（考古学及博物馆学专业论文）遗址保护规划编制过程中遗址地居民知情权与参与权问题的研究.pdf

中文摘要 遗址保护规划是实现遗址长期保护的一项重要管理措施。与遗址保护的实现戚戚相 关的遗址地当地居民，往往只是一个规划结果的被动的接受者。由于各方面的原因，他 们对于遗址的现状以及保护规划的编制过程，毫不知情或者所知有限，无法对规划过程 进行有效的参与。知情权与参与权的引入，使协调古代遗址的长效保护与现代居民的生 存发展这一问题，在遗址保护规划具体实践中具有了代表性的体现。遗址地居民知情权 与参与权的缺失，将会给遗址保护规划的编制带来现实的阻力，直接影响规划中保护措 施的执行程度，对遗址造成无以挽回的损失；由于遗址保护涉及到对遗址地居民长远发 展的影响，保护规划编制过程中遗址地居民知情权与参与权的缺失，是对遗址地居民发 展权的忽视，是文化事业上未能实现积极贯彻建设和谐社会理念的表现。因此实现遗址 地当地居民对遗址保护规划编制的知情与参与，不仅体现着遗址保护规划的科学与合 理，更重要的是维护了社会的公正和公平。 本文通过对汉长安城、雍城、乾陵、张骞墓等多个遗址保护规划实践的参与和调查， 获得了比较客观全面的资料数据，从人和遗址两个视角说明了遗址地居民对遗址信息、 遗址价值、规划影响知情的内容以及在规划编制过程中各个环节遗址地居民可参与的内 容。从政府和居民两方面说明了遗址保护规划编制过程中，遗址地居民知情权与参与权 缺失的根本原因政府管理的缺位和遗址地居民自身知识和意识的有待提高。提出政 府在规划理念和法律程序上建立遗址地居民知情和参与意愿表达的渠道，遗址地居民应 通过遗址宣传活动和遗址基础教育，提高对遗址保护和自身权利维护的认识，为落实知 情权和参与权打下良好基础。 关键词：遗址保护规划知情权参与权 a b s t r a c t c u l t u r a lh e r i t a g ec o n s e r v a t i o np l a ni sa ni m p o r t a n tm a n a g e r i a lm e a s u r et oa c h i e v e l o n g t i m ep r o t e c t i o no fh e r i m g e s a su s u a l ，l o c a lr e s i d e n t sw h o h a v eac l o s er e l a t i o nt ot h e c u l t u r a lh e r i t a g ec o n s e r v a t i o nj u s ta r ep a s s i v er e c i p i e n t so ft h ep l a nr e s u l t s b e c a u s eo f v a r i o u sr e a s o n s ，t h e yk n o wl i t t l ee v e nn o t h i n ga b o u tt h ec u l t u r a lh e r i t a g e sc u r r e n ts i t u a t i o n a n dd r a f t i n gp r o c e s so fc o n s e r v a t i o np l a n ，a n dc a n n o tp a r t i c i p a t et h ep r o c e s si ne f f e c t i n t r o d u c i n gi n f o r m a t i o no b t a i n i n ga n dp a r t i c i p a t er i g h t si nc u l t u r a lh e r i t a g ec o n s e r v a t i o np l a n ， h a ss o l v e dt h ep r o b l e mo fh a r m o n i z i n gt h ea n c i e n tr e l i c sl o n g - t i m ec o n s e r v a t i o na n dm o d e m r e s i d e n t s l i v ea n dd e v e l o p m e n t ，w h i c ht y p i c a l l yr e f l e c t e di nc o n c r e t ep r a c t i c e l o c a lr e s i d e n t s k n o wa n dp a r t i c i p a t ei nt h ep r o c e s s ，n o to n l yr e f l e c tt h es c i e n t i f i ca n dr a t i o n a l i t yo fc u l t u r a l h e r i t a g ec o n s e r v a t i o np l a n ，b u ta l s om a i n t a i nt h ee q u i t ya n df a i ro ft h es o c i e t y t h ep a p e ro b t a i n sa l l r o u n do b j e c t i v ei n f o r m a t i o na n dd a t at h r o u g hs e v e r a lp l a np r a c t i c e s u c ha sc h a n g a ! lc i t yo fh a nd y n a s t y , y o n gc i t yo fq i ns t a t e ，t o m bo fq i a n l i n g ，t o m bo f z h a n gq i a n i tb o t hi l l u s t r a t e st h ec o n t e n t sa b o u tc u l t u r a lh e r i t a g ei n f o r m a t i o n , c u l t u r a l h e r i t a g ev a l u e s ，a n dp l a n i n f l u e n c e sw h i c hl o c a lr e s i d e n t ss h o u l dk n o w , a n dt h ec o n t e n t sl o c a l r e s i d e n t sc a np a r t i c i p a t i n gd u r i n gt h ee a c hs t e po fp l a nd r a f t i n g ，f r o mt h ev i e w so fp e o p l ea n d c u l t u r a lh e r i t a g e ；e x p l a i n st h er e a s o nf r o mt h ea s p e c t so fg o v e r n m e n ta n dr e s i d e n t sw h y r i g h t s a r el a c ki nt h ep l a nd r a f t i n gp r o c e s s 一t h el a c ko fc o n d i t i o nt or e a l i z e “c i t i z e ns o c i e t y ；p u t s f o r w a r dt h a tg o v e r n m e n ts h o u l dc o n s t r u c tt h ee x p r e s sc h a n n e lf o rl o c a lr e s i d e n t si np l a n p h i l o s o p h ya n dl e g a lp r o c e d u r e ，a n dr e s i d e n t ss h o u l di m p r o v et h e i ru n d e r s t a n d i n g so f c u l t u r a l h e r i t a g ec o n s e r v a t i o na n dr i g h t s m a i n t e n a n c et h r o u g h p r o p a g a n d i s t i ca n de d u c a t i o n a l a c t i v i t i e s ，w h i c hm a k eag o o df o u n d a t i o no fc a r r y i n go u t t h ei n f o r m a t i o no b t a i n i n ga n d p a r t i c i p a t i n gr i g h t s k e yw o r d s ：c u l t u r a lh e r i t a g e ，c u l t u r a lh e r i t a g ec o n s e r v a t i o np l a n ，i n f o r m a t i o no b t a i n i n g r i g h t s ，p a r t i c i p a t i n gr i g h t s 4 2 遗址地居民自身的提高3 6 4 2 1 遗址宣传活动的举办3 7 4 2 2 遗址教育网络的建立3 7 4 3 小结3 8 第五章总结与展望：4 0 5 1 总结4 0 5 2 研究展望4 0 参考文献4 2 攻读硕士学位期间取得的学术成果4 4 致谢j 4 5 插表目录 表12 0 0 3 年汉长安城城址区内与区外人均国内生产总值比较1 0 表22 0 0 6 年雍城遗址区人均收入与凤翔县对比1 1 表3 雍城遗址区居民保护态度调查统计表2 9 表4 雍城遗址调查受访居民特征统计表3 0 插图目录 图12 0 0 3 年汉长安城城址区内与区外收入对比1 0 图22 0 0 3 年汉长安城城址区人均收入与未央区对比1 1 图3 汉长安城城址区居民对“您是否知道您现在住的地方或附近地下有大量文物 遗迹? ”的意见1 8 图4 汉长安城城址区居民对“您是否认为您日常的生产、生活活动破坏了文物遗 址? 的意见1 8 图5 汉长安城城址区居民对“您是否认为您日常生产、生活活动影响了遗址的历 史与生态环境? 的意见一1 9 西北大学学位论文知识产权声明书 本人完全了解西北大学关于收集、保存、使用学位论文的规定。学校 有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版。本人允许 论文被查阅和借阅。本人授权西北大学可以将本学位论文的全部或部分内 容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存 和汇编本学位论文。同时授权中国科学技术信息研究所等机构将本学位论 文收录到中国学位论文全文数据库或其它相关数据库。 保密论文待解密后适用本声明。 学位论文作者签名： 盘匕) 迪2 指导教师签名： 挑一民细 圜 知。产舌月f 多日 西北大学学位论文独创性声明 本人声明：所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作 及取得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外， 本论文不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得西 北大学或其它教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的 同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢 ：c e 思。 学位论文作者签名： 她妙 c ，口霉年6 只必日 西北大学硕士学位论文 第一章绪论 1 1 选题背景 遗址保护在我国方兴未艾，越来越多的人们意识到遗址保护对于文化传承和文明建 设的重要意义。遗址保护规划的编制和执行，是实现遗址长期保护的一项重要管理措施。 在这个过程中，与遗址保护的实现戚戚相关的遗址地当地居民，往往只是一个规划结果 的被动的接受者。由于各方面的原因，他们对于遗址的现状以及保护规划的编制过程， 毫不知情或者所知有限，对于生产生活行为可能对遗址造成的负面影响，认识不足；在 遗址保护与经济发展产生矛盾时，囿于意愿表达渠道的有限甚至缺失，为了遗址的保护， 他们往往只是做出了利益上的牺牲与奉献，而缺乏合理必要的补偿。长期的利益牺牲， 拉大了遗址区内外居民生活水平的距离，造成遗址地居民心理上的落差，容易导致对遗 址价值缺乏认同感，甚至诱发对遗址进行主动人为破坏的行为。 遗址保护规划的编制，本意上是作为管理手段和管理依据，协调遗址保护与区域发 展之间的冲突，实现遗址的长期保护和遗址地居民的长远发展。但遗址保护规划编制过 程中遗址地居民知情权和参与权的缺失，不仅造成规划措施执行的阻力，降低对遗址破 坏有效控制的能力；同时由于保护措施带来的对遗址地居民经济发展的负面影响，未能 做到向遗址地居民公开，遗址地居民参与规划决策的渠道也未能实现，在涉及到经济利 益和发展权利的时候，还会造成遗址区社会的不稳定，有违建设和谐社会理念在文化事 业上的体现。因此，如何实现遗址地居民对遗址保护规划编制的知情与参与，不仅体现 着遗址保护规划的科学与合理，更重要的是维护了社会的公正和公平，并在实际中创造 了遗址保护的氛围和环境。 就规划中的公众参与，过去的研究多集中于城市规划领域，简雅各布斯( j a n e j a c o b s ) 在其2 0 世纪6 0 年代出版的美国大城市的死与生( t h ed e a t ha n dl i f eo f g r e a t a m e r i c a nc i t i e s ) 1 中就描述过美国城市街区改造中，市民代表参加听证会并陈述意见的 过程。1 9 7 7 年1 2 月通过的马丘比丘宪章2 关于“城市规划必须建立在各专业设计人、 城市居民以及公众和政治领导人之间的系统不断的互相协作配合的基础上”的理念，也 是由城市规划师们提出的。在我国，公众参与研究也多集中于城市规划。文化遗产的概 念传入我国后，在尝试解决旧城改造、城市化进程中如何保护古遗址、历史街区等文化 遗产的问题时，开辟了对文化遗产保护领域公众参与的探讨与研究。如张兵保护规划 1 仂n 拿大】简雅各布斯( j a n ej a c o b s ) ：美国大城市的死与生，金衡山译，译林出版社，2 0 0 6 年第2 版。 2 国际建筑师协会( i u a ) 1 9 7 7 年1 2 月拟定于秘鲁马丘比丘。下文凡出现该宪章间此注，不再另行注出。 第一章绪论 需要有更全面综合的理论方法1 ，郑利军，杨昌鸣历史街区动态保护中的公众参与 2 等。顾军、苑利所著文化遗产报告世界文化遗产保护运动的理论与实践3 也对 国外文化遗产保护公共管理作了相应的介绍。但作为积极参与基础的充分知情，却少有 对其内容做详细的界定。不了解清楚遗址地居民应该对遗址本身、对规划影响知情的内 容，单从社会公平上谈论参与，将是无根之木，无源之水；遗址保护规划的可行性与可 操作性也将从根本上得到质疑。 区别于城市规划、旅游规划是对一特定区域的发展进行长远的规划行为，遗址保护 规划因为规划对象的特殊性，更多制定的是限制性的保护规划措施。限制性措施给遗址 地居民发展带来的负面影响，是实际中落实遗址地居民知情权与参与权阻力与难点所 在。 本文拟针对遗址保护规划编制这一特定行为，对有关遗址地当地居民这_ 特定人群 在遗址保护这一特定事业中的知情权与参与权问题进行初步的探讨和研究。 1 2 相关概念 在展开分析讨论前，对文中一些概念有必要进行解释和说明： 遗址：是指人类活动的遗迹，通常可分为房屋、村落、道路、运河、墓葬等人工建 筑和设施，是古代人类活动所留下来的、不可移动的文化遗存。4 遗址属于考古学概念， 也是规划所要保护的对象。 大遗址：是我国近十余年来从遗址保护和管理工作角度提出的一个重要概念，用于 专指中国文化遗产中规模特大、文物价值突出的大型考古文化遗存和古墓葬。大遗址由 遗存本体与相关环境组成，具有遗存丰富、历史信息蕴含量大、现存景观宏伟，且年代 久远、地域广阔、类型众多、结构复杂等特点。5 封闭式管理的大遗址：指遗址区内已无现代居民，保护管理机构获得遗址区土地使 用权的遗址。 开放式管理的大遗址：相对于“封闭式管理的大遗址，指遗址区内有现代居民、 保护管理机构未获得或只获得少量遗址区土地使用权的遗址。6 1 张兵：保护规划需要有更全面综合的理论方法，国外城市规划，2 0 0 1 年第4 期。 2 郑利军，杨昌鸣：历史街区动态保护中的公众参与，城市规划，2 0 0 5 年第7 期。 3 顾军、苑利：文化遗产报告世界文化遗产保护运动的理论与实践，社会科学文献出版社，2 0 0 5 年。 4 张之恒主编：中国考古学通论，南京大学出版社，1 9 9 1 年。 5 陈同滨：城镇化背景下的中国大遗址保护，建筑科技，2 0 0 6 年第2 2 期。 62 0 0 8 年1 1 月，王建新先生在西北大学举办的西藏文博管理干部培训班上的讲课录音，后整理成文化遗产保护管 理一文，待刊。 西北大学硕士学位论文 遗址保护规划：规划，意即进行比较全面的长远的发展计划，是对未来整体性、长 期性、基本性问题的思考、考量和设计未来整套行动方案。遗址保护规划即针对遗址有 效保护和合理利用，设计指定的各项措施、规定和行动方案。 由定义可以得出，相较于“大遗址”，遗址的概念广泛，大遗址只是从遗址保护规 划和管理工作角度，分出的一个遗址类型。在后文的叙述及论证中，所提及“大遗址保 护规划 ，亦包含在遗址保护规划范畴之内。 在我国，绝大多数的大遗址是属于开放式或半开放式管理的。比如“十一五”期间， 国家重点保护的1 0 0 个大遗址中，能够实行封闭式管理的只有6 处。1 开放式管理的大 遗址范围内，有一定数量的( 有时数量还很庞大) 常住居民，他们的存在是在历史的过 程中形成的，甚至由这些居民和遗址本身共同组成了遗址所在地区久远的历史价值、文 化精神和人文环境。这是开放式管理的大遗址管理情况的现状，也是其本身具有的独特 性质。人为的割裂人和遗址的关系，只会造成遗址区面貌的空洞和内涵的空虚。但遗址 地现代居民的生产生活有没有威胁到古代遗址的保存，遗址地现代居民的经济发展、生 活水平提高与古代遗址的保护存不存在矛盾冲突? 如果有威胁、存在矛盾，应当采取什 么样的措施，制定什么样的规定来消弭缓和，以使遗址保护和人的发展达到双赢。这些 都是针对遗址保护的规划制定中需要发现、思考，研究、解决的学术问题，也是围绕或 关联遗址地居民这一特定人群的现实问题，因此在大遗址保护规划文本中，除遗址本身 和环境的保护规划外，还有展示规划、人口与聚落调控规划、基础设施改造规划、绿化 规划、管理规划等大量和遗址地居民息息相关的篇幅和内容。 由于大遗址突出的历史内涵与文化价值几乎贯连了中华民族的文明起源和发展鼎 盛期的大部分文化遗产，是中华民族文明与文化发展史的珍贵物证，在整体价值上是我 国几千年文明发展史的主要载体，具有不可再生、不可替代的价值与地位，是国家文化 资源的精髓部分，2 加之开放式管理这一现状在大遗址数量上占据着绝对优势，因此编 制大遗址保护规划是一项十分紧迫的任务。为解决好遗址保护与社会和经济发展的“古 今 矛盾，强化规划的科学性、合理性，充分考虑遗址地居民这一人群在编制过程中的 知情权与参与权，将是十分必要的。本文将对大遗址保护规划过程中遗址地居民知情权 和参与权的内容，缺失的原因，落实知情权和参与权的对策以及保障知情权和参与权的 意义，做一些尝试性的探讨。一些面积不大，价值却高，规模上称不上大遗址的遗址， 1 国家文物局：大型遗址保护管理机构( 文管所) 评估、遗址博物馆调研及研究课题中期报告，2 0 0 8 年8 月。 2 陈同滨：城镇化背景下的中国大遗址保护，建筑科技，2 0 0 6 年第2 2 期。 第一章绪论 由于客观原因，也会产生知情权与参与权的问题，如张骞墓，同样在本文讨论范围之内。 1 3 选题的理论来源 1 3 1 遗址保护规划与城市规划的关系 有关遗址保护规划，在我国是新兴的社会科学领域，其学科建设和理论框架建构上， 还有待在综合其他相关学科已有的学术成果、理论基础上，进行创新和完善。 中华人民共和国文物保护法1 第十四条规定：“历史文化名城和历史文化街区、 村镇所在地的县级以上地方人民政府应当组织编制专门的历史文化名城和历史文化街 区、村镇保护规划，并纳入城市总体规划。 第十六条规定：“各级人民政府制定城乡建 设规划，应当根据文物保护的需要，事先由城乡建设规划部门会同文物行政部门商定对 本行政区域内各级文物保护单位的保护措施，并纳入规划。”全国重点文物保护单位保 护规划编制审批办法z 第五条也规定：“文物保护单位保护规划应当纳入所在地的国民 经济和社会发展规划、城乡建设发展规划，应当与相关的生态保护、环境治理、土地利 用等各类专门性规划相衔接”，并在第一条开宗明义的说明，其制定依据也包括了中 华人民共和国城市规划法。3 遗址保护规划针对的对象是古代遗址，城市规划的对象是现代居民生活的城市、聚 落。一些古代遗址所处的空间位置本身就和现代城市的辖区范围有重合、交叠的部分。 遗址保护规划和城市规划关系密切，在一些区域和地区，遗址保护规划本身就是所在地 城市规划的有机组成部分。因此，城市规划研究领域已有的理论思想，完全可以作为遗 址保护规划的借鉴和参照，城市规划中关于公民知情、公众参与的研究成果，是遗址保 护规划中相关问题解决的知识储备和创新来源。 1 3 2 城市规划思想评述 自从人类自发的聚集而居，就已经编织了人类城市规划的摇篮，尽管此时的城市形 态尚在孕育之中。随着文明的发展，社会的分工，城市形态在人类知识和思想的积累中 呈现，选址和布局上也越来越多的体现出当时城市统治者、营建者的意识形态和对世界 的认知态度，并随着时代的进步，产生了城市规划思想的形成、发展和延续过程。 1 中华人民共和国文物保护法，2 0 0 2 年l o 月2 8 日第九届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议修订通过。 下文提及此法同此注，不再另行注出。 2 全国重点文物保护单位保护规划编制审批办法，2 0 0 5 年7 月2 1 日国家文物局第十九次局长办公会议审议通过， 下文提及此办法同此注，不再另行注出。 5 中华人民共和国城乡规划法，2 0 0 7 年1 0 月2 8 日中华人民共和国第十届全国人民代表大会常务委员会第兰十次 会议通过。 4 西北大学硕士学位论文 ( 1 ) 中国城市规划思想的特点1 中国的古代城市规划思想具有区别于西方城市规划思想的典型特点和内涵，即取法 “象天法地”和体现“礼制等级”。这是深受周易与周礼两部古代哲学著作影 响而形成的。 周易的思维方法，可以归纳成一种观察自然、归纳自然的特殊过程。影响到城 市规划思想，体现在创立了“象天法地 的象征主义规划方法，“形胜 环境规划观念 的形成，“象”“数 关系重要性的建立以及城市规划追求崇高精神境界思想的创立。 周礼是中国古代儒家学说的基石，其礼制思想渗透到中国古代社会的各个层级 和角落，自然也影响了中国古代的城市规划。它将国家制度中的等级观念严格的运用并 体现在不同的城市和建筑的选址、规模、材料选择和装饰上，是政治制度在城市物质环 境上具体的体现。 春秋时管子提倡的“因天材，就地利 的因地制宜思想是又一伟大的规划理论，对 封建时代的都城建设也有着巨大的影响，并在营建中有所体现。 综上，中国古代城市规划的开创理论形成于周代，经历朝各代的发展完善，在明清 北京城的营建上，得到完美的阐释和体现。 近代以降，西方城市规划的技术传播进中国。中国的城市规划在艰难秉持自身特点 的同时，伴随着全球化和城市化的历史进程，也在不断的吸收、融入进世界城市规划的 技术潮流中。中国当前现代城市规划中出现的有关知情权、参与权问题的研究解决，有 必要从外国已有先进经验中充分吸收，取长补短。 ( 2 ) 西方城市规划思想概述2 与中国古代城市规划思想不同的是，区别于赋予建筑布局象征天地、反映礼制的精 神内涵，西方城市规划的核心是“人”，围绕着人的视野、人的尺度、人的感受探讨建 筑的规模、布局，以及由此引发的不同时代规划思想潮流在历史的海岸上起伏徘徊。 古希腊时代，起初没有十分强制性的人工规划，城市建筑不刻意的追求平整和对称， 而是顺应和利用各种复杂地形已构成活泼多变的城市、建筑景观，是一种人本主义、自 然主义的布局手法。在随后的古罗马时代，城市建设不再是以人体尺度为基础，而是突 破人本主义的框架，强调城市、建筑本身在数学比例上的协调。公共建筑的规模和尺寸， 远超出实用的需要，气势恢弘的广场群和城市轴线体系，表现出同东方帝国城市特征本 质一致的王权至上和等级秩序。这是西方城市规划思想中，有关于“入 的态度的第一 1 本标题下内容主要参考汪德华：中国城市规划史纲，东南大学出版社，2 0 0 5 年。 2 本标题下内容主要参考张京祥：西方城市规划思想史纲，东南大学出版社，2 0 0 5 年。 5 第一章绪论 波起伏。 公元5 世纪，罗马帝国衰亡后，基督教思想成为了西欧入的精神支柱。基督教遍地 分布的教区是西欧城市社区形成的最初动力和原形。1 0 世纪后，随着城市的兴起，相对 公平社会规则的建立，城市生活平等相待的交往氛围，营造出市民广泛参与城市建设与 管理事物的公众意识。新兴的市民阶级和资产阶级呼唤新的思想、新的制度的诞生，并 最终掀起了一场思想解放运动“文艺复兴”。但“文艺复兴”在城市规划领域，城 市规划、设计逐渐脱离市民大众，成为政治力量和权贵用来体现其政治理念和艺术主张 的控制工具。规划师沦为表达权贵政治意图、炫耀财富和夸赞功绩的艺匠，而对公众的 福利和平民的生活置之不理。这是西方城市规划思想中，有关于“人”的态度的第二波 起伏。 作为面对经济、社会发展现实问题的一种解决手段，政府管理城市的有力工具，真 正意义上的城市规划是在近代工业革命以后才开始产生的。古老的城市形态因不能满足 工业化大生产的种种要求，导致城市环境恶化、社会矛盾激化的等一系列社会问题。在 寻求解决之道的过程中，促进了各种规划理论思想和实践活动的产生。 其中代表性人物之一，近代人本主义规划思想大师盖迪斯更强调要用有机联系、时 空统一的观点来理解城市，既要重视物质环境，更要重视文化传统与社会问题，要把城 市的规划和发展落实到社会进步的目标上来，是种综合的视野研究城市规划。他还极 度重视人文要素在城市规划中的基础作用，认为“每一个真正的设计、每一个有效的方 案，都应该而且必须充分利用当地和区域的条件，并表现出当地和区域的个性，强调 规划是一种教育居民为自己创造未来环境的宣传工具，并坚信区域和城市规划的主要意 义在于教育群众，调动群众建设自己家园的积极性。 进入2 0 世纪初期，功能主义城市规划宣言雅典宪章1 诞生。雅典宪章 最为突出的内容是提出了城市“功能分区”的思想，并且认识到城市中广大人民的利益 是城市规划的基础，“人的需要和以人为出发点的价值衡量是一切建设工作成功的关 键，为现代城市规划的发展指明了以人为本的方向。但在实践中，却割裂了物质建筑 与人的城市生活的联系，否认了人类的活动要求流动的、连续的空间这一事实。直到1 9 7 7 年马丘比丘宪章提出，对影响城市生活起决定性作用的是城市中各类人群的文化、 社会交往模式和政治结构，强调人与人之间的相互关系对于城市发展及城市规划的重要 性等思想理念，才结束了西方城市规划思想中，第三次对于“人 的态度认识的起伏。 1 9 3 3 年8 月现代建筑国际会议( c l a m ) 拟定于雅典。下文凡出现该宪章同此注，不再另行注出。 6 西北大学硕士学位论文 1 3 3 城市规划思想第三次起伏对遗址保护规划的影响 盖迪斯的城市研究综合观对今日的遗址保护规划依然有着重要的指导意义，遗址区 自然环境与人文环境的协调，物质文化遗产和非物质文化遗产的并重，经济价值与社会 价值的统一，都可以基于这种综合、系统的思考。 而他的以人为本，注重人文要素的思想，体现在今日的遗址保护规划，可以对应总 结为发掘出每处遗址特有的价值，针对每处遗址具体的不同的现状条件，做出可行的、 个性的规划方案；同时，将遗址价值，保护意义宣传普及给遗址地居民，充分调动遗址 地居民对于遗址的认同感和自豪感，积极主动并且长远的实现对遗址的保护。这是遗址 保护规划知情权问题的直接理论根源。 从雅典宪章到马丘比丘宪章的进步，是城市规划中对于建筑与人的认识的 升华。同样地，在遗址保护规划中，割裂遗址与人的联系，缺少了遗址和人的沟通，遗 址只是冰冷、僵硬的物质堆积，负载在其上的历史内容、文化基因也将无法得到认识和 传承，而这一切都是由“人 的主观能动来实现的。 1 9 6 1 年美国学者简雅各布斯出版的美国大城市的死与生，是城市规划开始由 工程技术向关注社会问题转型的重要标志。1 9 7 2 年，j r a w l s 的公正的理论和d a v i d h a r v e y 的社会公正与城市，将城市规划公正的理论问题正式提出。从转型到命题的 提出，促进了城市规划“公众参与”思想的发展。1 9 6 5 年，p d a v i d d o f f 提出了“倡导 性规划”。他强调“城市规划应与不同社会群体自主的价值观及表现出的活动相匹配， 城市规划的作用在于其倡导性。”他认为“规划师应考虑各种利益集团的需要，公民可 以在政策决策过程中扮演更积极的角色，民主制度下事业的政策应该是通过公众讨论而 达成的。规划不应当以一种价值观压制其他多重价值观，而应当为多种价值观的体现提 供可能。规划师就是要表达这些不同的价值判断并为不同的利益团体提供技术帮助。” 这一思想在1 9 7 7 年发布的马丘比丘宪章得到充分强调后，成为世界范围的价值理 念，即“城市规划必须建立在各专业设计人士、城市居民以及公众和政府领导人之间的 系统的不断的互相协作配合的基础上”。1 对比遗址保护规划，政府、遗址管理机构、城市开发商、社会公众以及其中的特殊 组成部分遗址地居民，都是针对遗址保护规划决策执行后，结果的相关承担者。在 城市经济开发面前，遗址保护这一文化事业的弱势；在遗址地居民自身发展面前，遗址 保护又可对其经济上做出强制性的限制。这些现实矛盾的存在，一方面说明我国现实国 本段内容参考张京祥：西方城市规划思想史纲，东南大学出版社，2 0 0 5 年，2 0 3 2 1 0 页。 第一章绪论 情的特殊性，更多显示的是规划理念的落后。这就要求规划编制方综合的考虑各方的利 益，为各方利益的协调提供技术上的解决方案。可以说，倡导性规划是遗址保护规划参 与权问题的直接理论根源。 西北大学硕士学位论文 第二章保护规划编制过程中遗址地居民知情权与参与权的内容 遗址保护规划编制的目的是作为一种管理手段，实现古代遗迹及其环境得到有效保 护，同时兼顾遗址保护与经济建设、遗址保护与合理利用的关系，促进文物保护事业的 可持续发展。按照我国全国重点文物保护单位保护规划编制审批办法的要求，“全 国重点文物保护单位保护规划应当在省级文物行政部门指导下，由所在地的县级以上人 民政府组织编制 ，“承担编制文物保护单位保护规划的单位，必须具有国家文物局认定 的相应资质”。因此，遗址保护规划的编制，可以说是一项文物行政部门指导下的政府 行为。政府行为就要求行为目的的公益性、公正性。遗址地居民作为和遗址保护关系最 为密切的群体，理应在规划过程中得到足够的重视，他们是部分规划依据信息的提供者， 也将是规划得到最终落实的相关执行者。在规划过程中，了解清楚遗址地居民知情的内 容，参与的内容，无疑会对规划措施的科学合理，保证规划的有效可行，具有重要的意 义。本文将主要通过陕西关中地区数个典型的与遗址地居民关系密切的遗址保护规划， 分析说明知情、参与的内容。 2 1 矢口晴的内容 规划过程中，遗址地居民知情的内容，可以从人和遗址两个角度进行分析和阐述。 从人的角度来看，是指遗址地居民应该对规划措施的执行是否对其生产生活带来影响知 情；从遗址的角度来看，则指遗址地居民是否了解保护规划的对象古遗址的价值、 位置，以及有关遗址保护的相关法规。前者表现出对遗址地居民经济利益的重视，是规 划公平性的体现，而后者则会表明遗址地居民对遗址保护的态度，将是规划执行程度的 基础。两者缺一不可，对任一方面的忽视，都会影响到规划的成败。 2 1 1 遗址保护对居民的影响 ( 1 ) 限制性影响 遗址本体及其周边环境的保护，要求对遗址区规划范围内的建设项目审批及土地使 用作限制性严格的规定。这些规定对遗址区规划范围内的产业升级和遗址区居民经济生 活水平的提高，事实上造成了一种阻碍。 如位于西安市西北郊的汉长安城遗址，早在1 9 6 1 年就被国务院公布为第一批全国 重点文物保护单位，1 9 9 2 年陕西省人民政府3 5 号文件公布了其保护范围。1 9 9 5 年，西 安市第十一届人民代表大会常务委员会第十二次会议通过了西安市周丰镐、秦阿房宫、 汉长安城和唐大明宫遗址保护管理条例，2 0 0 2 年2 月，西安市第十二届人民代表大会 9 第二章保护规划编制过程中遗址地居民知情权与参与权的内容 常务委员会第三十次会议通过了西安历史文化名城保护条例，这是汉长安城遗址 保护总体规划编制前，汉长安城遗址保护工作的提供依据的地方性法规文件。长久以 来，经社会各界的共同不懈努力与坚持保护，汉长安城遗址成为我国规模宏大、遗迹丰 富、格局明确、保存较为完整的统一帝国的古代都城遗址。在改革开放以后，经济高速 增长的背景下，汉长安城遗址区内的遗址保护与当地社会经济发展互相影响、相互影响 的矛盾日益突出。尽管伴随着城市规模扩大，城市经济活动不断向遗址区渗透，但遗址 区内各项经济发展指标均低于遗址区外的未央区、西安市的平均水平。1 表12 0 0 3 年汉长安城城址区内与区外人均国内生产总值比较 ( 引自西北大学文化遗产保护规划中心 2 0 0 01 2 0 0 2 0 0 08 0 0 1 2 0 05 0 0 8 0 0 5 0 03 8 1 1 0 0 入( 元) ( 1 5 ，4 )( 2 9 8 )( 7 0 1 8 )( 6 2 1 6 )( 2 0 5 5 4 ) 3 3 群众保护网络的忽视 遗址保护的方法体现在两个方面，一是技术保护，一是管理保护。技术保护解决的 问题是关于遗址本体的具体的、局部的、抢救性的问题。整体的、全面的遗址保护，靠 的是管理保护来实现。遗址保护规划就是遗址管理保护的一种手段、一种方式。 我国现有的文物( 包括遗址) 保护管理体制，遗址管理机构是文物行业的专业机构， 而非一级政府部门，其管理权力是来自于政府委托的；包括执法权力，也是来源于有执 法权力的政府部门的委托。这就构成了我国文物保护管理体制，是政府主导下的专业管 理体制。 这种管理体制比较适应于封闭式管理的遗址区、遗址地。在面对我国具有核心价值 的大遗址数量的庞大，开放式管理占据主流的现实，遗址保护与区域发展相互协调的迫 3 0 西北大学硕士学位论文 切，仅靠专业管理机构下的少数专业管理人员，做好遗址保护工作是有巨大难度的。1 因 此，调动遗址地居民遗址保护的积极性，建立起遗址地群众保护网络是遗址管理保护值 得重视和思考的问题。 群众保护网络的建立，相较于大型的遗址保护工程，财力上经济节约，保护的范围 更为宽广，对防止针对遗址文物的违法犯罪行为，将起到有效的消息传达作用，营造出 强烈的保护氛围，造成违法犯罪成本的高企，杜绝隐患发生的几率。现实中，对群众保 护网络的忽视，却使得遗址信息作为有关遗址安全的重要内容，而选择保密，如此又造 成了遗址地居民自身保护遗址的意识降低，日常生产生活活动中无意识的、经常性的、 蚕食性的对遗址的破坏行为不能避免的结果。 在遗址专业管