（行政管理专业论文）我国公共行政中的到位管理研究.pdf

0 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进 行研究所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何 其他个人或集体已经发表或撰写过的科研成果。对本文的研究作出重要贡 献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本声明的法律责任由本人 承担。 论文作者签名：亟垃蒸 日 关于学位论文使用授权的声明 本人同意学校保留或向国家有关部门或机构送交论文的印刷件和电子 版，允许论文被查阅和借阅；本人授权山东大学可以将本学位论文的全部 或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或其他复制手 段保存论文和汇编本学位论文。 ( 保密论文在解密后应遵守此规定) 论文作者签名：逝喜师签名 期：五f d 王、，。 f 山东大学硕二 ：学位论文 目录 中文摘要1 a b s t r a c t ”2 导 论”j 1 ( 一) 研究的背景和意义1 ( 二) 国内外研究与文献综述3 ( 三) 创新之处5 第一章：到位管理的基本问题7 ( 一) 到位管理的概念7 ( 二) 到位管理的基本要求7 第二章：到位管理的动态和层次分析1 0 ( 一) 到位管理的动态性1 0 ( 二) 基础管理与到位管理1 5 第三章：我国公共行政中的管理不到位现象2 2 ( 一) 政府缺位2 2 ( 二) 政府越位2 2 ( 三) 政府错位2 3 ( 四) 政策结果不到位2 3 ( 五) 政策执行方式不到位2 4 第四章：我国公共行政中不到位现象的原因分析2 5 ( 一) 根本原因2 5 ( 二) 直接原因l p i l l 3 1 第五章：我国公共行政实现管理到位的途径探索3 4 ( 一) 政府职能的转变3 4 ( 二) 行政文化的重建3 7 结束语4 0 参考文献4 l 致谢”“4 3 c o n t e n t s c h i n e s ea b s t r a c t 1 e n g l i s ha b s t r a c t 2 i n t r o d u c t i o n 1 1 t h eb a c k g r o u n da n dm e a n i n go ft h er e s e a r c ho np r e c i s i o nm a n a g e m e n to f c h i n a s a d m i n i s t r a t i o n 1 2 ar e v i e wo fa c h i e v e m e n t sa n dl i t e r a t u r e so np r e c i s i o nm a n a g m e n to fc h i n a s a d m i n i s t r a t i o n 3 3 o r i g i n a l i t yi n n o v a t i o ni nt h i st h e s i s ， c h a p t e ro n e ：b a s i cq u e s t i o n so fp r e c i s i o nm a n a g e m e n t 1 7 1 c o n c e p to fp r e c i s i o nm a n a g m e n t ， 2 b a s i ce l e m e n t so fp r e c i s i o nm a n a g m e n t ! 7 c h a p t e rt w o ：t h ed y n a m i ca n dt h eh i e r a r c h i c a la n a l y s i so fp r e c i s i o nm a n a g e m e n t 1 0 1 ad y n a m i ca n l y s i so fp r e c i s i o nm a n a g e m e n t 1 0 2 ah i e r a r c h i c a la n a l y s i so fp r e c i s i o nm a n a g e m e n t 1 5 c h a p t e rt h r e e ：t h en o n p r e c i s i o np h e n o m e n a i nc h i n a sa d m i n i s t r a t i o n 2 2 1 a b s e n c eo fg o v e r n m e n t 2 2 2 e x o r b i t a n c eo fg o v e r n m e n t 2 2 3 m i s p l a c e m e n to fg o v e r n m e n t z j 4 n o n p r e c i s i o no f p o l i c yr e s u l t s z j 5 n o n p r e c i s i o no f p o l i c ym e a n s 2 4 c h a p t e rf o u r ：t h ec a u s e so ft h en o n p r e c i s i o np h e n o m e n a i nc h i n a sa d m i n i s t r a t i o n 2 5 1 t h er o o tc a u s e s 2 5 2 t h ed i r e c tc a u s e s 3 1 c h a p t e rf i v e ：a p p r o a c ht op r e c i s i o nm a n a g e m e n t o fc h i n a sa d m i n i s t r a t i o n 3 4 1 t r a n s f o r m a t i o no f t h eg o v e r n m e n tf u n c t i o n s 3 4 2 r e c o n s t r u c t i o no ft h ea d m i n i s t r a t i o nc u l t u r e 3 7 c o n c l u s i o n 4 0 r e f b r e n c e s 4 1 a c k n o w l e d g e m e n t 4 3 山东大学硕士学位论文 中文摘要 到位管理是我国管理者在企业管理的实践中提出的一个管理思想，它代表了管理 的最高标准，要求在管理中做到时间阶段、边界、程度和管理目标与实现手段匹配的 到位，实现最高效率的管理。同时到位管理不仅是一种管理的理想状态，也是一个动 态的过程，企业发展史上不同的企业管理模式的演变、单个企业在成长中管理的变迁 和人类社会公共管理的发展过程都体现出到位管理的动态性。而分析管理学理论发展 的过程可以得出管理可以分为由低到高的四个层次：粗放管理、基础管理、精细管理 和文化管理，这四个层次中基础管理是管理到位的一个基本条件，对于到位管理有着 重要的意义，而且是任何组织要实现管理的到位都无法跨域的阶段。 我国公共行政中存在着政府缺位、越位、错位、政策结果不到位和政策执行方式 的不到位等管理不到位的现象，这些管理不到位的现象导致了社会资源配置的低效 率，严重的影响了我国公共行政的效果，也危害到了社会的公平和和谐，发展下去会 影响到政府的合法性。这些现象的出现的原因是复杂的：既有着社会转型期、“中国 式管理 的特点、中国的“熟人社会”和跨基础管理等深层次的原因，也包括我国公 共行政中人大的在位不到位、政府职能边界不清、政府权力缺乏监督和制约、决策机 制的落后和政策执行不力等具体的原因。 要解决我国公共管理中的不到位的问题主要需要从政府职能的转变和行政文化 的重建两个方面入手。政府职能转变首先要对政府职能进行正确、明确的定位，明晰 政府和政府各部门职能的边界，还要强调政府职能的公共性定位。其次在政府职能转 变的方向上要由全能型政府向服务型政府的方向、管理手段由行政手段等直接、强制 性手段向法律手段、经济手段等间接性的手段的方向、以及最终将公共管理权更多的 归还给社会实现由管理向治理和善治的方向转变。而行政文化的重建主要是对行政管 理科学化的理念的强化，这需要法制化和依法行政、决策机制的科学化和行政管理的 专业化这三个方面加强。 关键词：到位管理；行政；到位；基础管理 a b s t r a c t p r e c i s i o nm a n a g e m e n ti san e wi d e ap r o p o s e di nc h i n a se n t e r p r i s em a n a g e m e n t , w h i c hs e t sah i g h e s ts t a n d a r do fm a n a g e m e n t w h e nt h em a n a g e m e n t i sp r e c l s l o ni tl s r e q u i r e dt ob ep r e c i s i o ni nt i m e ，b o u n d a r y , e x t e n ta n dt h e m a t c ho fo b j e c ta n dm e a n s p r e c i s i o nm a n a g e m e n ti sn o to n l ya ni d e a l m o o do fm a n a g e m e n tb u t a l s oad y n a m i c p r o c e s s t h ed e v e l o p m e n to fd i f f e r e n tm o d l ei nt h eh i s t o r yo f e n t e r p r i s em a n a g e m e n t ，t h e c h a n g ei nm a n a g e m e n tw i t ht h eg r o w t ho f s i n g l ee n t e r p r i s e ，a n dt h ed e v e l o p i n gp r o c e s so f p u b l i ca d m i n i s t r a t i o na l ea l le x a m p l e so ft h i sd y n a m i cp r o c e s s r e n e wt h et h e o r i e s o f m 龇吼g e m e n t ，w ec a nr a n g et h e mt o f o u rl o w - t o - h i g hl e v e l s ：e x t e n s i v em a n a g e m e n t ， n m d a m e m a lm a n a g e m e n t , m e t i c u l o u sm a n a g e m e n ta n dc u l t u r a lm a n a g e m e n t a m o n gt h e f o l l rn m d a r i l e n t a lm a n a g e m e n ti sab a s i cp o s t u l a t et ot h ep r e c i s i o nm a n a g e m e n t w h i c ha n y o r g a n i z a t i o nc o u l dn o ts k i pi ni t sm a n a g e m e n td u r i n gi t sd e v e l o p m e n t t h en o l l p r e c i s i o np h e n o m e n ae x i s t i n gi nc h i n a s a d m i n i s t r a t i o nc o u l db ec l a s s i f i e da s d b s e n c eo fg o v e r n m e n t ，e x o r b i t a n c eo fg o v e r n m e n t , m i s p l a c e m e n t o fg o v e r n m e n t ， n o n p r c c i s i o no fp o l i c yr e s u l t sa n dn o n p r e c i s i o no fp o l i c ym e a n s t h e s ep h e n o m e n a w o u l d l e a dt 0 肌i n c f | f i c i e n ta l l o c a t i o no fs o c i a lr e s o u r c e s ，i n f l u e n c e t h ee f f e c to ft h ep u b l i c a i l i ：n i n i s t r a t i o n ，a n de n d a n g e rt h ee q u a l i t ya n dh a r m o n yo ft h es o c i e t ya sw e l l i ft h e s e p h e n o m e n ag o e sw o r s e ，t h e ym a yf i n a l l ya f f e c tt h el e g i t i m a c yo ft h eg o v e r n m e n t t h e r e a s o n sf o rt h e s ep h e n o m e n aa r ec o m p l e x ：b o t ht h er o o tc a u s e ss u c ha st h ee c o n o m i c t r a n s i t i o n t h et r a d i t i o no f “c h i n e s e s t y l em a n a g e m e n t ，t h es o c i e t yo f r e l a t i o n s ，t h el a c k o fn l n d a m e n t a lm a n a g e m e n ta n dt h ed i r e c tc a u s e ss u c ha st h ea b s e n c ei ni t sf u n c t i o no f p e o p l e ，sc o n g r e s s ，t h ei l l e g i b i l i t y o ft h eb o u n d a r yo fg o v e r n m e n tf u n c t i o n s ，l a c ko f s u p e r v i s i o na n dr e s t r a i n to fg o v e r n m e n ta u t h o r i t y , t h ei n e f f i c i e n tm e c h a n i s mo fp o l i c y m a k i n g ，t h ei n a b i l i t yo fp o l i c yi m p l e m e n t a t i o n e t c t oc h a n g et h en o n p r e c i s i o np h e n o m e n ai nc h i n a sa d m i n i s t r a t i o n ，t w ow o r ks h o u l d b ed o n e w h i c ha r et r a n s f o r m a t i o no ft h eg o v e r n m e n tf u n c t i o n sa n d t h er e c o n s t r u c t i o no f 2 山东大学硕士学位论文 t h ea d m i n i s t r a t i o nc u l t u r e an e wc o r r e c tc l e a rl o c a t i o no fg o v e r n m e n tf u n c t i o nw h i c hp a y s m o r ea t t e n t i o no ni t sp u b l i c n e s sa n ds e t sd i s t i n c tb o u n d a r yf o rg o v e r n m e n ta n di t sa g e n c i e s i sn e c e s s a r yt ot h et r a n s f o r m a t i o no ft h eg o v e r n m e n tf u n c t i o n s a n dt h et r e n do ft h e t r a n s f o r m a t i o ns h o u l db ef r o m “a l l p o w e r f u lg o v e r n m e n t t os e r v i c e o r i e n t e dg o v e m m e n t ， i t sp o l i c yt o o l sf r o md i r e c ta d m i n i s t r a t i o nt o o l st ol a w sa n de c o n o m i ct o o l s ，f i n a l l yf r o m g o v e r n m e n tt og o o dg o v e r n m e n c e t h er e c o n s t r u c t i o no ft h ea d m i n i s t r a t i o nc u l t u r en e e d s t oc u l t i v a t eas c i e n t i f i cv i e wo np u b l i ca d m i n i s t r a t i o n , w h i c hd e p e n d so nab e t t e rl e g a l s y s t e m s ，as c i e n t i f i cm e c h a n i s mo fp u b l i cp o l i c ya n dm o r ep r o f e s s i o n a la d m i n i s t r a t i o n k e yw o r d s ：p r e c i s i o nm a n a g e m e n t ，a d m i n i s t r a t i o n ，p r e c i s i o n , f u n d a m e n t a l 山东大学硕1 1 学位论文 导论 ( 一) 研究的背景和意义 1 选题背景 中国的行政管理现状一直是一个值得关注的研究课题。虽然作为行政管理的实 践的各种社会管理活动可以说古已有之，但行政管理这一学科在西方发达国家产生， 至今也才有不到2 0 0 年的历史，其传入中国更是仅有短短几十年的时间。从学术研究 角度来看，行政管理学科本身仍处于一个发展阶段，现有的知识和理论正不断受到现 实的挑战和冲击，很多新的理论正在产生，新的实践都在进行中。行政管理一方面是 一个与管理实践紧密相联系的实践学科，同时又是一个跨学科、多领域的研究丛林， 这都决定了行政管理的研究将向着越来越多元的方向发展。回顾行政管理学科发展的 历史，从最初的传统的官僚制，到后来的行政决策理论、行政生态学和新公共管理运 动中出现的政府绩效管理、政府再造等理论，到新兴起的第三条道路、治理理论等等， 我们可以看到行政管理向来都是善于借鉴相关学科的发展成果的，而行政管理学科发 展的趋势也已经由单纯的分解回归到综合和多元化。 反观我国，可以说中国的行政管理有自己独有的一些特点，在行政管理的实践 中存在着许多特殊的问题。这是由我国的特殊的情况决定的。一方面我国几千年的封 建行政历史影响深远，对我国的行政文化和行政生态都有着根深蒂固的影响，这不可 能不影响到我国的现代行政管理制度的建立和实施。另一方面我国现行的政治制度和 西方主流的学者们所处的发达国家存在着本质上的不同，这也决定着许多西方传入的 行政管理理论并不能完全适应我国的政治国情。而另外一个不得不注意的重要原因在 于我国现阶段j 下处于一个转型的特殊时期。我国从传统的农业社会向现代工业社会的 转变本身并非由于正常的历史和经济发展到一定阶段自发的结果，而是在外力的推动 下被动的进入到向工业化的进程中来的。而现阶段我国从建国初期的计划经济向市场 经济的转变也已经基本完成。这一系列深刻的变化在相对较短的时间内完成，这意味 着中国社会和行政管理体系需要在更短的时间内适应和整合经济体制的改革带来的 各种层次的转变。我们可以看到政府部门为此做出的努力和取得的令人欣慰的成绩， 山东人学硕i 学位论文 但也无法回避这其中还存在的许多问题。因此，更加贴近中国实际的行政管理理论和 实践的研究对我国行政管理下一步的发展至关重要。而在现今我国政府的行政管理中 我们也能看到这些相关研究缺乏带来的不良的后果。中国的行政生态决定了想要单独 的解决单个的问题以此最后改变整个行政管理全局的想法是可行性较差的，想要改变 中国行政管理的现状必须从根本上从理念上做出改变，这不能仅仅是方法上的转变， 而更应该是行政哲学上的转变。而探索具有实践意义的行政哲学正是本文写作的初 衷。 2 研究意义 我国社会的现状十分复杂，在繁荣的现状下也存在许多隐患，而我国的公共行 政则处于一种微妙的状态，行政管理的低效率在我国几乎是普遍存在的。甚至连食品 安全、医疗卫生、教育、住房等基本民生问题在我国都已经成为了全社会都普遍存在 的大问题。社会转型期的大背景之下，我国的经济体制发生了根本性的变化，社会也 从传统的农业社会逐步向现代的工业社会转变，整个社会的结构正处于一个变动的时 期，因而公共管理面对的问题也更加复杂，对于研究公共管理的一名研究生，我不得 不思考如何对我国的公共管理进行改进。然而纵观中国的行政管理甚至包括管理学的 理论研究，让人深感遗憾的是我们的学者在研究的是国外的理论，教科书在讲的是国 外的管理学历史，甚至学生讨论的也是国外的案例，唯一能在国际管理学中被人提起 的中国著作恐怕也只有千年前的古人留下的一部孙子兵法，这种学术上的弱势不 得不让人担忧。而本文所选取的角度到位管理可以说是中国的原创。到位管理是 管理学中新兴起的一种管理思路。简单的说，到位管理并不是一种管理理论，可以把 到位管理理解为像“全面质量管理”、“目标管理 一样是一种管理理念、一种管理思 维方式。像大部分管理学中的理论或方法一样，到位管理的理念也是最初出现于企业 管理，至今仍处于起步的阶段，在公共管理领域的研究和应用更是还很不成熟。本文 认为我国公共行政管理中存在许多管理不到位的问题，而这些问题正在不同的环境中 以不同的方式表现出来，并给社会和公共管理带来了一些不和谐的因素。如果把国家 当作一个大的组织，而政府就是这个组织的管理机构。目前这个管理机构在管理中出 现哪些不到位的问题，为什么出现这样的问题，以及如何解决这些管理不到位的问题 实现政府在公共行政中的到位管理就是本文希望研究的内容。公共行政的管理同一般 企业管理的区别在于其管理的不仅仅是组织内部的成员，而是更大范围内政府对整个 国家的管理。这个区别决定了其管理的各个方面存在极大的区别。因此对公共行政做 2 山东大学硕士学位论文 到位管理的分析还不能照搬到位管理的理论和方法，而要遵照其理念，更多的从政府 管理社会的角度来出发，具体问题具体分析。本文关注我国公共行政中存在的各方面 的问题，将行政管理作为一个复杂而紧密联系的大的整体来研究，希望从企业和其他 组织的管理的经验中寻找解决方案。 本文希望尝试将到位管理的新理念引入到我国公共行政的研究中来，以到位管 理为研究的框架，为公共行政的进一步科学化提供一种新的视角、为行政效率的提高 寻找一个改进的角度。这个初步的尝试面临的难题比用成熟的理论解决现实的问题自 然要大得多，但这不仅对于到位管理这一理念本身的发展完善有着积极的意义，也对 我国公共行政理论和实践下一步的发展有积极的促进作用。 ( 二) 国内外研究与文献综述 到位管理作为我国管理者在管理实践中提出的一种新兴起的一种管理思路，虽 然在实践中已经得到了管理者的拥护，但学术界在其理论系统的研究上还是比较欠缺 的。这一方面是由于到位管理这一概念提出的时间较短，另一方面在于到位管理的实 践性较强，内涵非常丰富，因此其理论的系统化还需要在实践中不断完善。作为一个 从企业管理中提出的管理思想，到位管理在公共管理中的应用更是很不成熟，因此本 文在写作中也需要借助与到位管理相关的理论如政府的政策和执行和政府的职能定 位等方面的研究成果。 关于到位管理：到位管理作为一种新的管理理念，相关的专著和论文都非常少。 廖代月曾有一本到位管理从企业管理的实践角度论述了到位管理的内涵和意义。 该书提出管理必须到位，认为管理到位的内容即基础管理+ 制度化建设+ 企业培训， 该倡导基础管理，注重管理到位；揭示中国企业管理与发达国家的迥异；阐述企业的 制度化建设，提出制度的可执行性：探寻企业培训与学校教育的差别；指出m b a 教育 的弊端与不足。该书是国内较早探讨到位管理对企业管理的意义及在企业管理中的 实际应用探索的书籍，但其对于到位管理的阐述尚未深入，在理论方面的论述十分薄 弱。此外关于到位管理的相关文献较少，而且多数是针对企业管理或工业控制，极少 对公共行政的到位管理进行论述，在此不多做论述。 关于政府职能定位：政府的职能定位对于公共行政的到位管理是一个重要的前 提条件，是公共行政的到位管理研究必须关注的一个问题。政府职能的定位已经是我 。廖代月：到位管理 m 企业管理出版社2 0 0 6 3 山东大学硕 学位论文 国行政体制改革中被一再研究的问题。而在研究中关于政府职能定位经常应用的理论 根据主要有卢梭等人的社会契约论、西方自由主义的有限政府理论、以庇古和凯恩斯 等为代表的政府干预主义理论、新制度经济学的委托一代理理论和产权理论、布坎南 的公共选择理论等不同的学派。而大部分研究者认为我国政府职能的改革应适合我国 经济和社会制度的改革，有人侧重于强调服务型政府的建设，也有人认为政府改革 向着有限政府的方向、责任政府、法治政府方向推进，总的来说，对于我国政府职 能的定位并没有太多的分歧，大部分不同的说法只是由于研究基于的理论流派不同， 结论如果从到位管理的角度来讲实际上都是倾向于政府回归到公共物品供给者的位 置，对曾经越位干涉的事务放手，对曾经缺位放任的责任承担，真正做到管理到位。 关于政策和执行：政策和执行问题也是到位管理必须研究的一个内容，因为制 定和执行政策是政府活动中的一个主要部分，政策的制定和执行直接影响着公共管理 的结果，制定正确的政策并到位的执行是管理到位的重要保障。从政府与行政的二分 开始，行政某种意义上就是一种执行。威尔逊强调，“行政是行动中的政府是政 府的执行者、操作者，是政府的最显露的方向 。在1 9 4 5 年，决策理论的大师 西蒙( h e r b e r tas i m o n ) 提出了与此完全不同的观点，他主张行政理论既应关注决策 过程又应关注行动的过程。他提出决策的任务遍布整个行政组织中，与行动的任 务相当一一实际上它与后者是紧密联系成一个整体的。一种能确保正确决策的一般组 织理论必须包括正确决策的组织原则，正如它也必须包括确保有效行动的原则一样。 行政决策的重要性和必然性，奠定了行政的政治决策地位的基础，导致了行政研究角 度的巨大变化，执行开始演变为行政的极不起眼的组成部分。 国内方面，陈振明就提出，政府必须“及时、正确地制定政策方案”，“而正确 的政策方案要变成现实，则有赖于有效的政策执行 在对执行过程和手段研究方面， 有人认为，目前我国公共政策执行中政治资源流失严重，主要存在“经济人 理性、 路径依赖、素质低劣、制度短缺等原因。这就要求通过整合、参与、引导、创新的形 式以加强执行中政治资源的开发与利用，并加强执行中的财物、人力、信息、文化等 政治资源的优化配置。而有人指出认为，当前我国在公共政策执行方面存在着价值 理性与工具理性的冲突，具体表现为政策理想与具体步骤之间的冲突、现代理念与传 刘熙瑞服务型政府经济伞球化背景下中国政府改革的目标选择 j 中国行政管理，2 0 0 2 7 。冯朝华论现阶段中国政府权能定位及实现途径 j 地方政府管理，2 0 0 0 2 国唐兴霖公共行政学：历史与思想啡 广州：中山大学出版社，2 0 0 0 ，第1 4 1 页 固陈振明公共政策分析北京：中国人民人学出版社，2 0 0 3 第1 2 3 页 囝陆小成，张林军公共政策执行中的政治资源开发与配置厶南行政学院学报2 0 0 3 4 4 山东人学硕上学位论文 统办法的冲突和“公仆的责任”与执行者利益的冲突。要减少这几类冲突，将其带来 的损失降到最低程度，关键在于提高社会成员的素质w 。 通过上述对相关文献的梳理可见，关于我国公共行政的到位管理相关资料较少， 对到位管理的系统和深入的研究还非常欠缺。这为本文的写作增加了难度，但也是本 文的探索更有意义。另外许多研究者在对我国公共行政存在的一些问题的研究中都或 多或少的联系到一些关于如何到位的方面，这些相关研究成果对本文的写作有很大的 启发意义。 ( 三) 创新之处 本文讨论的公共行政中的到位管理的问题本身是一个新的课题，现有的研究成 果非常匮乏，因此创新成为了论文写作中不得不面对的一件既让人兴奋又给人压力的 事。可以说本文的写作本身就是一次创新，无论是到位管理的理论还是到位管理在公 共管理中的应用，都是新鲜的研究内容。综合而言，本文将现有的到位管理的理论进 行了总结和系统化的梳理，并在此基础上对到位管理的理论体系和在公共管理方面的 应用做了更加深入的探讨。具体而言，主要的创新点集中在到位管理的研究上： 1 对到位管理的动态性分析。 本文在对到位管理的基本内容进行阐述的基础上，并没有仅仅把到位管理作为 一种状态，而是从组织发展的角度将到位管理作为一个动态发展的过程来进行研究。 这是在之前的文献中没有提到过的一个角度。本文从企业管理模式的发展过程、单个 企业成长中的管理方式的改变和人类历史上不同社会公共管理的演变这三个不同的 角度对到位管理在不同时期、不同组织中的演变过程加以分析，提出到位管理的动态 性。到位管理是不是一成不变的管理，也不是一步到位的管理，管理要到位就必须随 着组织的外部环境和内部条件的变化进行与之适应的调整，否则原本成功的管理经验 就会成为管理走向失败的原因，原本到位的管理就会成为不到位的管理，到位的管理 需要管理者具有主动改变的意识，以动态的眼光进行管理，当环境变化管理需要主动 出位，使组织的管理在新条件下实现新的到位。 2 对管理的层次的分析 论文在对管理学的发展史中不同阶段的主要理论的梳理提出管理的层次，即管 理可以分为粗放管理、基础管理、精细管理和文化管理四个层次。这四个层次各有相 李丽红浅析公共政策执行中价值理性与工具理性的冲突甘肃行政学院学报2 0 0 2 4 5 山东大学硕士学位论文 关的管理学理论，由低到高逐层发展，每一个层次都是下一个层次的基础，组织在发 展和管理中不能跨越其中某一个层次直接到更高一层，这个由低向高发展的过程也体 现了管理逐步到位的过程。在管理的四个层次中，基础管理的地位尤其重要，因为基 础管理是管理实现到位的第一步，实现了基础管理的管理就是合格的管理，从到位管 理的角度来看就达到了初步的到位，因此任何的管理都必须注重基础管理的作用，跨 基础管理是难以实现到位管理的。 6 山东大学硕十学位论文 第一章：到位管理的基本问题 ( 一) 到位管理的概念 到位管理是管理的理想状态，是所有管理活动应追求的一种极致。在管理到位 的状态下，管理者对组织和组织成员的管理恰到好处，组织各级管理者各司其职，既 完成了自己的管理任务，又没有干涉成员的自主权，既适应组织的外部环境，又符合 组织的内部情况，在此种情况下组织可以既能维持稳定的秩序，又能实现工作的高效 率到位管理追求的就是这种管理的最优状态。到位管理是管理学中新兴起的一种 管理思路。简单的说，到位管理并不是一种管理理论，可以把到位管理理解为像“全 面质量管理、“目标管理”一样是一种管理理念、一种管理的思维方式。它并不直接 告诉管理者应当如何去做、应当做什么，但它却时刻在提醒管理者什么应该做什么不 能做。要做到管理到位管理者必须做到不缺位、不越位、不错位、无过度、无不及。 在此种状态之下管理活动实现了效率的最大化。 具体来看，管理到位与否存在四个层次：最低层次是不在位也不到位，即管理 者不在工作现场而是在办公室罩随意指挥或者相关问题根本没有管理者进行管理，这 种情况下自然无法实现组织目标；其次是在位不到位，指管理者虽然在管理职位上认 真工作，但无法发现问题，管理仍不到位；第三个层次是在位又到位，即管理者在管 理中能够以自己的实际行动为下属做好榜样，实现组织的目标；而最高的层次是不在 位也能到位，即不需要管理者的指挥或命令，下属有足够的自觉性把自己该做的事情 完成，并能够实现组织目标。这里的“在位 包括两层意思，表层的意思是指管理者 是否能够在管理工作的现场进行直接的指挥，深层次的意思则是指管理者是否在从事 具体的某项管理工作，有没有承担起某项管理责任。而管理的效果和在位与否并无必 然关系，关键在于管理是否到位，也就是管理的目标是否实现，到位的管理才是有效 的管理。而不在位也能到位的管理则更是一种高层次的管理状念，此时组织成员已经 实现了自我管理，是一个组织高度成熟的表现。 ( 二) 到位管理的基本要求 要做到管理到位，就要求在管理中时时要到位，处处要到位，事事要到位。到 7 山东大学硕士学位论文 位的管理是适应组织外部环境和内部状态的管理，因此到位管理在不同的组织、不同 的阶段有各种表现形式，要做到管理到位需要参照组织自身的条件进行调整。在这个 过程中有四个关键的要素即时间阶段、空间边界、程度和目标与实现手段，这四个要 素对于管理是否到位起到决定性的作用： 1 时间阶段的到位 时间阶段的到位是到位管理的基础，时间阶段的到位要求管理者在合适的时间 做应该做的事情。管理在时间阶段上的到位并不是要求任何管理都在事件发生的当时 进行管理，从时间上看管理可以分为事前、事中、和事后的管理，事前的管理可以对 可能出现问题提前在管理上积极的预防，能够在事件发生之前避免问题的发生，将问 题可能导致的损失降至最低，这是最理想的管理状态。但是管理面临的环境并非都可 以预测，因此出现无法预测的问题也是不可避免的，对于突发的事件和问题，如果能 够在事件发生的当时及时作出回应，及时地阻止事件的扩大化，尽量的减少事件的危 害，也是一种相对到位的管理。而事后的管理则是指事件已经发生后果已经造成之后， 管理者对事件的后果进行补救，对事件发生的原因进行分析，做出管理上的调整以应 对以后可能出现的类似事件。事后管理的效果显然要比事前好事中管理要差，在时间 阶段上是不到位的，但当事件已经发生结果已经造成时事后管理仍然是亡羊补牢的办 法。因此在时间阶段上到位的管理要求管理要有预见性和前瞻性，尽可能对管理可能 面对的问题做事前的管理，只有在无法作出事前管理的情况下才进行事中和事后的管 理。另外时间上的到位还包括另一层意思：因为组织本身是在成长的组织面临的环境 是随时变动的，因此管理也必须随之做出改变。即到位的管理是随着时间的变化而不 断调整的，此部分内容在下文会有详细的阐述，在此不做赘述。 2 边界的到位 边界的到位强调管理中职责和权力的边界要明确，边界的确立是管理的科学化 的一个标志。边界的确定是在一方面对管理中的权力和责任进行了明确的区分，同时 也对这些权利和责任形成了制度上的限制。“边界让不同的事物保持集中和分明。没 有边界，组织就会陷入混乱，人们就会不知道要做什么；没有边界，也就没有了任务 的差别化，没有了资源和能力的协调，没有了方向感。事实上，没有边晁，组织将不 复存在。 。对边界管理的不到位会导致管理中出现权力不清的情况，权力如果没有边 界的限制会出现自我膨胀，容易出现权力滥用的情况；而不同部门和不同的管理主体 。陈兴淋组织边界的理论及其作用 j 学术界。2 0 0 8 年0 2 期，8 5 页。 8 山东大学硕士学位论文 之间如果权力划分不清那么在对对同一问题的管理中会导致管理的混乱：权力边界划 分不清还会导致责任的不清，这会给管理者推卸责任提供方便，使其丧失管理的动力。 因此要做到管理的到位，就必须确立明确的边界，边界不仅是到位管理的一个重要保 证，也是评价管理是否到位的重要标准。 3 程度的到位 管理中程度的轻重也是影响管理到位的一个因素，程度过轻和过重都不能实现 管理的到位，管理到位要求程度恰到好处。比如组织对成员的管理有的管的松，有的 管得严。有的组织要求成员每天按时上下班，连穿着打扮的风格都有严格的标准，而 有的组织对成员的管理则近乎放纵，不仅对上下班的时间没有要求，只要能够完成工 作任务甚至连员工是否到工作单位上班都无所谓。那么这两种管理相比哪一种管理更 加到位呢? 管理程度的到位不是以管理的严格程度决定的，而是以管理的目标实现的 程度来评价的，管理的严格并不一定能保证管理目标的实现。对于程序性较强的工作， 严格的管理和控制可以保证程序的执行，可以保证工作的顺利完成，这种情况下严格 的管理就是到位的。而对于需要创新的工作，严格的管理不仅对于工作的完成没有促 进作用，还会过多的干涉员工的自主权影响员工的工作积极性，影响工作的完成。这 时候看似放纵的管理方式反而是到位的。由此可以知道管理的程度对于管理目标的实 现有着直接的影响，但是管理的程度没有固定的标准，只有当管理的程度适合管理对 象和管理目标的时候，管理的程度才是到位的。 4 目标与目标实现手段的匹配到位 在一切管理中，管理就是为了实现组织的目标，而目标的实现可以有不同的方 式和手段。管理学中讲“胡萝b 与大棒”就是讲管理的不同方式：要想使驴子向前走， 既可以用大棒在后面抽打，也可以使用胡萝卜在前面引诱，二者都可以实现目标。也 就是说不同的管理手段都可以实现管理的目标，但是并不是只要实现管理目标的方式 就是到位的。正如胡萝卜与大棒的比喻，要想实现管理的目标，可以用制度限制，对 违背制度的行为进程惩罚，也可以依靠激励，对促进组织目标实现的行为给予奖励。 限制和惩罚的方式执行起来具有强制力，有助于政策的切实落实，但是这种方式会影 响员工的积极性和创造力的发挥，而奖励的方式则恰好相反。在具体的管理中要想得 到最佳的效果，实现管理的到位，就必须选择与管理目标相匹配的管理手段。 9 山东大学硕士学位论文 第二章：到位管理的动态和层次分析 到位管理作为一种新型的管理思想，其内涵是丰富的，对其理解也应该是多方 面、多层次的。本文认为，对到位管理的理解主要可以从到位管理的动态性和到位管 理与基础管理之间的关系的角度来展开，到位管理的动态性揭示了到位管理随着社会 和组织的变化而发展的过程，阐释了到位管理在组织发展不同时期的不同形式，而对 管理的层次分析则将管理的方式分为几个不同的层次，其中基础管理则是现代组织管 理中实现管理到位的一个基石。 ( 一) 到位管理的动态性 到位管理可以理解为一种状态，同时也可以理解为一个过程。到位管理不是一 成不变的管理，也不是一步到位的管理，而是一个从不到位到到