（技术经济及管理专业论文）内资BOT在我国污水处理设施建设上的应用研究.pdf

中文摘要 随着绿色g d p 、科学发展观、循环经济、建设和谐社会等一系列崭新的理 念的推行，环境保护工作日益得到我国各级政府及民众的重点关注，保护环境、 实现可持续发展正在成为社会各界的共同目标。目前我国已经步入城市污水处理 设施建设的高峰期，基础设施民营化是公共物品创新理论的产物，是一种极具生 命力的经营方式，其对于构建一国基础产业具有巨大的促进作用。我国正在实行 启动民间投资和构建新型基础产业的一系列新政策，b o t 方式曾经在吸引外资 进入污水处理设施领域效果显著，用b o t 方式吸引民间资本进入污水处理设施 领域也应是一种既具有创新性又具有可操作性的双赢模式。 本文阐述了基础设施民营化的基本理论，介绍了b o t 项目融资的涵义、形 式及其优点，论证了我国运用b o t 方式吸引民间资本进入污水处理设施的必要 性和可行性，并深入探讨了我国应用b o t 方式启动民间投资进入污水处理设施 领域的具体运作机制、风险管理等，最后通过一个实例说明内资b o t 污水处理 项目的具体应用。 希望本论文的研究成果有助于解决b o t 项目运作过程中的问题，促进b o t 模式在我国污水处理设施建设中充分发挥重要作用。 关键词：污水处理设施，内资b o t ，运行机制，风险管理 a l o n gw i t ht h ea d v a n c e m e n to fn e wc o n c e p t i o ns u c ha sg r e e ng d p , s c i e n t i f i c d e v e l o p i n gc o n c e p t i o n ，c i r c l u l a t o r ye c o n o m ya n db u i l d i n gah a r m o n i o u ss o c i e t y ，e t c ， e n v i r o n m e n tp r o t e c t i o na r ea r e n t i o n e db yg o v e r n m e n ta n dp e o p l ei nc h i n a e n v i r o n m e n tp r o t e c t i o na n ds u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n th a sb e c o m et h ec o m m o na i mo f t h ew h o l es o c i e t y n o ww eh a v ec o m ei n t oan e we r ao fc o n s t r u c t i o no fs e w a g e t r e a t m e n tf a c i l i t i e s p r i v a t eo p e r a t i o no fi n f r a s t r u c t u r e ，av i m lo p e r a t i n gm e t h o d ， a r r i v e df r o mp u b l i cg o o d si n n o v a t i v et h e o r y , w i l lg r e a t l yp r o m o t ei n f r a s t r u c t u r e c o n s t r u c t i o no ft h ec o u n t r y t h ec o u n t r yi sp e r f o r m i n gs e r i e so fn e wp o l i c i e st o p r o m o t en o n - g o v e r n m e n t a li n v e s t m e n ta n dc o n s t r u c t i o no fan e wi n f r a s t r u c t u r e i n d u s t r y t h eb o t m o d eh a sa c h i e v e dg r e a ts u c c e s si na b s o r b i n gf o r e i g ni n v e s t m e n t t os e w a g et r e a t m e n tf a c i l i t i e sc o n s t r u c t i o n t h e r e f o r e ，t oa t t r a c tn o n g o v e r n m e n t a l i n v e s t m e n ti n t o s e w a g e d i s p o s a le s t a b l i s h m e n tb yb o tm o d e li s c r e a t i v ea n d p r a c t i c a l f i r s to f a l l ，t h e d i s s e r t a t i o n e x p l a i n s t h e b a s i c t h e o r y o ft h e n o n g o v e m m e n t o w n e di n f r a s t r u c t u r e ，i n t r o d u c e st h em e a n i n g ，f o r m ，a n de x c e l l e n c e o fb o t a r e rt h a t ，i ta r g u e st h en e c e s s i t ya n dp o s s i b i l i t yt oa t t r a c tn o n g o v e r n m e n t a l i n v e s l m e n ti n t os e w a g e - d i s p o s a le s t a b l i s h m e n tb yb o tm o d e l ，a n de x p l o r e st h e o p e r a t i o nm e c h a n i s m ，r i s km a n a g e m e n to fa t t r a c t i n gn o n g o v e r n m e n t a li n v e s t m e n t i n t os e w a g e d i s p o s a le s t a b l i s h m e n tb yb o tm o d e l f i n a l l y , i ti n t r o d u c e sac a s et o s h o w a p p l i c a t i o n o f d o m e s t i c - - i n v e s t m e n tb o tm o d ei n s e w a g e - d i s p o s a l e s t a b l i s h m e n ti nc h i n a t h ea u t h o rh o p e st h a tt h er e s u l t so ft h i st h e s i sw i l lb eh e l p f u lt os o l v et h e p r o b l e m si nt h ea p p l y i n go fd o m e s t i c i n v e s t m e n tb o ta n dc a l lm a k ef u l lu s eo f d o m e s t i c - i n v e s t m e n tb o ti ns e w a g e d i s p o s a le s t a b l i s h m e n tf i e l d k e y w o r d s ：s e w a g e t r e a t m e n tf a c i l i t i e s 。d o m e s t i c i n v e s t m e n t b o t , o p e r a t i n g m e c h a n i s m ，r i s km a n a g e m e n t 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究i ：作和取得的研究成果， 除了文中特别加以标注和致谢之处外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果 也不包含为获得苤生盘堂或其他教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同， 作的同志对本研究所做的任何贡献均己在论文中作了明确的说明并表示了谢意。 学位论文作者签名 签字日期：d ；年驴月讲i e i 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解叁盗盘茎有芙保留、使用学位论文的规定。特授权盘 窒盘鲎可以将学位论文的全部或部分内容编入有芙数据库进行检索，并采用影印、缩印 或扫描等复制手段保存、汇编以供查阅和借阅。同意学校向国家有关部1 或机构送交论文的 复e p , f q ：和磁盘。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权说明) 学何论文作者繇私收 签字日期：d 占年p 月五日 导师虢乏霄蓊 签字日划：年 月日 第一章绪论 第一章绪论 1 1 论文研究的背景及意义 1 1 1 研究背景 ( 1 ) 我国污水处理设施现状 随着绿色d g p 、科学发展观、循环经济、建设和谐社会等一系列崭新的理 念的推行，环境保护工作日益得到我国各级政府及民众关注的重点，保护环境、 实现可持续发展正在成为社会各界的共同目标。从上个世纪8 0 年代以来，我国 污水处理设施有了很大的进展，但是污水处理设施建设形势依然非常严竣。主要 表现在： 1 ) 我国是世界上城市污水排放量最大的国家。改革开放以来，我国城市化 进入快速发展阶段，城市数量由1 9 7 8 年的1 9 3 个增加到目前的6 6 1 个，城镇人 口由1 7 2 4 5 万人增加到5 6 2 1 2 万人，上世纪9 0 年代后，我国城市化速度进一步 加快，目前城市化水平达到4 3 左右城市。城市数量的迅速增加和规模的扩张， 导致城市生活污水产生量日益增加。近1 0 年来，我国城市生活污水排放量每年 以5 的速度递增，2 0 0 4 年全国城镇生活污水排放量为2 6 1 3 0 亿吨。如表l - l 所 示： 2 ) 污水处理设施严重滞后和不足。例如，2 0 0 3 年底我国建成的污水处理厂 仅5 1 8 座，每万人仅拥有o 0 0 4 座污水厂。大量的生活污水未经处理直接排入城 市河道，导致约6 3 的城市河道受到中度或严重污染，而同期美国有2 万多个污 水处理厂，英国、法国、德国平均每万人即拥有一座污水厂1 2 j ； 3 ) 污水处理设施覆盖率很低。我国污水管网普及率低，不少城市甚至没有 铺设污水管网，2 0 0 4 年城市污水集中处理率还不到3 0 。而发达国家的污水管 网普及率和污水处理率都在9 0 以上1 2 】。如表i - i 所示。 根据中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要，“十一 五”期间要加强城市污水处理设施建设，2 0 1 0 年城市污水集中处理率要达到7 0 。 目前的污水处理设施率还远远不能满足需求。 表1 1 我国城市卟境荩础现状一览表 第一章绪论 资料来源：根据中国统计年鉴( 2 0 0 5 ) 的有关数据整理。 ( 2 ) 我国污水处理设施建设项目融资的现状 相当长一段时期内，由于污水处理设施一直被视为公益事业，基本采取免费 服务政策，其经费主要来源于国家和地方的财政拨款。根据对全国5 3 4 个污水处 理厂项目的调查【2 】，在1 0 2 7 亿元建设总投资中，国债资金、预算内专项资金、 地方配套资金达8 4 5 1 9 亿元，占项目总投资的8 2 4 ，银行贷款( 包括国家开发 银行) 和社会投资比重仅为1 7 6 。而由于城市化进程的加快和人民生活质量的 提高，需要越来越多的资金投入。由表1 - 2 可见，近几年，我国对污水处理设施 建设项目的建设投资迅速增加，占g d p 和财政收入的比重也急剧上升。从表中 可以看出，1 9 9 1 年，污水处理设施建设投资额仅为5 5 7 8 亿元，占g d p 和环保 总资金的比重分别为0 2 6 和3 2 7 9 0 0 。到2 0 0 4 年，污水处理设施建设投资额为 1 1 4 0 亿元，占g d p 和环保总资金的比重分别为0 8 4 和5 9 7 3 。虽然如此，由 于我国属于发展中国家，历史上环保方面投资欠帐又太多，目前还没有能力像大 多数发达国家那样完全用国家公共财政预算来建设污水处理设施，这样就使这些 产业的供给与需求存在很大的缺口，环境基础产业大大滞后于城市发展的需要。 为此，必须建立适合我国国情的，专门针对我国污水处理设施建设项目的，多元 化的融资体系，以应对快速增长的环境保护投资需求。 自上世纪9 0 年代以来，我国城市污水设施建设项目融资体制发生了很大的 变化。建设部、国家环保总局、科技部为了促进城市污水处理设施建设投资主体 多元化，于2 0 0 0 年5 月出台了城市污水处理和污染防治政策。2 0 0 1 年1 1 月， 原国家计委取消了对于包括城市供水、污水等5 类投资项目的审批制度，引进外 资时，一部分项目的审批权限移交给省、自治区、直辖市和计划单列市。2 0 0 2 年，国家计委、建设部、国家环保总局三部委关于推进城市污水、垃圾处理产 业化发展的意见，2 0 0 2 年3 月原国家计委、国家经贸委、对外贸易经济合作部 发布最新o t - 商投资产业指导目录，包括污水处理厂、垃圾处理场、危险废弃 物处理场等建设领域的投资。 表1 2 我国城市环境荜础设施建设投资情况 第一章绪论 资料来源：中国环境年鉴 编辑委员会，中国环境年鉴( 2 0 0 4 ) t 北京 由于我国长期以来实行计划经济体制，投融资单一条件下形成的融资模式至 今仍然产生着不可忽略的影响。虽然污水处理设施投融资主体已呈现出多元化的 状态，但仍然以政府投融资为主。政府在污水处理设施项目融资中仍占据着主导 地位。这样一来就难以形成真正市场化的投融资主体，也没有发挥市场的资源配 置作用。 目前，中国正处于经济体制和管理体制的转型期。在体制上中国明确了污水 处理设施的市场化、产业化的改革发展方向；在财政税收体系上，保持了中央政 府的强大调控权力，而城市政府几乎不具备任何有效的商业融资能力；在资本市 场方面，则总体呈现为：金融工具单一、融资手段缺乏、投资保障薄弱。 ( 3 ) b o t 模式在我国的应用情况 b o t 作为解决基础设施建设资金不足和提高其运营效率的投融资方式，其 实用性和有效性在实践中得到了世界各国的认同，为发达国家和发展中国家政府 普遍关注与使用。我国早在上世纪八十年代就开始了采用b o t 引进外资进行基 础设施建设的试点，自从1 9 8 5 年深圳市以中外合作方式第一次在公用事业领域 引进了b o t 方式建设沙角电厂项目以来，从上个世纪8 0 年代后期至9 0 年代中 期，b o t 方式在我国高速公路、给水厂、电厂等设施建设中得到了大量的应用。 从2 0 0 2 年前后，我国各地开始在污水处理设施领域引进b o t 模式。据不完全统 计，目前在全国2 3 6 个地级以上城市中，运用b o t 模式进行环保建设的已达7 0 个以上，还有一些城市正在积极准备引入该模式。在一些省份，采用b o t 模式 建设的污水处理项目已占7 0 以上。近一两年以来b o t 的推行呈现出明显的加 速趋势。 但是，到目前为止我国实行的b o t 项目仍然以外资b o t 为主，利用外资的 b o t 在我国应用也存在诸多问题和弊病。首先，成功率低。实践表明，由于投 资回报率问题、法律适用问题、外汇兑换问题、担保问题、特许期限问题等原因， 我国b o t 投资方式发展中的一个突出现象即是“光开花，不结果”，中外双方谈 得多，成得少。造成了大量的人力物力和时问的浪费；其次，成本高。由于国外 投资者普遍认为我国投资环境较差，风险大，而国家又明文规定禁止政府对外商 投资进行担保，所以在采用b o t 进行投资时一般要求较高的投资回报率，比如 山东中华发电项目的预测回报率是1 6 9 4 ，由香港合和实业公司在深圳投资建 设的沙角b 电厂，曾被国外媒体评论为“中国将从此打开基础设施项目的大门”， 而这一项目的回报率据说高达2 5 。成都第六自来水厂项口融资方为法国通用水 务和日本丸红联合体，外方投入资金1 0 6 亿美元，年固定回报1 2 ，在1 8 年期 限内，即便不以复利计算，我方也须归还2 2 9 亿美元；而且在2 0 2 0 年归还中方 3 第一章绪论 管理权以前，外方还掌握运营收费权。另一方面，我国对外商投资一般都有系列 优惠政策，比如税收的减免，也无形中增加了融资的成本。再次，承担了过多风 险。为了引进外资，在b o t 项目中，我国政府承担了一些本应由外商承担的经 营风险，如承诺固定价格和固定比率的购买量、固定价格的原料或燃料供应量， 以使外商取得较为固定的投资回报率。此外，一味地吸引外资，对国内的资金则 会产生“挤出效应”，使国内资金丧失投资的良机，不能充分有效地发挥作用。 如若这样，则会促使愈来愈多的国内资金加入“游资”的行列，循环地在证券市 场、房地产市场等新兴市场上炒作。这既导致价格的飘浮不定失去价格信号的意 义，同时也助长了“泡沫经济”。 我国b o t 融资的工作重点长期以来偏重吸引外资，试点的所有b o t 项目都 是针对境外资金的，内资b o t 融资一直没有得到政府和行业主管部门的足够重 视，同时也缺乏针对性的研究和引导。这是与我国改革开放初期国内资金和技术 匾乏相适应的。但是，目前国内企业特别是民营企业不论是资金还是技术实力都 有了很大增强，采用包括b o t 在内的多种渠道利用国内社会资金进行基础设施 建设成为发展的必然趋势。中共十六届三中全会中共中央关于完善社会主义市 场经济体制若干问题的决定( 简称决定) 指出：“积极推行公有制的多种有 效实现形式，加快调整国有经济布局和结构。要适应经济市场化不断发展的趋势， 进一步增强公有制经济的活力，人力发展国有资本、集体资本和非公有资本等参 股的混合所有制经济，实现投资主体多元化，使股份制成为公有制的土要实现形 式。”决定同时明确指出“个体、私营等非公有制经济是促进我国社会生产力 发展的重要力量。清理和修订限制非公有制经济发展的法律法规和政策，消除体 制性障碍。放宽市场准入，允许非公有资本进入法律法规未禁入的基础设施、公 用事业及其他行业和领域。”因此，在当前大力推厂针对国内投资者的内资b o t 不仅必要而且可行。 1 1 2 研究意义 运用b o t 是解决污水处理设施建设资金不足和实现污水处理设施公共物品 市场化供给的有效手段。根据国际和国内的发展经验和趋势，可以预见，利用民 问资本的内资b o t 将成为b o t 在我国运用和发展的主流。但是，如何使内资 b o t 在我国广泛应用并健康发展，更好地为国家经济建设服务? 笔者认为。借鉴 国际经验、结合本国实际、实现内资b o t 的规范运作是关键所在。 本论文论证了国内民间资本以b o t 模式参与污水处理设施建设的可行性， 并主要从项目公司的角度，研究国内民间资本成功参与b o t 建设的重要问题， 如b o t 项目的组织关系、法律框架、运作程序、b o t 项目风险的识别与管理等， 第一章绪论 有利于规范我国b o t 模式的运作，为民问资本进入污水处理领域打下基础。 分析了开展内资b o t 的现存障碍，有助于促进政府为民间资本进入基础设 施建设提供法律、政策等方面的支持，使得b o t 模式能够在我国污水处理领域 具备良好的运行环境，从而充分发挥其作用。 1 2 国内外研究综述 1 2 1 国外研究动态 国外文献资料对于b o t 模式的研究，主要集中在以下几个方面： ( 1 ) 对b o t 模式的运行方式的研究 早期的b o t 模式仅仅代表着b u i l d o p e r a t e - t r a n s f e r 的缩写，因此其运行模 式也就是简单的建设一运营一转移。但是随着b o t 模式的发展，衍生出了其他 的模式，根据世界银行1 9 9 4 年世界发展报告的定义，通常所说的b o t 实际 上至少包括以下三种具体的建设方式：b o t ，b o o t ，b o o 。项目的地点、时间、 外部条件、政府的要求以及有关的规定不同，因此具体项目又可能有更多不同的 名称。这些变化形式表明：虽然b o t 项目有其共同的特性，但是其具体形式并 没有一个固定的模式。 ( 2 ) 对b o t 模式风险的研究 b o t 模式包括一系列的合同，组织关系也很复杂。因此其中的风险是比较 大的，如何评估和分担风险一直是b o t 模式研究的热点问题。 在对b o t 模式风险的研究中，政治风险无疑是研究最多的。例如罗伯等人 提出，政治风险是指b o t 项目所在国以及参与方所在国的政治状况可能带来的 风险，它主要表现为强制收购、法律风险、批准期延误风险、贪污腐败行为风险、 企业的可靠性风险等等 3 l 。而米勒等人则指出在所有的政治风险中政策风险是最 主要的。 金融风险是另外一个重要的b o t 项口融资风险。波利斯等人指出项口的融 资风险主要表现为金融风险，而项目的金融风险表现在利率风险和汇率风险两个 方面。若发生了比预期高的通货膨胀，则b o t 项目预定的价格( 如果预期价格 约定了的话) 则会偏低；如果利率升高，由于高的负债率，则b o t 项目的融资成 本大人增加；由于b o t 常用于跨国投资，拓。率的变化或兑现的困难也会给项目 带来风险。 还有一些学者对b o t 项目融资的风险建立了模型。扎义德等人提出了b o t 风险评估的原始模型1 4 】，他们在该模型中提出了风险指数，同时他们利用这些指 第一章绪论 数来对风险讲行评估并且还对风险的规避提出了具体的措施。 ( 3 ) 对b o t 模式案例的经验总结 另外对b o t 模式研究最多的就是对各个成功或失败的b o t 模式案例进行分 析从而得出某些经验总结。例如塔穆分析了亚洲利用b o t 模式的失败和成功的 因素，阿里坎分析了土耳其电站利用b o t 的经验。 可以说，国外对b o t 模式的研究己经比较成熟，可供我们研究内资b o t 模 式参考借鉴。 1 2 2 国内研究动态 我国学术界对b o t 投融资方式的研究工作主要可以分为三个阶段：1 9 9 4 年 以前是对b o t 投融资方式的概念引入阶段；1 9 9 4 年初到1 9 9 5 年末是对b o t 投 融资方式在我国推广和运用的目的和意义的阐明以及对国际上b o t 项目融资运 作方式的介绍；从1 9 9 6 年开始，随着b o t 试点项目的实施，开始对运行中的一 些具体问题进行比较深入的探讨【5 j 。以上三个阶段的b o t 模式基本上都是指外 资b o t 。近年来，还出现了一个新的研究内容，即对内资b o t 模式的研究。目 前，国内学者对b o t 模式的研究内容大致可以分为以下几个方面： ( 1 ) b o t 模式的风险问题研究 如孔德军的建设项目实行b o t 模式的风险管理研究，提出了最优风险分 担框架，以用来帮助政府获得最优产出1 6 1 。 ( 2 ) b o t 模式的相关法律问题研究 如张波的 b o t 特许权协议与b o t 立法研究，主要探讨b o t 特许权协议 的有关法律问题，总结了部分国家b o t 立法的经验，分析了中国b o t 立法的现 状和问题，对中国b o t 立法提出了框架设计1 7 j 。 ( 3 ) 就某一具体的b o t 项且进行的案例研究 如高福生的( b o t 融资方式在我国基础设施建设中的应用及问题研究，通 过对来宾电厂b o t 项目的实例研究，总结成功经验，并对项目实施过程中存在 管理体制、法律环境和政策环境等问题进行了分析。重点阐述了改善中国b o t 融资方式应用环境的对策，提出了内资b o t 想法悼j 。 1 3 论文结构和内容 论文主要研究了以下几个方面的内容： 第一章绪论，首先从我国污水处理设施现状、我国污水处理设施建设项目融 资的现状以及b o t 模式在我国的应用情况等三个方面分析了论文的背景，简要 6 第一章绪论 提出了本文的研究意义，其次简要地介绍了国内外的研究动态； 第二章分析内资b o t 参与污水处理领域的可行性。首先介绍了b o t 项目融 资的涵义、形式及其优点。分析了内资b o t 模式参与污水处理设施领域的必要 性及可行性； 第三章在明确界定了内资b o t 的概念基础上，针对我国b o t 项目运作不规 范的问题，重点研究了b o t 模式的运行机制，包括项目参与者、资金结构和资 金流程、法律框架、以及具体运作程序； 第四章对内资b o t 模式的风险进行了重点分析研究。首先分析了污水处理 b o t 项目的特点，然后从政策性、商务、技术及不可抗力等四个方面对风险进 行了识别，探讨了每一种风险的管理措施： 第五章通过一个内资b o t 污水处理项目，详细介绍了内资b o t 的应用。 第二章内资b o t 应用于污水处理领域的可行性分析 第二章内资b o t 应用于污水处理领域的可行性分析 2 1b o t 模式概论 2 1 1b o t 项目融资的涵义 b o t 是b u i l d ( 建设) 、o p e r a t e ( 运营) 和t r a n s f e r ( 转让) 三个英文单词的 第一个字母的缩写，代表着一个完整的项目融资概念。它是2 0 世纪8 0 年代之后 在国际上出现的一种新的项目融资模式，是政府特许经营权制度与项目融资制度 相结合的产物，其显著特征是“权钱交易”，即政府与投资者签订合同，由投资 者组成的项目公司筹资和建设污水处理设麓，在合同期内拥有、运营和维护该设 施，通过收取服务费回收投资并获取合理的利润，合同期满后，投资者将这些运 营良好的污水处理设施无偿地提交给签约方的政府部门。b o t 有三个基本特征： 第一，包括建设、经营和移交全过程；第二，政府特许经营，即项目公司必须经 政府特别许可才拥有建设、经营资产的权利，政府与项目公司的关系由特许经营 协议确定；第三，项目融资是一种无追索权或者只有有限追索权的融资贷款，其 核心是归还贷款的资金来自于项目本身。 根据世界银行1 9 9 4 年世界发展报告的定义，通常所说的b o t 还包括以 下两种具体的建设方式1 9 1 ： ( 1 ) b o o t ( b u i l d o w n o p e r a t e - t r a n s f e r ) 即建设一拥有一经营一转让。指项目公司在项目建成后，在规定的期限内拥 有项目的所有权并进行经营，期满后将项目移交给政府。它与标准b o t 的区别 主要有以下两点：一是所有权的区别。标准b o t 方式下，项目建成后项目公司 只拥有所建成项目的经营权，但b o o t 方式下，项目公司在规定的期限内既有 经营权，又有所有权。二是时间上的差别。采取b o o t 方式，特许协议期往往 比采用标准b o t 方式要长。 ( 2 ) b o o ( b u i l d o w n o p e r a t e ) 即建设一拥有一经营。这种方式下，承包商根据政府赋予的特许权，建设并 经营某项基础设施，但是并不将此基础设施移交给公共部门。 在实践中，由于具体项目的条件不同和实际操作上的差异，b o t 投资方式 的具体结构也相应地随之改变。除了上述三种常见形式外，还出现了其他一些形 式，如b o o s t ( b u i l d o w n - o p e r a t e s u b s i d i z e t r a n s f e r ) ，即建设一拥有一运营一 第二章内资b o t 应用于污水处理领域的可行性分析 移交；t o t ( t r a n s f e r - o p e r a t e t r a n s f e r ) 即转让一运营一移交；d b o t ( d e s i g n b u i l d o p e r a t e - t r a n s f e r ) ，即设计一建设一运营一移交；d b f o ( d e s i g n b u i l d f i n a n c e o p e r a t e ) ，即设计一建设一融资一运营；r o t ( r e h a b i l i t a t e o p e 】瞰e t r a n s f e r ) ，即修复一运营一移交等等。1 1 0 】由于它们的结构 与b o t 并无实质上的差别，与b o t 在基本原则和思路上也一致，所以，习惯上 将它们通称为b o t 。 2 1 2b o t 项目融资模式的优点 归纳起来说，b o t 项目融资模式的优越性主要表现在以下几个方面： b o t 模式下，改变了己往政府作为单一投资主体的局面，民间资本将更 多更广泛地介入基础设旖项目建设。因此有利于减轻政府的财政负担，从而缓解 基础设施建设庞大的资金需求与政府有限的财政投资之间的矛盾，可使政府将有 限的资金投资于那些不被投资者看好但对国家具有重要战略意义的项目。而且由 项目公司负责融资，不需要政府直接借款或对项目投资的偿还提供担保，因此不 会增加政府的债务负担，避免了政府的债务风险。 有利于提高项目的投资、建设及运营效率。放开基础设施领域，允许民 问资本进入，可以打破垄断，引入市场竞争机制，按市场化原则进行经营和管理： 而且项目公司较政府机构具有融资、管理、技术的优势及其平衡成本、风险和利 润的能力和经验；同时项目公司以追求利润为目标，在利益约束机制、风险机制 以及责任机制的驱动下，必然会促使其加强管理和控制造价，并且通过引入新技 术、新产品、高效的管理经验等努力提高效率，保证项目按时按质完成。 有利于政府的风险分担。传统投资方式下，政府几乎承担了基础设施建 设所有的风险。而在b o t 模式下，则是根据最佳风险管理原则，即“风险应该 由最善于管理它的一方承担”的原则，将风险在政府与项目其他参与者之间进行 合理地分配。通过合理的风险分担，不仅可以使项目风险管理更为有效，而且还 可以激励项目参与者更好地履行各自的义务。 可以提前满足社会与公众的需求。采取b o t 投融资方式，可在国内外民 间资本的积极参与下，使那些本来急需建设而政府目前又无力投资建设的基础设 施项i ：i 提前建成并发挥作用，产生较好的社会效益和经济效益，从而促进整个国 民经济的快速发展。 有利于引进先进科学技术和现代化管理经验。由于外国的私营公司( 特 别是那些来自发达围家的) 参与项目的建设与管理，主办国家能从中学到和获得 许多运作和管理该项目所需的先进技术、机械设备及管理经验等。 就b o t 项目融资方式来说，具有项目导向性、有限追索、资产负债表外 9 第二章内赍b o t 应用于污水处理领域的可行性分析 融资( 亦称非公司负债型融资) 、允许较高债务比例，以及实现风险隔离和风险 分散等优点，因此对于项目发起人具有较强的吸引力。 对项目主办者来说，利用b o t 方式可以有机会更广泛地涉足原本属于政 府垄断行业的基础设施建设领域，由于这种项目的市场和资金回报率一般都比较 稳定，所以投资者的收益相对有保障。而且投资者通常还可以获得其它方面的一 些综合性收益，如税收优惠、项目周边土地的开发权等。 2 1 3 内资b o t 概念的界定 根据b o t 项目投资者及项目股本资金来源的不同，b o t 可以分为主要利用 外资作为股本资金的外资b o t 和利用国内社会资金作为股本资金的内资b o t 。 显然，根据定义，我国早期将b o t 作为引进和利用外资的投融资方式，属于外 资b o t 范畴。 内资b o t 在操作流程上与外资b o t 相同，只是内资b o t 的投资主体是国 内企业或企业联合，主要是民营企业、民间资本、效益较好的国有大中型企业或 之间的联合。故内资b o t 是指中国境内的企业以其资本投资政府规定的特许权 项目，通过特许权协议，由国内企业投融资、建设，运营与维护特许项目，在特 许期满后将特许权项目的设施无偿交给政府的制度。值得指出的是，在本文中， 内资的“资”指的是项目的股本资金，亦即，只要项日的主要股本资金来源于国 内投资者，不论其余负债来源于国内还是国外都属于内资b o t 范畴。内资b o t 项目公司的组成可以有以下几种方案j 。 由地方政府出一部分资金入股，由民营企业或国有企业出一部分资金入 股。如福建泉州的刺桐大桥，由民营的泉州名流企业股份有限公司出资6 0 ，市 政府授权的投资机构一泉州路桥建设开发总公司出资4 0 共同组建泉州刺桐大 桥投资开发有限公司。政府方出一部分资金既体现与民营企业和个人共担风险， 又增加了投资者的信心和决心，更容易吸引民间投资。 由民营和个人投资兴建基础设施，这样虽然独自承担风险，但只要通过 签订特许协议得到政府必要的保证和优惠，正常的操作还是有保证的。如果完全 由民营和个人作为股东组成项目公司，一般效率更高，在操作中会更精心、更灵 活。 完全由运营效益好的国有企业投资。如采用b o t 投资建设的宁波常洪隧 道工程的上海城建( 集团) 公司、上海隧道股份有限公司、宁波市五环发展有限 公司3 家组成的宁波常洪隧道发展有限公司。隧道计划总投资4 亿元，于2 0 0 1 年建成。鼓励国有企业投资基础设施，这样既可以使盈余的资金得到比较均衡而 有保证的回报，又可扩大企业知名度，产生良性循环效应。 1 0 第二章内资b o t 应用于污水处理领域的可行性分析 由运营效益好的国有企业和民营及个人共同投资，风险共担。可发挥国 有企业和民营企业各自的优势与特长。 内资b o t 的基本着眼点在于，在大力引进外资特别是外商直接投资发展国 内基础设施建设的同时，根据国内现有的经济的发展势头，各种民间资本经济实 力不断增强的实际情况，结合国家产业结构调整的需要，合理引导各种社会资本 特别是私人资本转换投资领域，参与到国内基础设施建设的行列中。这为内资 b o t 的发展提供了合理而坚实的物质基础。 2 2 内资b o t 参与污水处理设施的可行性分析 2 2 1 内资b o t 参与污水处理设施的必要性 ( 1 ) 城市污水处理设施产业化经营是发展的必然趋势 按照中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要，“十 一五”期间，要继续加大“三河三湖”( 海河、辽河、淮河、滇池、太湖、巢湖) 、 三峡库区、长江上游、黄河中上游、松花江、南水北调水源及沿线等重点流域和 区域水污染防治力度。科学划定饮用水源保护区，强化对主要河流和湖泊排污的 管制，坚决取缔饮用水源地的直接排污口，严禁向江河湖海排放超标污水。加强 城市污水处理设施建设，全面开征污水处理费，到2 0 1 0 年城市污水处理率不低 于7 0 。根据已建、在建污水厂的实际情况，我国城市污水处理厂的吨水造价一 般在1 5 0 0 - - - 2 0 0 0 元之间，运行费在o 4 o 6 元，t 之间。据国家环保总局有关负责 人表示，“十五”期间，我国将继续加大污染治理和生态环境建设的投资规模， 环境保护投资总额约达1 4 万亿元，约占同期国内生产总值的1 2 3 。如此巨额 的投资和运行费用，仅仅依靠我国并不宽裕的财政支持，显然是无法解决的，庞 大的资金缺口，已经成为我国市政设施建设的最根本的障碍! 为了解决资金短缺的问题，我国各地政府开始把污水处理作为一项产业，开 征污水处理费用于城市污水处理设施的建设和运营。建设部颁布了关于加快市 政公用行业市场化进程的意见，出台了一系列政策，其中包括转让特许经营权 2 0 年及融资、建设、运营一条龙方式，吸引民间资本介入。国家计委关于鼓 励和引导民间投资的若干意见，要求，要积极创造条件促使民间资本流入城市 水务行业，重点鼓励和吸引社会资本投向城市水源工程和净水厂、城市污水处理 和回用设施的建设与运营，将城市污水处理设施市场化、产业化经营已经成为一 种必然的趋势和优先的选择。 ( 2 ) 激活民间投资的突破口 第二章内资b o t 应用于污水处理领域的可行性分析 传统行业的竞争越来越激烈，利润空问也越来越小，在这样的情况下，民间 资本开始寻找新的投资领域。基础设施项目建设虽然投资额大、建设周期长、投 资回收期长，但其却有收益稳定、受国家政策支持等优势，因此已经受到越来越 多民间资本的青睐。据国家统计局投资司最近公布的研究结果表明，七大领域己 成为中国民间投资热点。这七大投资热点包括：传统产业升级换代、高新技术、 基础设施建设、发展县市经济、西部开发、城市化建设及支持国有企业改革。可 见，民间资本对参与基础设施建设具有较高的热情。 ( 3 ) 政府与民营企业的共同需要 民间资本参与基础设施建设可为国民提供一个具有稳定收入来源的投资渠 道，减少金融风险。另外还可将政府从许多微观经济事务中解脱出来，从事基础 设施未来需求的预测和总体布局规划，制订基础设施建设的中长期计划，消除市 场的盲目性，为提高基础设施投资效率打下基础，杜绝重复建设的现象。同时在 机制上有利于政府加强对基础设施建设的监管，防止各种“豆腐渣工程”的出现。 另外，由于民间资本具有产权清晰的优点，因此在投资基础设施建设过程中，可 以形成高效的运作机制，提高基础设施的建设与管理效率，提高服务质量。 ( 4 ) 利用b o t 方式吸纳民资比吸纳外资更具优势 b o t 最先应用在土耳其国家公共部门私有化项目中，后来在西方国家得到 大力推广，随后走红全世界，这种b o t 方式主要是政府用来吸引民阃资本进入 基础设施领域而采用的筹资方式。近些年来发展中国家在采用这种模式的时候， 往往将它与吸引外资联系在一起，这很容易导致人们产生误解，认为b o t 是专 门用于吸引外资的一条途径，事实上，我国用b o t 方式来吸引内资比吸引外资 具有更多的优势。 从宏观角度来看，过分依赖外资会造成以下弊端。首先可能造成国家过 重的外债负担。在我国人民币尚未形成完全的可兑换地位时，各种形式的外债不 仅使国民经济背上沉重的还本付息的包袱，还会对国家造成兑换外币的压力，对 我国国民经济的正常运转和人民币地位都可能造成不良影响；其次，b o t 项目 中利用的外资往往是兑换成人民币在国内使用，而项目一般没有外汇收人，故偿 还时又大量换成外币汇出。在外资大进的过程中，会造成人民币的过度投放，增 加国内通货膨胀的压力。在外资火出时，则可能造成紧缩的后果，引起国民经济 的波动，当然还会引起人民币汇率的不合理波动：第三，在吸引外资的过程中， 我国需要采用优惠政策。而这种优惠政策的大量采用一方面使国家的财政收人损 失( i t 利) ，另一方面又违反了经济平等原则，对国内造成不良影响，并且使外 资在某些产业形成一定的控制地位甚至于垄断。这严重地损害了民族工业的发 展；第四，对于基础设施来讲，对我国的国民经济、社会生活有重大影响，甚至 第二章内资b o t 应用于污水处理领域的可行性分析 为国家命脉所系，这些项目有过多的外资参与，不仅可能影响项目的所有权关系， 还可能对国民经济的正常运转及国家的经济安全造成威胁。 过度的依赖外资，将会造成基础设施建设的短期性，并且对民间投资有 很强的“挤出效用”。使国内资金丧失投资的良机，不能充分有效地发挥作用， 从而促使愈来愈多的国内资金加入“游资”的行列，循环地在证券市场、房地产 市场等新兴市场炒作。这既导致价格的飘浮不定失去价格信号的意义，同时也助 长了“泡沫经济”。因此b o t 在中国的推广过程中，除了吸7 1 # 1 资以外，更应该 而且能够吸引国内资本，特别是私营经济的资本，这才是b o t 在中国的正确的 发展道路。 货币和汇率上优势。许多的b o t 基建项目，如供水，发电厂和收费公路 等，其营业收入往往是人民币，对于民营企业来说其金融风险不大，若是外资 b o t 项目，其投资成本一般与美元或其它货币挂钩，随着外币利率和汇率的变 化，将会产生很大的金融风险。 在外资b o t 项目运作过程中，各国的法律不一，如发生合同事先未注明 纠纷，则难以找到适用的法律条款。而在民间资本b o t 方式中，只要制订相对 完善的法律，法律上的纠纷将会大大减少。 充分吸引民营经济投资于b o t 项目，将有利于政府引导私营经济的发展 方向，克服其盲目发展、不规范经营的缺陷，为其拓展市场、开发投资机会、助 其健康发展创造条件。同时也为政府优化资源配置和调整产业结构提供了有效途 径。 2 2 2 内资b o t 参与污水处理设施的可行性 ( 1 ) 国家的政策支持 与普通投资领域不同，基础设施投资领域本属于国家垄断行业，民间资本若 想进入，必须获得政府的特许，因此，国家的政策支持是我国发展内资b o t 的 重要前提条件。2 0 0 1 年底国家计委颁布的关于促进和引导民间投资的若干意 见明确提出，要逐步放宽民问投资领域，鼓励和引导民问投资以独资、合作、 联营、参股、特许经营等方式，参与经营性的基础设施和公益事业项目建设。还 要求近期要积极创造条件，尽快建立公共产品的合理价格、税收机制，鼓励和引 导民间资本参与供水、污水和垃圾处理、道路和桥梁等城市基础设施建设。同时， 鼓励建立为民间投资服务的信用担保和贷款提供机构。并且要求各级政府积极创 造条件，通过财政贴息、设立担保基金和投资补贴等形式，引导民间资本投向高 新技术、基础设施和公益事业。2 0 0 2 年2 月7 日，国家计委正式公布了促进 和引导民间资本的若干建议，其中规定，今后除了有国家特殊规定的以外，凡 第二章内资b o t 应用于污水处理领域的可行性分析 是鼓励和允许外商投资进入的领域，民问投资者均可进入，并可与境外投资者享 有同等优惠的政策。2 0 0 2 年1 2 月2 7 日，建设部出台了 关于加快市政公用行 业市场化进程的意见，明确了市政公用设施市场化改革目标，具体包括三方面： 一是通过投融资体制改革，建立多元化的产权结构，有效地增加城市建设的资金 投入；二是打破垄断经营，引入市场竞争机制，提高城市建设和运行效率；三是 按照市场经济规则，重新确立政府对市政公用设施建设的职能和管理体制。意 见还指出，允许外资和民资同时进入、共同竞争。可见，国家已经逐