（行政管理专业论文）新公共管理在中国行政改革中的适用性质疑.pdf

摘要 近- - u _ 十年来，西方各国掀起了一场以新公共管理为标志性旗号的行政改革 运动。这场运动以其主张在弹性市场机制基础上，采用商业管理主义的理论、技 术和方法对公共部门进行全方位的改革而著称于世。与此同时，我国也在不断进 行着行政管理改革的各种尝试。有些学者主张借鉴新公共管理的方法来指导中国 的行政改革。那么新公共管理对于我国的行政管理改革究竟有没有适用性呢? 为了解答这个问题，本文在以下几个方面作了分析研究： 首先，在引言部分对新公共管理理论及其在中国的适用性问题作了理论综 述。 其二，对新公共管理进行了细致深刻的理论透视，包括新公共管理运动出现 的时代背景、原因、传统公共管理模式的弊端、新公共管理的理论基础( 公共选 择理论、委托代理人理论、交易成本理论等) 以及对新公共管理的批评等。 其三，利用对比研究的方法，分别列举和分析了西方行政改革的特定条件和 我国行政改革面临的特殊背景，由此得知西方的新公共管理运动是以成熟完善的 市场机制、规范化的政府职能、完善的法律制度、民主化的决策、成熟的技术支 持为条件的，而我国却处在社会根本政治制度、行政文化、传统观念与西方不同、 市场体制还不成熟、法制环境尚不健全、官僚制不足、第三部门发育还不成熟的 现实状况中，因此并不具备实行新公共管理的客观条件。 其四，根据分析得出如下结论：新公共管理运动的产生深深的根植于西方国 家所特有的政治、经济、法制、市场和社会环境之中。西方成熟的市场经济体制、 完善的法律制度、健全的官僚体制、广泛的民主决策、强有力的社会第三部门、 发达的科学技术支持等诸多后现代社会的特点都为新公共管理运动提供了土壤 和动力。而我国社会正处于由农业社会向工业社会的过渡阶段；经济正处在计划 经济向市场经济的转型期；法制建设还不完善；社会中介组织的不健康发展无法 独立承担起社会公共事业管理的重担；韦伯意义上的官僚制并未建立起来等诸多 因素，导致中国目前的国情与新公共管理运动产生的土壤大相径庭。在这种情况 下新公共管理在中国的行政管理改革中是不具有适用性的。 最后，针对新公共管理运动提出的“摒弃官僚制”的口号，对官僚制进行反 思。其中包括对官僚制是否过时的争论、范式转换的探讨以及由“独自”到“对 话”这三个方面的再反思。在官僚制是否过时的问题上我们看到：那些所谓的替 代官僚制的东西，不管是新型理论也好，还是实用模式也好，不但没有抛弃掉官 僚制，反而是在完善修补着官僚制。倒是那些没有同官僚制发生正面冲突的学术 理论，在不动声色地消蚀着官僚制的基础。关于范式转换的问题，最早由科学哲 学家库恩提出了范式的概念。把范式这一概念借用过来评价官僚制，正是韦伯的 官僚制，建立了一个研究组织与管理的前所未有的范式。韦伯以后的管理学，实 际上一直在不断完善、丰富、发展着这个范式。所以，那些试图抛弃官僚制的改 革实践，到头来只是在这个范式上添砖加瓦；而那些对官僚制的理论批判，多数 都在崇尚理性这一点上补充着韦伯的理论。韦伯的官僚制范式，迄今还在主宰着 世界。在从“独自”到“对话”中，我们得知：在当前的社会科学理论中，真正 能够对官僚制形成挑战的理论来自德国的哈贝马斯的“交往理性”。官僚制的理 性，在语言哲学中属于“独自”，交往理性所强调的“对话”，有可能突破官僚制 的层级结构。而一旦层级结构不复存在，就会对官僚制范式形成解构。笔者认为， 官僚制不管是在西方发达国家还是在转型期的中国，都仍然具有鲜活的生命力， 那些对官僚制细枝末节的批判和摒弃，包括新公共管理运动在内，都无法动摇官 僚制的根基。在一种真正能够从本质上动摇官僚制的理论出现之前，官僚制仍是 最好且最有效的组织模式。 关键词；新公共管理、适用性、中国行政改革、官僚制 r e s e a r c ho rt h es e r v i c e a b i l i t yo f n e wp u b l i cm a n a g e m e n ti nc h i n a i nt h er e c e n t2 0o i 3 0y e a r s , t h ew e s t e r nc o u n t r i e sh a v et a k e nt h e1 2 c wp u b l i c m a n a g e m e n ta st h es i g nb a n n e ro ft h ea d m i n i s t r a t i o nr e f o r mm o v e m e n t t h i s m o v e m e n tb yi t sp o s i t i o ni nt h ee l a s t i cm a r k e tm e c h a n i s mf o u n d a t i o nu s e st h e c o m m e r c i a lm a n a g e r i a l l yt h et h e o r y , t h et e c h n o l o g ya n dt h em e t h o dc a r r l c $ o nt h e o m n i - d i r e c t i o n a lr e f o r mt ot h ep u b l i cd e p a r t m e n tb u tt ob ew o r l d - f a m o u s a tt h e 双哪 t i m e ，0 1 1 1 c o u n t r yi sa l s ou n c e a s i n g l yc a r r y i n go na d m i n i s t r a t i o nr e f o r m s o m e s c h o l a r sa d v o c a t e dp r o f i t sf r o mt h em e t h o do f t h en e w p u b l i cm a n a g e m e n tt oi n s t r u c t c h i n e s et h ea d m i n i s t r a t i v er e f o r m d o e st h en e wp u b l i cm a n a g e m e n tr e f o r m r e g a r d i n g0 1 1 1 c o u n t r ya d m i n i s t r a t i o nh a v et h es e r v i c e a b i l i t y ? i no r d e rt oe x p l a i nt h i sq u e s t i o n , t h i sa r t i c l eh a sd o n et h ea n a l y s i sr e s e a r c hi n f o l l o w i n gs e v e r a la s p e c t s ： f i r a , p a r t i a l l yh a sm a d et h et h e o r ys u m m a r yi nt h ei n t r o d u c t i o nt ot h en e wp u b l i c m a n a g e m e n tt h e o r ya n d i t si nc h i n a ss e r v i c e a b l eq u e s t i o n s e c o n d , h a sc a r r i e do nt h ec a r e f u lp r o f o u n dt h e o r yp e r s p e c t i v et ot h en e wp u b f i c m a n a g e m e n t , a p p e a r st h et i m eb a c k g r o u n d , t h er e a s o n , t h et r a d i t i o n a lp u b l i c m a n a g e m e n tp a t t e r nm a l p r a c t i c e ，t h en e wp u b l i cm a n a g e m e n tr a t i o n a l ei n c l u d i n gt h e n c wp u b l i cm a n a g e m e n tm o v e m e n t ( p u b l i cc h o i c et h e o r y , r e q u e s t a g e n tt h e o r y , t l 锄s a e t i o nc o s tt h e o r ya n ds oo n ) a sw e l la st ot h en e w p u b l i cm a n a g e m e n tc r i t i c i s m a n ds o o n 1 1 嘲t h eu s ec o n t r a s tr e s e a r c hm e t h o d , s e p a r a t e l ye n u m e r a t e da n dh a sa n a l y z e d t h es p e c i a lb a c k g r o u n dw h i c ht h ew c s t e r l la d m i n i s t r a t i o nr e f o r ms p e c i f i cc o n d i t i o n a n do u rc o u n t r ya d m i n i s t r a t i o nr e f o r mf a c e d , 矗o mt h i sk n e ww e s t e r nt h eu e wp u b l i c m a n a g e m e n tm o v e m e n tw a st a k et h em a t u r ec o n s u m m a t i o nm a r k e tm e c h a n i s m , t h e s t a n d a r d i z e dg o v e r n m e n tf u n c t i o n , t h ec o n s u m m a t i o nl e g a ls y s t e m , t h ed e m o c r a t i z e d d e c i s i o n - m a k i n g , t h em a t u r et e c h n i c a ls u p p o r ta st h ec o n d i t i o n , b u to u rc o u n t r y a c t u a l l yo c c u p i e dt h es o c i e t yf u n d a m e n t a lp o l i t i c a ls y s t e m , t h ea d m i n i s t r a t i v ec u l t u r e ， t h ew a d i t i o n a li d e a sa n dt h ew e s td i f f e r e n t , t h em a r k e ts y s t e mn o tm a t u r e 9t h el e g a l s y s t e me n v i r o n m e n ts t i l li sn o tp e r f e c t , i nt h eb u r e a u c r a ti n s u f f i c i e n c y , t h et h i r d d e p a r t m e n tg r o w t ha l s on o tm a t u r er e a l i s t i cc o n d i t i o n , t h e r e f o r ec e r t a i n l yd o e sn o t h a v ei m p l e m e n t st h en e w p u b l i cm a n a g e m e n tt h ed e t a c h m e n tc o n d i t i o n f o u r t h , a c c o r d i n gt oa n a l y z ed r a w sw ef r e dt h a tn e wp u b l i cm a n a g e m e n tm o v e m a l t p r o d u c t i o nd e e pr o o t e di nw e s t c mn a t i o nu n i q u ep o l i t i c s , t e c o n o m y , l e g a ls y s t e m , m a r k e ta n ds o c i a le n v i r o n m e t l t a t t e rt h ew e s tm a t u r em a r k e te c o n o m ys y s t e m , t h e c o n s u m m a t i o nl e g a ls y s t e m , t h er 威e e tb u r e a u c r a ts y s t e m , w i d e s p r e a dd e m o c r a t i c p o l i c y - m a k i n g ，t h ep o w e r f u ls o c i a lt h i r dd e p a r t m e n t , t h ed e v e l o p e ds c i e n c ea n d t e c h n o l o g ys u p p o r ta n ds o0 1 1m a n ym o d e ms o c i e t i e s c h a r a c t e r i s t i ch a sa l lp r o v i d e d t h es o i la n dt h ep o w e rf o rt h en e wp u b l i cm a n a g e m e n tm o v e m e n t b u to u i e o t m t r y s o c i e t yi si nt h es t a g eo f f t o ma g r i c u l t u r a ls o c i e t yt ot h ei n d u s t r ys o c i e t y st r a n s i t i o n a l ； t h ee c o n o m yi so c c u p y i n gt h ep l a n n e de c o n o m y 幻t h em a r k e te c o n o m yr e f o r m i n g t i m e ；t h el e g i s l a t i v ew o r ki si m p e r f e c t ；t h es o c i a li n t e r m e d i a r yo r g a n i z a t i o nt h e d e v e l o p m e n ti sn o tu n a b l ei n d e p e n d e n t l yt ou n d e r t a k et h eh e a v yb u r d e nw h i c ht h e s o c i a ln o n - p r o f i to r g a n i z a t i o nm a n a g e s ；i nt h ew e b e rs i g n i f i c a n c eb u r e a u c r a tm a k e s e s t a b l i s h e sa n d5 0 0 nb yi l om e a n sm a n yf a c t o r s c a u s e st h es o i lw h i c hc h i n e s e 砒 p r e s e n tt h en a t i o n a lc o n d i t i o na n dt h en e wp u b l i cm a n a g e m e n tm o v e m e n tp r o d u c e st o b ew i d e l yd i v e r g e n t t h en e wp i t b l i em a n a g e m e n ti sh a si nt h i sk i n do fs i t u a t i o ni n c h i n a sa d m i n i s t r a t i o nr e f o r ms e r v i c e a b l y t h eh o m eh a sm a n ys c h o l a r s 幻p r o f i t f r o mt h ef l e wp u b l i cm a n a g e m e n ts o m ec 伽c r e t em c a s u l 懿t os u g g e s tp l a n sf o r c h i n a sa d m i n i s t r a t i o nr e f o r m ；t h ea u t h o rt h o u g h tt h i si si n a p p r o p r i a t e d i s c u s s e si t s c e r t a i nc o n c r e t ep r o c e d u r e st ot h ec h i n e s ea d m i n i s l r a t i o nr e f o r mm o d e ls i g n i f i c a n c e i nt h el o g i ci sa p a r a d o x f i n a l l y , p r o p o s e si nv i e wo ft h en e wp u b l i cm a n a g e m e n tm o v e m e n ta b a n d o n st h e b u r e a u c r a tm a k e st h es l o g a n , c a l t i c s0 1 1r e c o n s i d e r i n gt ot h eb u r e a u c r a ts y s t e m i n c l u d i n gt ot h eb u r e a u c r a c yw h e t h e r t h eo b s o l e t ea r g u m e n t , t h em o d e ld ot r a n s f o r m t h ed i s c u s s i o n 够w e l la s ”c o n v e r s e s ”t h e s et h r e ea s l 3 l e c t 5a g a i nr e c o n s i d e r i n gf r o m ”t h em o n o l o g u e ”t h ea u t h o rb e l i e v e dt h a tt h en om a t t e ri si nt h ew e s t e r nd e v e l o p e d c o u n t r y0 1 i nr e f o r m i n gt i m ec h i n a , a l ls t i l lh a dt h em g h tv i t a l i t ) ，t h e s em a d et h e m i n o rd e t a i l st ot h eb u r e a u c r a tt h ec r i t i q u ea n da b a n d o n s i n c l u d i n gt h e 粥wp u b l i c m a n a g e m e n tm o v e m e n t , a l lw a su n a b l et h ef o u n d a t i o nw h i c hv a c i l l a t e dt h e b u r e a u c r a tt om a k e t r u l yc a nf r o me s s e n t i a l l yv a c i l l a t et h eb u r e a u c r a tb e f o r eo n e k i n dw h i c ht on l a k l 。t h et h e o r ya p p e a r s t h eb u r e a u c r a tm a k e ss t i l l 、j i 御b e s ta l s ot h e m o s te f f e c t i v eo r g a n i z a t i o np a t t e r n k e yw o r d s ：n e wp u b l i cm a n a g e m e n t ；s e r v i c e a b i l i t y ；a d m i n i s t r a t i v er e f o r m ； b u r e a u c r a c y 西北大学学位论文知识产权声明书 本人完全了解学校有关保护知识产权的规定，即：研究生在校攻 读学位期间论文工作的知识产权单位属于西北大学。学校有权保留并 向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版。本人允许论文被 查阅和借阅。学校可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据 库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学 位论文。同时，本人保证，毕业后结合学位论文研究课题再撰写的文 章一律注明作者单位为西北大学。 保密论文待解密后适用本声明。 学位论文作者签名： 弘一7 韩蓼 指导 年y 月男e t 西北大学学位论文独创性声明 本人声明：所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工 作及取得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地 方外，本论文不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含 为获得西北大学或其它教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我 一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均己在论文中作了明确的 说明并表示谢意。 学位论文作者签名：辫慧 瑚年，月孑日 引言 目前，国内介绍新公共管理理论和主张运用新公共管理理论来指导我国行政管 理改革的书籍和论文很多。同时，许多学者也认识到了新公共管理在中国转型期的 公共管理改革中的适用性问题。但是，究竟新公共管理在我国的行政管理改革中是 否具有适用性? 如果有，都是那些理论适用? 适用在哪些方面? 如果没有? 那又是 因何而不具有适用性? 这些问题，许多学者都试图在不同的方面进行研究和总结， 并且得出了一些不同的结论。本文以新公共管理在中国行政改革中的适用性质疑 为选题，试图从我国的现实情况出发，同时借鉴国外的经验和理论，对这些问题作 一些探索，以从中发现规律，找到问题的症结，修正现存的错误认识。这一研究， 对于推动我国行政管理改革的进一步发展，提高政府对社会公共事务的管理水平， 具有重要的理论意义和实践价值。 2 0 世纪7 0 年代末8 0 年代初以来，伴随着全球化、信息化以及知识经济时代的到 来，西方各国相继掀起了政府改革的浪潮，( 同时，在转轨国家、新兴工业国家和大 部分发展中国家也出现了同样的改革趋势) 而走向一种“新公共管理”的实践模式， 成为当代西方政府改革的最基本趋势。近年来，我国的一些专家学者围绕“新公共管 理”的有关问题进行了较为深入地探讨，接下来笔者将从国内和国外两个方面对新公 共管理的研究现状做一综述。 一、耘公共管理内容的理论概括 。新公共管理。最早由胡德( c h r i s t o p h e rh o o d ) 在1 9 9 1 年提出。在一篇名为 一 种普适性的公共管理? 的文章中，胡德指出，在2 0 世纪7 0 年代中期以后，英国以 及其他经合组织国家纷纷掀起了政府改革运动。胡德将这些改革运动称作。新公共管 理”运动。胡德将。新公共管理”看作是一种以强调明确的责任制，产出导向和绩效评 估，一种以独立的行政单位为主的分权结构( 分散化) ，采用私人部门的管理、技术、 工具，引入市场机制以改善竞争为特征的公共部门管理新途径。胡德归纳七条新公 共管理的要点：( 1 ) 在公共部门之中放手给专业管理，这表示让管理者自己管理； ( 2 ) 目标必须明确，绩效必须能够加以测量；( 3 ) 特别强调产出控制，重视实际的 成果甚至重视程序；( 4 ) 走向分解的转变。分解( d e s e g r e g a t i o n s ) 的意思是透过 小型政策领域的机关设立，而将大规模的都会分割开来；( 5 ) 转变为更大的竞争性； ( 6 ) 重视私部门形态的管理行为；( 7 ) 资源运用上的克制与节约。 作为一种正在成长并且日益取代旧的公共行政模式的公共部门管理的新模式， “新公共管理”有不同的名称，如。公共管理主义”( 或。管理主义。) 、。后官僚体制模式。、 。以市场导向的公共行政”等。管理主义。( 或新公共管理) 是一个多维度的非常宽泛 的概念( 彼得斯语) 。对于它的内涵，人们做出了各种不同的界定。 波立特( c p o l l i t o 在管理主义和公共服务：盎格鲁和美国的经验一书中认 为，“新公共管理主义”主要由本世纪初发展起来的古典泰勒主意的管理原则所构成， 既强调商业管理的理论、方法、技术及模式在公共部门管理中的应用；瓦尔特基 克特( w a l t e rmk i c k e r ) 在“荷兰的行政改革与公共部门管理”一文中讲“新公共管理” 界定为一种强调商业管理风格，顾客至上和市场竞争的改革取向。 新西兰的乔纳森博斯顿认为，新公共管理强调的是管理而不是政策；从利用 投入控制转向依靠可量化的产出测量和绩效目标；伴随着新的报告机制、监控机制 和责任机制的发展而下放管理控制权；将庞大的官僚机构分解为准自治机构，特别 是把商业功能与非商业功能分离开；优先选择私人所有，对外承包以及公共服 务供给的可竞争性；仿效某些私营部门的管理方法，例如开发公司计划和绩效 协议，采用与绩效相联系的薪酬制度，以及更加关注机构形象；一般都偏爱的 是货币刺激而不是诸如伦理、精神和地位等非货币刺激；以及强调的是削减成本， 效率和削减管理。 从研究者的角度来看，“新公共管理”有时被当作单一模式概念，有时则被当作 包含不同模式的类概念。如奥斯本和盖布勒在改革政府中提出的“企业化政府” 模式就是一种单一模式。这一模式中包含了十大基本原则或基本内容( 也有人认为 奥斯本和盖布勒提出的j 企业化”模式及美国白克林顿进行的“重塑政府运动”属于不 同于“新公共管理”模式的“治道”) 。再如哈伯德提出的包含十大趋势的“管理主义”模 式，也是一种单一模式，只有各种不同类型的“新公共管理”模式。如英国学者e 费 利耶等人在行动中的新公共管理中论述的效率驱动模式、小型化与分权模式、 2 追求卓越和公共服务取向模式。 布莱克维尔政治学百科全书则将“新公共管理”模式概括为如下倾向：“宁要 劳务承包不要通过没有终结的职业承包而直接劳动的倾向”；宁要提供公共服务的多 元结构( 宁可出现多种提供者的竞争，并存在使用者对供给者运用控制手段，如美 国选举产生的校董事会制度) ，而不要单一的无所不包的供给方式结构的倾向；宁可 向使用者收费( 或至少是制定了用途的税收) ，而不是把普通税金最为资助不具有公 共利益的公共事业基础的倾向。” 我国学者陈振明教授在一篇论文中曾将“新公共管理”的内容归纳为如下八个 方面：( 1 ) “让管理者进行管理”( 强调职业化管理) ；( 2 ) 衡量业绩( 明确的绩效标 准与绩效评估) ；( 3 ) 产出控制( 项目预算与战略管理) ；( 4 ) 顾客至上( 提供回应 性服务) ；( 5 ) 分散化( 公共服务机构的分散化和小型化) ；( 6 ) 引入竞争机制：( 7 ) 采用私人部门的管理方式；( 8 ) 改变管理者与政治家、公众的关系。 尽管新公共管理的名称众多，通过前文中对新公共管理运动的介绍，还是能够 发现这些不同定义中的共识。第一，无论这种模式叫什么，都代表一种与传统公共 行政不同的重大变化，更为关注结果的实现和管理者的个人责任。第二，明确表示 要摆脱古典官僚制，从而使组织、人事、任期和条件更加灵活。第三，明确规定了 组织的人事目标，这就可以根据绩效指标测量工作任务的完成情况。同样，还可以 对计划方案进行更为系统的评估，也可以比以前更为严格地确定政府计划是否实现 了其预定目标。第四，高级行政管理人员更有可能带有政治色彩地致力于政府工作， 而不是无党派或中立的。第五，政府更有可能受到市场的检验，将公共服务的购买 者与提供者分开，即将“掌舵者与划桨者区分开”。政府介入不一定总是指政府通过 官僚手段行事。第六，出现了通过民营化和市场检验、签订合同等方式减少政府职 能的趋势。在某种情况下，这是根本性的。一旦发生了从过程向结果转化的重要变 革，所有与此相连的连续性步骤就都是必要的。 学者们对新公共管理的定义上的分歧，在对新公共管理的内涵的概括上也能够 看出来。如奥斯本和盖布勒在改革政府中提出的“新公共管理”模式包含以下十 大基本原则或基本内容：( 1 ) 其催化走用的政府：掌舵而不是划桨；( 2 ) 社区拥有 3 的政府：授权而不是服务；( 3 ) 竞争性政府：把竞争机制注入到提供服务中去；( 4 ) 由失明的政府：改变照章办事的组织；( 5 ) 讲究效果的政府：按效果而不是按投入 拨款：( 6 ) 受顾客趋势的政府：满足顾客的需要，而不是官僚政治需要；( 7 ) 有事 业心的政府：有收益而不浪费；( 8 ) 有预见的政府：预防而不是治疗；( 9 ) 分权的 政府：从等级知道参与和协作；( 1 0 ) 以市场为导向的政府：通过市场力量进行改革。 该书十分推崇政府中的“企业家”或人物和“企业家”精神。其核心思想在于用企业家 思想改造政府。 我国学者毛寿龙指出：进入2 0 世纪9 0 年代之后，政府改革在很多方面出现了新 举措，主要表现在以下几个方面：一是政府与市场之间的公共选择，虽然在实践上 依然偏向于更多的政府，但更多的市场、小而有效的政府已经成为西方各国乃至转 轨国家和发展中国家的共识，并继续成为9 0 年代世界各国政府该俄的指导思想。二 是，政府与市场关系方面的改革在美国等国家转化为一场重塑政府运动，虽然在削 减社会福利支出方面没有取得实质性的进展，在有的国家甚至有些回潮，但是在放 松管制、公共领域引进市场机制、建立公共领域的内部市场等方面取得了实质性的 进展。三是，强化信息技术来改革原有的工作程序、组织等结构方面的问题。四是， 9 0 年代各国政府都开始重视政策制定能力的提高和政策执行效率的改善，在新公共 管理思潮的影响下，许多国家均开始了强化政府政策执行部门自主权的改革，形成 了一股“执行局自主化”的改革潮流，从而重新塑造了政治( 政策) 与行政( 执行) 之间的关系。 笔者认为，新公共管理理论应当主要包括以下方面的内容： ( 1 ) 注重政府的政策职能与管理职能的分离 “新公共管理”认为，公共管理可以分为四种类型，即政府组织、规划组织、服务提 供组织和服从型组织。 ( 2 ) 注重将私营部门的管理方式引入公共部门 与传统公共行政排斥企业经营部门的管理方式不同，“新公共管理”强调政府应 广泛采用企业经营部门成功的管理手段和经验。除实施明确的绩效目标控制之外， “新公共管理还强调重视人力资源管理，强调成本效率分析、全面质量管理， 4 主张全面的货币化激励而不是传统的职位保障制。基于管理主义的管理“共通性”的 原理，西方国家广泛地将私营部门的管理方式、经验引入到公共部门的管理活动中。 ( 3 ) 营造“顾客导向”的行政文化 “新公共管理”认为，政府的社会职责是根据顾客的需求向顾客提供服务，政府服 务以顾客或市场为导向，只有顾客驱动的政府才能满足多样化的社会需求并促进政 府服务质量的提高。市场不仅在私营部门存在，也在公共部门内部存在。当市场在 公共部门出现时，我们通常称之为系统，如教育系统、职业训练系统、心理卫生系 统。但他们都是市场，如同金融系统、银行系统和保健系统一样都是市场。“新公共 管理”改变了传统公共行政的政府与社会之间的关系，政府不再是凌驾于社会之上 的、封闭的官僚机构，而是负有责任的企业家，公民则是其“顾客”或“客户”这种 拥有更多选择权，有机会来评价政府工作效果的“顾客驱动圾至将是一个推动政府 改善服务质量的良好机制。 ( 4 ) 政府应广泛采用授权或分权的方式进行管理 在传统的官僚制组织结构中，权力高度集中、上层发号施令，下级依令而行， 第一线人员往往缺乏自行处理的权利，难以适应快速多变的外部环境。由于信息技 术的日新月异，加快决策的压力猛烈冲击着政府的决策系统，政府组织需要对不断 变化的社会做出迅速的反应。新公共管理相应地提供用授权、分权的办法来对外界 变化做出反应。 ( 5 ) 公务员不必保持中立 在看待公务员与政府官员的问题上，“新公共管理”与传统公共行政存在着明显 的分歧。新公共管理认为：鉴于行政所具有的浓厚的政治色彩，公务员与政府官员 之间的相互影响是不可避免的。正视执行机构和公务员的政治功能，不仅能使公务 员尽职尽责地执行政策，还能使他们以主动的精神设计公共政策，使政策能更加有 效的发挥其社会功能。这体现了新公共管理者重视激励、鼓励公民参与的价值取向。 ( 6 ) 政府应放松严格的行政规则，实施明确的绩效目标控制 新公共管理反对传统公共行政重遵守既定法律、法规、轻绩效测定和评估的做法， 主张放松严格的行政规则，实行严明的绩效目标控制，即确定组织、个人的具体目 5 标，并根据绩效目标对完成情况进行测量和评估。 二、新公共管理在中国行政改革中的适用性研究综述 关于新公共管理在中国行政改革中的适用性问题，国内也有一些学者和研究人 员进行了一些探讨。其中有代表性的观点有： 中国人民大学教授张成福在他的公共管理学一书中谈到自己对新公共管理 理论应用于中国的看法是：“用一种正确的方法解决了一个错误的问题”。 浙江大学经济学院公共管理学系的周生春教授在他的“新公共管理”与中国公 共管理的理论建设一文中指出：在借鉴新公共管理的经验时，我们必须注意的是： 第一，“新公共管理”理论是特定社会的产物，是在部分西方国家行政改革的实践与 公共行政学的发展过程中形成的。第二，“新公共管理”仅为特定历史发展阶段的产 物。第三，“新公共管理”理论本身具有缺陷。第四，应根据我国的需要，在不同的 历史发展阶段，有区别地选择值得我们汲取的“新公共管理”理论精华。目前，我国 学术界对“新公共管理”思潮的反应仅停留在对“新公共管理”理论及其运动作较全面 地、系统地介绍，和对部分问题的讨论上。人们对“非政府组织”、“市场机制”关注 较多，围绕“行政体制改革”、“管理方式的转变”、“效率的提高”等进行阐述的较多， 但是，值得注意的是：在强调改革和管理方式转变的同时，还应该认识到在现阶段 社会中介组织参与社会公共事务管理的条件还不成熟，引进市场机制以提高公共行 政效率势在必行，但目前中国市场机制本身尚有待发展完善。对效率的追求应以公 平为目的，以民主和法制为基础，做到价值理性和工具理性的统一，而且，更重要 的是不能以牺牲公共性为代价。 中南大学吕耀怀教授等人认为，由于我国的行政管理改革有自己的特殊背景， 因此，在西方发达国家产生了积极成果的“新公共管理”运动，不能在我国原样复制。 然而，“新公共管理”运动仍不失为我国进行行政管理改革的一面镜子。我们可以借 鉴“新公共管理”运动的成功方面，并结合本土的实际情况，进行富有创造性地探索。 笔者认为，西方行政改革中广泛存在的对现代官僚制的批判言过其实，官僚制 依然是现代性的重要标志。中国行政由于传统的惯性及其它历史原因，总体上仍然 6 处于官僚化不足阶段，因而最重要的任务不是别的，而是在适宜的范围内，建构现 代型的官僚制。另外，新公共管理运动的出现有着其特定的客观条件，如发达的市 场运行机制、完善的法律保障、民主的政治决策环境、成熟的社会第三部门的大量 存在、有力的技术支持等等，这些客观的条件在我国现阶段显然是不具备的，因此 新公共管理运动对我国目前的行政管理改革而言，貌虽神似实则不同，并不具有实 质上的借鉴意义和适用性。 7 第一章新公共管理理论透视 一、新公共管理运动出现的时代背景及原因分析 新公共管理运动的出现不是偶然的，在其背后有着深刻的时代背景和原因。 首先是政治的力量在起作用。随着冷战的结束，许多国家发现它们自己处在关 于政府角色的普遍争论中。对于曾经处在铁幕笼罩下的国家，政府担负着改变原先 基本的管理体制、设计发明更为民主的制度、建立市民社会、重新塑造和国民之间 关系的艰巨使命。广大发展中国家政府发现，除了快速实现经济现代化的要求外， 他们自身也处在类似的压力之下。工业化国家则必须应对公民对公共机构日益下降 的信心和信任感。在全世界范围内，竞选政府公职的候选人已经成功的启动了一场 以精简政府规模、削减其劳动力为主的运动。就公民而言，从得到的政府服务的角 度出发，他们很少会拥护一个。更小政府的设想。然而，在某种程度上，精简政府 规模的政治力量已经在世界范围内蔓延开来。这些力量组合在一起，产生了强大的 改革压力。 其次是社会的力量在起作用。一些社会正面临着深刻的社会变革。比如，在南 非，种族隔离制度的终结要求政府设法把以往被剥削公民权的黑人带进政治生活。 许多东欧国家致力于重构其社会、法律、经济和政治制度。在众多工业化国家，生 活水准停滞不前，许多家庭现在需要两个人的薪水才可以达到以往一个人就能达到 的水准。最后，各个社会都在全力应对从工业化社会到信息化社会的激进转变。各 种观念以惊人的速度在传播，那些没能赶上这种速度的公司和国家迅速因此而受到 相应的惩罚。类似的，这些变化极为有利地推动着政府的改革。 第三是经济的力量在起作用。在2 0 世纪9 0 年代末，亚洲金融风暴和其他一系列 危机给东亚国家的金融结构带来了深刻的变化。在亚洲。奇迹。破灭后，经济危机给 政府带来了极大的挑战，使改革变得尤为迫切。其他国家，如新西兰和英国，采用 改革来规避经济停滞，促进经济增长。许多国家的公司领导人抱怨本国政府，尤其 是抱怨税收和监管政策减缓了经济增长的势头，限制了它们的全球竞争力。放开政 策、私有化和其他一些有利于产生就业和经济增长的策略已经成为辩论的焦点。 8 第四是制度的力量在起作用。所有的政府都认识到自己已经是日益全球化的经 济和政治体系中的一部分。任何重大的新设想军事的、经济的、政治的都 需要进行审慎的谈判和合作。在欧盟内部，各国正面临政策一体化和创立超国家机 构以面对未来的挑战。同时，国家问组织，包括联合国、世界银行、国际货币基金 组织、美洲发展银行、世界贸易组织在国际社会中正发挥出日益重要的作用。非政 府组织在数量上越来越多，在提供政治辩论的论坛和其他各种服务方面的作用也日 益突出。许多民族国家的政府将权力向地方政府转移。政治权力和项目管理都更多 地向民族国家之上的那一层集中，更少地向次国家政府和市民社会集中。这样做的 结果是一种尚未被很好的理解但是极端重要的新型关系的出现。 正是由于以上原因的存在，2 0 世纪8 0 年代以来，全球性公共管理领域内才轰轰 烈烈的展开了这场新公共管理运动，以至对整个世界产生着深远的影响。 二、传统的公共管理模式及其弊端的出现 新公共管理的出现是建立在对传统公共管理模式的扬弃和否定上的。因此，要 深刻了解新公共管理的理论基础及其内涵，我们还是要先从传统公共管理模式的理 论基础及其弊端的出现谈起。 有关传统公共行政模式的介绍随处可见，其中有代表性的如欧文e 咻斯在公 共管理导论一书中表述。他认为，传统公共行政模式是建立在一些基本的原则基 础上的，这些原则为：( 1 ) 政府本身应该按照等级制、官僚制的原则进行组织，德 国社会学家马克斯韦伯关于官僚制的经典论述对此作了最明确地阐述。虽然在企 业和其他机构也运用这些概念，但是在公共部门中贯彻得更彻底、更持久。( 2 ) 这 一原则认为，存在着一种最好的工作方式和程序为行政工作者所遵循。而严格遵守 这些原则可以提供使组织正常运作的最佳方法。( 3 ) 政府一旦介入到某一政策领域 内，它就可以通过官僚制组织结构成为商品和服务的直接提供者。( 4 ) 在许多行政 工作者之间对政治与行政两分法存在着广泛的信仰，即政治与行政能够相分离。行 政应是执行命令的工具，而政策制定则是政治家的事。( 5 ) 公共官僚工作的动机被 设想为为了公共利益而无私的提供服务。( 6 ) 认为公共行政是行政管理的一种特殊 9 形式。因此，它需要一种终身制、中立的、匿名的、平等的能够同样为任何政治领 导人服务的职业官僚。( 7 ) 公共行政工作实际上具有一种完全行政意义，即只服从 别人发布的指令而不对结果负责。 从以上的表述可以看出：韦伯的官僚制和威尔逊、古德诺等人的政治与行政两 分法理论是传统行政模式的两大理论基础。 1 官僚制及其弊端 韦伯官僚制以其非人格化的、严格的等级制度和公职人员的专业性为特征。根 据韦伯官僚制，确立了法律认定的权威与以确定的权力责任为特点的下属官员的关 系，这种关系见诸于成文的规章条例；各种地位间的权威关系到了系统的安排，任 命与晋升以契约关系为基础，因而也服从于法规；技术训练或经验成为任用的正式 条件；固定的货币工资；在官员并不占有。行政资源”并且不能以地位谋利的意义上， 官位与职员的严格分离；行政工作是唯一的职业。在马克斯韦伯看来，官僚制在 技术上优于其它任何类型的组织，它是一个理性的组织，在那里，权力、义务、开 放和自由得到了准确的界定。相对于早期行政官僚制无疑是一大进步，但是它的弊 端也是显而易见的：一是非人格化的严格等级制度强调控制和服从，这样压抑了民 主，因而与民主制度产生了冲突。二是严格的、制式的等级制度压抑了组织的创造 性与创新性。三是由于缺乏竞争，官