（高等教育学专业论文）高等学校“自我发展、自我约束”机制的研究.pdf

摘要 我国加入w t o 后，加速了融入世界全球化的进程，各国家之间的教育竞争 更加激烈，同时我国社会主义市场经济体制的逐步完善，对我国高等教育的改革 和发展提出了许多新的挑战。我国高等教育管理体制必须适应新的形势转变政 府职能，扩大高等学校办学自主权。高等学校必须明晰自身的权力与责任，遵循 高等教育的发展规律，充分、合理且合法地自主办学。建立并完善高等学校“自 我发展、自我约束”的运行机制，是高等学校法人地位的体现，也是高等学校实 现良性发展并在国际高等教育竞争中取胜的关键所在。 发达国家的高等学校一直以来都在思考和实践着大学自治、大学自主办学、 以及如何实现大学自我发展、自我约束等关乎高等学校生命力的问题。发达国家 高等教育先进的管理经验是值得我国借鉴和汲取的。 本文采用理论与实践相结合、逻辑与历史相统一、中外比较等研究方法，以 现有的高等教育管理体制改革为背景比较和借鉴发达国家先进的高等教育管理 手段和运行机制针对我国高等学校现存的问题，提出建立并完善高等学校“自 我发展、自我约束”的运行机制，并进行了相关的理论分析和对策研究。 关键词：全球化；管理体制；高等学校；自主权；自我发展；自我约束 a b s t r a c t a t i e rc h i n ae n t t i e di n t ow t 0 ，t h e p r o c e s so f w o r l dg l o b a l i z a t i o ni sa c c e l e r a t i n g ， a n dt h ec h a l l e n g ef o rc h i n a se d u c a t i o nc o m p e t i t i o n sb e c o m e sm o r es e r i o u s a tt h e s a m et i m e t h es y s t e mo ft h em a r k e te c o n o m yi si m p r o v e ds t 印b ys t e p ，a n dt h e r e f o r m a t i o na n dd e v e l o p m e n to fc h i n a sh i g h e re d u c a t i o nw i l lf a c em o r ec h a l l e n g e s t h em a n a g e m e n ts y s t e r no fc h i n a sh i g h e re d u c a t i o nn e e da d a p tt ot h en e ws i t u a t i o n ， t r a n s f o r mt h eg o v e r n m e n tf u n c t i o n a n de x p a n dt h ed e c i s i o n - m a k i n gr i g h to fc o l l e g e s a n du n i v e r s i t i e s c o l l e g e sa n du n i v e r s i t i e sm u s tc l 撕f yt h er i g h ta n do b l i g a t i o n ，a b i d e t h ed e v e l o p m e n tl a wo fh i g i l e re d u c a t i o n ，a n dr u nu n i v e r s i t i e sa c c o r d i n gt ot h el a w t h eh a r m o n i o u sm e c h a n i s mo fs e l f - m o t i v a t i o na n ds e l f - m a n a g e m e n to fc o l l e g e sa n d u n i v e r s i t i e si sn o to n l yt h ee m b o d i m e n to fc o r p o r a t i v es t a t u s ，b u ta l s ot h ek e yo f d e v e l o p i n ga n dw i n i n g t h ei n t e r n a t i o n a lc o m p e t i t i o no f h i g h e re d u c a t i o n c o l l e g e sa n du n i v e r s i t i e s i nt h ed e v e l o p e dc o u n t r i e sc o n s i d e ra n ds o l v et h e p r o b l e m s 曲o u t t h e d e v e l o p i n gp o t e n t i a l ，s u c h a s c o l l e g ea u t o n o m y , c o l l e g e d e c i s i o n m a k i n gt i g h t ，a n dh o w t or e a l i z et h es e l f - m o t i v a t i o na n ds e l f - m a n a g e m e n t t h ea d v a n c e dm a n a g e m e n te x p e r i e n c e so fc o l l e g e sa n du n i v e r s i t i e si nt h ed e v e l o p e d c o u n t r i e sa r ew o r t h f u lf o rc h i n at os t u d y t h ei n t e g r a t i o no ft h e o r ya n dp r a c t i c e ，t h eu n i f i c a t i o no f l o g i ca n dh i s t o r y , a n d c o m p a r a t i v es t u d y a r e a d o p t e d i nt h e p a p e r o nt h eb a c k g r o u n do fm a n a g e m e n t s y s t e m o f c u r r e n t h i g h e re d u c a t i o n ，t h e a d v a n c e dm a n a g e m e n t e x p e n e n c e so f c o l l e g e s a n du n i v e r s i t i e si nt h ed e v e l o p e dc o u n t r i e sa r eu s e da sr e f e r e n c e t h ce s t a b l i s h m e n t a n dp e r f e c t i o no ft h es e l f - d e v e l o p m e n ta n ds e l f - r e s t r a i n i n gs y s t e ma r ep r o p o s e d ，a n d t h ea n a l y s i sa n da s s u m p t i o na r ec a r r i e do u t k e y w o r d s ： g l o b a l i z a t i o n ；m a n a g e m e n ts y s t e m ；a u t o n o m yr i g h t ；c o l l e g e s a n d u n i v e r s i t i e s ；s e l f - m o t i v a t i o n ；s e l f - m a n a g e m e n t i l 刖罱 随着全球化进程的深入和中国加入世界贸易组织。以及我国社会主义市场经济体制 的成熟，我国高等教育将面临着一系列的机遇与挑战，改革与新形势不相协调的高等教 育管理体制扩大高等学校办学自主权，提升高等学校自我生存和发展的能力，已成为 一个重要的课题。时至今日，2 0 多年过去了，高等学校自主办学的问题在理论研究和实 践探索上都取得了一定的进展。在理论研究上，自主办学问题在当时主要是针对此前3 0 年间政府对高等学校的集权管理致使高等学校沦为政府的附属机构，失去办学的主动性 和创造性的状况，指出我国高等教育管理体制的弊端，由此，使得人们的目光开始关注 高等学校自主办学问题。在随后的讨论中主要是研究“如何适当处理政府、社会和高等 学校三者之间的关系，以及转变政府职能增强高等学校主动适应经济和社会发展需要 的能力”及“理顺政府与学校的关系以建立现代大学制度，逐步确立高等学校的法人 地位，进一步明确学校的权利与义务”，【2 】更加理性地、全面地认识和理解高等学校自主 办学的必要性和可行性。在政策及法律的建立和完善上，从1 9 8 5 年中共中央关于教 育体制改革决定和1 9 9 3 年中国教育改革和发展纲要把高等学校自主办学作为重 要问题写入文件，到1 9 9 9 年高等教育法的出台，以法的形式规定了高等学校“面 向社会，依法自主办学”等，都为高等学校自主办学提供了政策依据和法律保障，高等 学校的办学自主权逐步得到扩大和落实。 高等学校依法自主办学，换句话说，就是要建立并完善高等学校“自我发展、自我 约束”的机制这种机制的实施对改变受政府单一控制。增强主动适应社会与经济发展 的能力，增强办学活力，促进教育质量、结构、规模、效益协调发展等方面起到了积极 的作用。 今天，尽管高等学校自主办学取得了一定的进展，但与高等教育体制改革的要求相 比，与经济体制改革的成果相比，仍没达到理想的效果。因而有必要对高等学校依法自 主办学问题，完善高等学校“自我发展、自我约束”机制进行全面的分析。从而对我国 高等学校管理的现状有一个较为理性的认识，以进一步踢确在现实条件下政府、高等学 校应做的工作和努力的方向，最终使我国高等学校的发展顺应时代的要求，培育出优秀 的、有创造力的人才，使我国的高等教育屹立于世界高等教育强国之林。 【l 】徐群、毛呵飞论现阶段我国政府、社会与高校的关系高等教育研究1 9 9 4 ，2 【2 田家教益进一步转变职能扩大直属高校办学自主权中国教育报，1 9 9 2 ，6 2 2 高等学校“臼我发燧、臼我约束”寻l 制的研究 1 建立高等学校“自我发展、自我约束 机制的必要性 1 1 我国高等教育管理体制的演变与发展 高等教育的管理体制改革始终是我国高等教育事业发展中的基本问题，特别是在加 入w t o 后，如何改革我国现有高等教育管理体制，使高等教育的运行与社会的整体运 行达到协调一致，并适应、促进高等学校的发展，使高等学校培育出更好的人才以满足 和适应社会主义市场经济的需要，尤其值得人们关注。 建国以来，我国高等教育管理体制大致经过了：1 9 5 0 1 9 5 8 年中央集中管理时期： 1 9 5 8 1 9 6 3 年地方管理时期，强调权力下放，高等学校由省、直辖市、自治区直接管理： 1 9 6 31 9 6 6 年实行统一领导分级管理：1 9 6 6 1 9 7 8 年为“文革”无序时期；1 9 7 8 1 9 9 5 年又确立了集中领导分级管理的体制：1 9 9 5 年国务院转发了原国家教委关于深化高等 教育管理体制改革的若干意见，提出两级管理、以省级统筹为主的体制【l j ；自2 0 世纪 8 0 年代后期以来，围绕我国高等教育管理体制中存在的问题，我国政府实施了一系列改 革，改革重点是转变政府职能，实行高等教育权力下放；建立社会广泛参与办学管理的 运行机制；扩大高等学校办学自主权等。 然而，尽管有过几次指导思想和具体实践上的重大变化，但从根本上说，中国高等 教育管理体制的改革和自主权的落实，仍未尽如人意。过去高度集中的高等教育管理体 制在特定的历史条件下曾起过积极的作用，但同时因其所固有的功能性缺陷也导致了许 多弊病。 第国家各级各类行政机关对高等教育活动统得过多，管得过死。从人、财、物 的分配使用，到校舍的工程建设，都由上级主管部门决定，甚至连学校的发展规划、经 费使用、教学计划等，一律由主管部门决定，学校没有办学自主权。这样一方面使国家 政府的高等教育活动陷于琐碎事务精力和财力严重不足：另一方面又限制了大学的自 主权，束缚了大学办学的积极性、主动性、创造性，使高等学校缺乏主动适应经济和社 会发展需要的条件和内在动力。 第二，虽然中央统一领导，但由于大学隶属部门不同，层次有别。而领导机构又缺 乏灵活有效的统一和协调途径及手段，导致条块分割，多头领导，自成体系，致使高等 教育管理处于一统就死、一放就乱的两难境地。一方面整个高等教育系统不能协调、均 衡地发展。另一方面各级、各部门、各学校都从自身发展要求出发办学造成地区、部 门、大学问办学条件悬殊，办学效率低下，势学目的混乱。 第三，由于大学自身性质和特点没有得到充分重视，政府机关进行管理的方式又过 于死板，同时缺乏科学的有效干预手段，使得各大学千校一面，缺乏个性，缺乏活力。 第四高等学校对国家的依赖性较强，缺乏适应社会需求的能力，难以同生产、科 研和其他各方面进行广泛联系，因而难以利用各种社会力量和优势办学。 以指令性计划管理和行政性命令为特征的高等教育运行机制，在我国逐渐完善社会 主义市场经济的进程中，在我国加入w t o 步入全球化的进程中，愈发显得不和谐，原 有体制束缚了高等学校的发展，也束缚了我国高等教育的整体发展，改革势在必行。 【1 】教育部人事司组编高等教育学( 修订版) 高等教育出版社2 0 0 1 ，8 第1 2 4 页 2 高等学校“自我发展、自我约束”机制的研究 管理体制改革的一个重要方面是要转变观念，转变大学由国家办的观念。同时改革 现有的办学体制，要求高等学校充分而合理、合法地利用办学自主权，建立并完善“自 我发展、自我约束”的运行机制，这既是一个实际问题，又是高等教育管理体制改革中 必须解决的核心问题；既是一个理论问题，又是高等学校按教育规律办学的本质要求。 1 2 全球化不可逆转的时代趋势 2 0 世纪8 0 年代以来，全球化成为世界范围内最流行的话题之一，它不仅是人们对 近2 0 多年来世界经济、政治、文化等领域发生的一系列巨大变化的概括，也是人们对 未来世界图景的预测。今天，当人类历史的脚步跨入一个新的世纪，尽管学术界仍然没 有对全球化给出一个十分精确的概念，但全球化的趋势已成为不争的事实。 教育在人类社会生活中的特殊角色和其具有的政治、经济、文化功能决定了当全球 化大潮越发汹涌的时候，教育注定被裹挟其中，并注定要顺应历史发展的趋势，不断地 进行自我调试从而在人才培养、科学研究、社会服务方面发挥更大的作用。 中国参与全球化的有效途径世界贸易组织( w o r l dt r a d eo r g a n i z a t i o n ，英文缩 写为w t o ) ，教育作为服务贸易中的一类和其他类的服务一样，存在跨境交付、境外消 费、商业存在和自然人流动等4 种服务提供方式。加入w t o 后，中国高等教育不仅要 为综合国力的提升提供智力的保障，而且将融入国际高等教育之中，按照新的规则逐步 向世界开放，直接参与国际教育的竞争，提高自身的国际竞争力，实现新的发展和突破。 1 2 1w t o 给中国高等教育发展带来的新机遇 加入w t o 给中国的高等教育带来良好的发展机遇。具体表现在： 第一。加入w t o 以后，我国将获得无条件的最惠国待遇，消除外国的歧视，在获 得高新技术产品和先进技术时。也就取得了不低于其他缔约方的平等待遇。这将有利于 我国吸收国外先进技术，促进高等教育的发展。 第二，加入w t o 以后，将形成对教育投资的多元化，改变政府单一的财政投资体 制。据世界银行测算，教育投资的经济收益要大于物质资本的收益率，原因在于教育可 以通过传授技术、培养人才、科学研究来获取回报。随着经济的发展，对人才特别是高 层次的管理和研究人才的需求将日益加大，将带来我国教育事业的大发展。美国仅有3 亿人口却拥有4 0 0 0 余所大学，而我们这个拥有1 3 亿人口的国家却只有1 0 0 0 多所大学。 加入w t o 有利于吸引海外资金和优质教育资源，弥补我国高等教育资源的不足。 第三，加入w t o 以后，在高等教育领域引入新的竞争机制，将推动我国高等教育 改革的不断深化。目前我国高等教育管理水平、办学效益与发达国家相比，差距较大， 为此，有必要引入公平竞争机制。这样既有利于缓解我国高等教育供不应求的矛盾，提 高教育效率，也有利于不断壮大和完善我国高等教育的规模和机制。建立优胜劣汰、公 平竞争的机制，给那些充满生机活力的学校以更广阔的空间，使之有足够的实力参与国 际高等教育市场的竞争，并走向世界，实现以教育的开放来促进经济的跳跃发展。 1 2 2w t o 给中国高等教育带来的挑战 中国加入w t o ，在给高等教育发展带来新机遇的同时，也向高等教育提出了严峻 的挑战。 高等学校“自我发展、自我约柬”机制的研究 首先由于我国人口基数大，尤其是农业人口比重很大，是一个典型的由农业国向工 业国过渡的国家；其次，经济、文化、教育发展相对落后，远远不能满足社会发展和人 民希望接受高等教育的需要；此外，长期以来人们对高等教育的社会功能和社会地位认 识不至0 位，把接受高等教育看作是一种特权、看作是一种为国家政治需要服务的上层建 筑，而没有认识到高等教育是一种对经济发展有巨大作用和提升国家综合国力的强大武 器。导致高等教育发展速度缓慢、发展水平较低。因而，加入w t o 后对中国高等教育 最深刻的影响主要反映在以下几个方面： 第一，维护教育主权的任务艰巨。 教育主权涉及国家基本的政治文化经济利益。是每一个主权国家都必须坚决维护的 基本权益。学校是培养社会主义建设者和接班人的摇篮，必须坚持党和国家的教育方针， 以马克思列宁主义、毛泽东思想特别是邓小平理论为指导，成为推动中国先进生产力和 先进文化发展的重要阵地。学校一直都是西方敌对势力对我国进行意识形态渗透，实现 其西化、分化图谋的重要目标。随着加入w t o ，教育开放度的加大，将有更多西方教 育机构进入我国，并带来其思想和文化影响。特别是一些带有明显意识形态目的的教育 机构会趁机进入，高等学校维护社会主义意识形态。反对西化、分化的任务将更加艰巨。 第二，高等教育市场的形成扩大了高等教育发展的空间，但竞争也将加剧。 在w t o 框架内，高等教育作为一种特殊的产业，必将形成高等教育市场。近几年 通过大幅度扩大招生。虽然我国高等教育在校生数量增加较大，但总体来看。公众接受 高等教育需求欲望仍然旺盛，而我国高等教育资源尤其是优质资源还相当短缺，而发达 国家高等教育拥有比较充分的资源w t o 的教育贸易规则为这些国家进入我国高等教 育市场提供了途径和渠道。许多国家十分看好中国教育市场，纷纷采取办教育站、放宽 签证和工作条件等多种措施吸引中国学生出国留学，我国学生出国留学人数不断增加。 此外，加入w t o 将放宽国外机构进入我国合作办学的条件，这些高等教育机构可能具 有较强的吸引力，并在我国境内直接与现有高等学校进行竞争，给国内高等学校带来较 大的冲击。 第三，我国高等教育的发展形势尤为紧迫。 目前，我国高等教育的毛入学率与美国的高等教育普及率以及日本乃至韩国等国家 的毛入学率相比还有较大差距。而且我国高等教育存在着办学规模小、办学效率低、人 才培养结构失调等问题，很难适应当前我国经济快速增长和发展开放型经济的需要。加 入w t o 后，我们面临的形势将更加严峻，国外教育机构的进入和他们灵活的办学机制 以及大量资金的投入，将给我国的高等学校带来前所未有的挑战。 第四，对专业设置的影响，将引起我国高等教育结构及人才培养结构的变化。 加入w t o ，按照所通行的市场准入规则，发达国家的大企业、银行、保险公司以 及其他市场中介服务机构等会纷纷涌入我国，这会导致我国人才市场的激烈争夺，相应 地也会造成高素质人才的供不应求，甚至严重短缺。从短期看，英语、计算机、金融、 财会、商贸、旅游、法律等涉外专业将会逐步走俏，尤其是涉外专业人才需求的上升将 使这类专业更加红火。与此同时，在产业结构调整中，技能过时的劳动力将大量过剩， 这些毕业生的就业形势会愈加严峻。在这样的形势下，深化我国商等学校专业设置的改 革和根据经济结构调整的需求，调整人才培养结构，必然成为高等学校发展的当务之急。 第五境外消费和人才流失将严重影响我国高等教育事业。 4 高等学校“自我发展、自我约束”机制的研究 一方面，大量学生到国外求学，虽然在一定程度上缓解了国内就学难的问题，但也 严重冲击了国内大学的生源。同时使国内大笔资金流失。另一方面，西方国家高等教 育比较发达。吸引许多优秀学生前去深造，毕业后滞留不归，造成我国人才大量流失。 此外，高等学校聚集了大量的师资人才，加入w t o 后，社会各行业对高层次人才的需 求将急剧上升，加剧对人才资源的竞争，大量高科技含量、高回报职位的出现将吸引高 等学校教师流向其他行业甚至是外国公司和机构，师资人才的流失将构成高等学校发展 的最根本制约。 面对种种挑战。必须加快改革高等教育管理体制，依法落实高等学校的自主权，合 理配置高等教育资源，使我国高等学校具有“自我发展、自我约束”的能力，能够灵活 地应对新情况，迎接新挑战。一句话，通过改革高等教育管理体制，来营造良好的高等 学校办学环境，建立并完善高等学校“自我发展、自我约束”的运行机制已成为当务之 急，这将对我国未来高等教育事业的发展具有重要而深远的意义。 1 3 建立“自我发展、自我约束”机制是高等学校自身发展要求 第一、高等学校建立“自我发展、自我约束”机制，是适应全球化形势和社会主义 市场经济体制的必然要求。随着市场经济体制的成熟，科学技术的飞跃，信息时代的到 来，社会需要补充大量新的高级技术人才和高级管理人才这就向高等学校提出了紧迫 的要求。高等学校拥有办学自主权，成为真正办学主体，才能主动积极地加强与生产实 际、科学研究和社会各方面的联系，适应时代发展需要，有效地提高教育质量和办学效 益，更好地为社会服务。中国教育改革和发展纲要指出，“进行高等教育体制改革。 主要是逐步建立政府宏观管理、学校面向社会自主办学的体制。”这说明，理顺政府与 高等学校的关系，明确高等学校的权利和义务，使高等学校真正成为面向社会自主办学 的法人实体，建立“自我发展、自我约束”的运行机制是高等教育管理体制改革的核心。 第二、高等学校建立“自我发展、自我约束”机制，是高等学校的任务和按教育规 律办学的客观要求。经济发展对高等教育起着决定性作用，高等教育反之又促进着经济 的发展。这主要是通过培养人才和开展科学研究来实现的。高等学校的教学和科学研究 具有很强的专业性、学术性，并且有自身的规律和特点，只有教师和科研人员才最清楚 如何解决，如何才能取得最好的教育效果和科研价值。以前由政府部门实行的统一管理， 违反了教育的客观规律，不利于教育质量和学术水平的提高。高等学校拥有办学自主权。 进行自我发展、自我约束，能够排除外界的干扰，充分发挥教师和学生的主体精神，遵 循人才成长的客观规律，培养学生的创新精神和实践能力，形成自由的学术氛围和环境， 为繁荣学术、创造高水平的学术研究成果提供了绝佳的条件。 第三、高等学校建立“自我发展、自我约束”机制，是实现法律所赋予的权力的具 体体现。高等教育法中规定，“高等学校自批准设立之日起取得法人资格。，【i 】既为法 人，就必须有其应该拥有的权利和应该承担的义务。为了使高等学校能够自如地发挥法 人主体的精神，充分调动高等学校教职员工教学、科研、培养人才的主动性、积极性 实现高等学校法人资格，最好的体现就是建立并完善高等学校“自我发展、自我约束” 机制。 【l 】中华人民菇和固商等教育法第四章墒等学校的组织和活动第三十条 高等学校“自我发胜、f ：l 我约束”机制的研究 只有这样才能提高教育的质量增强高等学校的国际竞争力，适应全球化发展的要求在 世界立于不败之地。 总之，改革高等教育管理体制，转变政府职能，落实高等学校办学自主权，建立并 完善高等学校“自我发展、自我约束”的运行机制，无论从我国高等教育发展的历程来 看，还是从目前面临的全球化形势，以及高等学校自身发展的要求来看，都已成为不可 逆转的时代趋势，不进则退，这将是我国高等学校健康发展，迎接和适应全球化挑战的 关键所在。 6 高等学校“自我发展、自我约束”机制的研究 2 发达国家高等学校办学模式探析 发达国家如美、英、法、德、日等国根据自己的国情和文化传统，运用自己的方式 处理政府、社会、市场和大学之间的关系，从而形成了各具特色的高等教育运行机制。 在全球化的形势下全面地考察、比较、研究世界发达国家中政府与大学之间不同类型的 关系或者说不同类型的管理体制以及大学自我发展、自我约束的运行机制汲取优秀的 经验和方法，这对于我国高等教育管理体制改革的进一步深化和高等学校的蓬勃发展具 有重要的借鉴作用和现实意义。 2 1 发达国家高等教育管理体制的三种模式 根据不同国家中央、地方政府和社会在高等教育管理活动中的地位与作用，通常将 当前世界各国高等教育的管理体制划分为三种模式： ( 一) 中央集权型 这是一种高等教育完全由国家举办，高等教育的管理和决策权力在中央政府，由中 央政府通过一定的计划、法律、命令、拨款、监督和行政手段来直接调节高等教育管理 活动的管理体制。在这种模式中，政府和高校问表现出一种完全的上下级关系，权力集 中在中央政府，高等学校很大程度上处于依附地位。法国是这种模式的典型代表。在法 国，国民教育部是高等教育的最高决策权力机构，大学的自主权十分有限，其行为要接 受政府主管部门的严格监督、审查和限制。 ( 二) 权力分散型 这种体制指高等教育的决策权力不在中央政府，而是由地方政府或利益集团来独立 行使高等教育决策、立法、财政拨款以及评估、监督职能的高等教育管理体制。分权体 制下的政府管理方式一般具有宏观指导、服务和监督的性质，高等学校作为法人实体在 地方政府大的政策框架下，依法独立办学。美国是这种模式的典型代表。国立大学在美 国不存在，只有州立大学和私立大学。州立大学由州政府通过各种方式旌加直接影响， 私立大学则在州政府的指导和监督下由各种利益集团实施管理。美国高等教育宏观管理 分权制的特征，使高等学校在面向社会自主办学方面具有较强适应性和灵活性，这也是 其极具特色的一面，它是形成美国高等教育多样化的基础，而市场调节是美国高等学校 运行的基本机制。 ( 三) 集权与分权结合型 这是一种由中央和地方政府或政府与高等教育部门共同承担管理职能的管理体制。 它体现了国家、地方和高等学校分享高等教育管理权力，各自在不同层次行使不同职能， 并满足各方利益需要的管理特征。这种模式的典型代表国家有德、日、英等。 英国高等教育体制一直以其强有力的中间层协调国家控制与大学办学之间的关系 而称道。这种中间层与分散型体制的中间层的性质与功能有所不同，分散型体制中的中 间层是地方分权的桥梁，通过它高等教育活动的权力趋于分散，而英国的中间层具有双 重性质和功能，一方面它反映着国家的高等教育职能，另方面又是大学自治权力的维 护者，它协调着国家与大学之间的关系，将国家调节与市场力量两方面结合为一体，是 集中与分散的综合体。这一中间层的主要机构就是“大学拨款委员会”，这是一个性质 上不隶属于政府的独立机构，其成员来自于大学和工商界，其职责主要是将中央政府的 7 岛等学校“自我发展、自我约束”机制的研究 高等教育经费拨给大学作经常性开支和基本建设开支，此外，它还向政府和大学提供政 策方面的咨询和指导。 同本高等教育管理体制传统上是高度中央集权制，战后受到美国的影响而实现分 权，中央政府控制高等教育的权力大大削弱，地方和各种利益集团的权力相对加强。在 美国体制中。中央政府的权力非常有限，而日本体制仍存在着一个有力的决策和管理层 级。其主体是国会和文部省，它们通过教育方针、教育法规、教育计划、人事任免、财 务审批等工作，实现对高等学校的总体领导。在这种体制中，中央、地方以及各种集团 的调节力量共存，形成了一个比较复杂的高等教育管理体制。 德国高等教育管理的中间级州政府拥有高等教育决策与管理的最大权力，是高 等教育管理活动的主体并以满足社会发展需要为立足点，高等学校必须对州政府承担 责任，联邦政府在法律上不享有高等教育职能。尽管德国高等教育形式上推行地方分权 体制，但实质上与美国的分散体制还不尽相同，在高等教育的一些具体问题上，美、德 的实践是有区别的。例如，德国的大学缺乏内部竞争力，而相比之下美国大学的竞争就 较为激烈；德国高等教育经费主要来自州政府和国家政府的资助，而美国高等教育经费 来源则较多依靠市场关系，即使是政府提供的经费资助，也往往通过市场方式配置等。 2 2 发达国家高等学校的运行机制 在全球化和市场经济的背景下，高等教育系统已不仅仅限于大学本身，还涵盖了国 家和社会有关高等教育的活动。因此，高等教育的运行机制。就是国家政府、大学和社 会、市场的相互关系及其调节方式 高等教育运行机制尽管在不同的国家不尽相同，但也具有它的一般性质，即大学是 一个独立的法人组织，国家政府往往只起指导、监督、咨询的作用。市场是大学活动的 最基本调节力量，大学通过自身活动满足利益个人或利益集团( 包括国家) 的消费需要， 同时又通过自身活动与消费者实行市场交换，以追求社会交换价值。可以这样认为，发 达国家高等教育一般运行机制，就是在大学自治基础上的、以市场供求调节为主的、辅 以国家干预的运行机制。 高等教育运行机制总是在一定的高等教育体制内体现的，高等教育体制又总是依赖 于一定的运行机制而得以实现的。鉴于高等教育体制有别，各发达国家的高等教育运行 机制在一般特征下又表现为不同均衡方式。即在市场经济这一客观环境中，高等教育管 理者主体在操作上侧重点有所不同。一般来说。集中型高等教育体制的实现，要借助于 较强的国家调节力量的运行机制：分散型高等教育体制的实现，要依赖于较强的市场调 节力量的运行机制；国家力量与市场力量相对均衡的高等教育运行机制，则是集中与分 散兼有的高等教育体制的最有效实现方式。 2 3 发达国家大学自治的历史渊源 “自治是研究高深学问的大学最悠久的传统之一”，大学自治，更准确地说是学术 自治，它是西方源远流长的一种学术价值观大学自治作为一种学术价值观最早可以追 溯到古希腊的柏拉图学院，但作为一种大学制度或者说一种大学管理的理念却是在中世 纪确立的。中世纪晚期是一个行会的时期，行会是最早的法入团体，作为法人团体，行 会被赋予广泛的自治权。中世纪大学是具有行会性质的大学，行会自主、自律的特性是 高等学校“自我发展、自我约束”机制的研究 大学自治的制度根源。 1 2 世纪初，随着经济哲学这一当时最新的学术和治学方法的出现，人们求知的欲望 与独立研究的热情被调动起来。为了自由并且不受干扰地追求知识、发展智慧，学者们 组成了学者行会，这就是中世纪大学。中世纪大学是以特许状的方式取得法人地位法 人地位的确立使大学免受政府、教会及其它机构的干扰，自主地处理大学事务。中世纪 大学的自主权或者说特权是空前的。然而，尽管中世纪大学具有高度的自治权，甚至具 有“国中之国”的美誉，但其自主性或者说学术自由的程度并不高，因为此时的学术研 究受教会支配与控制，大学的学术并未突破神学的框架，学者并无多少学术自由而言。 但是，不管怎样，大学自治作为最早的大学制度，还是具有重要的历史意义。在当时 大学的特权主要包括：( 1 ) 大学师生可以免除税赋和服兵役；( 2 ) 大学有内部自治权， 可以设立校内法庭凡外人与大学师生发生诉讼均由教授或主教在校内予以审判；( 3 ) 颁发教师特许权，教授资格的授予和教师资格的审查完全由校长或评议会决定；( 4 ) 大 学有罢课的权力师生与地方教会、封建领主及村民发生冲突或权力受到干涉时。可以 罢课、罢教、甚至举校迁移。可见大学自治是伴随着中世纪大学一同产生的，它为中世 纪的大学免除来自政治、宗教和世俗势力的种种干扰，开展正常自由的研究与教学提供 了保证。使之在当时的社会环境中，能够保持一定的学术独立与自由。因而可以说，当 时的中世纪大学不同程度地成为具有相当自治权的团体。在历史传统的惯性作用下，探 求真理，学术自由成为欧洲大学的主流取向也成为西方高等教育自治观念的重要遗产。 柏林大学创始人洪堡是最先倡导学术自由思想的。他认为，大学应当相对独立和享有学 术自由以摆脱国家政治和经济的干扰。他倡导的学术自由思想和宪法赋予的大学自治 权在德国形成了一种相当稳定的制度，同时，这一思想对欧美许多国家都产生了重要的 影响。比如英国在1 6 世纪颁布的关于剑桥大学办学法令就明确规定：大学实行自治， 它不受教育科学部和地方教育机关控制，只服从立法会议和法庭所制定的法规，大学的 学术研究事宜由大学自治行政机构决定。2 0 世纪初，英国皇家颁布的大学特许令仍然强 调把学术自治权留给学校教授。而且大学自治的观念也相应发生了变化，大学自治更集 中地体现为学术自由。美国的高等教育也由于其独特的个性化文化及宪法保护言论自由 等多种因素，大学的高度自治成为美国高等教育特色之一。 1 9 世纪末以来。科学技术的迅猛发展，大学与社会之间相互依赖的关系同益增强， 这时的大学早已不是中世纪那种“象牙塔”式的精神生活中心，而成为整个现代社会发 展的基础成为社会系统中的一个复杂的子系统，并且随着大学人才培养、科学研究、 社会服务职能的扩展，开始融入社会的各个领域，在促进社会生活政治、经济、科技、 文化的进步中起着越来越大的作用。正因如此，各国政府愈来愈重视高等教育的作用， 不断加大对高等教育财政投入通过各种调控方式影响大学的办学，以引导高等教育事 业的发展。但由于大学自治传统和学术自由思想的影响，政府的控制或干预往往是非常 谨慎的。政府对大学有限的控制和干预，主要通过相关立法，明确政府对高等教育的政 策和导向；通过拨款，资助或调节高等教育的实际发展；通过评估t 对高等教育质量进 行监控。这样政府就可以较好地避免因直接干预大学的办学而引发起大学对政府控制的 抵制，维护大学的自治地位，保障大学的办学符合教育的发展规律和自身的组织特性 不过尽管政府对大学的控制或干预呈加强趋势，但大学自治的基本信念并没有动摇大 学自治早已成为西方文化的一部分并传n t 世界各地，成为各国建构现代大学制度的基 9 商等学校“自我发展、自我约束”机制的研究 础。目前，在世界各国，大学自治已经是公认的惯例，且被认为是“人类共同的财产”。 可以看出，在不同的历史阶段大学自治的内涵是不同的。在中世纪往往把大学自治 看成是研究高深学问的一种保护，其结果使高等学校远离社会生产的实际，封闭在高高 的“象牙塔”内。而现代意义上的大学自治其内涵有了很大的发展，它要求大学自主地 与社会建立并保持密切地联系，有限地接受政府的合理控制和干预，在行使办学自主权 的同时，也要承担相应的责任。 大学自治的理念到2 0 世纪受到了严重的冲击。其实，早在民族国家形成的文艺复 兴与宗教改革时期，随着国家权力的日益强大，大学自治制度便已遭到冲击与破坏。到 国家权力进一步膨胀的1 8 1 9 世纪，随着大学社会功能的日益显现，国家己开始对大 学实施直接的管理与控制，例如干预教师的聘任、课程设置等大学传统的学术事务。到 了2 0 世纪。随着科技的迅猛发展，市场经济走向成熟，高等教育民主化、大众化的呼 声日趋高涨，政府对大学的干预被进一步强化，大学自治遭到了前所未有的冲击：政府 通过财政拨款等各种方法干预和控制大学，市场通过经济规律向大学施加压力，社会力 量则通过各种参与方式影响大学的运行，大学的自主性遭到相当程度的破坏。正是在政 府、市场和社会的压力下。古典的大学自治制度最终走向瓦解。值得一提的是，虽然西 方大学的自主性在2 0 世纪日渐势微，但大学自治作为一种传统的学术价值在西方社会 还是受到广泛的认同。 在中国，1 9 世纪末随着现代大学的引进，大学自治制度一起被引入中国。大学自 治从一开始就与中国传统的以皇权依附为主要特征的学术价值观产生严重的冲突。冲突 的结果是大学自治被修正、大学更多地受到政府的控制但由于大学自治毕竟是植根于 大学的本质之中，大学自治在中国还是艰难地存在下来了，只是自治的程度不如西方。 中国建立现代大学制度的最初尝试，集中地体现在北京大学创建者禁元培的教育独立 议中，蔡元培认为，“大学者，研究高深学问者也”、“学术自由，教授治校”、“大学 的事务，都由大学教授所组成的委员会主持，大学校长也由委员会举出。”蔡元培所设 想的正是西方的大学自治、学术自由的制度，虽然这种大学制度没有完全实现，但大学 自治制度的基本精神还是一直沿袭下来了，受到学者们的广泛推崇。 新中国成立之初，大学自治的制度仍然得到保持。然而随着“学习苏联”的全面展 开大学自治制度被政府对大学直接的集权管理所取代。大学变成了政府的附属机构， 失去了自主性。由于受到高度的计划经济体制的影响，高等教育管理一向遵循集权管理 原则政府既是高等教育的投资者，高等学校的举办者，也是高等学校的领导者和管理 者，政府对高等学校的领导和管理不仅体现在政策法规的制定上，而且对高等学校实行 直接控制和管理，管得宽、严、细。学校基本上只是有关指令的执行者，政府成为高等 学校的上级机关。学校与政府之间事实上存在着一种直接的隶属关系，高等学校缺少办 学自主权。在其后的近3 0 年中，这种大学制度进一步僵化与强化。直到改革开放后。 针对大学自主性的丧失，要求建立新的大学制度的呼声才日渐高涨。人们在最基本的方 面有一点共识，即新的大学制度必须要改变大学从属于政府的地位，大学要成为面向社 会自主办学的法人实体。这一思想在有关的政策法规中得到了相应的体现。 可见，我国大学自主办学的思想与西方的大学自治理念是存在某种内在关联性的。 因此，大学自治应是高等学校办学自主权的论述起点，而探究办学自主权应当是建立并 完善高等学校“自我发展、自我约束”机制的前提与关键所在。 1 0 高等学校“自我发展、自我约束”机制的研究 2 4 发达国家政府影响高等学校自主办学的途径 任何一个国家的任何一所大学的自主权都是相对的。在近现代社会，随着大学与政 府各自社会职能发生的深刻变化，大学与政府的关系也在发生着变化。大学社会职能的 扩大使任何国家的政府都不得不高度重视大学的办学，并通过各种合法的途径对大学的 办学施加必要的影响，以引导大学事业的发展。因此，近现代西方国家政府对大学的控 制或干预有其客观的合理性。不过，尽管政府对大学的控制或干预呈加强趋势但大学 自治的基本信念并没有动摇，大学依然享有比较广泛的自主权，大学自治仍然是政府对 大学施加控制或干预的重要前提。一些发达国家的政府尊重大学作为知识产出场所的特 点，不再采取直接管理大学的做法，而是采取了间接干预的方式，具体表现为以下几方 面： 2 4 1 法律监控 发达国家的高等教育得以自治的一个重要条件是政府通过教育立法确保高等教育 的发展。西方发达国家十分重视高等教育的立法制度。高等教育立法是国家高等教育管 理和决策的一个最显著方面因而它与国家高等教育管理体制存在着必然的关联。由于 各国高等教育体制模式有别，教育立法的效力特点也各有千秋。 法国高等教育体制呈集权状态。其教育立法的效力具有统一性、强制性特点。法国 是西方最早实行高等教育立法的国家之一。1 9 世纪初拿破仑政权颁布的帝国大学敕令 及其他法律，确立了法国高等教育中央集权体制，这是近代资本主义国家较早出现的高 等教育立法。1 8 8 3 年和1 8 9 6 年，法国又颁布了“关于国家才能授予学位”和“关于高 等学校可享受一定自主权”的两项高等教育法案，正式建立了现代类型的大学。2 0 世纪 6 0 年代至今，法国议会制定了高等教育方向指导法( 1 9 6 8 年) 、萨瓦里高教指导法 ( 1 9 6 8 年) 等高等教育专门法案。法国政府对高等教育一般不轻易立法，但一旦成法便 令下如山倒。法律所及范围内的高等学校的活动必须按此执行，体现了集权型高等教育 体制在决策和管理上的统一性和强制性。 美国联邦政府尽管也有一定的教育立法权力，但依据联邦宪法，中央政府制定的教 育法各州有权不予执行因而，联邦关于高等教育的立法便只起指导性作用，而不具有 强制性。二战以后，随着高等教育在国际军事、政治、经济、科技竞争中发挥的作用越 来越大，联邦政府同益加强了其高等教育立法权限，直接的和间接的关于高等教育的法 案频繁出台。其中影响最大的是1 9 6 5 年的第一次高等教育法，这表明了国家对高等 学校采取直接干预的意志。 英国、日本和德国其政府关于高等教育的法案，具有原则性特点，凡属原n f 1 题的 带有强制性而非原则问题，则起指导作用。英国在1 9 世纪中叶为了改革传统大学教 育，曾通过了牛津和剑桥两个法案，这是英国高等教育发展史上的两个单项法案。自此 之后，英国政府很少颁布专门以高等教育为题的单项教育法案，而是在教育基本法和国 家宪法中规定高等教育活动的原则，这本身说明，英国政府倾向于运用法律手段对高等 学校的活动作原则性指导。关于高等教育活动中具体的法律要求则由各个地区和地方 教育当局负责。 在统一的德意志帝国建立之前德国在教育问题上各地区自行其是- 1 8 7 1 年统一后， 高等学校“自我发展、自我约束”机制的研究 教育法的制定和执行，主要仍由各州主管。1 9 1 9 年建立的魏玛麸和国，历史上第一次在 宪法上规定政府在各级学校管理上有立法权，但由于政治上和财政上的原因实际上并 没有得以实行。接下的法西斯政权实行中央集权制。一切教育由政府严格控制。战后的 联邦德国在教育管理上又恢复了分权制传统，国家宪法没有规定联邦在学校领域的主 管权，也没有规定联邦政府在教育事务上的立法权。只是提出：“所有教育事业均置于 国家监督之下”，而实际上这种国家“监督”绝大部分是通过各州的教育部执行的。1 9 6 9 年德国修改基本法，规定联邦政府在教育和科研的组织规划上，可以起超越地区的 作用，在高等教育的一般原则问题上，有制定总纲法的立法权。据此，同年成立了联邦 一级教育行政机构联邦教育和科学部并于1 9 7 5