（行政管理专业论文）我国社团管理模式转型研究.pdf

摘要 现代国家中，社团作为与政府、市场并行不悖的第三种力量，在社会 福利，环境保护、人道救援、教育研究、医疗卫生等诸多社会领域活动踊 跃。改革开放以来，我国的民间社团获得了较大的发展，作为公共管理领 域的新生力量，在满足人们的多元社会需求，促进社会发展方面发挥了较 为明显的作用。但是，由于种种原因，我国对社团依然实行的是严格“控 制性”管理。这一管理模式极大地阻碍了民间社团的发展。政府应如何对 社团实施管理，并在国家管理与社团发展之间找到一个平衡点，自然成为 了我国公共管理领域一个亟待研究的重要课题。 分析社团管理模式的转型，首先需要对社团管理模式进行科学的概念 界定和类型戈分。综合东西方学者就社团管理的研究，我们可以将社团管 理模式基本划分为“控制性管理”、“放任型管理”和“中问型管理”三种 模式。基于国情的不同，各国针对社团实施各异的管理模式，“中间型管理” 为绝大多数国家所采用，而“放任型管理”模式则成为社团管理的发展趋 势。 结社自由是现代公民的基本人权，尊重并保障公民结社自由权是民主 国家的基本任务之一。国家对社团实行怎样的管理模式，对公民结社自由 权利的实现有重大影响。充分尊重公民结社自由，放宽对社团的管理，让 公民自由的组织社团，让社团自由的进行社会活动，是现代国家实现公共 权力与公民结社自由权动态平衡的基本途径。 回溯我国社团发展的历史我们可以发现，由于经济政治发展滞后、国 家的强权，社会资源集中以及公民结社意识淡漠等多重原因，国家凭借强 大的公权力对公民的结社行为和民间社团活动严加管制，采用“控制型管 理”模式。随着我国社会的稳步前进，社团管理模式地转变也就成为了必 然。政府必须抛弃“控制型管理”模式，代之以“尊重结社自由权，促进 社团发展”为基本内容，以馓任型管理”为发展趋势的“中间型管理” 模式。 为保障我国社团管理模式的成功转型，探究社团管理转型的路径，文 章对发达国家的社团管理模式进行分析，明确“放任型管理”是发达国家 社团管理的基本方式。就我国社团管理模式的具体转轨之道，文章首先论 证我国社团管理模式转变的可能性与必要性，为社团管理转型找到基本的一 原因和理由。其次，文章根据对我国传统管理模式的分析和发达国家社团 管理的经验的吸取，主张我国社团管理应从“控制型管理”向“中间型管 理”转变，并最终走向“放任型”管理。再次，文章从政府确立对社团的 信任、合理配置社会资源、切实转变政府职能、完善社团管理法律体系， 消除传统管理模式的弊端等角度为社团管理转勒提供了切实可行的路径。 关键词：社团管理模式结社自由转型 a b s t r a c t a s s o c i a t i o n s , a st h et h i r df o r c eb e s i d e sg o v e r n m e n ta n dm a r k e ti nm o d e m c o u n t r i e s ，p l a y sa ni m p o r t a n tp a r ti ns o c i a lw e l f a r e ，e n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o n , h u m a n i t a r i a nr e l i e f , e d u c a t i o n , h e a l t ha n do t h e rs o c i a la c t i v i t i e s s i n c er e f o r m i n g a n d o p e n i n gu p ，c h i n ah a sg o tt h er a p i dd e v e l o p m e n to f a s s o c i a t i o ns ，w h i c ha i m t om e e tt h ev a d o u sn e e d so ft h ep u b l i ca n dt op r o m o t et h es o c i a ld e v e l o p m e n t h o w e v e r , o w i n gt od i f f e r e n tr e a s o n s ，0 1 2 1 c o u n t r ys t i l li m p l e m e n t c o n t r o l l i n g m o d e lm a n a g e m e n t f o ra s s o c i a t i o n s t h i sm o d e lh a sh a n d i c a p p e dt h e d e v e l o p m e n to fa s s o c i a t i o n s t or e s e a r c ha ni d e a lm a n a g e m e n tm o d e lt oc o n t r o l a s s o c i a t i o n sa n dt of i n dab a l a n c eb e t 、嘲g o v e m m e n ta n dt h ed e v e l o p m e n to f a s s o c i a t i o n s ，h a sb l 戈, o l n ea ni m p o r t a n tp r o b l e mt op u b l i cm a n a g e m e n ti no u r c o u n t r y a c c o r d i n gt op r e s e n tr e s e a r c h e so na s s o c i a t i o n sm a n a g e m e n t , t h e r ea r e t h r e eb a s i cm o d e l so fa s s o c i a t i o r l sm a n a g e m e n t , s u c h a s c o n t r o l l i n g m a n a g e m e n t m o d e l ” i n d u l g e dm a n a g e m e n tm o d e l a n d m i x e d m a n a g e m e n tm o d e l b a s e do nt h ed i v e r s i t yi nn a t i o n a lc o n d i t i o n s ，d i f f e r e n t c o u n t r i e su s ed i f f e r e n tm o d e l s a saw h o l e , m i x e dm a n a g e m e n tm o d e l i su s e d b yt h em a j o r i t yo f c o u n t r i e s ，a n d “i n d u l g e dm a n a g e m e n tm o d e l h a sb e c o m e t h et r e n d f r e e d o mo fa s s o c i a t i o ni st h eb a s i ch u m a nf i g h t so fc i t i z e ni nm o d e m s o c i e t y t oad e m o c r a t i cc o u n u y ，r e s p e c t i n ga n dp m t e c t i n gf r e e d o mo f b u i l d i n g a s s o c i a t i o i l si so n eo fb a s i ct a s k s t h em a n a g e m e n tm o d e lt h a tg o v e r n m e n t i m p l e m e n t e dp l a y sa ni m p o r t a n tp a r ti nr e a l i z a t i o no fr i g h t so ff r e e l yb u i l d i n g a s s o c i a t i o n s r e s p e c t i n gt h ef t e e d o mo f a s s o c i a t i o n , r e l a x i n gt h em a n a g e m e n to f a s s o c i a t i o n s m a k i n gc i v i c st ob u n da n do r g a n i z ea s s o c i a t i o n sf r e e l ya n dm a k i n g a s s o c i a t i o i st od oa c t i v i t i e sf r e e l ya r eb a s i cw a yt or e a l i z et h eb a l a n c eo fp u b l i c p o w e ra n d c i v i c sf r e er i g h t so f b u i l d i n ga s s o c i a t i o n 。 l o o k i n gb a c k t h eh i s t o r yo ft h ed e v e l o p m e n to f n g o , w ec o u l df i n dt h a t o w i n gt ot h el a go fe c o n o m i ca n dp o l i t i c a ld e v e l o p m e n t , s t r o n gn a t i o n a lp o w e r , c o n c e n t r a t i o no fs o c i a lr e s o u r o 略a n dw e a kc o n s c i o u s n e s so fc i v i c s b u i l d i n g a s s o c i a t i o n se t c ，g o v e r n m e n t a d o p t e dc o n t r o l l i n gm a n a g e m e n tm o d e l t oc o n l r o l t h ea c t i o no fc i v i c s b u i l d i n ga s s o c i a t i o i l sa n dc i v i ls o c i e t ya c t i v i t i e ss t r i c t l y w i t hs t r o n gg o v e r n m e n t a lp o w e r w i 山t h ea e a d yd e v e l o p m e n to f s o c i e t y i ti s n e c e s s a r yt oc h a n g et h em o d e lo fa s s o c i a t i o nm a n a g e m e n t g o v e r n m e n tm u s t r e p l a c e c o n t r o l l i n gm a n a g e m e n tm o d e l w i t h “m i x e dm a n a g e m e n tm o d e l w h i c hr e g a r d i n d u l g e dm a n a g e m e n tm o d e l a st h et r e n do fg o v e m m e n t m a n a g e m e n tm o d e la n dl o o kr e s p e c t i n g t h ef r e er i g h to f b u i l d i n ga s s o c i a t i o n s a n dp r o m o t i n ga s s o c i a d o nd e v e l o p m e n ta st h eb a s i cc o n t e n t s i no r d e rt os a f e g u a r ds u c c e s s f u lt r a n s i t i o no fm a n a g e m e n tm o d e lo f a s s o c i a t i o na n dp r o b ei n t ot h ew a yo fw a n s i t i o no fm a n a g e m e n tm o d e lo f a s s o c i a t i o n , t h ep a p e ra n a l y s e sm a n a g e m e n tm o d e lo fa s s o c i a t i o ni nd e v e l o p e d c o u n t r i e sf i r s t l y , m a k e ss u r et h a t i n d u l g e dm a n a g e m e n tm o d e l w a st h eb a s i c w a yo fm a n a g e m e n tm o d e lo fa s s o c i a t i o ni nd e v e l o p e dc o u n t r i e s f i r s t l y , a sf o r t h et r a n s i t i o nw a yo fo u rm a n a g e m e n tm o d e io fa s s o c i a t i o n , t h ep a p e r d e m o n s u a t e st h ep r o b a b i l i t ya n dn e c e s s i t yo ft h et r a n s i t i o no fo u rm a n a g e m e n t m o d e lo fa s s o c i a t i o ni no r d e rt of i n dt h ec a u s e sa n dr e a s o n so ft h ew a n s i t i o no f o u rm a n a g e m e n tm o d e lo f a s s o c i a t i o n s e c o n d l y o nt h eb a s i so f a n a l y s i so f o u r t r a d i t i o n a lm a n a g e m e n tm o d e la n dr e f e r e n c eo fe x p e r i e n c e so fm a n a g e m e n t m o d e lo fd e v e l o p e dc o u n t r i e s ，t h ep a p e rc l a i m st h a to u rm a n a g e m e n tm o d e lo f a s s o c i a t i o nm u s tt ob ec h a n g e df r o mc o n t r o l l i n gm a n a g e m e n tm o d e lt om i x e d m a n a g e m e n tm o d e la n di n d u l g e dm a n a g e m e n tm o d e li st h ef i n a lw a y f i i l a l l y ， t h ep a p e rp u t sf o r w a r df e a s i b l ea n dr e a l i s t i cw a yf o rt h e 衄a s i t i o no f m a n a g e m e n t m o d e lo fa s s o c i a t i o nf i o mt h ea n g l e so fg o v e m m e n t st r u s tt oa s s o c i a t i o n , r e a s o n a b l ec o l l o c a t i o no fs o c i a lr e s o u r c e s ，t h et r a n s i t i o no fg o v e r n m e n t s f u n c t i o n s ，t h ei m p r o v e m e n to fl a ws y s t e mi na s s o c i a t i o nm a n a g e m e n ta n d e l i m i n a t i o no f s h o r t c o m i n g so f t r a d i t i o n a lm a n a g e m e n tm o d e ie t c k e yw o r d s ： a s s o c i a t i o n f r e e d o mo f a s s o c i a t i o nt l r a n s i t i o n 第一部分绪论 一、问题的提出 伴随中国改革开放的进程，在席卷全球的“结社革命”的浪潮中，中 国社团步入发展的快车道。截止2 0 0 2 年底，全国共有登记在册社团13 3 万个，民办非企业单位1 1 万个。这些组织在我国教育、经济、环保、医疗 等诸多领域活动积极，对我国政治经济发展、社会公共事务管理以及政府 职能实现中影响深远，成为与政府、市场并行不悖的第三种力量。遗憾的 是，因为社团管理中存在的种种弊端，我国尚有数量巨大的社团深陷“合 法性困境”。社团因政府控制型管理，其数量不足、质量不高。这些始终 是我们无法回避而又需要着力解决的重点问题。 有鉴于此，深入思考并探究我国社团管理的历史与现状，学习借鉴发 达国家社团管理的经验，改革创新适宜于中国国情的社团管理模式，就成 为学界和实务界研究的重点与焦点。本文拟通过对我国社团管理模式的探 讨与国外社团管理模式的分析，分析论证我国社团管理模式的转型之路， 由此推进我国社团管理的科学化，促进我国社团的持续发展。 二、研究意义 ( 一) 理论意义 通过对我国有关社团管理的法律政策资料的收集与分析，论证了我国 社团管理模式转变的可能性与必要性，探究社团管理模式转型之道。本文 一定程度拓展了社团管理研究中的管理学、社会学、法学等学科知识的内 容。 ( 二) 实用意义 “社团管理模式”是关系社团发展和社会和谐进步的重要问题。本文 在对我国社团管理分析和对发达国家管理经验吸取的基础上，提出我国社 团管理转型的方向与路径，有助于我国社团管理的进步和社团及社会的整 体向前。 三、文献综述 政府与社团的关系是当代政府行政管理需要处理的一个基本关系，这 。资料硅4 ，我周未学记的社团大约l o 倍于臀记御野的 r 团数量，甚卒进有约3 0 0 万未绎合法臀记注册的存在并活跃于 我目十 会生活中。参见谢海定：中国民问组织的合法惶困境，载吴玉章主编：社会团体的法律问题，社姊 学 文献出版社2 0 0 4 年版，第5 4 5 6 页。 1 种关系也是政治与社会关系的一种重要的外在表现形式。鉴于社团管理模 式对社团的发展的重要影响，国外学者首先对此进行了较为充分的研究与 阐述，国内学界也在翻译介绍国外研究成果和相关知识的同时，对我国的 社团管理进行了多学科、多层次研究，取得了一定的成果。 ( 一) 国外社团管理模式研究述评 早期的思想家多从结社自由的角度对社团管理进行阐述。1 9 世纪法国 学者托克维尔在论美国的民主一书中指出，自治传统和自由结社是美 国民主政体的最大特色，自由结社是社会稳定和发展的保证，政府不应太 多的干预社团活动。与托克维尔的结社自由至上理论不同，法国思想家卢 梭在( ( 社会契约论一书中明确对结社自由持否定态度，他认为国家具有 绝对的权威，结社将给国家的稳定和社会公意的形成带来巨大的危害，国 家应对社团严加控制与约束。 伴随两位大学者的观点，学者们开始了对社团管理的更为系统研究。 美国学者里贾纳e 赫兹琳杰在社团管理) ) 一书指出，西方国家一般以结 社自由作为社团管理的基础，国家对社团的成立和发展给予各种支持与扶 助。保罗c 纳特在( ( 公共和第三部门组织的战略管理一书主张政府对第 三部门进行管理时，应弱化政府的强制性管理而强化第三部门的自我管理， 并积极推动第三部门的发展。巴尼特f 巴龙在( ( 亚洲公益实业及其法规 一书中认为：“非营利事业需要一个有效的法制与管理环境，政府应当重视 社会组织多元化，支持非政府组织有权享有参与甚至主导某些社会决策过 程。”莱斯特萨拉蒙在全球公民社会一一非营利部门的视界等文中把 社团的兴起看作人类的重大发展，并以西方发达国家对社团自由发展的支 持和社团发展对社会进步的重大作用为例证充分论证了结社自由的重要 性，强调政府对社团管理的宽松与放任。 纵观国外学者关于社团管理的研究，支持结社自由、鼓励社团发展是 政府与社团关系基调。在关于社团管理模式的选择上，学者们依据各国的 具体情况，并结合促进社团发展的需要，提出了以支持社团发展，放宽社 团管理为内容的具体管理方案。 ( 二) 国内社团管理模式述评 1 9 7 8 年前我国有关社团管理模式的研究较少。伴随改革开放，王名、 俞可平、范丽珠等国内较为知名的n g o 研究学者逐步出现，清华大学n g o 研究中心、北京大学非政府组织研究所等研究机构应运而生。一大批关于 社团管理的文章面世，这些研究从不同角度、不同学科对社团管理进行剖 析，提出了一些科学的理论见解和方案设想。 就公民结社自由，李龙和王贵松分别在( ( 论结社自由权和试析结 社自由的体系中指出结社自由权是一项基本的宪法权利，国家应构建以 宪法为核心的制度体系充分保障公民结社自由权。学者刘培峰在论结社 自由一书明确指明结社自由对国家、社会的积极意义，主张国家对社团 应以宽松管理与培育发展并举，保障公民结社权利得到实现。与此同时， 完全的结社自由也容易给国家带来危害，国家可以适当地对结社权的行使 予以限制。 王名在( ( 中国社团改革一从政府选择到社会选择一书从经济发展和 社会变革的角度，提出了我国的社团发展路径应从政府选择变为由社会和 民众对社团的成立与存续进行决定的社会选择模式，社会选择模式是社团 发展的方向。吴玉章研究员就我国现行的“政府管理模式”产生的原因， 对社团发展的影响进行了分析，提出现行管理模式是一种过时的管理，政 府对社团的管理应达到社团力量与政府力量的适度平衡。刘培峰在政府 管理菲营利组织模式的思考一文中首先诠释了结社自由的全部含义，在 此基础上对现行的社团管理提出了批评，认为目的事业管理模式应为我国 政府在管理社团时所遵循，而综合统筹管理只是社团管理的权宜之计。 在实证分析社团管理方面，( ( 中国n g o 研究：以个案为中心( 2 0 0 1 ) 、 中国n g o 研究：以个案为中心( 2 0 0 2 ) 这两本案例专集分析了我国现行 社团控制性管理模式产生的背景、并就社团发展中面临的问题进行分析， 提出了相应的政策建议。 此外，苏力等著的规制与发展一一第三部门的法律环境、高丙中 的( ( 社团的合法性问题、吴玉章的从结社权利角度看社团管理等文章 也从不同的角度就政府与社团之间的关系、政府对社团的具体管理进行了 一定的分析，这些文章有一个基本相同的地方：强调和要求国家尊重结社 自由，保障结社自由的真正实现。 通览国内有关社团管理的文章，虽然各位学者也对结社自由给予了充 分的肯定，并对现行社团管理予以了一定的分析，但是，批判的多，建构 的少，对我国社团管理如何改进始终没有一个相对可行的方案。无论国外 学者还是国内学者，对我国社团管理的具体分析深入度不够，诸多问题还 需我们进一步探究，这即是社团进一步发展的要求，也是社会发展的必需。 四、创新之处 就本文的研究，主要有如下创新之处： ( 一) 突破以往社团管理模式研究单纯从法律的角度进行着手，探讨社 团管理模式的理论基础，并适时提出社团管理转型的具体范式。本研究综 合运用哲学、政治学、管理学、法学等知识对社团管理展开论述，以求研 究的理论丰满、方案科学合理。 ( 二) 从公民结社自由权出发，分析论证我国现行社团管理模式的弊端， 并就管理模式的转型提出了新的设想。 ( 三) 从我国政治经济发展和公民思想文化进化的角度，探究我国现- 5 社团管理模式存在的深层原因，并充分借鉴国外社团管理先进的理念与经 验，建立具有中国特设特色的社团管理新模式 五，研究设计 ( 一) 研究思路 1 、主题的确定。由于我国有关社团的问题众多，研究主题的明确也就 成为了本文首要解决的问题，有鉴于此，本研究首先明确文章的研究对象 是社团管理模式。 2 、理论的把握。理论是结论的先导，通过对与社团管理模式紧密相关 的结社自由理论进行领悟和阐述，文章取得了建构新型社团管理模式的基 本前提。 3 、对历史和现状的分析。通过对我国社团发展及其管理模式分析，认 识社团管理模式的不足和弊端存在的原因，为后文的研究做好铺垫，提高 研究结论的实用性。 4 、借鉴与应用。发达国家的社团发展较为成熟，管理经验丰富。在借 鉴发达国家社团管理模式的成功之处的基础上，文章综合前述研究的结论， 探讨我国社团管理模式的转型之道。 ( 二) 研究方法 本研究涉及到管理学、法学、行政学、社会学等多学科知识。为求研 究结论科学合理，本文以结社自由理论为依托，力求论证中理论阐释与实 践归纳相结合，纵向的历史概括和横向的现实比较相应证。 1 、比较分析法。比较分析法是指对有关研究对象的资料、数据等进行 对比分析，以得到对研究有用的结论。本书首先纵向剖析了我国社团管理 模式的弊端与成因，揭示了模式改革的必要性与路径选择，又横向对比吸 取发达国家社团管理的成功之处，提出我国社团管理的新模式。 2 、文献分析法。文献分析方法是通过对各种相关文献进行分析，以间 接方式获取研究对象信息的方法，这是本文研究的主要方法。本论文通过 获取相关图书资料、电子资源知识并予以梳理。资料的获取与分析为论文 的写作提供了必要的条件。 3 、实证研究法。实证分析方法是从实际情况出发，把握现实问题，并 做进一步分析，得出结论。本论文重点考察我国社团发展的历史、现状， 分析论证现行社团管理存在的问题，为新模式的建构创设条件。 第二部分社团管理模式概述 社会科学研究的首要问题是对研究对象的界定。没有明确、清晰对研 究对象的确定，自无法将被研究对象与其他事物相区分，更无从达到研究 科学合理的目标。社团管理模式在我国是一个新的研究领域，目前学术界 对此的定义较为繁复，尚未明确而统一。有鉴于此，首先我们需要对本文 的研究对象“社团管理模式”进行明晰的界定与阐述。 一、社团定义 社团是指现代社会中除政府( 第一部门) 和市场企业组织( 第二部门) 外的其他社会组织。美国霍普金斯大学非营利组织研究e e , c , 认为非营利组 织( 社团) 有五大特征，。即组织性一一说明该类组织是具有一定制度化的 正式团体，有与组织职能相对应的机构与管理体制，并开展经常性活动； 民间性一一强调该类组织是以民间的形式出现的，它不代表政府或国家的 立场；非营利性一一即组织不以获取利润作为主要目的，而通常以提供公 益和公共服务追求目标；自治性一一组织拥有自己的组织结构和管理机制， 有独立的经济来源，在政治、管理、财政等诸多方面相对独立于政府；自 愿性一一成员加入公民社会组织并参加组织的活动非以强迫为要件，而是 基于自身的意愿。上述特征被众多学者用以确定我国特定组织是否为社团 的标准。 目前学界和实务界对“社团”的表述较为混乱，“非政府组织”( n g o s ) 、 “非营利组织”( n p o s ) 、“自愿组织”( v o s ) 、“第三部门”( t s ) 等不同名 称都用以表述该类社会现象。这些称谓因使用主体、适用地域、文化政治 背景的差异，内在涵义和指代对象有时较为相近，有时却又相差甚远。“非 政府组织”最早是指联合国承认的国际性非政府团体，现在更多强调同代 表公权力的政府相区别的社会组织；“非营利组织”在美国较为通用，泛指 政府与企业之外的一切公益性团体，强调该类组织与营利性组织相区别； “自愿组织”在英国的使用较为频繁，一般指组织的组成和活动是基于公 民的自愿而非强迫；而“第三部门”则被认为在诸多概念中最具中性和概 。1 e s t e r 乩s a l a m o n ：“g l o b a lc i v i ls o c i e t y ：d i m e n s i o nso ft h en o n p r o f i ts e c t o r ”l f i 0 9 ，t h eb o 口k i n sc e n t e r f o rc i v i ls o c i e t ys t u d i e s 。 ， 。完全以带普会斯人学关十1 r 营利组织特征为衡量幕准则我田纯粹的“计时几乎不存在。考虑到中国漫长封建统治 和民主自治精神缺乏的只体田情，本姗究的“ 团”小以克伞其蔷l j 措征为前提。 。壬建芹：1 f 政府红l 织的理论b 再释，中国方正f l 版i2 0 0 5 年皈，第2 贞。 6 捂力，它泛指政府公权力和市场经济之外的广大社会领域。如此众多的概 念，基本或者主要表述的是政府与企业之外的由公民自由组成的社会组织 及其构成的社会领域。本文统一使用“社团”这一概念，其涵义与以上概 念或因侧重点的不同而有些许差异，但所指基本相同或相似。文中个别地 方使用相关概念时，所指一般为本文研究的“社团”。 社团在中国的官方称谓是“民间组织”。它涵盖“社会团体”和“民 办非企业单位”两类组织。从现有学术研究和法律规定中抽取“社会团体” 和“民办非企业单位”的共性，我们可以将“社团”界定为“公权力之外 公民自愿组成的，以服务社会和促进社会发展为目的，自主从事非营利性 社会活动的组织”，“政府之外”、“自愿”、“公益”、“自治”等是社团必须 具备的内容，由此确保社团的独立性和为民( 泛指社会大众) 服务的功能。 二、管理模式界定 - 所谓“管理”，现代汉语词典解释为“对某项工作负责、约束以使 其顺利进行”，而华夏大百科全书认为管理就是“指导人类达到特定 目标的活动，它包含管理主体、手段、职能等诸多内容”。也有学者认为 “管理是指为实现预期目标，在社会组织中以人为中心进行的活动”。哆概 言之，管理一词本身包含着主体为达特定目标而应用一定的手段对特定对 象进行指导、引导，但不必然包含着管理主体对管理对象施以强制。管理 的本质在于协调。 “模式”一词是舶来品，泛指“某种事物的标准形式”，表明某种制度 化的规范、标准和解决某一类问题的方法。a l e x a n d e r 对此给出的经典定 义是：每个模式都描述了一个在我们的环境中不断出现的问题和解决该问 o1 9 9 8 年，民政部原针会团体管理司改为“民问组织管理局”，地方民政部门也新设或将原 毪：团体管理部门改为。民 阃组织管理局”、“民间细织管理办”等。民间组织遂成为“社会团体”和“民办1 r 企业学位”的共m l ：位概念。2 0 0 0 年4 门民政部颁布取缔非法民问鳃也l 织暂行办法，“民问组织”正式用于规帝的表述。俞町l 教授认为，从“社会 团体管理- d ”到“民间组织管理局”的改名，意味着民问组织( 朴团) 列：锯捶r j 攻府官方的认口，取得r 官力m 哈怯 性。俞町，r ：仲围公民村会的必起及其对治理的意义，载俞町惜：中国公民社会的兴起和治理的【变迁社会 科学史献出版社2 - 1 0 2 年版第2 0 2 负。 o 有学肯认为，我国 团阿f 罗口衄辎事业单位和人民囝体。从奉赝和发腱趋势而言，这两类组织可以视为计团。但就 目前事业单位的成乩妇政府严格拧制，人员编制由国务院和各级编制办确定，活功绛费和人员工资幅利由圃家财政供 给根本i 由国家成一1 i 受挣十政府。而1 9 9 8 年的t 针会团体臀记管理条例中明确参加中同人民政治协商会议的人民 团体免f 登记。隧两类组织瑟五和活动中主要由政府控制，“民问灶”和“自冶性”都较为缺乏，战本文4 、馓踩 讨论。 o 马坷1 等编：华夏人雨科伞书 ，华夏h 版料1 9 9 8 年版( 社会科学卷) ，第6 4 5 页 o 周一多等编著：管理学胤理功往复口人学h 版 r1 9 9 9 版，第l l 页。 。中田社科院编辑：硼吖墩语渊典，商务印斗 馆1 9 9 6 版第8 9 4 贝， 7 题方案的核心。通过这种方式，你可以无数次地使用那些已有的解决方案， 无需在重复相同的工作。模式主要包含三个部分：问题出现的具体环境、 与环境相关的对各种关系进行平衡的作用力系统以及解决问题的方案。函 作为一个合成词语，有学者认为管理模式即管理者在对组织的目标、 对象和手段进行整合，推动组织有效运转中的过程中形成的独具特色且相 对稳定的管理状态。也有人将“管理模式”理解为包括科学的组织管理结 构、内部管理体制、合理的资源配置等内容的管理体系。综上我们可以将 “管理模式”解释为“管理者为达目标，借助特定工具和手段对管理对象 进行协调、组织以形成的制度化规范。”该规范具有权威性、反复使用、标 准化、形式化等特征。模式对管理对象和相关参与人起引导、控制、协调 作用，以便于管理对象的发展和管理期望的实现。 三、社团管理模式界定与分类 学界对社团管理模式进行理论上的明确定义尚不多见。所谓社团管理 模式，即是指政府在执行国家社会管理职能，依法对社团进行服务、引导、 调整、控制的过程中形成的，具有高度权威性、实践应用性的稳定范式。 该类模式一旦形成，就在一定的时期内被反复应用以指导国家对社团的管 理。国家也可以适时对其进行修正。理解该概念重点要注意模式产生的理 论基础、模式的具体涵盖内容以及适用的条件等。 王名教授将社团管理模式分为“政府选择型”与“社会选择型”。“政 府选择”即“政府主管部门全权决定社团的产生、活动和撤销，主管部门 是社团选择的主体。”“社会选择”认为政府应尊重公民的结社权利，允许 公民自由成立社团并自主组织社团活动。刘培峰博士提出对社团的管理主 要基于以下两种逻辑与进路：( 1 ) 权利本位和行为的进路：强调政府对社 团的管理尊重公民结社自由，政府重点是对社团的公共活动予以监督，而 不是约束社团的成立；( 2 ) 管制的逻辑与组织的进路：明确公民结社权利 来自政府的授予，政府有权垄断社团合法性的资源，设置组织准入的门槛， 控制、监督社团的发展。国家对社团的态度大抵归类为许可制、部分许可 。h t t p ：c n b l o g s c o m z h e n l 。h t t p ：d e f i n e c n k i n e t d e f i n e _ r e s u l t a s p xs e a r c l w o r d 。考虑到“管理模式”定义的复杂件，研究者们一般足对该模式j 新亍分类而不了；以理论瑚q 0 纷述。本文因为研究篇幅 的制约，就未爸胖模，的定义展开详细地叙述。 。j 名：中固十i 团改事一扶政府选择至呲会选择社会科学文献删皈杜2 0 0 l 版，第6 4 ，1 1 9 页。 8 制和放任制。政府对社团主要采“综合统筹管理模式”和“目的事业管理 模式”。也有学者主张将国家对社团的管理分为“追惩制”和“预防制”， 尊重结社自由的国家一般采用“追惩制”对社团进行管理，反之采用“预 防制”。谢海定博士将国家对社团的管理分为“控制型管理”和“培育服 务型管理”。 深思学者对社团管理模式的分类，。我们不难发现国家对“结社自由” 这一基本人权持有的态度成为了不同类型管理模式存在的分水岭。以尊重 公民自由、权利为本位的国家多对社团采宽松管理，社团准入相对容易， 社团非违背宪法、侵害国家利益则可长存。而漠视结社自由，对公民采管 制态度的国家，一般因为担忧社团给国家带来危害，对社团的成立，活动 进行多全方位监控。 借鉴学者的研究，并分析世界各国在不同时期、不同地域对社团进行 的不同管理，我们可以大致将政府对社团的管理模式做如下分类：。 ( 一) 控制型管理模式。所谓“控制性管理”，是指国家为更好的维护 统治、保障社会安全，而对公民结社自由权利施以一定的压制，设置社团 准入的高门槛，引导、管制社团的发展。这一管理模式主要是依据以下的 理念：社团是政府的对立面；结社自由是国家对公民的恩赐，而非公民天 然的杰x s j ；社团的发展对国家和社会没有太多的积极意义；对社团成立的 控制易于对社团活动的控制。对社团进行“控制型管理”的国家多处于如 下情况：市场经济发展不充分；公权力高度集中而私权地位较低，国家处 。“综台统筹管理”足指由统一的政i | 寻部门对社团管理的模式。目的事业管理”是指根据丰十团类型的不同，由对应的 政府部门管理朴团。参见刘培峰：政府管理非营利纰织模式的思考，魏定t 二土编仲国非营乖峰蟛涮神模式论文集， 中p c z i 正出版 2 0 0 6 年版，第1 3 0 1 3 5 贞。 。“追惩制”足指不十顾或少十预朴团的成市，而对 十团的活动进行管理；“预防制”多指国家严控丰十团的成立，从源 夹卜j 争市蚌j - 团，巾对社团的活动较少关阵或尤暇顾及。参见陈金罗：社团立法与社团管理【c ，法律出版社1 9 9 7 年 版，第1 2 7 贞。 。谢海定：中国社团的含法性匝境 ，吴玉章主编：社会团体的法律问题，社会科学文献出版辛f = 2 4 年敝，第6 4 ， 7 4 贞。 。 。e 名教授就国家选择转向社会选择转变的腺闪和其体路径的州述较少，而刘培峰博+ 主张的“日的事业管理模式”更 多针对如何其体管理十 团，宏观f 甜陶家“r 团管理的探讨自所父缺。“追惩制”和“预防制”黾对政府管理朴团的一 种表面化的、似足而1 f 的说法，没有太多的口j 操作性。谢海定博l 的分判鼬甜也阐述r 国家井 团的管理的关系，但没 有对该模式进步细化分解。 。考虑到文章篇幅，本文就社团管模式的实施条件和摸式内容等未展开i 抖的深入分析，而是概略性的对社团管理模 式进行r 描述。 于总体陛社会状态，o 。结社传统与结社技巧匮乏；公民自治的观念较为淡漠、 社团自律和社会监督机制不健全。这一模式主要在封建时期的国家盛行， 现在则在一些社会主义国家和发展落后的地区使用。 ( 二) 放任管理型模式。所谓“放任型管理”，是指国家在明确社团对 社会积极作用的基础上，对社团在资格准入、具体组织方式持放任态度， 在组织管理中多监督而少干预，政府对公民的结社活动总体上持放任态度， 支持社团的发展。这一模式一般包含着如下的认识：社团是国家的助手而 不是敌人，二者可以协作共进；结社自由是公民的基本人权；社团对社会 的发展有着积极的作用；公民社会在国家结构中有重要的地位、社团充分 自律、对社团的社会监督机制健全、对组织的监督重于对组织控制。发达 国家在充分认识了国家和社会的相互促进关系后，。大多对社团采取了由控 制到适度放宽，再到放任、支持社团发展的管理模式。 ( 三) 中间型管理模式。所谓“中间型管理”，是指国家对社团施以控 制与放任相统一的管理。 在这一管理模式中，政府已经全部或者部分认识 了对社团的积极作用，但出于对社团活动给国家稳定带来隐忧的担心，于 是在社团管理中既尊重公民的结社自由，也强调国家管理职能。中间型管 理施以的条件介于上诉两种模式之间，只不过由于国家集权程度、统治阶 级施政方式等的不同，各国在不同时期对此的侧重点也就有所差异。中间 型管理多是国家对社团管理的一种过渡措施，是在不完全具备放任管理的 环境中的一种“中庸”管理模式。 对社团进行管理，是世界各国政府的一项基本职能。社团是国家的重 要组成部分，国家与社团之间良好的管理关系有助于公民权利的充分实现， 帮助国家克服由于“市场失灵”和“政府失灵”所带来的社会问题。上述 三种社团管理模式是特定环境下国家管理社团的范式，反映了国家与公民 结社自由的态度，表明了社团发展与国家管理的关系。随着世界各国经济、 政治、文化的发展，控制型模式的用武之地将大大减少，甚至不复存在。 。矗强体件朴会里，h - 会分化的程度较低，国家通过一系列的粮峻安捧，对社会资源进行控斛句配置，社会商度的国家 化，政府的理念和价值现被伞圄i 落输鳓t a 的吾个层面。参见孙在平：动员l j 参1 第三部门募捐柳蛊附寨研多曲， 浙江人民小版i l1 9 9 9 年版，第2 贝。 。马克思和恩格斯曾颅苦，随着朴会主义革命的胜利。国家职冉勖煎4 滑蹁小，还蟓成为社会成员普遍隅自由台每权利， 。使人民为着自己的利益重新掌握自己的社会生活”。参见马克思恩格新选集( 第2 卷) ，人民出版社1 9 7 2 年| 钣， 第4 1 1 页。 。就“中间型”管理模式，藐们又人致可以分为曲类：a 、以“拧制型”管理模式为皋奉内容，少许放宽对社团管制自争陵 式；b 、以结礼自由为培调，“放任型”管理模式为土要内容，并走向放任管理的模式 1 0 “中间型管理”模式以管理方法、手段的多元化，适用范围的广泛性而倍 受各国推崇。建立在充分尊重结社自由的基础上的“放任型管理”模式以 其符合现代社会发展潮流、满足公民多元追求的优势，成为现代国家社团 管理发展的走向。社团管理模式的适用，因为国情的不同而不可能统一化， 各国应针对具体国情的不同，因时因地采用不同管理模式 嘞蛳任何事物都仃边界样基于公共利益和围家安争的需要，两方国家也会依法对结朴自由进行定的合理拧制，但 是，这做 上的u 的决相电仅仅足为，政府统治的需要，向更是为r 更好的培育、保障社团发展。l i | i 对社团进行控制的 国家也会在一定的层面上结社自由打开