虽知道此事危害极大，然而在 “兴一利即生一弊”思想的指导下，对控制火耗的建议并未采纳。 “圣祖虑官俸薄， 有司失耗羡，虐取于民，地方公用无从取办，寝其议不行。”固 各地的火耗率并不统一，雍正常说“今钱粮火耗，日渐加增，重者每两加至四、五 o 瘫正朝汉文朱批奏折汇编田文镜折雍正三年六月二十一日，第五册第2 5 8 条，第3 6 3 页。 o 同上，雍正二年四月六日，第二册，第7 1 8 条，第8 9 6 8 9 7 页。 o 清朝文献通考卷3 ，田赋三，田赋之制，考4 8 7 2 ，北京：商务印书馆。 。安部健夫：“清代史。研究l 耗羡提解。研究一“雍正史”毋一章芝l r 承把j 柬京：劁文社，昭和四十六 年二月，第5 4 7 贾 o 清圣祖实录卷2 4 5 ，康熙五十年三月乙卵条第六册，第4 3 6 页。 o 清史稿，诺氓传 8 钱”，o 。地方官把加征的火耗，一部分送给上司，上司就不得不对他们瞻徇宽隐，一部 分据为己有，养家肥身，严重腐蚀着官僚队伍，加剧了阶级矛盾。 ( 二) 雍正帝实行耗羡归公与养廉银制度 在清理亏空的过程里，无可避免的会遇到对耗羡问题的处理。雍正帝整理财政，将 耗羡提解公开化、合法化，剔出积弊，健全财政制度，一为弥补财政亏空，二是承认已 成的事实，维持官员的办公及生活之资，防止无限制的科派加征。 “各直省征赋，正供外旧有耗羡，数多寡无定。州县以此供上官，给地方公用而私 其余；上宫亦往往藉公用，檄州县提解因以自私。”“二年，诺岷疏请将通省岁所得耗 银提存司库，以二十万两留补无著亏空，余分给各官养廉。各官俸外复有养廉自此起。” 雍正二年( 1 7 2 4 年) 。耗羡归公作为一种制度被正式确立。耗羡归公之后，官员失 去了一大笔收入，而且清代官员的官俸极低，根本不能满足日用之资，所以势必影响官 员的生活和地方经费，这样就会导致新的名目的附加税的出现，甚而使得他们不得不在 官俸之外谋取别的利益来满足生活之需，这就加剧了贪污纳贿之风，而火耗归公断了他 们的一个重要财源，这就与耗羡归公的本意相违背，因而养廉银的实施就显得尤为必要。 为解决这一问题，雍正帝创立了养廉银制度，具体规定在地方官员于原定的俸禄之 外拨给一定数量的补助，称之为养廉银。“养廉之设，自各省耗羡存公，以备公用，即 其赢余，定为各官养廉。” 这部分补助出自耗羡归公的收入。它协调了中央与地方在推 行耗羡归公制度时必然发生的矛盾，促进了耗羡归公制度的顺利推行。 雍正元年七月六日，雍正发布上谕，“州县火耗原非应有之项，因通省公费及各官 养廉有不得不取给于此者，然非可以公言也，朕非不愿天下州县丝毫不取于民，而势有 所不能行。且历来火耗皆在州县，而加派横征、侵蚀国帑、亏空之数不下数百余万，原 其所由，州县征收火耗，分送上司，各上司日用之资皆取给子州县，以致耗羡之外，种 种馈送，名色繁多，故州县有所藉口而肆其贪婪，上司有所瞻徇而不肯查参，此从前之 积弊所当剔除者也，与其州县存火耗以养上司，何如上司提火耗以养州县乎? ”。并指 出，“倘地方官员于应取之外稍有加重者，朕必访闻，重治其罪”，扭转了康熙末年地方 官肆意征派的情况。 火耗归公之后，其用途主要分为三部分，一是拨给官员的养廉银，以资生活之用； 二是弥补地方亏空，但必须是人死产亡，无从追补的亏空；三是留作地方的办公之用。 具体做法上，全提火耗。州县不许扣存，不能让州县官私相授受，先留一部分火耗 抵补无着的亏空，然后再由各省的长官根据下属的级别、事务繁简来订立养廉银的分数， 从司库提取后分发各官。 耗羡银拨作地方办公之用后，“有司之养廉于此酌拨，地方之公用于此动支。” 。 清世宗实录卷3 ，雍正元年正月辛巳，第七册，第7 3 页。 清史稿诺岷传 清朝文献通考卷3 ，田赋三，田赋之制，上海：商务印书馆，1 9 3 6 年版，考4 8 7 2 。 雍正朝起居注册雍正二年七月六日丁未，第一册，第2 7 1 页。 清朝文献通考卷3 ，田赋三田赋之制，考4 8 7 2 。 9 但它只能作为地方上的公用，但不能作为正项，雍正帝反复强调必须把耗羡与正项的钱 粮相区分，是为了防止额外加征，否则耗羡归公就失去了意义。 孟森先生评价说，“养廉自督抚至杂职，皆有定额，因办公有差务，作正开销，火 耗不敷，别支国库，自前代以来，漫无稽考之瞻官吏，办差徭，作一结束，虽未能入预 算决算财政公开轨道，而较之前代，则清之雍乾可谓尽心吏治矣。”。 养廉银制度的实旋，既保证了官员的生活、办公之用，使财政收支明确化、预算化， 又减少了地方上下级官员之间的非正常经济交往，对吏治的改善也大有裨益。 ( 三) 豫省耗羡归公的执行情况及养廉银的分配 乾隆帝对田文镜一直持否定态度，但却在反面指出了田文镜在耗羡归公政策中的领 头作用，“诺敏、田文镜倡为提解归公之法。”。 雍正元年四月十五日，田文镜被任命为山西布政使，早在此时田文镜就已然和时任 山西巡抚诺岷就已实施了耗羡归公的试点，“臣( 田文镜) 在山右将杂税银两亦尽查出 归公”。 河南也是较早实行耗羡归公的省份之一。田文镜到河南之前，时任河南巡抚石文焯 已开始实施耗羡归公，雍正二年正月二十二日，石文焯因通省亏欠未完银7 2 ，3 0 0 多两， 上折奏请由羡余弥补，但这时还未经廷臣商议，未定分数，朝廷无法在实质上支配。 据汪景祺指出，实行耗羡归公之前的河南耗羡高达百分之八十 ，田文镜据官方数 字得出的结论是“民间火耗从前竟有征收加一八九及加二之州县”， 这两个数字相差太 大，在冯尔康先生论田文镜抚豫一文中，考证的结果是二者均有误差，毋庸置疑的 是当时河南的耗羡相当重。 田文镜任河南布政使后，协同巡抚石文焯按照比例将河南各地的耗羡逐步降低。耗 羡的数额是根据各个州县的田赋银确定的，通省共分六个级别： 封丘、仪封、荥泽、考城、延津、济源、温县、襄城等八个县，田赋每两收取耗羡 一钱；祥符、陈留、尉氏、新郑和卢氏等五个县，每两收取耗羡一钱一分；杞县、兰阳、 洧川、汜水、阳武、武安、内黄、获嘉、淇县、原武、洛阳、渐川、太康何许州等十四 个州县，每两收取耗羡一钱二分；鄢陵、中牟、郑州、涉县、薪乡、浚县、滑县、偃师、 登峰、渑池、遂平、扶沟、沈丘、长葛、禹州、汝阳、宝丰等十七个州县，每两收取耗 羡一钱三分；通许、商丘、睢县、夏邑、临漳、林县、汲县、辉县、河内、修武、孟县、 永城、嵩县、南阳、南召、新蔡、西平、罗山、密县、息县和灵宝等二十一个州县，每 两收取耗羡一钱四分；其余的四十三个州县每两加收耗羡一钱五分。 由此可见，耗羡 归公之后河南的耗羡率大大低于原来。 安部健夫将火耗的提解方式分为三种类型，即全提型( 将一省的耗羡全部提解到布 。孟森：明清史讲义下册，第4 8 8 页，北京：中华书局，1 9 8 1 年3 月。 o 清高宗实录卷7 ，雍正十三年十一月癸亥第九册，第2 9 0 页。 o 雍正朝汉文朱批奏折汇编田文镜折雍正二年十一月初九目，第十三册，第7 5 4 条，第9 7 6 页。 o ( 清) 汪景祺：读书堂西征随笔西安吏治第4 0 页，上海：上海书店，1 9 8 4 年7 月。 o 雍正朝汉文朱批赛折汇编田文镜折雍正二年十一月初九日，第十三册，第7 5 4 条，第9 7 6 页。 o 重修大清会典事例卷1 3 9 ，台北文海出版社，1 9 8 5 年，转引自彭勇：论雍正新法在河南的推行，河南社 会科学，2 0 0 3 年1 1 月第6 期。 l o 政司) 、多提型( 除了将州县必要的养廉、公费在征勰之初就扣留下来，其余分给各官 的养廉和全省的公费都提解到司库) 、少提型( 将通省作为耗羡的公费、弥补亏空所用 提解到司库) ，并且指出河南省是第一种也就是全提型，雍正二年初石文焯仿照诺岷在 山西所行，在河南实麓火耗提解，将州县所有的火耗赢余都提解到藩库，再支给全省官 员的养廉和公用，其余均归司库，这主要是为了弥补亏空。 到了雍正七年，耗羡“豫省州县自一钱一分起至一钱二三四五六七分不等，其一钱 七分者不及十处。”田文镜兼管山东之后，对山东的耗羡也进行了调整，“而东省州县卫 所，每两檗加耗银一钱八分”，“自雍正七年为始将钱粮耗羡酌减二分”。 为防止地方官吏私加火耗，“臣等恐火耗起解，而盈余留之州县，州县冀得余银， 难免重收暗加之弊，故一概令其解司，使之自知无利断不肯高下其手以剥民脂”，“州县 起解钱粮，即将火耗擅自扣留以作抵补，臣恩若如此混扣，则人亡产绝无著亏空将何以 补? 是徒有补国帑之名，并无补国帑之实。”雍正三年正月，田文镜严饬司道府州官员， 在征收钱粮过程中，将收粮银柜加固封条，委专员“公同面拆，立刻发匠倾熔，正、耗 两项尽数解司，不得存留丝毫”回，这是对石文焯以前政策的重申。 关于耗羡的使用，雍正帝认为耗羡必须延续其最初的内容，即只能用于养廉、弥补 亏空或者存为公用，他认为如果将耗羡银两比照正项具题报销，相沿日久，不法官吏就 会把耗羡变成正项，在耗羡之外另外加派，因而他三令五申耗羡不入正项。田文镜规定 各州县所需养廉银必须报布政司批准后方可动用，其余一概上缴布政司库：。用于填补 亏空的耗羡，也有明确规定：“必须人亡产尽无可追求之项，方准填补”。；公用的范 围就比较广，雍正帝以田文镜办理之一事为例， “昨田文镜奏称：河南固始县东关官河一道，地势洼下，七月间骤雨水涨，东岸长兴 集、西岸站马集二处被水浸注，民房倒塌，漂没人口。幸而水退甚速，禾稼无恙，并不成灾， 无庸题请蠲免。其被水人民已将司库存贮耗羡之银动拨令道员确查散赈，加意抚恤等语。 如田文镜之办理此事，乃以地方之耗羡为地方之公用，百姓得沾恩惠，而耗羡之留诚为有 益。” 雍正三年( 1 7 2 5 年) ，具体公布各级官员的养廉银数目，此於，道、府各级也有明文 规定： 地名养廉银数( 两)备注 开归道l o 0 0 0含公费银 管河道 4 0 0 0 南汝道 3 0 0 0 开封道 4 0 0 0 。雍正朝汉文朱批奏折汇编- 田文镜折雍正七年八月三日。第十六册，第2 1 3 条，第2 6 6 2 6 7 页。 o ( 清) 田文镜：抚豫宣化录卷3 上饬知事、再行严饬封柜以杜亏空事，第1 1 8 页、第1 3 6 页，南京图书 馆藏清雍正五年自刻本，四库存目丛书史部诏令奏议类之6 9 ，济南：齐鲁书社，1 9 9 6 年8 月。 o 雍正朝汉文朱批奏折汇编毋文镜折雍正二年五月十二日，第三册，第1 3 2 条，第1 9 4 一1 9 5 页。 o 抚豫宣伲录卷3 上铸知事，第n 8 页。 o 淆世宗实录卷6 1 ，雍正五年九月戊辰，第七册第9 3 5 页 1 1 归德道 3 0 0 0 河南府 3 0 0 0 彰德府 3 0 0 0 卫辉府 3 0 0 0 怀庆府 3 0 0 0 南阳府 3 0 0 0 汝宁府 3 0 0 0 理事同知 1 0 0 0 同知 8 0 0 五同知共4 0 0 0 两 通判 6 0 0 十通判共6 0 0 0 两 汝州 2 0 0 0 祥符县 2 0 0 0 o 官职养廉( 两) 原俸( 两)倍数( 倍) 巡抚 2 8 9 0 01 5 51 8 6 5 布政使 2 4 0 0 01 5 51 5 4 8 按察使 1 0 0 0 01 3 07 6 1 道员 3 0 0 0 4 0 0 01 0 5 2 8 5 9 5 2 知府 3 0 0 0 一4 0 0 0 1 0 52 8 5 3 8 1 同知 8 0 0 _ 一1 0 0 08 0 1 0 一1 2 5 通判 6 0 06 01 0 知县 6 0 0 _ 一2 0 0 0 4 51 3 3 4 4 4 从上表可以看出，养廉银数目大大高于原俸，至于分配的标准，不仅是根据官职的 高低，还有事务的繁简，雍正帝与田文镜君臣间就这一问题曾展开过讨论。雍正七年 ( 1 7 2 9 年) 田文镜特擢为河东总督，兼管河南、山东两省之时，雍正帝在朱批中指示他 将豫、东两省的养廉银作统一调整“与东省画一”，但囝文镜回奏道：“东省州县于养廉 之外按正银一两扣留耗羡一分以为公费之用，此则豫省所无者”，“查各州县钱粮多寡不 一，地方冲僻不同，其间有冲繁之处，而钱粮或少，有简僻之处而钱粮或多，至于公务 之繁简则全视乎地方之冲僻，而不系乎钱粮之多寡，若各照征收钱粮扣留尚非均平之 道。” 正如田文镜所说：“人臣食禄当因其事，事繁而禄少则不给，事简而禄多则滥觞。” 固因而，雍正帝曾又赏养廉银1 0 ，0 0 0 两，田文镜称“俯仰从容，公私给足”，坚辞不受。 根据庄吉发的清世宗与赋役制度的改革制作，第2 1 3 页。 参考薛瑞录的清代养廉银制度简论，清史论丛第五辑。中国杜会科学院历史研究所明清历史研究室编，北 中华书局。 雍正朝汉文朱批奏折汇编田文镜折雍正七年六月十五日，第十五册，第4 2 5 条，第5 4 5 页。 同上雍正六年十月二十七日，第十三册，第6 1 6 条，第7 7 0 页。 i 2 另外大，中，小县的养廉银分别为1 0 0 0 两、8 0 0 两和6 0 0 两，直隶州知州各1 5 0 0 两，雍正六年( 1 7 2 8 年) 二月，府属知州三人及大县三十六人各增加4 0 0 两，中县五十人 各加4 0 0 两，小县十人各加4 0 0 两，直隶州知州共七人各增加3 0 0 两，直隶州及府属州 同、州判给1 2 0 两，吏目及县丞、典史等各增加8 0 两。9 后来道员每人又增加1 0 0 0 两。 9 雍正七年六月，又给司府首领官十四人每人1 0 0 两，管地方巡检六人各8 0 两。雍正十 年，田文镜奏请裁减养廉，巡抚减8 9 0 0 两，布政使减5 3 两，俱归公。 豫省原来各衙门均设有节礼，均出自州县的耗羡之内。田文镜对此看的很清楚，他 指出，在耗羡末归公之前，原均归各州县所得，各上司因其得有耗羡，于馈送节礼之外， 恣意勒索，借名派捐，等到地方一有公务，仍然派之于里民，小民受累，此耗羡未归公 之弊端也，以河南巡抚为例，过去其所收“各项陋例不下二十万两”耗羡归公实施养 廉银制度之后，“各上司俱得有足用养廉，反得实在归己，日用既足，又不至亏动正项 钱粮仓谷”“既不取捐于官，又不派及于民。数年以来，民产竞不知有派款之事! 上下 各足，彼此相安，此耗羡归公之成效也。” 规礼被全部废除，实旌普遍，范围极广，宫 员直接受惠，百姓得免加派，大大减轻了百姓的