（行政管理专业论文）我国经济体制转型期政府行政手段问题研究.pdf

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y s t e mo f o u rc o u n t r ya b s t r a c t g o v e r n m e n t sa d m i n i s t r a t i o nm e a n sp r o b l e mi n t r a n s f o r m a t i o np e r i o do fe c o n o m i cs y s t e mo fo u r c o u n t r y a b s t r a c t t h ea d m i n i s t r a t i o nm e a n sr e f e rt ot h ea d m i n i s t r a t i v es u b j e c ta n dd e p e n do nt h e a d m i n i s t r a t i v ep o w e ra d m i n i s t r a t i v eb e h a v i o ro rb e h a v i o rm e t h o dt h a ti si m p l e m e n t e di n o r d e rt oa c h i e v et h ea d m i n i s t r a t i v ep u r p o s ei nt h ea d m i n i s t r a t i v es y s t e m d i v i d e di n t oa l l a d m i n i s t r a t i v em e a n sa n dc o m m a n dm e a n sa c c o r d i n gt ot h ea d m i n i s t r a t i v es y s t e md i f f e r e n t f r o md o m e s t i ca n df o r e i g nf u n c t i o no ft h e a d m i n i s t r a t i v ee n v i r o n m e n t t h e r ea r ei t s k i s t o r i e a ln e c e s s i t i e sf r o mt r a d i t i o n a lp l a n n e de c o n o m i cs y s t e mt ot r a n s i t i o no f t h es o c i a l i s t m a r k e te c o n o m ys y s t e mi no u rc o l l q t r y , t h ee c o n o m i cs y s t e mh a sm a d et h et r a n s i t i o na n d g o n et h r o u g ht h el o n g - t e r mc o u r s e t h eb a s i cf r a m eo ft h es o c i a l i s tm a r k e te c o n o m y s y s t e mh a sb e e nc o n f i r m e da n dd e v e l o p e d i na d m i n i s t r a t i o nm e a n sg e t ”m a r k e t - o r i e n t e d ” a d m i n i s t r a t i o nm e a n so fa d m i n i s t r a t i o nm e a n sc h a n g ec o u r s ef r o m “p l a nt y p e ”，t h e e c o n o m i c s y s t e mm a k e s t h et r a n s i t i o na n d r e q u i r e sg o v e r n m e n t s a d m i n i s t r a t i v e t r a n s f o r m a t i o no f t h ef u n c t i o n s ，t h e nr e q u i r eg o v e r n m e n t sa d m i n i s t r a t i o nm e a r l st oc h a n g e t h et r a n s i t i o nh a sh a p p e n e di ns u c ha s p e c t sa sn a t u r e ，f i e l d ，w a yo fr e a l i z i n gi nt h e a d m i n i s t r a t i o nm e a n su n d e rt w ok i n d so fd i f f e r e n te c o n o m i cs y s t e m s t h ea d m i n i s t r a t i o n m e a n so fp e r i o do fs o c i a l i s tm a r k e te c o n o m y , i n c l u d ee x a m i n i n ga n da p p r o v i n g ，s u c h m e a n sa sa d m i n i s t r a t i v el i c e n s i n g ，m a r c o e c o n o m i cr e g u l a t i o na n dc o n t r o l ，d i v i s i o n b e t w e e n p o l i t i c sa n de n t e r p r i s e s g o v e r n m e n ta f f a i r sa r cs e p a r a t e dc o n c r e t l y k e y w o r d s ：e c o n o m i cs y s t e m t r a n s i t i o na d m i n i s t r a t i o nm e a n s i i w r i t t e n b y ：x ug o n g s u p e r v i s e db y ：q i a oy a o z h a n g 我国经济体制转型期政府行政手段问题研究引言 引言 行政手段是行政学研究的一个基本课题。从古老的行政实践到现代的市场经济建 设中的政府理论，从悠久的行政谋略到先进的电子政务技术，行政手段一直不断更新 发展同时又保持根本特点的。如何在经济体制转型的新形式下开展对它的研究是个值 得讨论的话题。 ( 一) 研究缘起及意义 我国现在处于社会主义市场经济建设的关键时期，从传统计划经济体制到社会主 义市场经济体制的转型给国家和社会各方面都带来了巨大的影响。行政学在新形势下 也出现了新问题，从行政环境的改变，到政府行政职能转变，行政管理的决策、执行 等各环节都得到了进一步的深化，这其中对于行政手段的影响较少被学者提及。 邓小平同志南巡讲话中“计划和市场都是经济手段”的权威论断被广为传颂。这 是经济体制转型的一个重要理论基础，行政手段及其转变研究与这种理论基础是分不 开的。转型期的行政手段转变较常见的论述是认为这种转变是由我国传统计划经济体 制时期以运用行政手段为主到社会主义市场经济时期以运用经济手段为主，经济手 段、法律手段和必要的行政手段相结合。这当然是正确的，但是这种变化的原因和详 细的内容却比较少的研究。 “行政活动纷繁芜杂，涉及到国家和社会的方方面面，随着行政目的的各不相同， 要求行政活动在遵从客观规律的基础上，使同一系列科学的行政手段，行政手段并无 任何确定性的标准，它可以从不同的角度进行。”1 本文的研究角度就是从对于行政手 段的界定出发，围绕经济体制转型展开行政手段转变及其相关问题的详细研究。 研究经济体制转型期行政手段问题有着重大的理论和实践意义。理论意义主要有 以下两方面：首先，行政手段是行政学体系的重要组成部分，行政手段贯穿于行政学 研究的每个领域。行政手段与行政本质紧密相连，具有强烈的时代性和阶级性。行政 手段与行政系统、行政环境、行政职能、行政管理过程如行政决策、行政执行甚至行 政改革、行政发展都息息相关，牵一发而动全身的。从经济体制转型对于行政手段的 影响可以宏观把握整个行政和行政学研究的变化。其次，行政化手段与和行政性手段 张康之等著：公共行政学，经济科学出版社2 0 0 2 年版，第2 7 2 页。 1 我国经济体制转型期政府行政手段问题研究引言 的提出对于行政职能和行政效率等许多行政学问题的研究都提供了一个新思路。二者 与行政职能形成了循环互动。它们的提出是行政手段研究的一个创新。研究在经济体 制转型下的行政手段问题是对于行政手段研究的一个丰富与发展。 实践意义主要有以下三方面：第一，经济体制转型中的行政手段转变是由行政职 能转变决定的。研究行政手段转变有助于我国政府行政职能转变和机构改革等的推 进。第二，经济体制转型与行政体制转型密切相关，可以从行政手段的角度来考察行 政体制的具体变迁。第三，研究经济体制转型中的行政手段有利于理解和解释很多行 政行为和现象，比如行政权、党政不分、官僚制度、行政审批等等，每种行政活动和 现象背后都是行政手段在起作用研究行政手段可以很大程度上加深对于社会主义市 场经济的现状和进程的理解。 ( 二) 文献综述与理论支撑 行政手段的研究已经形成一个定式，行政( 指令) 手段、经济手段、法律手段、 思想教育手段等的含义判断，在人们的思维和口语中已经习惯。要在经济体制转型中 考察行政手段的变化必须从行政手段的涵义、社会主义市场经济的理论等源头出发。 “行政手段”是核心概念。研究“行政手段”要先从“手段”开始。手段与目的 紧密相连。在辞海中解释分别是：手段：“( 1 ) 为达到某种目的而采取的方法和 措施。如：强硬手段。( 2 ) 本领、能耐( 3 ) 代人处事的办法，多用于贬义。如：甩 手段。”目的：“人在行动之前根据需要在观念上为自己设计的要达到的目标或结果。 目的贯穿实践过程的始终。目的是通过主体运用手段改造客体的活动来实现的。目的 有正确和错误之分，只有符合客观规律和历史发展趋势的目的，才能实现。”与手段、 目的研究相关的还有许多词语，比如方式、方法，这三者在实践意义上差别并不大。 学者们对于行政手段的研究多从它的含义入手进行剖析，对于行政手段含义的理 解是研究行政手段现状的起点。归纳起来，主要有两个研究角度，角度不同，含义等 方面就有所差别。 ( 1 ) 行政执行角度：行政手段是行政执行的一部分 有些学者在其研究中，着重从行政执行的角度来研究行政手段，认为行政手段是 行政执行手段的一部分，行政执行手段包括行政( 指令) 手段、经济手段、法律手段 等。夏书章指出“行政执行手段是行政管理手段在执行过程中的实际运用。行政管理 我国经济体制转型期政府行政手段问题研究引言 手段是指行政部门为完成、实现行政管理的任务、目标而依法采取的行政措施，是执 行阶段中捧除障碍，保证指挥自如，协调顺利，监控有效，促进任务圆满完成中不可 少的方法。根据性质的不同，又可分为包括行政干预、经济手段、法律手段、奖励与 惩戒、行政诱导等”1 顾爱华指出“公共管理执行，实质上是公共组织运用充分的资 源条件，实施决策的过程。它必须采用一系列的基本执行手段，主要包括行政、法律、 经济和思想教育等方面的手段。”2 ，其中“行政手段”指“依靠公共组织、采用决议、 决定、命令、指令、规定、指示等进行公共管理的方法。它要求通过权威的手段将国 家的各项政策落实。”从夏书章、顾爱华等人的论述侧重点来看，行政手段是行政主 体在执行行政决策中采取的手段。行政执行是行政手段的一个根本属性。这种看法是 符合行政手段的实践特点的。目的和手段是属于认识论范畴的，具有强烈的实践性。 行政手段是在实现行政目的的实践过程中运用。实践中，当行政决策确定行政目的后 就是运用行政手段进行行政执行了。 ( 2 ) 行政方法角度：行政手段是行政方法的一部分 “行政手段”在学者们的论述中也有称为“行政方法”、“行政管理基本手段”、 “行政管理主要方法”、“行政管理主要手段行政管理基本方法”等等不一，虽然 用语较混乱，但意思相同或相近。 行政方法与行政手段或者说行政管理基本手段的关系上有不同。这种不同不是说 行政方法包括行政管理基本手段，行政手段是行政方法的一部分这一点出现不同，而 主要是由于行政方法的界定或者说不同分类造成的。行政方法林林总总的界定具体归 纳如下： 1 ) 行政方法即行政管理基本方法 李青山认为“行政方法是指一定的行政组织或个人，为贯彻管理思想和执行管理 功能以达到行政目标所采取的各种措施、手段、办法和技巧的总称。”3 他认为从行为 方式的角度，可分为行政方法( 狭义) 、法律方法、经济方法和思想方法。 2 1 行政方法包括行政管理基本方法、行政管理技术。 将行政技术从行政管理基本手段中分离出来，是持这种观点学者的共同点。王乐 1 夏书章：t 行政管理学) ，中山大学出版杜2 0 0 3 年版，第2 2 2 页 2 顾爱华：公共管理东北大学出敝社2 0 0 2 年版第1 2 4 页 李青山：行政管理学，中国农业大学出版社2 0 0 2 年版，第2 1 2 页 3 我国经济体制转型期政府行政手段问题研究引言 夫认为“行政方法( 行政管理方法) 是行政机关及其工作人员，为提高管理功效和实现管 理目标所采取的必不可少的方式、手段、技巧等的总称”，包括一般方法和工程方 法两大类，而他着重阐述行政管理的一般方法( 行政指令方法、经济方法、法律方法、 心理行为方法1 。而这里的“工程方法”就是行政技术。而孙荣就直接在其著作中认 为行政方法包括行政管理的主要手段、行政技术两方面2 。 3 ) 行政方法包括行政管理基本方法、行政程序、行政管理技术 这种分类方法突出的就是提到了行政程序问题，认为行政程序应该与行政管理基 本方法、行政技术并列。黄达强认为“行政方法是指国家行政机关及其行政人员，为 贯彻管理思想和执行行政职能，以达到行政目标的各种措施、手段、办法、技巧等的 总称它包括三方面的内容：基本手段、行政程序、技术方法。基本手段主要有行政 指令手段、经济手段、法律手段、纪律手段和思想政治工作手段。行政程序包括决策、 咨询、执行、监督、反馈。”3 在这段描述中，黄达强提到了行政职能与行政手段的关 系，这也为下文的研究打下基础。应松年、齐明山、蔡小慎等学者也是这种看法。 4 ) 行政方法包括行政管理基本方法、行政程序、行政计划、行政管理技术 张国庆认为行政方法包括行政程序、行政计划、行政基本方法、行政技术四方面。 需要着重指出的是他对行政计划的理解。行政计划是计划的一种主要形式，它是国家 行政机关依据法律或其他有关规定，为了实现一定的社会目标或为实现这些社会目标 准备条件，所制定的行动方案，这种方案一经制定，便具有法律效力，成为某个特定 领域的政府行动的根据和准则。制定这种行动方案的过程便是计划过程或规划过程。 张国庆行政计划的提出突出了政府在社会管理中的作用。行政计划是政府管理社会的 一种重要行政手段。 行政手段研究中有一些基本理论需要经常使用，比如： 手段目的理论，它的基本观点是：目的和手段是密不可分的一对范畴，从一定意 义上说，目的决定手段，手段服从于目的。不与某种目的相联系的手段，就失去了其 作为手段的意义。手段和目的在很多时候并不完全是一一对应关系，有“同一目的一 一多种手段”的结构，也有“一种手段多种目的”的结构，只有经过目的和手段 王乐夫：行政管理学，高等教育出版社2 0 0 0 年版，第3 3 2 页 2 孙荣，徐红：行政学原理，复旦大学出版社2 0 0 1 年版，第2 6 3 页 3 黄选强：行政管理等姊高等教育出版社1 9 9 0 年版第2 5 0 页 4 我国经济体制转型期政府行政手段问题研究引言 之间的反复参照，最后才能找到合理的目的和达到目的的手段。 系统论，它的基本观点是，任何一个系统都是由众多的要素构成，系统本身又是 上一层次系统的子系统或组成要素，系统内部的要素又可以作为子系统进行再一次分 化。系统相关性的内涵是，系统的各要素之间相互作用，相互联系，其中某一个要素 的变化将会引起其他因素发生相应的变化。 结构功能主义，它的基本观点是，由许多相互依存的单元组成的统一系统，其内 部存在着缜密的结构分工，每个单元都各自发挥着特定的功能，它们相互依赖又彼此 制约维系着社会作为一个整合系统的存在。倘若一个部分发生变化，必须影响到其他 部分乃至整体发生变化。 社会主义市场经济理论是本文的重要理论支撑。社会主义市场经济理论，是我们 党结合现代经济理论和我国经济建设的具体实践，提出的符合我国国情和经济发展道 路的指导理论。自党的十四大提出社会主义市场经济理论以来，在改革与发展的实践 中，这一理论不断得到丰富和发展，与时俱进的思想在经济指导理论领域一直走在前面。 社会主义市场经济理论首先是市场经济理论一部分。市场经济基本原理指的是市 场经济的资源配置机制，市场经济是以市场为引导，与社会化大生产相联系的开放灵 活的资源配置方式。其基本特征是产权明晰，经济决策高度分散，它由一只“看不见 的手”指引，资源的配置和利用通过自由竞争市场中的价格机制来解决。市场机制包 括供求机制、价格机制、竞争机制和风险机制。市场经济经历了从自由市场经济到国 家干预的市场经济的模式演变。 社会主义市场经济的确立在计划经济体制行不通的基础上的。在经济体制改革的 道路上有激进式和渐进式等方式。而我国选择的是后者。我国还处在社会主义初级阶 段，实行以公有制为主体，多种所有制经济共同发展的经济制度和按劳分配为主体的 分配制度。社会主义市场经济理论与体制的基本方面包括现代企业制度、市场体系、 宏观调控和社会保障制度等。 社会主义市场经济的本质特征。社会主义市场经济就是在社会主义条件下发展市 场经济。一方面。作为市场经济，它同资本主义条件下的市场经济在运行规则上有相 通或相似之处。现代市场经济的共同属性和一般规律，是我国社会主义市场经济必须 遵循的。另一方面，社会主义市场经济是同社会主义基本制度结合在一起的，它要体 现社会主义基本制度的要求，充分发挥社会主义制度的优越性。社会主义制度的优越 我国经济体制转型期政府行政手段问题研究引言 事，把人民的当前利益与长远利益、局部利益与整体利益结合起来。 把握社会主义市场经济的内在要求和运行特点，就是既充分发挥社会主义制度的 优越性，又充分发挥市场机制的作用，促进经济持续快速健康发展，实现发展社会生 产力与全体人民共同富裕的统一。促进社会公平与正义，构建社会主义和谐社会。 政府行政职能转变和相关行政学理论亦是本文的理论支撑。行政职能是国家行政 机关在行政管理活动中的基本职责和功能，主要涉及政府管什么、怎么管和发挥什么 作用的问题。行政职能是国家职能的具体执行和体现。随着我国改革开放和市场经济 的深入发展，政府行政职能的转变具有必然性和必要性。 行政职能的转变是经济体制改革和社会主义市场经济发展的必然要求行政职能 的转变是实现行政职能体系合理配置的根本途径。行政职能的转交是机构改革的重要 前提和基础。 我国行政职能转变的基本内容包括：第一，职能重心的转变。就是要根据党和国 家的工作重心已转移到以经济建设为中心的轨道上来的客观现实，各级人民政府紧紧 围绕经济建设这个中心，实现政府职能重心转移到经济建设上来的根本转变。 第二，职能方式的转变。随着政府职能重心的转变，政府职能方式也进行了转变。 这种转变主要体现在：一是由以运用行政手段为主转变为以运用经济手段为主，经济 手段、法律手段和必要的行政手段相结合。二是由以微观管理、直接管理为主转向以 宏观管理、间接管理为主。三是由重视计划、排斥市场转向把计划与市场有机结合起 来。在社会主义市场经济体制下，市场对社会资源的配置起基础性作用。 第三，职能关系的转变。职能关系是指不同的管理职能该由谁来行使以及管理主 体之问职责权限如何划分。分清职能、理顺关系、划分不同管理主体之间的职责权限， 这是实现政府职能转变的关键环节。在我国，政府职能关系主要表现为：中央与地方、 上级政府与下级政府之间的职能关系；政企关系；政府与市场的关系：政府与社会的 关系：政府内部各职能部门之间的关系。理顺职能关系，也就是要理j f 顷上述的这些关系。 ( 三) 研究框架及方法 带着以上几种理论的指导，本文研究了前人对于经济体制转型和行政手段的相关 问题研究现状。鉴于引论中对于行政手段的研究综述和分析，在第一章界定了行政手 段的内涵、外延、特征和在行政学中的研究地位。认为行政手段的含义是指行政主体 我国经济体制转型期政府行政手段问题研究 引 言 在行政系统内为达到行政目的依靠行政权力实施的行政行为或行为方法。按照行政系 统与行政环境的内外部作用不同分开行政手段的内涵与外延，分别用行政性手段和行 政化手段来指代。这是本文对于经济体制转型期行政手段考察的一个出发点。在第二 章论述了我国从传统计划经济体制到社会主义市场经济体制的转型。包括对于传统计 划经济体制的含义、特点与内容的介绍以及其历史必然性、作用及弊端的研究，论述 了改革开放至今的经济体制转型过程，介绍了社会主义市场经济体制的基本框架。第 三章则集中论述了从“计划型”行政手段到“市场型”行政手段的行政手段转变过程。 这是论文的关键部分。本章研究了经济体制转型与政府行政职能转变的关系，接着论 述了政府行政职能转变与政府行政手段转变的关系，第三节论述了行政手段的转变过 程，在分别论述了两种经济体制下行政手段的不同后，讨论了行政手段的转变内容包 括性质、领域、实现方式等的转变。第四章则展开论述了社会主义市场经济时期的行 政手段，包括行政审批、行政许可、宏观经济调控、政企分开、政事分开等手段。 研究方法。本文采用演绎归纳法，比较法，静态分析与动态分析相结合，理论与 实践相结合等方法多方面的展开对行政手段研究中问题的解读。 我国经济体制转型期政府行政手段问题研究一、行政手段的内涵、外延、特征与理论地位 一、行政手段的内涵、外延、特征与理论地位 在行政手段问题的研究中必须以行政手段作为一个特定的研究对象，并把这个对 象作为基本的中心问题着力研究和解决，以科学地揭示所论行政手段的本质和规律。 从引言中学者们对于行政手段的研究分析中可以得出，对于行政手段概念的界定 一定是从行政目的的角度来区分行政手段和行政方法的。行政手段与行政目的紧密相 连，任何的割断都是不正确的。只要能够达到一定的行政目的的行政行为、行政方式 和行政方法都可以称为行政手段。在行政方法的层次和内涵中，只要是从行政目的出 发的都可以称为行政手段的层次和内涵，行政手段的界定离不开行政目的，行政目的 和行政手段是相辅相成的。 行政手段是指行政主体在行政系统内为达到行政目的依靠行政权力实施的行政 行为或行为方法。行政主体指行政系统内的各组织机构和成员，行政系统是行政手段 的实施基础，行政目的是行政手段的根本指向，行政权力是行政手段的力量之源和保障。 ( 一) 行政手段的内涵与外延 在对于行政手段的界定时是从行政目的和行政系统这两个很重要的角度出发的。 它们对于理解行政手段的内涵与外延有直接的决定作用。 i 、行政目的的角度 我们研究目的和手段的关系可以发现：在内容上目的与手段有着逻辑的一致性， 但手段和目的在很多时候并不完全是一一对应关系。同一个目的可能有一个甚至多个 事物作为达到该目的的手段。特别是随着科学技术的日益发达，能达到同一目的的手 段越来越多。这就是“同一目的多种手段”的结构。众多手段对同一目的所具有 的不同价值。为了实现某种目的而面对多种手段，就有一个对多种手段进行选择的问 题。一般地说，最能准确、迅速地实现目的而又最经济地实现目的手段，是被优先选 择的对象。 如同实现同一目的可能有多种手段一样，同一手段也可能适用于多种目的。这就 是“一种手段多种目的”的结构。由于目的和手段的相互制约性( 并表现为相互 决定) ，因此在现实生活中，确定目的和手段，总是相互参照地进行研究和选择，即： 我国经济体制转型期政府行政手段问题研究一、行政手段的内涵、外延、特征与理论地位 一会儿从目的出发，选择手段，研究手段是否具备；一会儿又从现有手段出发，研究 追求的目的是否可能达到。经过目的和手段之间的反复参照，最后才能找到合理的目 的和达到目的的手段，从而最终达到目的和手段的统一。 所以在对行政手段和其它手段比如和经济手段的关系区分中，只要二者能够达到 行政目的，就可以认为是一定意义上的行政手段。二者如果能达到经济目的，那么又 可以认为是经济手段。即从行政目的的角度出发才可以有效区分经济手段和行政手 段。这种区别方法既适合对行政手段与行政方法的区别，也适合行政手段与经济手段、 法律手段等其它手段的区别。行政目的是把握行政手段内涵与外延的关键。不论何种 内涵与外延都要在行政目的的指导下。 2 、行政系统的角度 行政系统包含了政府这个有机体的所有因素。在结构上表现为最广义的政府概 念。孙荣认为“行政手段是指依靠行政机构和领导者的权力，通过强制性的行政命令， 直接对管理对象发生影响按照行政系统来管理的方法。行政管理系统一般采用命令、 指示、规定、指令性计划、规定规章制度等方式对系统进行控制。”1 但其实行政手段 在行政系统内外的作用上表现是不一样的。 按照结构功能主义把整个社会分为政治系统、经济系统、文化系统、社会系统( 狭 义) 的四个方面2 ，那么政府行政手段对外就是与这四个系统构成的行政环境发生作 用，对内是自身结构、因素等的整合。社会的四个系统自身都有其客观规律和原则， 都有自身的手段，即政治手段、经济手段、文化手段、社会手段，这四个手段是他们 孙荣徐红：行政学原理，复旦大学出版社2 1 年版，第2 6 4 页 。第二次世界大战后直至2 0 世纪6 0 年代在西方社会学界，帕森斯( p a r s o n s ，一) 的结构功能主义一直处于主 导地位。他的结构功能分析模型，从功能分化的角度，将社会结构概念发展成一种庞大的旨在解释一切人类行动 的系统理论。 在帕森斯的屉具代表性的著作社会体系( 1 9 5 1 ) 一书中，所谓社会结构，在他看来，是具有不同基本功能 的、多层面的次系统所形成的一种“总体社会系统”包含执行“目的达成”、“适应”、“整合”和“模式维护”四项基 本功能的完整体系。这个完整体系被划分为四个子系统，分别对应四项基本功能；“经济系统”执行适应环境的功 能；t 政治系统”执行目标达成功能：“社会系统”执行整合功能；“文化系统”执行模式维护功能。帕森斯认为，这 是一个整体的、均衡的、自我调解和相互支持的系统，结构内的各部分都对整体发挥作用；同时，通过不断的分 化与整合维持整体的动态的均衡秩序( p a r s o n s t 。1 9 5 1 ) 。在这里，结构表现为一种功能 对结构功能主义来说，了解社会结构就如同了解有机体的解剖构造一样，而研究结构的功能就是认识有机体 的生理机制。结构被看作是社会关系的网络模式，功能则表明了这些内在网络模式的实际运行结构在这里基本 上只是一种描述性概念，其主要的描述职责通过功能去完成 我国经济体制转型期政府行政手段问题研究一、行政手段的内涵、步卜延、特征与理论地位 的系统自身附带的， ( 1 ) 行政手段的外延：行政化手段 政府作为最主要的国家机器凌驾于社会之上，它对国家事务、社会事务和自身事 务都有管理和领导作用。所以这种对外的行政手段既是一般意义上通称的政府手段， 又是政府自身行政权力的强制性的对外实施。也就是说政府在行使行政权实现对国家 和社会的管理过程中，需要在这四个系统中加入政府的力量，需要把这四个系统手段 化作为政府的行为，这就是这四个系统自身手段行政化的过程，从政府角度看，就形 成了政府的行政化手段。 行政化手段就是行政主体为达到一定的行政目的在行政系统中与行政环境相作 用的行政行为或行政方法它是行政手段的外延。这种行政化手段的实施主体就是行 政系统与这四个系统的交叉点即政府内部政治、经济、文化和社会等四个负责管理领 导四个系统的部门。政府的政治、经济、文化和社会部门既是行政系统的一部分，又 分别是四个系统的一部分。行政化手段按行政系统与不同的外部环境系统作用可以分 为政治行政手段、经济行政手段、文化行政手段、社会行政手段等。举例来说。政府 经济部门进行宏观调控，即行政系统与经济系统通过政府经济部门产生作用，那么这 种宏观调控就是一种行政化手段，是将经济系统内部的经济手段通过政府作用而行政 化了一种行政手段。 有学者用行政干预的提法来指代行政化手段，夏书章认为行政干预是“较普遍使 用的一种手段，是指政府凭借政权力量，依靠从上到下的行政组织制定、颁布、运用 政策、指令、计划的方法，来实现国家对行政工作的领导、组织和管理的目的。”1 这 种行政干预与张国庆的行政计划也有相似之处，值得进一步研究。 行政化手段是行政手段的一部分，在层次上，行政化手段是介于行政系统内部手 段和四个系统内部手段之间的一种手段，即是一种它系统的手段。它与只作用于行政 系统内部，产生行政目的的行政手段和只作用于经济系统内部，产生经济目的的经济 手段等是不一样的。它们虽然同属于行政手段，虽然只是范围不同，但其意义却大不 相同，尤其是对实践的指导作用有很大差异，应该把三者分开而不是混同。 行政化手段需要正确的运用和行使，需要遵守这四个系统各自的规律。行政手段 夏书章：行政管理学 中山大学出版社2 0 0 3 年版t 第2 4 7 页 1 0 我国经济体制转型期政府行政手段问题研究一、行政手段的内涵、外延、特征与理论地位 的强制性在客观上具有一定的惯性，领导也爱用，如果这种惯性使得行政化手段违反 了这四个系统的各自规律，最直接和最实际的后果就是使得政府行政职能错位、越位、 缺位，政府“该管的不管、不该管的乱管”，很大程度上使得行政系统与行政环境失 去平衡，恶化了行政系统与这四个系统的关系。 行政化手段说的是行政系统与它系统之间的关系。那么对于这种关系的把握是在 对于行政系统与它系统的内部运行都了解的基础上才能做到的。显然这种把握一定是 跨学科才可以完成的。行政学所要研究的是政府和行政系统对于它系统的地位和功 能，是个角色定位和怎样完成角色地位的问题，也就是行政职能问题。而不是在这 个角色上政府的具体操作。举例说来，行政学研究政府与市场经济关系中政府的经济 职能问题，而具体的经济方针政策的制定实际上是经济系统中的政府经济行政部门来 完成，属于经济系统内部问题，是经济学来完成。行政学不是一个大筐，不可能研究 也研究不了这些专业问题，只能通过行政职能的确定来综合各方面意见进行整合和调 节。可见行政化手段的提出在行政学研究上具有重大意义。 ( 2 ) 行政手段的内涵：行政性手段 行政化手段是行政手段的在行政系统的外部应用，行政手段的在行政系统的内部 应用可以用行政性手段来表述。行政性手段是指行政主体在行政系统内部为达到一定 的行政目的而依靠行政权力实施的行政行为或行政方法，是自系统的行政行为和方 法。它是行政手段的内涵所在。 行政性是行政手段的本质。行政性特指的是行政系统内部行政权力从上到下运行 的特性。多数时候表现为一种强制性。学者们有一个经常使用的术语：“传统的( 常 用的) 非技术性的手段”。这指的就是行政性手段。这种看法与人们对于政府的传统 看法是分不开的。人们觉得政府就是官僚在发号施令，而这就叫行政，就具有行政性。 因此，传统、常用、非技术性等都是行政性手段的特点。 行政性手段包括行政指令手段而不仅仅是行政指令手段。“行政指令方法是指行 政主体依靠行政组织的权威，运用命令、指示规定、条例及规章制度等猎施按照行 政组织的系统和层次进行行政管理活动的方法；“行政指令性手段，是指依靠行政 组织的权威，凭借行政权力，按照从上而下的行政隶属关系，向下级层层发出指令， 应松年： 公共行政学，中国方正出版社2 0 0 4 年版，第2 0 2 页 l l 我国经济体制转型期政府行政手段问题研究一、行政手段的内涵、外延、特征与理论地位 以控制和左右被管理者，影响管理对象的措施和方法”。1 虽然行政性的这种强制性很 多时候是由这种“指令”来体现的，但其实这种强制性还有另外两种表现形式即行政 法令手段和行政诱导手段。 黄达强认为“法律手段是指通过立法、司法方式，特别是行政立法、司法的方式， 实施行政管理。”2 夏书章认为是“国家行政机关在行政管理领域内，依照法定职权和程 序，把国家法律、法规实施到具体的行政活动中，以达到有效而合理的管理目的。”3 张 永桃认为“行政管理的法律方法( 又称为法律手段) ，是指掌握国家政权的统治阶级， 根据其根本利益和意志通过各种法律、法规法令规章、条例和行政司法工作， 调整行政管理中听发生的各种相关的行政社会关系和活动，保障和促进行政 社会活动及其发展的管理方法。“可见行政法令手段，它调整的是行政系统内部的法 律关系，它是用比行政指令强度还高的行政法令来调整规范行政系统内部活动。行政 性手段同样具有从上到下得垂直性，用法令比法律更能体现这种垂直性和执行的特 点。行政法令手段就是行政主体为达到一定行政目的，运用各种行政法律及其规范形 式，调整指示行政内部关系的手段。 行政诱导手段是指行政主体为了一定的行政目的在行政系统内用非强制手段使 行政人员和管理对象自觉自愿的开展行政工作。但这种手段虽然是非强制性，但仍然 是行政权力从上到下运用的结果。它是一种以人为中心的人本主义管理方法，它利用 人的心理进行影响和诱导，它显著区别经济手段的诱导性。常见的有思想教育和行为 激励两种手段。思想教育方法，也叫说服教育方法，是民主的方法。它是指依靠宣传、 教育、鼓动、激励、说服等手段，去影响和指导被领导者的行政行为。行为激励手段 包括目标激励、奖惩激励、竞争激励、反激励等方面。 ( 二) 行政手段的基本特征 行政手段的基本特征包括四个方面： 第一、行政主体的权威性 行政手段是以国家强制力为基础的，它首要的就是强调下级对上级权威性的服 1 郭小聪：行政管理学，中国人民大学出版社2 0 0 3 年舨第1 6 6 页 2 黄达强：行政管理学) 高等教育出版社1 9 9 0 年版，第2 5 0 页 | 夏书章：行政管理学。中山大学出版社2 0 0 3 年版，第2 2 5 页 。张永桃：行政管理学南京大学出版社1 9 8 9 年版，第4 6 7 页 1 2 我国经济体制转型期政府行政手段问题研究一、行政手段的内涵、外延、特征与理论地位 从。即行政手段以权威和服从为前提，直接影响被管理者的意志和行为。行政手段要 求下级必须严格按照上级领导的意图和指示办事，以此来保证国家的各项方针、政策。 准确无误地，坚决有力地贯彻。行政手段的接受率的高低在很大程度上取决于行政主 体权威的大小。行政权威不容置疑，则行政手段运用和贯彻的程度就较高。 第二、行政权力的强制性 行政权力的运用途径就是从上到下的强制实施。它要求人们在思想上、行动上、 纪律上原则性的服从统一意志。按照强度不同，可以分为高强度的强制的与低强度的 诱导。同时，行政手段的强制性与法律的强制性相比，无论是力度还是作用范围都要 小一些，它允许在特别情况下采取更灵活的行动。 第三、实施过程的垂直性 行政手段实施过程是从上到下的单方意志性体现。行政基本手段是根据行政组织 的纵向结构的垂直领导关系来发挥作用的，强调上一层级对下一层级的直接控制和影 响。横向结构之间的关系一般无约束力。 第四、行政系统的内部性 行政手段的实施是通过行政系统内部的层层下达。有学者指出行政手段的实质。 如曲昭仲认为行政指令方法的“实质是通过行政组织中的职务和职位来进行管理。”1 王辉认为行政指令方法的“实质是通过行政组织的层级管理和职权专属原则进行行政 管理。”2 这些都表明，行政管理基本手段应该是行政系统内部的行政行为。 ( 三) 行政手段在行政学研究中的重要地位 行政手段在行政学研究中的重要地位充分显示在它与其它行政学研究的多方面 的联系中。行政手段的转变根本上是由行政环境的变化引起。由于行政环境和行政系 统的联动变化引起政府行政职能转变，政府行政职能又使行政决策和行政执行发生转 变从而使得行政手段发生变化。 1 、行政手段与行政系统、行政环境 在自然界，生物机体与其周围环境之间的有机联系就构成生态系统。在行政管理 领域，行政系统与其周围行政环境之间的有机联系，便构成行政生态系统。行政系统 1 曲昭仲：行政管理教程经济科学出敝社2 0 0 2 年版，第2 1 4 页 2 王辉：公共行政学，安徽大学出版社2 0 0 1 年舨第2 7 8 页 1 3 我国经济体制转型期政府行政手段问题研究一、行政手段的内涵、外延、特征与理论地位 是指由行政组织和行政人员组成的，有活力的行政现象和行为过程。 行政手段是行政系统的手段，孙荣认为“行政手段是指依靠行政机构和领导者的 权力，通过强制性的行政命令，直接对管理对象发生影响，按照行政系统来管理的方 法。行政管理系统一般采用命令、指示、规定、指令性计划、规定规章制度等方式对 系统进行控制。”实际上很多学者的定义中都包含了这个事实。不论是行政手段的实 施主体、实施过程和途径、指向和对象都是首先基于行政系统发生的。不论是什么形 式和性质的行政手段，不论是外部的还是内部的行政手段，总是行政系统在起基础作 用。没有行政系统就没有行政手段的立足点，这是显然的。 行政管理与行政环境密切相关，行政环境是行政管理的前提和基础，行政环境是 行政生态理论的重要内容。行政手段是行政管理的重要内容，是基于行政管理而产生 的行政环境是行政系统和行政手段赖以生存和发展的外部条件的总和。 马克思主义认为：环境是人们活动的基础，环境的变化必将引起人的改变：环境是 由人来改造的，“环境的改变和人的活动的一致，只能被看作是并合理地理解为革命 的实践。”2 首先，行政环境是行政系统和行政手段赖以生存和发展的基础，行政系统 和行政手段必须和只能在一定的行政环境中运行并发挥作用。行政环境改变了，行政 系统和行政手段的存在和活动方式必须随之改变。“科技发展了，社会进步了，行政 管理的环境变化了，行政职能、组织、制度、方式、方法、手段也要随之而发展”3 其 次，行政环境是行政系统施加影响的对象，行政环境的改变是行政系统和行政手段效 能有效发挥的结果。第三，行政系统的运转和行政手段的实现以及行政环境的改变， 只能在实践中取得一致。行政手段的活动主要是执行国家意志，制定方针、政策、法 规、命令，只有通过实践，才能把它变成改造环境的物质力量。而行政环境也只有通 过实践才能得到改造。离开了实践，不仅手段无法运作，行政环境更难以得到改造。 2 、行政手段与行政职能 行政手段与行政职能密切相连。行政职能在根本上决定和规定了行政手段。黄达 强认为“行政方法是指国家行政机关及其行政人员，为贯彻管理思想和执行行政职能， 以达到行政目标的各种措施、手段、办法、技巧等的总称。”4 行政职能决定了行政目 1 孙荣，徐红：行政学原理，复旦大学出版社2 0 0 1 年版，第2 6 4 页。 2 马克思恩格斯选集第1 卷，人民出版社1 9 7 2 年版，第1 7 页。 竺乾戚：公共行政学，复旦大学出版杜2 0 0 0 年版，第1 7 4 页。 黄达强：行政管理学，高等教育出版社1 9 9 0 年版，第2 5 1 页 1 4 我国经济体制转型期政府行政手段问题研究一、行政手段的内涵、外廷、特征与理论地位 的，行政目的决定了行政手段。行政手段必然是以执行一定的行政职能为前提的。 行政职能是政府在一定时期内根据社会经济发展的需要而负有的职责，因此行政 职能不是一成不变的，它会随着经济、政治、社会、文化、科学的发展而发展，根据 不同时期形势和任务的变化而变化。行政手段也将伴随行政职能变化而变化。行政手 段既然是执行行政职能，那么凡是在方向和形式上适应行政职能的行政手段，方能存 在和巩固下去；凡是在方向和形式上不适应行政职能的行政手段，就会与行政职能发 生矛盾，并迟早会发生变化。行政手段与行政职能的关系充分体现在手段的执行性上。 行政手段对行政职能也有反作用。对于二者的关系