（行政管理专业论文）治理视野下我国政府回应现状和对策研究.pdf

摘要 摘要 政府回应作为回应的一种主要形式，是当今行政学研究的一个热门话题。在 经济全球化、市场化、政治民主化等巨大挑战下，为了适应更加民主和开放的时 代，我国政府在政治体制改革中也将政府回应提到新的理论高度，并在实践中不 断探索提高政府回应能力。近年来，政府回应课题研究上取得的理论成果是显著 的。国内外学者对政府回应的价值取向、政府回应概念、模式、公共决策机制、 政务公开等问题给予了极大的关注，在不同层面取得了一些重要的研究成果，对 本文有重要的启示作用。但是随着社会主义市场经济体制的不断完善，政府改革 的不断深入，对政府回应提出了更高的要求。本研究试图从政治学、公共行政学、 社会学的角度出发，并综合运用这些学科的不同研究方法，将理论研究与实证研 究相结合，在对政府回应建设的重要性进行分析后，进一步分析当代政府回应建 设的理论依据与指导理论，指出当代政府回应研究的视角治理理论，通过比 较西方行政模式发展下的政府回应特点，分析治理视野下政府回应的含义，突出 政府回应的新含义：回应主体具有主动性、主客体之间存在互动性；回应围绕的 焦点是公共利益；其效果是满足社会需求和引导需求；回应还必须及时和具有预 见性、电子化政府成为政府回应的有效载体等特点。在理论分析的基础上总结当 前我国在政府回应建设方面的进步，指出其中存在的主要问题，并在分析问题存 在的原因基础上提出完善我国政府回应建设的对策建议。一方面是夯实经济基础， 完善社会主义市场经济体制，大力发展社会主义市场经济。另一方面要抓住关键， 着力进行与政府回应相关的政治体制完善与创新。必须确立服务行政理念，强化 行政人员的责任信念；转变政府职能，加强社会管理和公共服务职能；深化行政 体制改革，加强政府回复能力；完善电子化政府和回应流程机制，并规范化制度 化；健全和强化对行政权力的监督与制约。此外，加大教育力度，全面提高公民 素质和支持、规范公民社会是完善治理视野下的政府回应的必要措施。 全文共分为五章，第一章绪言，提出政府回应问题，对政府回应概念进行界定， 分析其重要意义和理论研究回顾；第二章治理视野下政府回应研究的理论分析， 从政府与社会二元分离、有限理性和“经济人假设和治理理论分析政府回应的 理论依据，在此基础上比较不同行政管理模式下的政府回应特征，分析治理视野 下政府回应的含义；第三章我国政府回应的现状及其制约因素分析。本章以理论 联系实际的方法，分析我国政府回应建设的进步、问题及其制约因素；第四章完 i i i 摘要 善我国政府回应的对策。本章在第三章基础之上，针对问题结合我国实情提出逐 步完善我国政府回应的对策。论文的最后一部分为结论，对全文进行了总结，强 调了结论观点和创新点，并对以后的研究方向进行了展望。 关键词：政府回应，治理，公共利益，公民社会 i v a b s t r a c r a b s t r a c t 赴ac h i e fk i n do fr e s p o n s e ，g o v e r n m e n tr e s p o n s ei sv e r yp o p u l a ri na d m i n i s t r a t i o n t h e o r y i no r d e rt oa d a p tm o r ed e m o c r a t i ca n dm o r eo p e ne n v i r o n m e n t ，c h i n e s e g o v e r n m e n t h a se m p h a s i z e dt h et h e o r yo fg o v e r n m e n t r e s p o n s e a n dp r o m o t e d g o v e r n m e n tr e s p o n s ew i t ht h ec h a l l e n g eo fg l o b a l i z a t i o n ，m a n e ta n dd e m o c r a t i z a t i o n i nr e c e n ty e a r s ，t h er e s e a r c ho fg o v e r n m e n tr e s p o n s es u b j e c tg a i n e dn o t a b l ep r o d u c t i o n s c h o l a r si nh o m ea n da b r o a dh a v ep a i da t t e n t i o nt od i f f e r e n ti s s u e ss u c ha sv a l u e t r o p i s m ，c o n c e p t ，m o d e ，p u b l i cd e c i s i o n m a k i n gm e c h a n i s m ，p u b l i s h i n gg o v e r n m e n t a f f a i ra n ds oo n ，a n ds o m ei m p o r t a n tr e s e a r c hp r o d u c t i o nh a sb e e ng a i n e di nd i f f e r e n t l a y s ，w h i c hi si n s p i r e dt e x t u a lr e s e a r c h w i t hp e r f e c t i n gt h es o c i a l i s tm a r k e te c o n o m i c s y s t e m a n dd e e p e n i n gg o v e r n m e n tr e f o r m ，g o v e r n m e n tr e s p o n s ew a n t si m p r o v i n g f r o mp o l i t i c s ，p u b l i ca d m i n i s t r a t i o na n ds o c i o l o g y , t h i sa r t i c l ea n a l y s e st h es i g n i f i c a n c e ， t h e o r y b a s i sa n dg o v e r n a n c et h e o r yw h i c hi sg u i d a n c et h e o r yo fg o v e r n m e n t ， e m p h a s i z e s n e wc o n n o t a t i o no fg o v e r n m e n tr e s p o n s e ：t h es u b j e c to fr e s p o n s eh a s i n i t i a t i v e ，o b j e c th a si n t e r a c t i o nw i t hs u b j e c t e - g o v e r n m e n ti s e f f e c t i v ec a r d e ro f g o v e r n m e n tr e s p o n s e t h ef o c u so fr e s p o n s ei sp u b l i ci n t e r e s t t h ee f f e c ti sm e e t i n gt h e n e e d so fs o c i e t ya n dg u i d i n gd e m a n d t h er e s p o n s em u s tb et i m e l ya n dp r e d i c t a b l e o n t h eb a s i so ft h e o r e t i ca n a l y s i s ，t h es t u d ys u m su pt h ec o n s t r u c t i o np r o g r e s so nc u r r e n t g o v e r n m e n tr e s p o n s e ，p o i n t so u tm a i np r o b l e m s ，a n db a s e do na n a l y s i so ft h ec a u s e s ， p e r f e c t st h eg o v e r n m e n tr e s p o n s e o n ei sl a y sa ne c o n o m i cf o u n d a t i o nf o ri m p r o v i n g t h es o c i a l i s tm a r k e te c o n o m i cs y s t e m ，v i g o r o u s l yd e v e l o p st h es o c i a l i s tm a n e t e c o n o m y t h eo t h e rh a n d ，w es h o u l ds e i z et h ek e yf o c u sa n dc a r r yo u tp o l i t i c a l i n s t i t u t i o n a l i m p r o v e m e n t a n di n n o v a t i o nw h i c hi n c l u d e s e s t a b l i s h i n g s e r v i c e a d m i n i s t r a t i o n ，s t r e n g t h e n i n ga d m i n i s t r a t i v ep e r s o n n e l sr e s p o n s i b i l i t y ；t r a n s f o r m i n g g o v e r n m e n t f u n c t i o n sf o r s t r e n g t h e n i n g s o c i a lm a n a g e m e n ta n dp u b l i cs e r v i c e f u n c t i o n s ；d e e p e n i n gt h er e f o r mo ft h ea d m i n i s t r a t i v es y s t e ma n ds t r e n g t h e n i n gt h e c a p a c i t yo ft h eg o v e r n m e n tr e s p o n s e ；i m p r o v i n ge - g o v e r n m e n ta n dr e s p o n s ep r o c e s s m e c h a n i s m ；i m p r o v i n ga n ds t r e n g t h e n i n gt h ee x e c u t i v ep o w e mo fs u p e r v i s i o n a n d c o n t r 0 1 i na d d i t i o n ，i n c r e a s i n ge d u c a t i o ne f f o r t st oc o m p r e h e n s i v e l yi m p r o v i n gt h e v 一a b s t r a c t 一 q u a l i l yo f c i t i z e n sa n dd e v e l 。p i n gc 洲s o c i e t y a r e t h en e c e s s a r ym e a s u r e s t 。p e r f e c t i n g t l l ew h o l ea r t i c l ec o n s i s t sf i v ec h a p t e r s t h ef i r s tc h a p t e r i st h ei n t r o d u c t i o no ft h e a r t i d e ，p o i n t i n g o u tt h ep r o b l e m ，i n d i c a t i n gt h ei m p o r t a n ts i g n i f i c a n c e a n dt h e o r y r e v i c w ：1 n h es e c o n dc h a p t e rp r o v i d e st h e o r e t i c a le x p l a n a t i o n ，w h i c h f r o ms 印a r a t l o no t g o v e m m e n ta n ds o c i e t y ，b o u n d e dr a t i o n a l i t ya n d e c o n o m i c m a n s c e n a r i o1 n d l c a t e s t h e p r a c t i c a lf e a s i b i l i t ya n dn e c e s s i t yo f t h eg o v e r n m e n tr e s p o n s e ，e m p h a s l z e sg o v e m a n c e t h e o n ，a st h et h e o r e t i c a lg u i d a n c eo ft h eg o v e r n m e n t r e s p o n s e ，a n da n a l y s e sc o n n o t a t l o n o f 留o v e m m e n tr e s p o n s e ；t h et h i r dc h a p t e rd i s c u s s e s s t a t u sa n dc o n s t r a i n t sa n a l y s l so l c h i n e s eg o v e 彻e n tr e s p o n s e ；a c c o r d i n gt o c h i n a sn a t i o n a lc o l l d i t i o na n dp r o b l e m s ， t h ef o n hc h a p t e rr e s e a r c h e sc o u n t e r m e a s u r e so ni m p r o v i n g t h eg o v e m m e n tr e s p o n s c t l l el a s tp a nc o n c l u d e st h ea r t i c l e ，s t r e s s e st h em a j o rv i e w p o i n t sa n d i n n o v a t i v ep 0 i n t s a sw e l la st h ef u t u r ed i r e c t i o no f t h ep a p e r k e yw 。r d s ：g o v e r n m e n tr e s p 。n s e ，g o v e r n a n c e , p u b l i c i n t e r e s t , c i v i ls o c i e t y v i 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作 及取得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方 外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为 获得电子科技大学或其它教育机构的学位或证书而使用过的材料。与 我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的 说明并表示谢意。 签名：邋孽魄衣吖年蝴f 日 关于论文使用授权的说明 本学位论文作者完全了解电子科技大学有关保留、使用学位论文 的规定，有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘， 允许论文被查阅和借阅。本人授权电子科技大学可以将学位论文的全 部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描 等复制手段保存、汇编学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后应遵守此规定) 签名：摘酗导师签名：么叠堕董 日期：夕伊a 月f 日 第一章绪论 第一章绪论 政府回应是当今行政学研究的一个热门话题，增强以民主政治为前提的政府 回应性，提高适应社会发展的政府回应能力已经成为时代的主题。国家行政院校 联合会2 0 0 0 年年会( 2 0 0 0 年7 月1 卜1 3 日，北京) 即以回应性为主题之一。 2 0 世纪8 0 年代以来，西方国家政府开始了轰轰烈烈的政府再造实践和理论研究。 其主旨都是以公共利益为根本价值取向，以民主行政为方式，充分发挥政府和市 场的功能优势，建立多元化的以提供公共产品和服务为目标的复合机制。增进政 府对社会、公众的回应是其中的主要任务。在经济全球化、市场化、政治民主化 等巨大挑战下，为了适应更加民主和开放的时代，我国政府在政治体制改革中也 将政府回应提到新的理论高度，并在实践中不断探索提高政府回应能力。但是随 着社会主义市场经济体制的不断完善，政府改革的不断深入，对政府回应提出了 更高的要求，基于上述原因，对政府回应的研究成为必要。 1 1 政府回应概念界定 回应是应答、反应的意思，这个词在生活中被广泛运用，但在不同的领域有着 不同的具体含义和指向。在社会政治领域，回应( r e s p o n s e ) 是指多元主体在一定社 会结构中基于共同利益、诉求的应答认同、实化及实践的互动过程。1 1 】公共行政的 “政府回应性”有两层意思，是涉及自上而下，对来自政治长官和行政长官所 发出政策指令的回应；二是指自下而上，对来自基于社区的利益相关者和其他人 带入问题的回应。1 2 j 前者是一个“纯政治 问题，它概括了公共行政的政治性回应， 隶属于政府的统治范畴；后者，我们认为是公共行政的公众性回应( 通常意义的 政府回应) ，它包含于政府公共管理范畴之中，是在一定社会结构中，作为公共管 理主体的政府之于非政治整合的公民意愿和利益诉求的反应及相应予以回复的互 动过程和作为，这是本文研究的对象。 1 2 研究政府回应的理论价值和现实意义 探讨政府回应建设既是一个重大的理论问题，也是一个重大的实践问题。既是 电子科技大学硕十学位论文 一个热点问题，更是一个难点问题。深入研究治理理论下政府回应建设的问题， 对于全面把握政府回应的基本理论和深刻内涵，指导我国政府回应建设和加快和 谐社会构建等都具有重要的意义。 1 2 1 理论价值 第一，有助于我们更深入地了解政府回应的基本理论。政府回应作为现代民主 政治的一种基本理念和制度安排，其基本内容是一个不断演进的过程，它涉及到 政府与社会、政府与个人关系的不断调整，内容非常丰富。完善政府回应作为本 世纪民主国家建设的一个发展方向，已成为一种全球性趋势。了解其基本原则， 在此进行系统地探讨和研究，使我们深刻理解政府回应的基本内涵，掌握政府回 应的基本理论，正是加速中国政府回应建设的力量所在。 第二，有助于我们拓展责任政府、透明政府的研究领域，开拓研究视野。政府 及其官员必须对其管辖的公民的正当要求有及时的回应，这是政府的被动责任。 如果政府没有对公民的正当诉求在规定的期限内做出适当的回应，将是一种失职。 同时，各级政府及其官员都必须主动自觉地履行宪法和法律明确规定的各项职责， 只要接受了某个政府的公共权威职位，就同时意味着承担了相应的法定责任。因 此，一个负责任的政府，不仅要在公民对其提出直接诉求时被动地有所作为，更 要在公民没有直接诉求时主动地有所作为，创造性地履行它对公民所承担和许诺 的各种责任。从最广意义上来看，政府责任是指政府能够积极地对社会民众的需 求做出回应，并采取积极的措施，公正、有效率地实现公众的需求和利益。从这 个意义上，政府的责任意味着政府的社会回应。p j 透明政府实质是“政府的行政立 法过程，法律文件，行政措施以及行政执法程序的公开与透明度”，在这种政府模 式下，“行政相对人对自己享有哪些事项的、多大范围的知情权，以及怎样实现这 些知情权，或在实现知情权遇到障碍时有哪些救济途径可按图索骥。1 4 1 2 0 0 3 年 1 1 月3 日至7 日在墨西哥城召开的第五届“全球政府创新论坛与政府质量 会议 发表的宣言向世界各国政府和人民发出的六点倡议中提到：一个负责任的和 透明的政治与行政体制，应当确保公民根本的信息知情权，并由独立的机构来保 证公民的这种知情权。1 5 j 同时政治透明还包括公共部门与私人部门、政府与公民的 良好沟通。【6 】而政府回应强调政府在行政过程中对公众需求的回应力，它要求政府 具有及时了解民意、统筹民意的能力以及在公共政策中吸纳民意、体现民意、回 应民意的能力。所以提高政治信息、过程的公开性和维护公民的政治知情权需要 2 第一章绪论 通过政府回应途径实现，它是透明政府所包含的元素之一。 1 2 2 现实意义 1 2 2 1 政府回应是构建服务型政府的本质要求和责任 随着我国改革开放和现代化建设的发展，随着我国社会主义市场经济体制的 逐步建立，我国进入了经济社会转型时期，利益主体和社会结构正在发生重要改 变，经济成分多样化和经济利益多样化、社会生活方式多样化、社会组织形式多 样化带来了公众需求的多样化和快速增长。政府要适应多样化经济社会的发展和 公众需求的增长，必须加快实现以公共服务为中心的政府职能转变。也就是说政 府要适应市场经济的发展，更好地回应公民和社会的要求，提供更加全面更加高 质量的公共服务。政府提供公共服务的方式、内容和效果直接取决于公众的要求。 公众希望政府更重视公众的需求和选择，对公众提出的意见、建议和所要解决的 问题给予及时回复。政府回应是政府服务和增进公共利益的本质要求。 1 2 2 2 政府回应是树立良好政府形象的重要途径 政府形象是国家行政机关的活动所引起人们的思想或感情活动的具体形状或 姿态。政府形象由一系列的指标构成，包括行政体制、工作作风、腐败与官僚程 度、办事效率、依法行政、创新能力、决策能力、施政方略、履行职能等。其中 政府回应能力是衡量政府形象的指标之一。良好的政府形象是维护政府统治地位、 增强政府权威信誉、提高政府管理效率的致胜法宝。但是由于公众、舆论对政府 印象的形成皆是由与政府有关的客观存在的人、事、物等因素产生并积累形成的， 所以政府形象具有客观性。政府形象的客观性表明它不是通过喊口号或贴标语所 能形成的，它有赖于政府实际行动。政府要通过踏踏实实的行政，以实事求是的 态度向公众做出承诺，才能取信于公众。民众常常根据自身的利益来决定自己对 政府的态度，因此，政府回应能力提高，制定的方针、政策能满足更多的人的要 求，那么它就能得到更多公众的拥护和支持，政府的形象自然可以得到提升。所 以，政府回应是树立良好政府形象的重要途径。 1 3 政府回应研究回顾 政府回应既是公共管理的实践过程，也是系统的政府管理理论和行政理念的逻 辑延伸，加强对政府回应的理论研究并将先进理论迅速贯彻实践能够给政府与公 3 电子科技大学硕士学位论文 众带来切实利益，实现双赢。 2 0 世纪最后2 0 年，西方各国政府的行政改革在一系列深厚理论的倡导下进行， 其主旨都是充分发挥政府和市场的功能优势，建立政府提供公共产品和服务的复 合机制，增进政府对社会的回应性。谋求回应型、效率与经济等之间的平衡，构 建适应社会发展的回应性政府成为时代的主题。学者们对政府回应颇多著述。有 的探讨政府回应的概念，管理学者斯塔林从政府责任角度出发，认为回应意味着 政府对民众对政策变革的接纳和对民众要求做出反映，并采取积极措施解决问题。 1 7 j 克林格勒与纳尔班迪则认为，政治回应意味着政府能够积极地反映并回答通过民 选官员表达出来的公民意志。【8 l 罗伯特丹哈特则援引鲁尔克的观点，认为回应性 是指体系促进官僚的决定与社会或者声称代表民众的官员的偏好相一致的程度。1 9 】 需要注意，这里政府回应的对象客体更多的被强调为代表公民或公众意志的官员。 有的依托不同的理论分析，比如新公共管理理论，提出退出、呼吁与忠诚，论述 了企业或组织必须对消费者或成员的呼吁尽快做出回应，强化民主管理。【l o 】有的 从公共行政的本源、价值取向等对政府回应的内容等作理论分析，如美国学者乔 治弗雷德里克森在公共行政的精神中涉及了与回应理念息息相关的信念、 价值、习惯问题。这些问题包括：如何在民主政治的背景和框架内实现有效率的 公共行政? 如何平衡效率、经济和公平的价值? 如何实现符合伦理要求的公共行 政等等。1 1 1 j 以色列学者埃瑞维戈达( e r a nv i g o d a ) 从公共行政基本价值取向出 发，用比较、批判的眼光研究新公共管理视野下以市场为导向的政府回应与新公 共行政理论下以公共利益为导向的政府协作，强调公民与政府和公共机构系统之 间应互动协作而非被动接受回应。1 1 2 】有的认为政府应对挑战所作的改变也是一种 政府回应，国际行政院校联合会2 0 0 0 年年会的主题为“增进政府的责任性、回应 性和效率”。会上莫汉考尔博士认为，由于面临着各种各样对政府的挑战，必须 及时对政府治理模式进行相应变革，建立一个“良好的经济和财政政策 ，并且“必 须伴之以健全的法律框架以及负责任的、有效的和反映民意的政府机构。f 1 3 j 这种 并不针对某一微观要求，而是依托大背景，要求变革政府模式的政府内在反应， 也是政府回应的一种形式。上述外国学者从不同的视角依托不同的理论对政府回 应直接或间接研究，但都没有专门研究建立政府回应机制的问题。 国内学者的研究较细，涉及政府回应的概念，理论、公众环境，政府回应机制 的建设，在全球化进程中政府与公民的互信和回应，政府为加强回应性而采取的 改革举措等各个方面。在对概念的理解上存在争论，分歧最大的表现为政府“回 应性”是否等于政府责任性? 黄小勇首先将责任性定义为向上的，是对中央官员、 4 第一章绪论 选举性官员负责任，而回应性则是向下的，是对顾客( 公众) 的责任。1 1 4 j 而更多 的学者认为，从最广意义上来看，政府责任是指政府能够积极地对社会民众的需 求做出回应，并采取积极的措施，公正、有效率地实现公众的需求和利益。从这 个意义上，政府的责任意味着政府的社会回应。1 15 j 俞可平认为，回应的基本意义 是，公共管理人员和管理机构必须对公民的要求做出及时的和负责任的反应。0 6 1 总的看来，尽管研究的思路和角度不同，但都是强调政府回应的价值取向是“公 共利益”，是对公民负责。云南行政学院的何祖坤较早地从现实层面探讨我国政府 回应的构建。i r 7 】学者戚攻从治理理论、公民社会角度研究多元主体之间互动式的 回应范式，突破旧有以政府为回应主体的范式，发展关联范畴，强调回应主体的 多元性和社会性，重点研究以政府与公众双向互动过程的社会回应，为回应研究 提供了全新的角度。【1 8 】部分学者从模式演变、构建探讨我国政府回应的相关问题， 江西行政学院陈水秘院长从政府管理理论的发展和行政管理模式嬗变的角度，对 政府回应理论作一般性的分析，并在此基础上对增进我国政府回应性作初步的探 讨。1 1 9 】吉林大学崔卓兰教授从行政模式的演变、行政法的角度探讨回应行政模式 的价值和建立。【2 0 】中山大学陈瑞莲教授从全球化对公共行政价值观和公共行政合 法性的冲击进行分析，提出了以回应与重构为中心的政府改革方案。1 2 1 j 中共山西 省委党校郑文静从系统论、行政生态学的角度分析，政府行政效率的高低、回应 性的强弱深受其环境的影响，提出期待并接受回应的公众就是行政环境中的一个 重要因素。1 2 2 】中山大学李伟权通过对政府决策过程中的可行性、政府回应必要性 进行充分分析，对政府回应机制建设问题进行思考。1 2 3 j 有的学者强调政府与公民 的互信和回应，强调建立政府与公民的新型合作关系。 1 4 研究框架 从对政府回应相关研究的回顾中可以发现，近年来对政府回应课题研究上取得 的理论成果是显著的。但是，不可否认，当前我国的政府回应建设研究尚有一些 盲点和弱项，主要体现在：学界对政府回应的界定没有统一，分别用了不同的表 述方式，其中主要有政府决策的回应，责任政府的回应，对上级部门的回应等， 概念的混淆对有效指导实践方面显得有所不足；有关我国政府回应建设的重要性 及意义讨论较多，而对政府回应的理论基础研究相对较弱；有关我国政府回应构 建的思路，对策较少，对现有我国政府回应建设实践的微观分析较弱，政府回应 的相关研究较多，如信息公开、公民参与等，从政府回应模式和机制、制度建设 5 电子科技人学硕十学位论文 层面研究政府回应较少，等等。基于这一现实，本研究试图从政治学，公共行政 学的角度出发，并综合运用这些学科的不同研究方法，将理论研究与实证研究相 结合，在对政府回应建设的重要性进行分析后，进一步分析当代政府回应建设的 理论依据与理论含义，指出当代政府回应研究的视角治理理论，结合西方行 政理论发展下的政府回应含义分析治理视野下政府回应的理论含义。然后，结合 理论分析总结当前我国在政府回应建设方面的进步，并指出其中存在的主要问题， 并在分析问题存在的原因基础上提出完善我国政府回应建设的对策建议。 基于研究的需要，本文共分为5 章： 第一章绪言，提出政府回应问题、界定政府回应概念，分析其重要意义和理论 研究回顾。 第二章治理视野下政府回应研究的理论分析。从政府与社会二元分离、有限理 性和“经济人 假设、治理理论分析政府回应的理论依据，在此基础上通过比较 不同行政管理模式下的政府回应，突出治理理论赋予政府回应的新含义。 第三章我国政府回应的现状及其制约因素分析。本章以理论联系实际的方法， 分析我国政府回应建设的进步、问题及其制约因素。 第四章完善我国政府回应的对策。本章在第三章基础之上，针对问题结合我国 实情提出逐步完善我国政府回应的对策。 第五章为结论。对全文进行了总结，强调了结论观点和创新点，并对以后的研 究方向进行了展望。 6 第二章治理视野。i - + 政府回应的理论阐述 第二章治理视野下政府回应的理论阐述 2 1 治理视野下政府回应研究的理论依据 在我国，随着公民政治意识的不断增强，民众对政府回应的呼声越来越高，而 民众呼声的背后是坚强有力的研究基础。 2 1 1 哈贝马斯交往理论 政府与社会的结构分离和政府与社会之间互动的协调和稳定是政府回应的前 提。“行政国家”的出现使社会科学的主导论题从“探讨统治阶级和政府的关系过 渡到公共行政和国家公民之间的关系问题上来”。1 2 4 j 过去，人们的注意力集中在对政治领域的国家的探讨，但对社会领域，尤其是 对民主政治中的公民社会的关注力度不够。所谓公民社会是“表示国家控制之外 的社会和经济安排、规则、制度”，是“指当代社会秩序中的非政治领域。1 2 5 j 哈 贝马斯认为，资本主义市场经济的发展导致了国家与社会的分离，与国家对应的 是“公共权力领域，即政治领域，而与社会对应的则是“私人领域”，他在交 往行为理论一书提出了“生活世界系统 的二元社会概念。“生活世界 对 应于公共领域，而“系统 则由经济和国家组成。生活世界和系统分别拥有自己 的运作逻辑。在生活世界( 公共领域) 中人们进行“社会整合”，支配力量是人与人 在日常交往中的相互理解。在系统中，人们进行的是制度整合，操纵力量是权力 和金钱。他指出公共领域发展的目标“不再是消解 资本主义经济制度和官僚统 治制度，而是以民主的方式阻挡系统( 指经济和国家) 对生活世界的殖民式干预。公 共领域应当“在社会整合的种种力量之间达成新的均衡 ，以求对抗“金钱和行政 权力这两种暴力”。1 2 6 j 哈贝马斯的二分理论说明了一个完善的公共领域( 即公民社会) 对抗衡政治体 系的重要作用。在政治与行政日益融合的形势下，可以将政府看作是政治领域的 活动主体，所以国家社会二元模式为分析政府与社会的互动提供了理论框架， 在社会具有较强的自治力时，政府行为更多的受到来自公民社会压力的影响，此 时的行政更倾向于服务行政；当社会的自治力较差时，政府行为则更倾向于精英 式的威权行政，行为方式多为强制性。政府回应研究正是基于哈贝马斯交往理论 7 电子科技人学硕士学位论文 所界定的政府与社会互动这一特性进行的。 2 1 2 有限理性和“经济人假设 有限理性和“经济人”假设为政府回应研究提出了必要性。实现国家有序化机 制和市场有序化机制的交涉性平衡，是回应型政府形成的社会基础，而这种交涉 性平衡的实现就必然要建立在政府和市场的有限理性基础之上。政府和市场人性 假设的统一是实现交涉性平衡的逻辑前提。正是人性假定的对立和分裂，造成了 政府的传统治理范式的弊端。相信政府的“完全理性 ，必然招致“政府失灵”； 相信市场和个人的“完全理性”，又会出现“市场失灵 。实践证明，政府和市场 主体皆为理性主体，但是，这种理性都是有限理性，因为“占有和控制信息的不 完备性、非对称性及互补性是行政法主体的共同特征”，1 2 7 l 作为行政主体的政府和 以相对方式为代表的市场主体全都是为了实现各自目标而进行活动，利益和需求 是行为的动力。在有限理性这个统一特征的支配下，政府与市场主体就会积极寻 求双方的互动合作，实现信息共享与互补，从而提高各自的效率和效能。 “经济人的特征主要是其自利性，即一个人无论处于什么地位，其人的本性 都是一样的，都以追求个人利益使个人的满足程度最大化为基本动机。公务员有 双重身份：作为个体有私人权利和个人利益，作为公共权力行使者代表公共利益。 公共权力的强制性往往使其具有腐蚀的诱惑力，可能诱惑公务员利用公共权力损 害公共利益而谋取私利。公共权力的运作往往夹杂着特殊利益，持有者往往因公 共权力而拥有很高的地位、荣誉乃至财富。公共权力的运行过程往往是社会价值 和社会资源的分配过程，因此这种权力关系也往往体现为利益关系。对每个行使 政府公共权力的公务员而言，都存在着将公共目的或利益转变为他的个人目的或 利益的可能性。【2 8 j 基于此理论，把政府回应能力的提高和制度化作为一种外部监 控手段，将有利于我国公共行政改革健康、全面的发展。 2 1 ：3 治理理论 从2 0 世纪后期开始，随着全球化、信息化浪潮的冲击，后现代主义理论的提 出，“治理”被赋予新的内涵，治理理论得到了广泛的应用，因此，有人甚至断言： 当代治理模式是后现代社会的现象和选择。1 2 9 1 在政治学和行政学中，治理理论为 众多学者所认同的主要思想： 1 、善治是未来政府管理的合理化目标。善治就是使公共利益最大化的社会管 8 第二章治理视野下政府同应的理论阐述 理过程。善治的本质特征，就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政 治国家与市民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。联合国在1 9 9 7 年的报告 分权的治理：强化以人民为中心的发展能力中，概括了2 0 世纪9 0 年代治理 运动所追求善治的1 5 项核心理念：公民参与、依法治国、政府透明性、回应性、 合意导i 占1 ( c o n s e n s u s ) 、公平、效益和效率、责任、战略的视野、合法性、深谋远虑 的资源使用、生态环境的考虑、授权、合作伙伴、以社会为基础。1 3 0 2 、治理主体趋于多元化。治理运动的组织载体和参与角色呈现多样性、多元 化趋势，这是治理概念与传统统治和行政概念区别的关键之处。政府不再是公共 管理唯一主体，强调政府组织、非政府组织以及公民在共同目标下共享资源，合 作互动，共同参与公共政策制定和公共产品提供。 3 、政府组织结构发生着深刻变革。传统官僚制以等级制、非人格化、规划化、 专门化和技术化为其典型特征，1 3 1 新型政府组织具有结构多样化、权力分散化、 服务个性化等特征，表2 1 概括了政府组织特征的进化。 表2 1 韦伯式国家与后现代国家 韦伯的官僚制国家后现代国家 政府统治 治理 科层制( 韦伯)多样化结构( 如网络) 权力1 ：零和博弈权力1 ：正和博弈或双赢 权力2 ：集权化权力2 ：分散化 精英主义 多元主义 单一、集中、铁板一块的国家分权化、分割化和“空心国 强有力的、集中的行政体系家” 清晰的责任界限分割化的行政体系 国家集中的控制界限模糊的或交融的责任体 单一的、同质的公共服务的社会系 文化国家集中掌舵 依据不同需求的服务文化 资料来源：r i c h a r d sd a n dm s m i t h ( 2 0 0 2 ) g o v e r n a n c ea n dp u b l i ci nt h eu n i t e dk i n g d o m n e wy o r k ：o x f o r du n i v e r s i t yp r e s s p 3 6 4 、治理意味着政府与社会关系的重构。治理理论强调公民参与社会公共事务 管理。公民参与( c i t i z e np a n i c i p a t i o n ) 和公民自( c i v i ce n g a g e m e n t ) 的增强使得 传统国家或政府组织的作用逐渐缩小，而公民社会正在不断强大起来，发挥着越 电子科技人学硕十学 = 7 = 论文 来越大的作用。1 3 2 1 各主体之间不再是统治与被统治的关系，而是新型的合作伙伴 关系，政府也不再是高高在上的命令发布者，而只是伙伴关系中的“老大哥”，在 公共事务管理中各主体间可以平等协商。 5 、治理型政府强调以管理绩效为导向。当代治理理论兴起的一个重要背景就 是政府管理出现了危机，暴露出诸多问题。治理理论就是为了促使政府跳出管理 困境，提高管理绩效，因此，绩效的改善一直是政府治理的目标导向。 2 2 治理视野下的政府回应含义 传统的政府回应已经无法适应社会多元化和公共行政指导理念变化的需要，治 理理论的发展赋予政府回应新的含义。 在我国，我们通常所理解的“政府回应就是政府在公共管理过程中，对公众的 需求和提出的问题做出积极敏感的反应和回复的过程。” 3 3 1 从宏观的职能特征看， 政府回应就是作为公共管理主体的政府之于非政治整合的公民意愿和利益诉求的 反应及相应予以回复的过程和作为。但公共行政“对公众回应”的实现在不同的 知识背景和公共行政范式之中，亦有着不同的模式载体和各自的理论假设和内涵。 总的说来：这种选择取决于政府对公共利益和公民利益关系的判断，与公共行政 视野中公民主导角色的转换( “在与公共行政互动的过程中，公众扮演了不同的角 色，例如被管制者、服务对象、顾客、参与者等等) 相一致。 治理视野下的政府回应是政府与公众的一种双向互动过程，公众和公民社会不 仅是政府回应当中的诉求主体同时也是回应主体之一。它立足于政府回应，其内 涵又远远大于回应，强调政府与公民在公共过程中的合作关系，是公共管理民主 化的具体表现。 比较不同行政管理模式下政府回应的含义，治理视野下的政府回应含义可以从 以下几个方面进行理解； 2 2 1 强调回应主体的主动性和主客体的互动性 以传统公共行政学为知识背景，理性官僚制为运作方式的政府回应，其特点是 主、客体地位固定，在这种模式下，公民被排斥于公共行政之外，只是公共政策 的被动接受者，政府是公共权力和公共权威的惟一拥有者，公众与社会的意见和 需求被理解为一系列公共政策实施和公共权力行为后的附带结果。 新公共管理的理论基础是经济学和私营部门管理主义， 3 5 1 这为政府回应提供了 1 0 第二章治理视野下政府回应的理论阐述 有效转型的知识基础和理念指导。新公共管理视野下则将公民定位为“顾客 的 地位。首先，理性“经济人”的先验假设，将公共利益的承担主体从整体性的公 民化解为个体的顾客或者消费者，从而做出了有效的市场竞争和消费者主导选择 对于公共利益促进作用的主观判断，使市场型回应具备了直接面对公民利益诉求 的行为正当性。政府回应开始具备针对个案化、特殊性需求的行为特征。其次， 分权治理改革又带动了以“流程再造 为标志的公共服务的流程重构，这为直接 有效回应顾客的需求突破了等级制的组织过程樊篱。最后，管理主义对绩效结果 的关注推动了绩效预算制度对于线形预算制的普遍替换。这使得公共服务的效能 成为政府利益的决定性因素，从而促进行政主体对自身顾客关系的关注和回应能 力的提升，确立了“顾客驱动型政府，满足顾客的需要，而不是满足官僚机构需 要”【3 6 】的回应理念。但是正如波利特所言，公共服务的消费者决不仅仅是消费者， 他们还是公民，而这对交易而言具有特殊的意义。如果被忽略了作为公民，即作 为政府权力的最终所有者的身份，要保证政府的服务绩效是不可能的，因为那样， 政府就失去了真正改善服务绩效的动力和压力，【3 7 1 回应的主体只是被动回应客体， 无法真正主动回应客体。理论和现实的压力预示着政府回应模式转型的预期前景。 治理理论主体的变化实际上是一个国家权力向社会回归的过程，是一个还权于 民的过程。其实质就是要在政府之外，在不同层面建立起多个权力中心，要求回 应主客体之间加强互动。最终使政府在回应当中失去主动性。治理视野下政治与 行政日益融合的趋势，可以将政府组织看作是政治领域的活动主体，其区别于其 他组织的特性在于：具有其他组织无法比拟的强制力和普遍性。在民主治理观念 下，其价值取向是在高效、科学的公共行政过程中最大限度地捍卫公共利益。正 如“黑堡宣言”所宣称的，“公共行政者必须负责任地做出回应，这就是说对合乎 宪法和法律的特定的j 下当要求做出回应。”【3 8 】由此，作为回应主体的政府有主动回 应的责任。同时，民主治理的多元权威主义和话语共享权，打破了政府回应单向 性的传统，回应作为公民中心主义的公共服务一部分，其价值标准来源于多元对 话对公共利益的真实界定，过程中贯彻着通过协作对公共问题的理解；公民话语 权成为政府回应的合法要件，公民积极地从事对政策制定过程和政策内容的界定。 它显示了公民在议程的建立、政策选择的拟定以及政策对话的形成中具有平等的 地位。公民在回应过程中承担着广泛的责任，它要求公众参与到这一过程中来， 而不是作为被动回应的“顾客。这可以通过个人更多主动地参与到行政决策和行 为当中，或者通过不同