（管理科学与工程专业论文）公共财政框架下的经营性的国有资产管理研究.pdf

摘要 5 7 8 9 2 3 在公芡财政框架下的经营性国有资产如何管理，这是中国的市场经济建设中无法 回避的问题，本人通过查阅大量的中外文资料，总结已有的研究成果，发现研究的不 足之处。在学习、思考的同时，还深入实际进行了调查研究，为理论探索创造了条件。 经过长达两年的研究，得出了初步的结果：在公共财政框架下的经营性国有资产 管理既要弥补市场缺陷，又要引导社会经济发展。为此，必须控制国资产的规模，规 模太大则国家的市场经济体制无法建立，因为它妨碍市场机制发挥作用；规模太小， 则又会影响幽有资产运行对市场缺陷的弥补，国家也将失去对经济的宏观调控能力。 我国目前国有资产的规模过大，应适当退出一些产业，但绝不是无限度的退出，必须 设置退出的底线。几十年来，我国国有资产管理体制经历了三次重大改革，但改革的 收效并不大，国有企业经营效益不高即是明证。问题的症结在于国有资产各利益主体 关系不明确，特别是中央与地方在国有资产管理上的利益关系没有理顺。为此，必须 进行彻底的改革，建立新的管理体制，新的管理体制是统一政策、分级所有、分工监 管、分类经营，核心是国有资产根据投资主体的不同分别由中央和地方所有，而不是 分级管理，也不是由中央和地方分别代表国家履行出资人职责，一级政府、一级财政、 一级产权。在确定国有资产投资范围的时候，不能把竞争性行业排斥在外，因为我国 是一个发展中国家，经济基础薄弱，一些关系到国计民生的竞争性行业还需要财政的 支持，促进经济发展也是中国公共财政的任务，这些竞争性行业的发展为公共财政提 供了源泉；另外，从长期来看很难说哪些行业是竞争性行业，哪些行业是垄断性行业。 在国家财政框架下国有资产的管理目标是保值增值，原国有资产管理局规定评价效益 采用十项经济指标，在公共财政框架下的管理目标发生了变化，评价国有资产投资效 益更宜采用成本一效益法，它能全面对内在和外在的效益成本进行分析。 国有资产经营的三层次中的中间层次完全是行政机构的翻版，它的存在是政企不 分的根源，只会妨碍国有企业的发展。国有资产的经营应由目前的政府、中介机构、 企业三个层次转为政府国有资产管理委员会、企业两个层次，国家的经营性国有资产 的管理由管企业转为管股权；经营性国有资产的状况到底怎样，必须有一个客观的评 价标准，需要采用一些指标，用模糊数学知识设立模型予以评价，为决策提供可靠的 依据。要提高经营性国有资产管理效益，必须深化国有企业改革，国有企业改革的方 一魃，蔓。是- 搏随意 1 匆全文公苟 向不是现代企业制度，而是公私合营企业。今后的经营性围有资产管理不是国有资产 管理的重点所在。 通过研究得出的结论是：公共财政框架下国有资产管理的目标主要是弥补市场缺 陷而非维持社会制度。对公共财政框架下的经营性国有资产管理要以分级所有为前提， 投资要从注重量向关，心质、经营从管企业向管股权转化，要根据模型评价的结果改进 管理工作。今后的国有企业将逐步演变为公私合营企业，经营性国有资产管理，不再 是一个重大的政治经济问题。 关键词：经营性国有资产管理创新公共财政 a b s t r a c t t h ei s s u e ，h o wt os o l v et h em a n a g e m e n t p r o b l e mo f o p e r a t i n g s t a t eo w n e da s s e tu n d e r p u b l i cf i n a n c e ，i si n e v i t a b l ei nt h ec o n s t r u c t i o no fm a r k e te c o n o m y i nc h i n a ih a v ef o u n d s o m ef l a wo ft h ee x i s t e dr e s e a r c hw i t hr e f e r r i n gt oa b u n d a n tm a t e r i a l sa n ds u m m a r i z i n gt h e e x i s t e dr e s e a r c h i nt h em e a n w h i l eo fs t u d ya n dc o n s i d e r i n gw i t hp r a c t i c a li n v e s t i g a t i o n ， i n v e s t i g a t i n g t oc r e a t e sf o rt h et h e o r i e st e r m a f t e rt w oy e a r s r e s e a r c h ，ic o m et os o m ec o n c l u s i o n s t h em a n a g e m e n to f o p e r a t i n g s t a t eo w n e da s s e tm u s tm e e tb o t ht h en e e dt om a k eu pm a r k e td i s f i g u r e m e n ta n di n s t r u c t t h ee c o n o m y d e v e l o p m e n t f o rt h i s w em u s t c o n t r o lt h es c a l eo ft h es t a t e o w n e dp r o p e r t y , i f t h es c a l ei st o ol a r g e ，i tw i l lh i n d e rt h em a r k e tm e c h a n i s mt op e r f o r m ，t h en a t i o n a lm a r k e t e c o n o m ys y s t e mc a n te s t a b l i s h ；a l s oi ft h es c a l ei st o os m a l l ，i tw i l la f f e c tt h es t a t e - o w n e d p r o p e r t yc i r c u l a t et om a k eu p t h em a r k e td i s f i g u r e m e n t ，a l s ow i l lt h en a t i o nl o s et h ea b i l i t y o f c o n t r o l l i n gt h ee c o n o m i cm a c r o v i e w t h es c a l eo f t h ec u r r e n ts t a t e - o w n e d p r o p e r t y i no u r c o u n t r yi s t o ob i g ，i ts h o u l dw i t h d r a wf r o ms o m ee s t a t e sa p p r o p r i a t e l y , b u tb yn om e a n s w i t h d r a wi n f i n i t e l y t h e r em u s tb eab o t t o ml i n ef o rw i t h d r a w i n g f o rs e v e r a ld e c a d e s ，t h e m a n a g e m e n ts y s t e m o fs t a t e - o w n e d p r o p e r t y i no u rc o u r t t r yh a v e e x p e r i e n c e d t h r e e i m p o r t a n tr e f o r m s ，b u ti tp r o v e s t ob eo fl i t t l eu s e ，t h es t a t e o w n e db u s i n e s se n t e r p r i s em a k e s l i t t l e p r o f i t i sas t r o n gp r o o f t h ek e ys t i c k i n gp o i n to ft h ep r o b l e mc o n s i s t si nt h a tt h e r e l a t i o n sa m o n gt h ei n t e r e s tb o d i e si sn o td e f i n i t e ，e s p e c i a l l yt h ei n t e r e s tr e l a t i o nb e t w e e n c e n t r a la n dp l a c ei nt h em a n a g e m e n to fs t a t e o w n e dp r o p e r t y f o rt h i sr e a s o n ，w em u s t u n d e r t a k eat h o r o u g hr e f o r ma n de s t a b l i s hn e wm a n a g e m e n ts y s t e m t h en e wm a n a g e m e n t s y s t e mi n c l u d e sc o n s o l i d a t e dp o l i c y , c l a s s i f i e do w n e r s h i p ，d i v i d e ds u p e r v i s i o n ，a n ds o r t e d m a n a g e m e n t t h ec o r eo f t h em a n a g e m e n ti st h ec l a s s i f i e do w n e r s h i pb e t w e e nc e n t r a la n d l o c a lg o v e r n m e n t s a tt h et i m eo f d e c i d i n gt h ei n v e s t i n gs c o p eo f s t a t e o w n e dp r o p e r t y , t h e c o m p e t i t i v ep r o f e s s i o ns h o u l da l s ob e c o n s i d e r e d ，b e c a u s eo u rc o u n t r yi ss t i l lad e v e l o p i n g c o u n t r y , t h ee c o n o m yb a s e i sw e a k ，s o m ec o m p e t i t i v ep r o f e s s i o nr e l a t e dt o t h ep e o p l e s l i v e l i h o o ds t i l ln e e dt h ef i n a n c i a ls u p p o r t ，p r o m o t et h ee c o n o m yd e v e l o p m e n t i sa l s om i s s i o n f o rt h ep u b l i cf i n a n c e ，t h ed e v e l o p m e n to ft h e s ec o m p e t i t i v ep r o f e s s i o ni s as o u r c eo ft h e i i l p u b l i cf i n a n c e m o r e o v e ci t i sh a r dt os a yw h i c hp r o f e s s i o ni sc o m p e t i t i v ep r o f e s s i o na n d w h i c hi sn o ti nt h el o n gt e r m u n d e rt h en a t i o n a lp u b l i cf i n a n c ef l a m e ，t h em a n a g e m e n tt a r g e t o ft h es t a t e o w n e dp r o p e r t yi st o p r o t e c tv a l u ei n c r e a s e i nv a l u e ，s t a t e o w n e dp r o p e r t y m a n a g e m e n tb u r e a uo r i g i n a l l ya d o p t st e ne c o n o m i ci n d e xs i g n st oe v a l u a t et h eb e n e f i t b u t u n d e rt h ep u b l i cp u b l i cf i n a n c ef r a m e ，t h et a r g e to f m a n a g e m e n t h a sb e e nv a r i e d i tw i l lb e m o r es u i t a b l et oa d o p tt h ec o s t - b e n e f i tm e t h o dt oe v a l u a t et h eb e n e f i to ft h es t a t e d - o w n e d p r o p e n y i n v e s t m e n tp e r f o r m a n c e ，f o ri tc a na n a l y s i sb o t hi n s i d ea n do u t s i d eb e n e f i ta n dc o s t t h em i d d l el a y e ro ft h r e e - l a y e rm o d ei nt h es t a t e d - o w n e dp r o p e r t ym a n a g e m e n ti s c o m p l e t e l y t h ec l o n eo f a d m i n i s t r a t i o n ，w h i c hi st h eo r i g i no f n o td i v i d i n ga d m i n i s t r a t i o na n d e n t e r p r i s e a n dw i l l o n l yi m p e d et h ed e v e l o p m e n to ft h e s t a t e d o w n e de n t e r p r i s e t h e m a n a g e m e n t o ft h es t a t e d - o w n e d p r o p e r t y , w h i c h i sn o wm a d e u p o ft h r e e l a y e r s - - g o v e r n m e n t ，m e d i u mo r g a n i z a t i o na n de n t e r p r i s e ，s h o u l db ed e c r e a s e dt o2l a y e r s ： o p e r a t i n g s t a t e o w n e d p r o p e r t ys u p e r v i s i o n a n da d m i n i s t r a t i o nc o m m i s s i o n 一。 c o r p o r a t i o n s t h ee m p h a s i so np r o p e r t ym a n a g e m e n ts h o u l db et u r n e di n t o s h a r eh o l d i n g m a n a g e m e n ta n d m a t h e m a t i cm o d e ls h o u l db es e tu pt oe v a l u a t et h ea f f e c t t h eo r i e n t a t i o n o fs t a t eo w n e dc o m p a n yr e f o r mh a st u r n e dt oc o r p o r a t i o nw i t hp u b l i c a n d p e r s o n a l i n v e s t m e n ti n s t e a do f m o d e mc o r p o r a t i o ns y s t e m t h ec o n c l u s i o nf r o mt h es t u d yi s ：t h em a n a g e m e n tt oo p e r a t i n gs t a t eo w n e dp r o p e r t y u n d e rp u b l i cf i n a n c ei su n d e rt h ep r e m i s eo fc l a s s i f i e do w n e r s h i pa n dw e a r et op u tm o r e e m p h a s i so ni n v e s t m e n tq u a l i t ya n dm a n a g e m e n t m o d e le v a l u a t i o n t h et r a n s f e rf r o ms t a t e o w n e dc o m p a n yt oc o r p o r a t i o nw i t hp u b l i ca n dp e r s o n a li n v e s t m e n tw o u l dn ol o n g e rb ea p o l i t i c a lp r o b l e m k e y w o r d ：p u b l i cf i n a n c e o p e r a t i n g s t a t eo w n e da s s e tm a n a g e m e n tr e s e a r c h 1 导论 在很多国家的国民经济中，国有资产都具有举足轻重的地位和作用因此国有资 产管理问题就成了一个世界性的经济问题。但是对于国有资产经营的目标是什么? 它 在国民经济中应保持什么样的比例? 政府如何管理国有资产? 国有资产怎样经营等等 一系列基本问题，在理论上的探讨有待深入，在实践中也还没有产生能够被普遍接受 的模式，只是在不同的阶段，形成了不同的发展趋势。国有资产管理问题在我国不仅 是一个重大的理论问题，而且还是个急待解决的现实问题。在改革开放以前，我们 的研究工作甚少，仅有的研究也是在国家财政框架下( 计划经济中的财政框架) 进行 的，根本不适合发展社会主义市场经济的基本要求。1 9 8 8 年以后，尽管我们加强了国 有资产管理问题的研究，开始突破“禁区”，但这种研究还远远不够，滞后于市场经济 下的固有经济发展状况，不能指导国有企业的改革。因此，笔者将公共财政( 市场经 济中的财政) 框架下的经营性的国有资产管理作为研究对象( 由于全部国有资产的范 围太广，为研究问题的方便只选其中的经营性国有资产作标的) 。研究的目的就是要解 决在市场经济环境下，亦即在公共财政框架中的经营性的国有资产管理问题。 1 。1 国内外对本课题的研究概况 对经营性国有资产管理问题的研究， 我国，国有企业改革的主要思路和措施， 们的基本经验值得我们学习。 外国早于中国。客观地看无论是东欧，还是 都没有超出发达国家所走过道路的范围，他 1 1 。1 国外经营性国有资产管理的理论和实践 国外对经营性国有资产问题的研究大致可分为两个阶段，第一阶段是二战以前的 理论研究，引发了国有化运动：第二阶段是七十年代后的理论研究，导致了发达困家 的私有化浪潮并波及到发展中国家。 1 ) 凯恩斯理论和市场失灵理论 凯恩斯以有效需求不足理论为依据，得出必须依靠政府来调节经济，使总需求与 供给相适应的结论。他认为，1 9 3 0 年代以前流行的那种认为资本主义经济会自动达到 充分就业均衡，不需要政府干预经济的理论是十分有害的，因为那样就等于听任有效 需求不足继续存在，听任危机和失业持久和恶化，他“希望国家多负起投资之责”。( 凯 恩斯，1 9 3 6 ) 这一时期，大多数西方经济学家认为，发达国家的私人经济部门能满足 消费者的大部分需求，但不能满足其全部需要，主要是因为存在市场失灵，造成市场 失灵的原因主要有四个：对公共产品的需求；自然垄断的存在；一些产品具有很强的 外部效应；不完善的市场等等，这是国家设立国有企业，加强国有资产管理的理论依 据。 2 ) 国有化的实践 凯恩斯理论和市场失灵理论产生后，立即受到西方国家政府的青睐，成为西方国 家政府干预经济，将私人企业国有化的理论依据。英国政府在1 9 4 5 1 9 5 2 年实行了第 一次国有化运动，将包括英格兰银行、煤矿、铁路、港口、公路运输、民用航空等部 门国有化。1 9 7 4 - 0 1 9 7 9 年又实行了第二次国有化，政府专门成立了国家企业局，将一批 私人电报及汽车企业国有化。法国政府在1 9 4 4 1 9 4 6 年问，颁布了一系列国有化法律， 先后将雷诺汽车公司法兰西电力公司、煤气公司、里昂信贷银行、国民工商银行、巴 黎国民贴现银行以及3 0 多家保险公司收归国有。此外，法国还将众多的基础设施、交 通、燃料、通信公司国有化。在1 9 5 5 年，西德国营企业拥有西德股份公司资本税额的 2 1 9 ，西德4 1 个最大的股份公司中有1 2 个是国营企业。( 赵守同，2 0 0 0 ) 到了1 9 7 9 年在整个西方国家范围内，国有经济获得了长足的进步，国有资产占国有资产的总额 的比重，意大利为2 4 7 ，法国为1 3 ，西德为1 2 ，英国为1 1 ，国有经济投资占 总投资的比重，意大利为4 7 1 ，法国为3 0 西德为1 2 7 ，英国为2 0 。( m a h m o o d a l i a y u b i ，1 9 8 2 ) 3 ) 新自由主义经济理论和政府失灵理论 1 9 7 0 年代以后，坚持市场机制的调节功能，强调自由竞争。自由经营和资源自由 运用的重要性竭力反对凯恩斯主义的国家干预的新自由主义经济学站了上风。他们 认为资本主义自由竞争可以提高经济效率，保证资源的合理化，发挥劳资双方的积极 性，而私有制则是保障自由竞争的基本必要的条件，他们极力反对生产资料全面国有 化，认为生产资料全面国有化意味着社会主义，意味着包罗万象的垄断，意味着竞争 对自由和社会市场经济的破坏。必须为市场自由竞争恢复名誉，市场机制在满足人类 欲望和分配生产资源到各种不同用途上起重大作用，它是- 1 0 e 最为有效率的经济制度。 而国家干预则妨碍了市场机制的运行，使得市场竞争不再是名副其实的竞争。这些国 家干预措施既包括国家的经济政策和相应限制的私有经济参与某些领域经营活动的法 规，也包括政府投资的国有化企业，尤其是一些巨型垄断企业，这些国家垄断企业操 纵了市场，使市场不能发挥应有的作用。( 亨利，勒帕日，1 9 7 8 ) 自1 9 7 0 年代以来，理论界对市场失灵以及国有经济作用的认识发生了深刻的变化， 认为象市场失灵或国有经济失灵同样也存在。美国学者克鲁格认为政府失灵远远大予 市场失灵，将政府失灵划分为两个方面，即代私营企业和代市场进行投资活动，兴建 公营企业，对经济进行调控等，导致政府投资项目浪费巨大，公营企业效率低下，政 府调控成本奇高，企业亏损庞大的投资计划和其它政府支出加剧了政府的赤字，继而 影响投资分布和资源配置，甚至推进通货膨胀。政府的替代职能难以奏效。工作失职 造成的失灵指政府在履行其管理职能时，由于管理设施如运输和通讯设备恶化或者由 于管理手段不当给私营经济部门造成的损失。( a 0 c r u g ，1 9 9 0 ) 4 ) 私有化在发达国家的实践 二战后，政府参与经济活动在现实中遇到了越来越大的挑战，证实了上述理论， 在此理论的支持和指导下，从二寸。世纪八十年代丌始，在西方国家开始了大规模的私 有化运动。据统计1 9 8 0 一1 9 8 6 年间，在经合组织国家国有企业的私有化进程中，出 售国有企业或出售国有股份的总额大约为2 5 0 亿美元，其中英国占7 5 ，1 9 7 8 年西方 国家私有化改革达到高潮，出售国有资产超过9 2 0 亿美元，其中仅日本出售国有电报 公司股票收入就高达5 2 0 亿美元。( 李琮，1 9 8 9 ) 西方国家国有企业私有化改革在范围 上几乎包括了各行业，既有一般的竞争性企业( 如电器公司，纺织公司等) ，也有高科 技企业( 如计算机公司，宇航公司等) ，而且对于以往人们普遍认为应由政府经营的垄 断性行业如铁路，电信，天然气，电力，供水等行业的国有企业，也成为私有化的改 革主要对象，国有银行的私有化改革也是一个重要内容，因为不论是发达国家还是大 部分发展中国家，都是国有银行与私营银行并存，所以在对包括垄断行业的国有企业 进行私有化改革的背景下，国有银行的私有化就不足为奇了，可以说国有经济的私有 化在西方国家无禁区。 将国有资产转入私人之手，这是2 0 世纪末最非同寻常的经济行为之一。根据经济 合作与发展组织的资料，从1 9 9 6 年后的3 年内，仅仅意大利，西班牙，法国和德国就 处置了价值超过2 4 0 0 亿美元的国有资产，从1 9 9 0 年到1 9 9 9 年，意大利处置了价值达 8 2 0 亿美元的国有资产；包括将国家电力公司3 4 5 的资产公开上市，价值1 8 0 亿美元： 爱尔兰政府在2 0 0 0 年出售爱尔兰电信公司5 0 1 的股份，获得4 3 亿美元；瑞典和芬 兰也出售了各自的国家电信公司股份。( k e v i n b r o w n ，2 0 0 1 ) 5 ) 发展中国家对国有资产管理的认识 1 9 9 0 年代以后，西方的新自由主义经济思想在发展中国家中蔓延，例如僳加利亚 经济学家米哈伊洛娃认为，从社会的角度看，当企j i k 资产为那些极重视它们的个人所 拥有和管理时，它们也会产生净收益。建立自治的以盈利为目的竞争性经济单位有着 广阔的前景，作为其中的一部分，私有化是过渡时期国家进行经济环境重塑的先决条 件。来自所有权转化中的收入既可以抵偿部分预算亏空，又能弥补银行资金储备的不 足。( s m i c h a i l o e ，1 9 9 7 ) 积极的政府经济管理已对市场准入造成各种障碍，导致垄断和 寡头型产业结构形成。其结果是，私营经济部门失去了从事经济活动及创新的足够的 动力，韩国的经济学家左承喜博士认为，韩国的经验表明，干预的决策变量已经造成 了许多问题，因为在处理庞大而复杂的结构，比如韩国的经济时，人们曾经对此深信 不疑的政府的信息优势已经不再有效。政府的作用应当局限于保护市场秩序的自发性 与内在性以及为自由市场的顺利运行培育更好的经济环境。政府应当为市场次序决定 外生变量，而内生变量的取舍应当给市场竞争，尤其是在全球化将使政府干预事实上 变得不再有效的条件下更是如此。( z u oc h a n x i ，2 0 0 1 ) 6 ) 发展中国家私有化的实践 在以上理论的影响下，加之国有企业效益低下，缺乏创新能力，从1 9 9 0 年代开始， 至今方兴未艾的发展中国家国有资产私有化浪潮就不可避免了。在非洲，1 9 6 4 年赞比 亚独立时，国家控制了8 0 的经济，只有2 0 在私人手中，国家垄断造成了经济不稳 定，经济效益不高，1 9 8 5 1 9 8 9 年，国家耗资4 5 5 亿美元，收益仅为2 0 亿美元，国 有企业产品和质量低劣，现在的赞比亚对国有企业进行股份制改造，允许农民购买工 厂股份，农民入股国家或省属企业股份从5 n6 0 ，国有企业效益大幅度提高，( n a w a m m u m w e n o ，2 0 0 0 ) 南非也将一向由国家垄断经营的航空、电力、武器生产行业推向市 场，将其股份化。( t o m n e v i n ，2 0 0 0 ) 埃及正准备将大量的国有企业销售出去。( m t w f i k m a d y 2 0 0 0 ) 在美洲，加拿大的国有保险公司利润越来越少，它竞争不过私有保险 企业。( d a v i dm e n z i e s ，2 0 0 0 ) 在智利国有铜矿的生产成本越来越高，失去了国际竞 争力，他们采用分散股东的方法取得了成功。( m a r km u l l i g a u 2 0 0 1 ) 墨西哥有丰富 的天然气，但其开采由于一直由国家垄断，受技术和资金的制约，开采量一直不大， 4 效益不高，现在向私人外国公司开放，资源得到有效的开发( m o n t p h o y t 1 9 9 9 ) 委内瑞拉有丰富的石油资源，因为缺乏资金而得不到开发，现在开始吸收私人资本并 允许外资进入开发，为减轻政府财政负担，巴西政府f 在减少国有银彳亍在金融体系中 的份额。( w a l t e r l n e s s j r ，2 0 0 0 ) 在亚洲，1 9 7 9 年以来韩国的国有企业改革的重点 在能源工业，重点是其供电、供气和供热集团，方法是划小企业规模后再出售给私人， 例如将其最大的液化气公司划分为三个，其中有两个为私人控制，通过改革使1 9 9 7 年 亚洲会融危机后，韩国经济得到了恢复，( s o o g i ly o n g 2 0 0 1 ) 巴基斯坦最大三家国 有银行大量贷款无法收回，他们正考虑缩小银行的规模，印度尼西亚的民选政府为了 促进本国能源业的发展，开始允许外资进入能源业，( a n o n g m o u s ，1 9 9 9 ) 新加坡的 船运企业有三分之二是由政府控制的，从1 9 9 7 年开始这些企业遇到了困难，造成这种 困难的原因，是政府控制太紧，二是政府对其没有好的管理方式。( b e n d o l v e n ， 2 0 0 0 ) 在欧洲，乌克兰的国有企业私有化数据表明。明确资产所有权比竞争和预算约 束对促迸企业的生产更有效，( l r i n aa k i m o v a ，2 0 0 0 ) 俄罗斯的国有企业私有化大 大地促进其经济的发展和社会进步( l up r e v a l o v ，2 0 0 0 ) 捷克斯洛伐克将国有化学工 厂大量出售以提高效率，挪威对其大陆架上丰富的石油天然气资源的开发和石油输出 不搞国家垄断，允许私人企业参与丌发。( k a n es o l b e r y ，2 0 0 0 ) 1 1 2 国外国有资产管理理论和实践述评 如前所述，迄今为止的研究还不完善，主观原因是国外并未将国有资产作为独立 的范畴研究，他们并没有将国有资产作为国民经济中的首要问题，因而国外的研究局 限在国有资产的作用及比重上，而对经营性国有资产的管理体制，效益，经营管理， 收益分配则研究较少；在实践上也没形成各国都能接受的管理模式( 经营性国有资产 的发展趋势还是有的) 。但是通过外国经营性国有资产管理近半个世纪的理论和实践， 我们还是可提炼出几条有价值的东西。第一是经营性国有经济的作用不能全盘否定， 国有企业在o e c d 国家在就业方面起着非常重要的作用，是帮助那些缺少技术和教育 的长期失业人员就业的有效手段，( m e l v i nmb r o d s k y ，2 0 0 0 ) 在某些领域还需要国有 经济，例如俄国的能源由国家垄断经营，在改革的过程中放开了价格，结果带动了其 他产业的价格上涨，推动了通货膨胀，现在又不得不重新由国家管制其价格。 ( a n o n y m o u s ，2 0 0 1 ) 第二是国有企业私有化是一个世界性的趋势，世界银行报告表 明从1 9 7 8 1 9 9 2 年，由于国有企业效益低于私人企业( 缺少投资，缺少技术工人， 缺乏技术改造) ，使大多数国家的经济增长速度下降了一至二个百分点。( t h o r v a l d u r g y l f a s o n ，2 0 0 1 ) 第三是缓慢地较为谨慎和渐进地、更多地由政府牵头来改变所有权的 道路是j f 确的，私有化显然是正确的行动方针。推迟私有化改革固然会推迟疼痛，但 推迟改革也会延缓经济的复苏，而且会加大增长放慢的风险，( jn e l i s ，1 9 9 9 ) 为什么有 些国家的私有化改革成功，而有些国家会失败呢? 研究表明原因在政府的态度，有些 政府发觉随着改革的深入，自己的权利越来越小，或者公众对改革的持久性有疑问， 改革半途而废以至失败。( j o s ee d g a r d oc a m p o s ，2 0 0 0 ) 1 1 3 我国经营性国有资产管理的理论与实践 改革开放前，我国对经营性国有资产管理缺乏理论的研究，改革开放后，特别是 从1 9 8 8 年至1 9 9 8 年问，由于国家国有资产管理局的存在及对理论研究的推动，经营 性国有资产管理的理论日臻成熟。 1 ) 国有资产存在的理论基础 关于国有资产存在的理论基础，主要有两种观点，一种观点认为，社会主义国家 必须把国民经济命脉和全社会主要的基本生产资料掌握在自己手里，建立起一支足够 强大的、能够控制经济发展方向的国有经济，作为国民经济的主导力量。这支主导力 量是使整个国民经济始终沿着社会主义方向发展的物质保证，是使国民经济得以有计 划、按比例、高效益发展的物质基础，也是防止两极分化，使全国人民共同富裕，在 根本利益一致的基础上，把全国人民团结起来为建设社会主义而共同奋斗的物质基础。 ( 蒋乐民等，1 9 9 1 年) 另种观点认为，我国的国有资产，一方面形成来源于全体劳动者的劳动创造， 并为全体劳动者占有，为人民谋取最大的福利。国家行使所有者职能，只是代表全体 人民管理国有资产，国家作为全体人民认同的法体，集中体现了人民的意愿。另一方 面它是公共经济的产物和基础，用于弥补市场失灵和缺陷，支撑社会和经济的全面发 展，而不能单纯从经济利益出发，牺牲经济效率和长期发展，依靠政权力量膨胀国有 资产。( 丁学东，2 0 0 0 年) 2 ) 国有资产管理体制 对我因在国有资产管理权限上的划分这一个国有资产管理实质问题的认识，一种 观点是实行国家所有权统一所有、分级监管的体制，认为我国国有资产是一个整体， 如果将所有权在中央、地方之间，中央部门和地方部门之间进行分割，势必削弱国有 资产的全民性和国有性，而且会造成市场的封锁和分割，影响整个国民经济结构的优 化。划国有资产实行国家统一所有，并不排斥地方和部门对国有资产的管理，而是在 由国家统一行使所有权的前提下，对国有资产实行分级监管，这就进一步明确了地方 对国有资产管理的责任。国家统一所有是指中央要掌握国有资产管理的立法权、资产 划拨权、处置审批权、收益调度权和监督权。政府分级监管主要是指地方各级政府对 其直接管辖的国有资产行使有限制的占有、使用、收益、处分的权利。( 潘岳，1 9 9 7 年) 。 第二种观点认为，我国国有资产管理体制改革的目标模式和基本框架应该是：“统 一所有、分级管理、分工监督、授权营运、自主经营”( 叶祥松，1 9 9 9 年) 。与之相反 的观点则是魏杰教授的主张，他认为国有资产管理体制的改革目标应是减少行政性， 由多头管理转向一元化管理，缩短管理环节，并强化各管理层次的约束。( 魏杰，1 9 9 8 年) 第- - + q , 观点认为，国有资产管理的新模式，首先应该是在公共财政的框架内对国 有资产进行管理，逐步减少财政预算用于一般竞争性领域的国有企业的经营性发展基 金，集中财政资金保证公共支出的需要。其次是要建立国有资产与财务的统一管理体 制。把资产和财务统一起来管理，既有利于创造各种所有制公平竞争的环境，有利于 运用各种财政政策和财政手段调整国有经济的布局和结构，支持高新技术等优势企业 的发展，有利于逐步形成国有经济进入优势领域和退出非优势领域的机制，对国有经 济运行战略性调整。( 项目工作组，2 0 0 1 年) 3 ) 国有资产投资管理 第一种观点认为国有资产投资不能用于营利性活动，营利性活动是典型的市场活 动，在市场经济下应当由私人企业和资本进行的。是政府不能介入的。从我国目前的 现状看，尽管由于财力不足，各级政府预算直接安排的营利性投资已经很少，或者基 本上不存在了，但借助预算外和制度外财力乃至依靠国有银行贷款安排的营利性投资 则仍然存在，同时政府对营利性国有企业的亏损补贴仍然大量存在。这些都不是公共 支出，应予取消。( 张馨，2 0 0 0 年) 第二种观点则认为公共财政不就是吃饭财政，国有资产投资也能用于非行政事业 单位。随着计划经济向市场经济过渡，我国财政应由原来的“生产建设”性财政向现 代公共财政转变。很明显，这种转变并不意味着财政要完全退出生产建设领域，因为 现代公共财政不就是吃饭财政。国有资产的领域应限于：( 1 ) 行政、圈防和政府经营 的文教事业等非生产性基建投资；( 2 ) 公共设施利公用事、恢环境保护；( 3 ) 基础产 业、风险大的新兴产业等。除此之外，以盈利为目的的般竞争性行业，财政应予退 出。( 安体富，2 0 0 0 年) 第三种观点是对于国有资产投资“拨改贷”的不同看法，认为“拨改贷”的作用 受到许多因素的制约。有些本来应由企业自主向银行申请贷款的项目，计委和有关主 管部门从中干预，银行无权择优贷款，无法履行自己的职责。在财政上，虽然统收体 制打破了，统支体制还未真正打破，伸手向上要钱的习惯还未改变。由于贷款风险完 全由国家承担，形成了不贷白不贷的局面。“拨改贷”在促进用款单位缩短建设工期， 降低工程造价，提高投资效益方面的作用十分有限。( 彭成洪，1 9 9 9 年) 4 ) 国有资产经营 第一种观点认为社会主义国有资产经营的基本任务可作如下表述：从全民的根本 利益出发，按照客观经济规律和社会化大生产的客观要求，通过国有资产的优化配置 和合理流动，促进国有资产有效使用，确保国有资产保值和不断增值，促进整个国民 经济有计划按比例地持续、稳定、协调发展，以不断壮大社会主义的物质技术基础， 为满足人民不断增长的物质文化生活需要服务。国有资产的经营主体从宏观层次看是 专门设立的国有资产管理局，国有资产在中观层次上的经营主体，就是国有资产投资 公司、控股公司等商务经营组织，各种形式的企业集团公司、大型联合公司、经济实 体性专业公司等。国有资产在微观上的经营主体，很显然就是各国有企业的经营者。 由于经营性国有资产分布在各行各业中，而各行各业的国有企业在行业特点、技术基 础、生产规模、经营状况以及在国民经济中的地位和作用等等，都各不相同，情况极 为复杂，这就决定了我国国有资产经营方式不可能采用单一模式，而具有多样化的特 点。( 谢秋涵、林友孚，1 9 9 2 年) 第二种观点认为企业盈利可以通过两种方式来实现：一种方式是通过向社会提供 某种产品或服务而实行盈利；另一种方式是通过出卖自己所拥有的资产或企业本身而 实现盈利。前一种方式被称之为生产经营，后一种方式被称之为资本经营，生产经营 与资本经营共同构成了企业的经营方式。随着市场经济的发展，资本经营币成为企业 重要的经营方式。因此，我国的企业经营方式，将由单纯的生产经营走向生产经营与 资本经营结合。( 魏杰，1 9 9 9 年) 第三种观点认为在建立国有资产管理，崎督运营体系的j ：作中，要广泛地实施授 权经营，授权经营的主体是各级政府，企业对授权范围内的国有资产行使出资人权利， 并承担授权资产的保值增值责任。授权经营有利于国有资产管理体制的创新，提高了 国有资本的运营能力，特别是以少量国有资本带动大量社会其他资本的能力。( 项目_ t 作组，2 0 0 1 年) 5 ) 国有资产收益 第一种观点认为在现代企业制度下，企业中的国有资产所有权属于国家，企业拥 有法人财产权，国家按投入企业的资本额依法享有所有者权益，即资产受益权，并承 担有限责任。因而国有企业的税后利润必须留给企业一部分，充作风险基金和后备基 金，但是否上交、上交多少，还是全部留给企业再投资，应由国家做出规定，应是国 家作为所有者权益的体现。( 陈共，1 9 9 9 年) 第二种观点认为根据建立现代企业制度和财税改革的要求，必须合理调整规范国 家与企业的利润分配关系，国家作为投资者，有权享有企业净资产所拥有的各项权益， 包括税后利润分配权，考虑到目前部分国有企业利润水平较低的现状，对1 9 9 3 年底以 前注册的多数国有全资老企业实行税后利润暂不上交的办法。( 潘岳，1 9 9 7 年) 6 ) 经营性国有资产管理改革的方向 第一种观点认为建立社会主义市场经济体制，要求以建立现代企业制度为基础， 而建立现代企业制度就是要按照企业成为市场竞争主体的本质要求，全面深化国有企 业改革。通过国家各种特定法规的规范和约束，赋予企业独立的财产权利和财产责任， 明确企业的各种内部关系和外部关系，认为国有企业改革的方向是现代企业制度。( 张 卓元，2 0 0 1 ) 第二种观点认为，必须按照市场经济的要求选择行政事业单位国有资产管理及运 作的目标模式。这就是：按照公共财政的要求，探索国有资产管理与公共财产管理相 结合，国有资产管理与财务管理相结合的有效途径，对行政事业单位国有资产坚持政 事分开，逐步建立起一个有利于发展社会主义市场经济，有利于促进国有资产合理配 置与有效使用的管理运营体。( 肖明弟，2 0 0 1 年) 7 ) 我国国有资产管理的实践 由于对国有资产管理缺乏理论的研究，建国三十年，我国对国有资产管理是没有 实质性进展，国有企业在条条块块之间收收放放，始终没有触及到政府与企业的关系 改革，加之宏观体制排斥市场机制，否定了国有企业作为经济活动主体的基本属性。 截止到改革丌放之前，政府对企业实行统分统配、统收统支、统一计划、直接管理的 体制没有多大的变化，国有企业始