第1讲 公共政策概述(三)2学时.ppt

第1讲公共政策的理解（三）,教学内容,一、公共政策的含义定义、特征、形式、类型、功能二、公共政策系统：主体、客体、环境三、公共政策的价值,三、公共政策的价值论（TheoryofPublicValue）,（一）价值与价值观,社会问题是一种主观定义，受价值观的影响。旨在解决公共性的特定社会问题的公共政策，应当选择何种价值标准去规范社会行为，这就产生公共政策的价值取向或价值选择问题。价值的理解：辨证唯物主义关于“存在决定意识”的哲学原理，价值是一种观念形态，是社会存在之于人们的意识的一种反应。即价值是一定的主体对客观世界的具有相当稳定性的看法或观感。价值之于个体，是关于事物的好与坏、对与错、强与弱、多与少的一种主观认定；价值之于群体，既是一种主观认定，又是一种社会存在，是一种主观认定与客观存在相统一的偏好。,（一）价值与价值观,价值观的影响：价值观一旦形成，就直接影响人们的信念、行为选择、生活方式。就广泛的社会生活而言，占主导地位的价值倾向决定国家的政治进程和发展方向；就管理过程而言，价值观决定组织的战略选择、管理模式、文化特征、效率、效益等系统特征；就公共政策分析而言，价值观直接影响社会资源的流向和分配形式。,（二）公共政策的价值问题,1、公共政策的价值问题，需要回答的问题三个层级化问题宏观层面：整个公共政策活动究竟是围绕何种意图来展开的？公共政策活动之目的论中观层面：公共政策究竟为了什么目的将一定量的人力、物力和财力等资源配置起来？公共政策的价值目标论微观层面：个体和群体、整个社会、民族和国家，政策活动中究竟得到什么？公共政策的价值选择论价值取向是政策最本质的规定性，它直接影响政策的内容和结果。现代多元化社会中，公共政策理论重视多元化的政策价值取向，现实的公共政策追求的是多种价值目标，引发公共政策价值选择问题，其核心就是价值标准问题。,（二）公共政策的价值问题,2、公共政策活动的主导取向的变迁历史考察关于在公共政策系统内和公共政策过程中，究竟何种因素居于主导地位的问题，发生了历史的变迁过程：（1）以政策问题为中心的导向公共政策的产生及其功能的思考（2）以事实为中心的导向以事实论证问题的观点（3）以事实和技术结合的导向获得事实需要实证分析的技术与工具美国公共政策理论创始人的哈罗德拉斯维尔（Harold.Lasswell），一开始就重视事实和技术；作为美国公共政策学科发展的重要奠基人的叶海卡德洛尔（Y.Y.Dror），将事实和技术置于政策活动的重要地位。由此产生了西方公共政策研究中重视事实和技术的传统。,（二）公共政策的价值问题,（4）以价值为中心的导向强调政策问题是价值判断之产物受拉斯维尔和德洛尔的影响，美国公共政策研究在20世纪70、80年代曾一度陷入了“技术分析中心论”和“技术专家治国论”的误区。技术分析中心论：一种偏离社会科学研究,而单纯依赖分析技术的倾向。工程师、一线研究人员、系统分析专家和应用数学家的专项。技术专家治国论：一种公共政策研究或评估的思想模式，它强调用技术的手段来解决社会和政治问题。社会被视为由不同成分的系统来代表，并且可以用高度精确和数学抽象的符号来表示，社会有可能在技术上以各种方式重新设计，使之更加高效、更易控制。对两种观点的批判，来自于政策问题的社会性政策问题归根到底是与利益有关，是人的主观判断包括价值判断的产物。政策事实和政策价值是无法割裂的无法坚持“价值中立”观。,（二）公共政策的价值问题,技术专家治国论、事实-技术中心论的轻视乃至否认政策价值的观点是由于不能正确、恰当地理解“社会行动的本质”所导致的。社会和世界不能单纯地被理解为是一堆可测量的客观物体,事实上,它是一个“有组织意义的世界”，这些包含价值成分的意义。经过上述的充分论辩以后,从20世纪80年代中后期开始,西方尤其是美国的公共政策学界又转向了以政策价值为主导因素的研究范式。在公共政策活动中,问题、事实、技术都是不可或缺的，但是在政治思维和政策实际操作中，价值一直处于核心的和主导的地位，一切政策活动都是围绕着政策价值进行的。政策价值一旦确定下来，就成为轴心，政策议程、政策规划、政策决策、政策执行、政策评估就会有序地展开。,（三）公共政策价值的结构体系,在政策价值选择上，政策行动主体之间之所以难以形成一致意见，其中一个重要的原因是政策价值具有复杂结构体系。这种复杂结构体系，可以从两个方面来考察：一个方面：政策价值的多层次性政策价值是由浅表层向纵深层延展的方式表现出来；另一方面：政策价值的多领域性政策价值会在不同的社会生活领域体现出来，而且在不同的历史发展时期，不同领域的政策价值又获得不同的地位。,（三）公共政策价值的结构体系,1、政策价值的多层次性政策的项目价值：政策价值体系最外表层解决的是在一定的政策情境中存在的政策问题。政策的社会价值：将单个的公共政策纳入到整个社会系统之中，将具体政策问题的情境向外延展到整个社会生活，进而考察单个的公共政策运行可能给社会发展带来的影响。具体政策的社会价值是以政策的项目价值为基础的，但又超出了政策的项目价值的范围。例：某些地方扶贫政策：关注项目价值（扶贫），但没有关注社会价值（只靠输血不注重造血）政策的制度价值：将具体的政策活动与一定社会制度的维持和完善联系起来考察（未必是吻合的。例：计划经济时代政策，维护社会稳定，但却没有充分发挥社会主义制度应有的优越性）,（三）公共政策价值的结构体系,2、政策价值的多领域性整体的社会生活是由多个领域有机构成的。现代社会结构理论认为,总体社会是由政治、经济、文化和狭义社会这四大领域组成的。传统的社会发展理论多把发展视为社会经济发展,即把社会主要看成是由经济、社会两方面构成的，再进一步把社会看成是由经济、政治、文化三大领域构成的。现代社会结构理论则更重视由家庭、社区、宗教、族群等因素构成的,由血缘、姻缘、业缘、地缘、族缘等人际关系构成的狭义的社会集合,将总体社会分成政治、经济、文化和社会四大领域。政策的价值表现为政治价值、经济价值、文化道德价值和社会价值。政策的领域价值的比重是不相同的。有些公共政策活动的政治价值突出一些,而其经济价值可能并不显著或并不是主要的。比如,一个地方政府确定和实施举办全国性运动会的政策,更多的是着眼于其中所包含的政治价值、文化价值,（四）公共政策的价值论辩,政策价值尤其是深层次的政策价值必须经过政策行动主体之间的论辩才能被逐步揭示出来，并经过协商才能为政策相关者所接受。要保证不同政策行动主体之间的政策价值论辩能够正常进行并收到效果，必须考虑政策价值论辩的话语体系、原则、程序、规模和形式。政策价值的论辩和辩论是有区别的。政策价值论辩，重在论而不是辩。论：就是论述、阐述,就是政策代理人将自己对解决政策问题的价值选择加以表达、阐释。辩：不同的政策行动主体对政策价值的选择是不同的，因此在价值论辩中除了阐述、论述之外，还有讨论、商量、争论，这就是辩。,（四）公共政策的价值论辩,1、政策价值论辩的话语话语是指由某个或某一组语言和文字所表达的在某一特定时期社会治理和社会运行中起着主导作用的意识形态和思想观念。某一时期社会中的主流话语在很大程度上会对人们的政策价值选择起着指引和控制作用。当政策行动主体在政策价值论辩中选择的是与社会主流话语相一致的政策价值时，容易得到多数人的理解，从而形成共识。社会的主流话语就会给参与政策价值论辩的政策行动主体造成压力,人们往往会在压力下选择顺从主流意识形态。由此就出现了政策价值选择中的话语权问题。政策创新要求人们对代表已经过时的或已经落后的主流话语，勇于革新，接受代表新的社会发展战略和趋势的新的话语，选择正确合理的政策价值。,（四）公共政策的价值论辩,2、政策价值辩论的原则平等对待原则平等对待原则体现在两个方面:一是需要让政策行动主体都有平等的资格和机会参与政策价值论辩，不能人为地制造障碍和设置门槛,只让一部分政策代理人阐述政策价值，而把其他的政策代理人拒之政策价值论辩之外。（机会平等）二是每一个政策代理人的政策选择都应当受到同等程度的尊重。绝不能表面上让每个政策代理人都有政策价值选择的机会，但选择的结果却是不平等对待，只重视某些人的政策价值选择，而忽视或拒绝另一些人的政策价值选择。（权利平等）平等对待的原则要求，每个政策代理人的意见被最终考虑的情况都应该告知当事人，即便是某种政策价值选择被证明是不妥当的，最终没有被考虑，也必须向当事人解释缘由。（知情权）,（四）公共政策的价值论辩,3、政策价值辩论的程序只有程序的正当性才能保证论辩过程和结果的正当性。设置合理的程序是必要的。政策价值论辩常常不是在一次会议上完成的，它有时需要延续较长时间，会经历多种不同场合。论辩程序中应当包含一些基本的环节，其中包括：商定论辩的价值层次和议题公布论辩参与者的姓名身份商定论辩发言的次序，汇集论辩观点并加以公布决定下一轮价值论辩的层次与议题。这种程序会反复实施，直至政策论辩结束。,（四）公共政策的价值论辩,4、政策价值辩论的程序政策价值论辩必须控制在一定的规模上，参与人数不宜多（无法得到共识），也不宜少（无法代表多数，容易忽略许多正确价值要求）。政策论辩必须是经过选择的政策代理人，认真负责地反复论辩，在各种可能的政策价值得到充分阐释后，通过协商形成可为政策行动主体普遍接受的意见。,（五）公共政策的价值选择问题,公共政策的价值选择问题，需要回答的是：1、什么是公共政策的价值基础（基点）？公共政策的制定和执行，应当以什么为出发点？2、什么是公共政策的基本价值标准？公共政策之规定内容，以何种价值作为其追求或遵循的基本标准？价值标准的决定，直接影响甚至决定公共政策而的性质、方向、合法性、有效性等问题。,（五）公共政策的价值选择问题,1、公共政策的价值基础（基点）：公共利益社会成员的政策表达与利益相关公众社会的几乎所有成员；政策要追求全体社会成员的共同利益的增进和保障。满足共同利益多数人社会的多数成员；很难用数据界定“多数人”，经常用“绝大多数人”、“百分之多少以上”等表述方式。少数人居于人口少数的一部分社会成员。也很难界定。通常用“极少数人”、“只占人口总数的百分之几”等表述方式。社会公正要求，要兼顾少数人或者照顾少数人，涉及政策之道德问题。少数强者限制；如公平竞争法等少数弱者扶助；如残疾人、少数民族的保护和扶助等。,（五）公共政策的价值选择问题,1、公共政策的价值基础（基点）：公共利益公众利益公共利益、合法的集体利益、合法的私人利益制定和执行公共政策所运用的权威或公共权力，来自公众的认可或委托。公共权威是受公众的委托制定公共政策。为公众服务，维护和增进公众利益，应当成为公共政策的出发点。,（五）公共政策的价值选择问题,2、公共政策一般价值标准（1）政治公正标准公正：正当的公平；正当：合法性（公众认可、法律确认）；公平：政策制定或执行当中的平等对待公民及公民团体之于公共政策制定过程的参与权的保障；政策制定的公开性，是公民参与的前提。利益普惠：公共政策的公共性特征决定，公共政策应当为全体共鸣谋取利益，而不是为少数或特殊利益集团谋取利益。,（五）公共政策的价值选择问题,2、公共政策一般价值标准（2）经济效益标准公共政策的特殊性在于：经费的来源上，支出的每一分钱是纳税人的钱；权力的来源上，受公众的委托。经济效益上，公共政策的制定和执行，不允许浪费。（1958年的“大跃进”运动）,（五）公共政策的价值选择问题,2、公共政策一般价值标准（3）社会可行标准一项公共政策在社会管理和社会实践中可以较为顺利地推行。既定的公共政策至少不会遭到社会的普遍的或一部分人的强烈抵制；既定的公共政策不会造成严重的社会现实问题或历史遗留问题，而是直接造福于公众。（允许自由堕胎政策保护妇女权益）注意：有些政策在一定的阶段或时期在直观上是可行的，但有可能是强权的结果，也有可能是愚昧的结果，而不是理性选择的结果。这种情形通常不属于社会可行标准的讨论范畴。,（五）公共政策的价值选择问题,2、公共政策一般价值标准（4）实践检验标准发挥实际效应有效与无效及其程度、积极效果与消极效果及其程度、政策知识经验理论等，最终都必须在政策实践中才能得到检验。好的政策：符合公正标准的政策；低投入高产出；得到社会普遍支持、没有引发社会不良后果的政策,（五）公共政策的价值选择问题,3、80年代以来公共政策价值观的研究途径80年代以来，以美国政策科学界为中心，学界对政策价值观的研究，日趋集中于三个研究途径：从政治哲学的立场探讨政策伦理的最一般方法。如罗尔斯（J.Rawls）的公正论（国内译本为正义论）。从特定的政策案例中分析政策伦理或价值。如从国家安全、社会福利、死刑、堕胎等案例引申出伦理问题。如布坎南（Buchanan）的伦理与公共政策等。从政府机