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合肥市金保工程公众满意度实证研究 摘要 为完善合肥市社会保障体系，规范建设各项劳动业务管理体系，2 0 0 3 年1 2 月起，合肥市全面启动被定为“合肥市电子政务一号工程 的劳动保障信息管理 系统建设。该项目建设的最终目的就在于，实现老子在礼记里所说的“故人 不独亲其亲，不独子其子，使老有所终，壮有所用，矜寡孤独，废疾者，皆有所 养 这样一个简单而又宏伟的理想。 2 0 0 6 年7 月合肥市金保工程启动二期工程建设，2 0 0 7 年合肥市金保工程开 始三期工程建设。从2 0 0 3 年1 2 月起到现在，其间跨度四年多的时间。这几年的 投入和建设，其目标实现和计划推进情况，需要我们做一个合理而有效的评估。 而美国学者戴维奥斯本曾经说过，对政府工作质量进行评估的最有效方式，就 是公众满意度调查，因为政府工作质量的好坏取决于民众的受益程度和满意程 度。 本论文就是在这样的背景下产生的。在本文中，首先介绍了公共部门公众满 意度的基本理论和国内外政府绩效评估的研究现状。其次，从国家金保工程建设 的起源入手，简单分析了合肥市金保工程建设的基本情况以及存在的一些问题， 同时引入了综合性金保工程评估体系的内容。随后，本文重点阐述了合肥市金保 工程公众满意度研究的具体实践，包括指标体系设计和数据整理分析等。最后， 文章结合公众满意理论和合肥市金保工程公众满意度调查实践，对合肥市金保工 程建设提出了一些建议，同时对绩效评估指标体系的完善和满意度调查方法的改 进也做了总结分析。 关键词：金保工程，公众满意度，绩效评估 d e m o n s t r a t i o nr e s e a r c ho i lt h ep u b l i cs a t i s f a c t i o no f h e f e is o c i a ls e c u r i t yp r o je c t a bs t r a c t i no r d e rt oi m p r o v et h es o c i a ls e c u r i t ys y s t e m ，a n ds t a n d a r d i z e c o n s t r u c t se a c hw o r kb u s i n e s sm a n a g e m e n ts y s t e m ，i nd e c e m b e r2 0 0 3 ，h e f e i g o v e r n m e n ts t a r t e dt h el a b o rs e c u r it ym a n a g e m e n ti n f o r m a ti o ns y s t e m p r o j e c td e s i g n a t e da st h e ”t h e1s te - g o v e r n m e n tp r o j e c ti nh e f e i ”t h e u l t i m a t eg o a lo ft h ep r o j e c ti st os u p p o r tas i m p l ea n dg r a n di d e a l s a s t h ew r i t e ro f t h eb o o ko fr it e s “。l a n es a i d ：“t h e r e f o r et h ep e o p l es h o u l d n o tj u s tc a r ef o rt h e i ro w np a r e n t so rm e r e l yn u r t u r et h e i ro w nc h i l d r e n t h e ym u s te n a b l et h es e n i o rc i t i z e nt o1i v et oh i sn a t u r a l1i f e s p a n ，t h e m i d d l e a g e dp e r s o nt ob ef i n a l l yt h es o c i a lp o t e n c ya n dt h ey o u n gb o yt o g r o ws m o o t h l y ，a n dm a k es u r et h a tt h ed i s a b l e dp e r s o n ，t h ew i d o w e d p e r s o n ，t h eo l dp e r s o nw h oh a sn os o na n dt h ec h i i dw h ol o s th i sf a t h e r i nh i sc h i l d h o o dc a na 1 1o b t a i np r o v i s i o n ” i nj u l y2 0 0 6 ，h e f e is o c i a ls e c u r i t yp r o j e c ts t a r t st h es e c o n dp h a s e c o n s t r u c t i o n i n2 0 0 7 ，h e f e is o c i a ls e c u r i t yp r o j e c ts t a r t st h et h i r dp h a s e c o n s t r u c t i o n f r o md e c e m b e r2 0 0 3t op r e s e n t ，d u r i n gas p a nt i m em o r et h a n f o u ry e a r s t h eg o a lo fi n v e s t m e n ta n dt h ec o n s t r u c tio nr e a liz e dw i t ht h e p l a na d v a n c e m e n ts i t u a t i o nn e e d e du st om a k eo n er e a s o n a b l ea n dt h e e f f e c t i v ea p p r a i s a l a n dt h ea m e r i c a ns c h o l a rd a v i do s b o r n es a i dt h a t t h eg o v e r n m e n tw o r kt oa s s e s st h eq u a lit yo ft h em o s te f f e c tiv ew a y ，t h a t i s ，p u b l i cs a t i s f a c t i o ns u r v e y s ，b e c a u s et h eg o v e r n m e n ti sg o o do rb a d d e p e n d so i lt h eq u a l i t yo ft h e i rw o r kt ob e n e f i tt h ep e o p l eo ft h ee x t e n t a n dd e g r e eo fs a t i s f a c t i o n t h i sa r t i c l ef i r s ti n t r o d u c e st h ep u b l i cs e c t o rp u b l i c d e g r e eo f s a t i s f a c t i o ne l e m e n t a r yt h e o r ya n dt h ed o m e s t i ca n df o r e i g ng o v e r n m e n t a c h i e v e m e n t sa p p r a i s a lr e s e a r c hp r e s e n ts i t u a t i o n s e c o n d l y ，f r o mt h e n a t i o n a ls o c i a lp r o j e c ts t a r t i n gw i t ht h eo r i g i no ft h ec o n s t r u c t i o n ，a s i m p l ea n a l y s i so ft h ec o n s t r u c t i o ni nh e f e is o c i a ls e c u r i t yp r o j e c tt h e b a s i cs i t u a t i o na n dt h ee x i s t e n c eo fs o m ep r o b l e m s ，a n dt h ei n t r o d u c t i o n o fac o m p r e h e n s i v ea s s e s s m e n ts y s t e mt h ec o n t e n to fs o c i a ls e c u r i t yp r o j e c t s u b s e q u e n t l y ，t h i sp a p e rf o c u s e so nt h eh e f e is o c i a ls e c u r i t yp r o j e c tp u b li c s a t i s f a c t i o no nt h ec o n c r e t ep r a c t i c e ，i n c l u d i n gt h ei n d e xs y s t e md e s i g n i i a n dd a t ap r o c e s s i n ga n a l y s i s f i n a l l y ， a c c o r d i n gt ot h et h e o r yo f t h e p u b l i c s a t i s f a c t i 。n a n dt h ep r a c t i c ei n v e s t i g a t i o n o ft h ep u b l i c s a t i s f a c t i o n ，t h i s a r t i c l eb r i n g sf o r w a r ds o m es u g g e s t i o n s f o rt h e c o n s t r u c t i o no ft h es o c i a lp r o j e c t i ta l s os u m su ph o wt op e r f e c tt h e p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ni n d e xs y s t e ma n dt h ei n v e s t i g a t i o n m e t h o d so ft h e p u b l i cs a t i s f a c t i o n k e y w o r d s ：s o c i a l s e c u r i t yp r o j e c t ，p u b l i c s a t i s f a c r i o n ，p e r f o m a n c e e v a l u a t i o n i 图表清单 图2 1 基于战略导向的政府绩效评估模型7 表3 一l金保工程示范城市建设评估分析1 2 表3 2 金保工程示范城市建设评估指标体系1 2 表3 3 合肥市金保工程建设与全国其他城市的比较1 4 表4 1 合肥市金保工程公众满意度调查绩效指标1 5 附件4 1 ：合肥市劳动社会保障信息化建设公众满意度调查问卷1 6 图4 一l 公众满意度调查样本性别分析1 9 图4 2 公众满意度调查样本年龄分布图2 0 图4 3 公众满意度调查样本文化程度统计2 0 图4 4 政府公共服务平均得分率2 2 图4 5 社会化公共服务平均得分率2 3 图4 - 6 宣传推广平均得分率2 4 表4 2 公众意度调查具体指标数据分析- 一2 5 图5 一l 合肥市金保工程标杆管理3 0 图5 2 合肥市金保工程平衡计分卡31 图5 - 3 基于战略导向的合肥市金保工程绩效评估模型3 2 v i i 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成果。据 我所知，除了文中特别加以标志和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的 研究成果，也不包含为获得金筵工业太堂 或其他教育机构的学位或证书而使用过的材 料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢 意。 学位论文作者签字： 黼期肺年6 月7 日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解金目巴王些态堂有关保留、使用学位论文的规定，有权保留 并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅或借阅。本人授权金 胆王些太堂可以将学位论文的全部或部分论文内容编入有关数据库进行检索，可以采用影 印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 撇一名：州 稗日期渺易月f7 日 学位论文作者毕业后去向： 工作单位： 通讯地址： 导师签 签字日 名：耘物 赫钿于 电话： 邮编： 致谢 首先，我衷心地感谢我的导师寿志勤副研究员。感谢他这三年里对我的关怀 和孜孜不倦的教诲。 寿老师渊博的知识、严谨的治学态度、敏锐的学术洞察力、对工作的激情、 对生活的热情都让我受益匪浅。从接触合肥市金保工程战略管理案例分析这 一项目开始，寿老师就逐渐的引导我如何从事科学研究工作，并教授给我许多有 效的科研方法。这在对论文选题、论文写作及论文定稿的全过程中，起到了至关 重要的作用。自入学开始，寿老师在学术上不断地启迪我，不仅引导我走上学术 研究之路，还提供给我宽松的学习和研究环境，同时生活中也给了我很多照顾， 这些我将永远铭记在心。 其次，我要感谢同一个实验室的老师和同学们。他们是许君老师、郭亚光老 师、余宏俊、毛磊、卢晓凯、潘伟光、李伟斌、田翠、张德青等。感谢这两年多 来他们在生活上对我的关心以及学习上给予我的帮助。 我还要特别感谢我的父母和我的哥哥，他们不断的鼓励，增强了我克服困难 的信心；他们无怨无悔的付出，才使得我有充足的时间和精力完成学业。 最后，感谢所有给予过我帮助和关心的朋友。 i v 作者：王田丰 2 0 0 8 年6 月 第一章绪论 1 1 选题背景 金保工程是利用先进的信息技术，以中央、省、市三级网络为依托，支持劳 动保障业务经办、公共服务、基金监管和宏观决策等核心应用，覆盖全国的统一 的劳动保障电子政务工程。其内涵可以概括为“一二三四”四个字，即在全国范 围建设一个统一规划、统筹建设、网络共用、信息共享、覆盖各项劳动保障业务 的电子政务工程；该工程包括社会保险和劳动力市场两大系统，主要由国家、省、 市三层数据分布和网络管理结构组成，具备业务经办、公共服务、基金管理和决 策支持四大功能【l 】。 2 0 0 3 年，合肥市金保工程被列为合肥市电子政务“一号工程”，一直倍受合 肥市委、市政府的高度重视。按计划合肥市金保工程建设项目分为三期进行，一 期工程已于2 0 0 5 年建成并投入使用，全市实现了4 个试点区、4 个街道、2 3 个 社居委的实时联网，以及7 6 家定点医院的实时联网，同时开通了1 2 3 3 3 劳动保 障电话服务系统。2 0 0 6 年7 月开始二期工程建设，扩大联网区域，把市、县( 区) 和街道、社居委四级工作服务体系连成一个网络，实现全市劳动保障系统的信息 互联、数据共享l 2 | 。 为全面了解和检验合肥市劳动社会保障信息化建设的建设和应用情况，2 0 0 7 年7 月，合肥工业大学电子政务发展研究所与合肥市社保局共同展开金保工程公 众满意度问卷调查。本课题就是在此调查基础之上，根据合肥市金保工程建设的 总体规划，针对合肥市金保工程后期建设中碰到的困难而提出的。 1 2 论文研究的目的及意义 政府工作的质量归根结底取决于公众的满意 3 | 。在政府公共服务中，满意是 指民众每一次接受政府服务时，该服务均能满足民众的期望与需求 4 | 。世界著名 的默门顿研究集团2 0 0 4 年对欧洲8 个国家进行“网络影响2 0 0 4 调查”，7 8 的受 访者认为提高“公众满意度 是仅次子“提高政府部门效率 的电子政务的第二 大目标 5 j 。而在上世纪声势浩大的英国政府行政改革中，布莱尔政府更是明确的 要求提高服务质量和顾客的满意度，提出行政改革追求三个目标：确保政策制定 的高度协调和具有战略性；以公共服务的使用者而非提供者为中心，确保公共服 务更符合公民的需要；确保公共服务提供的高效率和高质量 6 i 。 公众对政府的信赖和忠诚取决于公众对政府公共服务的满意度 7 i 。公众满意 度是顾客满意度测评指标体系在公共服务领域的具体应用，顾客满意度评价作为 一种成熟的、科学的、定量的测量顾客满意与否的方法，它在政府层次上的运用， 可以有效地考察公众目前对政府的态度以及将来的期望，以用来评价政府工作质 量的好与坏恻。 合肥市金保工程是一项“融国计于民生 的民生工程，其建设的基本理念是 “以人为本、为民服务”，其建设的长远目标是实现对劳动者的“管理一生、记 录一生、服务一生，受益一生”。因此，检验合肥市金保工程建设成效的最直接 也最有效的方法，就是对其展开公众满意度调查。 本文的研究目的和意义就在于，在合肥市金保工程公众满意度问卷调查的基 础上，通过对调查结果的整理和分析，对合肥市劳动社会保障信息化建设的服务 质量进行绩效评估，为合肥市社保局进行科学决策和统筹规划提供依据，促进劳 动社会保障信息化建设的稳定发展。 1 3 论文的组织结构 本论文分为六章，主要内容如下： 第一章：绪论。本章阐述了本论文的选题背景，及本文的研究目的和意义， 概括指出了政府工作质量的好坏归根结底取决于公众的满意。 第二章：公众满意度及政府绩效评估的基本理论。本章主要对公共部i 、j 公众 满意度的深刻含义进行描述，同时对国内外政府绩效评估的研究现状做了一定的 总结，并在此基础上论述了基于战略导向的绩效评估框架。 第三章：合肥市金保工程建设情况。本章作为第四章的铺垫，介绍了合肥市 金保工程的基本建设情况，同时给出了综合性城市金保工程评估体系的内容。 第四章：合肥市金保工程公众满意度实践。本章详细的论述了合肥市金保工 程公众满意度实践的基本流程和具体内容，同时对满意度调查的数据结果做了一 个定量的分析。 第五章：合肥市金保工程公众满意度提升方向。本章从三个方面总结了合肥 市金保工程公众满意度的提升方向，分别是：推进合肥市金保工程建设的建议， 绩效评估指标体系的完善，公众满意度调查方法的改进。 第六章：总结与展望。对本论文的研究内容进行了总结，同时提出了自己今 后研究工作的方向。 1 4 本章小结 本章作为论文的绪论部分，从总体上阐述了本论文的选题背景和研究目的， 并对论文的行文安排做了概述。 2 第二章公众满意度及政府绩效评估的基本理论 2 1 公共部门公众满意度的深刻含义 2 0 世纪8 0 年代以来世界上许多国家相继开展了政府部门改革。其中顾客导 向的政府观念、全面质量管理的思想、结果导向政府理念、公共服务的市场化供 给以及公众参与政府绩效评价等西方行政改革的基本思想，对政府提供的公共物 品和公共服务的公众满意度调查提出了要求。 ( 1 ) 顾客导向政府理念1 9 j 1 9 9 2 年戴维奥斯本和特德盖布勒合作出版了改革政府企业精神 如何改革着公营部门一书，书中为改革美国政府开出了十种“药方”，其中之 一就是要建立一个受顾客驱使的政府；满足顾客的需要，而不是官僚政治的需要。 认为民主政府是为它们公民服务而存在的，要把顾客放在驾驶员座位上，使公益 服务提供者对他们顾客需求做出灵敏的反映，把资源放在顾客手里让他们挑选。 根据世界各国的经验，公共服务承诺制度的建立和公共服务标准的制定，不仅有 利于公众对公共服务进行监督，而且有助于公共部门保证其公共服务的质量，提 升公共服务的水平和效率，更好地回应和满足公民的需求。 ( 2 ) 全面质量管理思想【1 0 j 2 0 世纪9 0 年代以后，美国、英国和日本等先进国家便将全面质量管理运用 于政府公共管理之中。全面质量管理是一种全员参与的，以各种科学方法改进组 织管理与服务，通过高素质和不断改进的产品和服务，获得顾客满意的管理理念、 制度和方法。全面质量管理的核心为：组织成员的广泛参与，满足顾客的需要， 不断改进组织管理和服务，高层管理者的认同和支持，团队精神，策略性规划。 政府全面质量管理要求政府以质量为中心，以全员参与为基础，开展目的在于让 社会公众满意和政府所有成员及社会受益而达到长期成功的管理活动。它是将企 业的全面质量管理的基本观点、工作原则和运作模式应用于政府机构之中以达到 政府工作的全面、优质与高效。全面质量管理是一个“强烈关注顾客的管理哲 学，其顾客导向是非常明显的，没有了顾客导向，全面质量管理也就成了无源之 水、无本之木 1 1 。 ( 3 ) 结果导向政府【1 2 “结果为本 就是以面向结果的管理为主，在改革政府企业精神是如 何改革着公营部门一书中提到了建立“有使命感的政府：改变照章办事的组织” 和“讲究效果的政府：按效果而不是按投入拨款”。实际上就是为政府实施“结 果管理”提供了具体的行动指南和措施。而放松政府内部管理机制是实现结果管 理的重要途径，在这一框架中，管理人员将公共组织所需的各种资源加以有效整 合，并与组织的使命和目标相结合。通过使命、目标以及产出或结果逐级描述， 直至分解成“可测量”的绩效指标。 ( 4 ) 公共服务的市场化供给1 1 3 j 2 0 世纪7 0 8 0 年代以来，西方各国都面临一个共同的情况：一方面是政府 财政压力、政府提供服务的低效率和垄断性，另一方面是公众又不允许政府放弃 过多的公共服务。所以为解决这两方面的矛盾，各国都在积极探索公共服务市场 化的实施范围、实施形式等。西方主要国家近2 0 年来的公共服务市场化的理论 和实践突破了其传统上对公共服务的一般化研究，公共服务的市场化供给的初衷 在于提高公共服务供给的效率，满足公众的需求。而公众需求的满足程度的衡量 则为进一步的推进公共服务的市场化改革指明了方向。 ( 5 ) 公众参与评议政府绩效 1 4 1 根据现代民主理论，政府运转必须的政治资源与经济资源均源于公众，由此 决定政府必须对在政治与经济方面都已付出一定“成本”的公众承担相应的责任。 绩效评价所依据的绩效指标应该从公民的立场和价值选择予以确定，绩效评价中 引入“使用者介入”机制，才能使得评价结果具有更大的可信度与参与价值。由 于公共部门管理和服务的主要接受者是公众，公众对公共部门的满意程度和信任 程度是检验公共部门效果的主要标准e 1 5 。公众满意度可以直接测定，也可以间 接测定。直接测定即通过民意调查的形式了解公民对特定公共部门和特定服务的 主观感受和评价，间接测定即设计一些标准或使用特定的方法来测定顾客满意程 度，这种测定不是单纯地依赖顾客的主观感受，具有相对的客观性。 2 2 国内外政府绩效评估研究现状 现代政府以向公民和社会提供优质高效的服务为宗旨，以提高政府绩效为目 标，因而政府绩效评估作为一项有效的管理工具，在公共管理中日益受到广泛关 注和研究。借鉴西方国家的先进经验，总结我国绩效评估的实践历程，能够对我 国服务型政府的创建提供积极的示范意义。 2 2 1国外政府绩效评估研究 国外政府绩效评估最具代表性的评估方法主要有三种：3 e 评价法、标杆管 理法和平衡计分卡法，他们分别代表了政府绩效评估的三个不同发展阶段。3 e 评价法是政府绩效评估在方法探索上的开端，标杆管理法预示着对政府绩效评估 的全面开始，平衡计分卡法明确提出政府要以长远的眼光对社会的远景发展做出 规划，思考其在社会发展中应承担的使命，指导政府绩效评估 16 | 。 ( 1 ) 3 e 评价法形成于2 0 世纪6 0 年代，当时为了更好地控制政府财政支出， 节约成本，美国会计总署把对政府工作的审计重心从经济性审计转向经济性、效 率性、效果性并重的审计，从单一指标扩展到多重指标，俗称3 e 评价法 17 | 。经 济是指投入成本的降低程度，效率反映所获得的工作成果与工作过程中的资源消 耗之间的对比关系，效益通常用来描述政府所进行的工作或提供的服务在多大程 度上达到了政府的目标，并满足了公众的需求。3 e 评价法指标明确，有利于对 政府的财政控制，但其指标过于单一片面，与政府行为本身的难以量化相悖。 4 ( 2 ) 标杆管理法形成于2 0 世纪8 0 年代，背景是政府改革进一步深化，企 业化政府呼声越来越高。全面的标杆管理法由美国俄勒冈州进步委员会( o r e g o n p r o g r e s sb o a r d ，简称o p b ) 集中提出，o p b 组织认为，标杆管理测评旨在使一个 机构、城市或社区的福祉走向特定的境界和理想的状态，是一种寻求改善的心态 及其改善的流程，并使这种欲望自然而然地演进l1 8 j 。标杆管理的指标确定比较 灵活全面，集评估与比较于一身，有较好的激励效果。缺点在于随意性强，易导 致指标体系的繁复，同时对管理主义的强调易忽视政府公共性的本质。 ( 3 ) 平衡计分卡法。1 9 9 2 年，哈佛商学院教授罗伯特卡普兰和复兴方案 公司总裁戴维诺顿开发出了一种新型的侧重于企业的绩效评估方法平衡计 分卡法，但它同样适用于政府部门 1 9 。该方法从四个维度来管理组织的绩效： 财务、顾客与服务、内部业务流程、学习与创新，并要求彼此之间保持适当的平 衡。平衡计分卡方法主张长期战略与短期目标之间的平衡，既注重现实结果，又 兼顾长远发展，是目前比较科学全面的评估方法。但是把平衡计分卡应用到政府 部门，要求实施者必须对指标体系进行恰当设计与构建，否则就只是空中楼阁。 因此，指标体系的构建成为该方法运用的关键。 2 2 2 我国政府绩效评估研究 与国外政府绩效评估的悠久历史相比，我国的政府绩效评估仍然处于起步阶 段 2 0 3 。改革开放以来，我国进行了行政管理体制的改革、优化和创新，在变革 观念、转变职能、调整组织机构、改革行为方式的同时，开始注意借鉴引进国际 流行的评估理念和评估指标。经过十几年的发展，我国政府绩效评估已经在从形 式到内容各方面都取得了一些进展，但是这种进展却一直相对缓慢，成效也不很 明显，这与当前我国社会的飞速发展是相当的不协调。这是因为，作为一种政府 监督机制，政府绩效评估在构建的绩效型和服务型政府的过程中起着关键作用 2 l | 。虽然我国当前一些地方政府在建设服务型政府的过程中，也尝试着将对服 务型政府建设的问题纳入到政府绩效的考察中去，从而使得政府绩效评估与地方 政府的战略发展导向取得一致性，但是，这种努力还没有取得明显的成效。 同时，在十六届四中全会上，党中央提出了到2 0 1 0 年构建社会主义和谐社 会的九大目标和主要任务，其中就包括“基本公共服务体系更加完备，政府管理 和服务水平有较大提高”这一奋斗目标。这种形势对当前单纯以g d p 增长为主导 的评估体系形成了挑战，需要各级政府从经济、社会、政治、生态、文化等多方 面重构现有的绩效评估体系 2 2 3 。 从实践看，我国的绩效管理分三种类型：一种是普通性的政府机关绩效评估， 包括目标责任制、社会服务承诺制、效能监察和效能建设等；第二种是具体行业 的绩效评估，如教育部门为各级各类学校设立的绩效评估体系；第三种是专项绩 效评估，如珠海市的“万人评政府 、甘肃的“非公企业评议政府绩效”以及山 西运城的“办公室机关工作效率标准 等 23 | 。这些改革措施的应用不仅为政府 开展绩效管理积累了较为丰富的经验，而且为我们怎样设计合理的政府绩效评估 指标进行了有益的探索。 2 0 0 4 年7 月，国家人事部中国政府绩效评估研究课题组在总结国内外 相关指标体系设计思想和方法技术的基础上，经过深入调查，并组织有关专家论 证分析，提出了一套适用于中国地方政府的绩效评估指标体系。该指标体系共分 三层，由职能指标、影响指标和潜力指标3 个一级指标，1 1 个二级指标以及3 3 个三级指标构成，适用于全面系统地评估中国地方各级政府，特别是市县级政府 的绩效和业绩状况1 2 4 j 。这套指标体系的出台对我们今后的研究有着重要的参考 价值。 2 3 基于战略导向的绩效评估模型 战略是一股无形的力量，它对政府绩效评估、政府绩效评估体系和绩效评估 行为有着深层次的影响和制约【2 5 j 。研究基于战略导向的政府绩效评估，能全面、 深刻揭示政府绩效评估的本质和规律，从而有利于科学地构建政府绩效评估体 系，有效地实施政府绩效管理。 在传统行政模式下，政府一般很少关注自身的战略问题。因为战略问题通常 被认为是政治家们所应考虑的问题，这就导致了政府自身经常处于墨守成规和照 章办事的短期行为中，这制约了政府绩效水平的提高。目前，面对公众对政府日 益增长的期望和需求，转型时期的政府同企业一样，面临着更加复杂和不确定的 社会环境。同时，基于宏观战略和外在作用对基层政府的利益、行为的整合，与 来自单一政府部门利益扩张倾向之间的张力越来越大 26 | 。因此，政府必须立足 于战略，考虑对诸如回应、参与、效率、责任等多维度的社会需求的反应程度， 客观上要求政府必须把战略管理框架纳入自己的视野。同时，随着我国市场经济 进程的不断深入，政府这一特殊组织形式与企业单位出现了越来越多的相似性， 这也使得战略管理成为政府应对环境挑战、变革加剧和实现政府目标、衡量责任 以及取得最终绩效的一条有效的整合途径。 国外学者瑞尼曾指出，战略管理的重点在于对组织总目标、自身的优势和劣 势以及面临的来自内外部的威胁和机遇进行评估( s w o t 分析) ，并在此基础上， 围绕目标制定长期的计划，并配置各种力量的行动方案，以此达到最佳的活动 27 l 。与此同时，经济、技术和社会的进步，已使得人们面临更加复杂多变的环 境，当今所有的管理者都意识到变革已经成为他们工作中的常态特征，而有效驾 御变革的领导能力已成为2 1 世纪管理的核心技能 28 j 。因此，基于战略导向的绩 效评估可以为组织领导人应对环境挑战、实施变革、实现组织目标、衡量责任以- 及取得最终结果提供一条有效的整合途径。 美国行政学会( a s p a ) 的“责任和绩效中心 ( c a p ) 通过五年的研究和探索， 开发出了一套实施绩效管理的战略框架( 如图2 - 1 所示) 。c a p 的专家们相信， 如果公共部门管理者被给予恰当的培训，并在实践中根据自身所面临环境和部门 6 特点的不同加以灵活应用，那么这一战略框架一定会取得令人满意的结果e 2 9 。 该模型的特别之处在于：首先由环境分析、建立使命和愿景、设置目标体系、 制定整合各种资源的行动方案、评估和测量结果、实施跟踪和监控这一逐级递进 的过程所组成；二是强调这一模型的目的在于建立结果导向的公共服务提供体 系；三是强调绩效测量的目的在于落实责任和持续改进；四是通过这一模型可以 整合并且提高组织各层面以及各领域的绩效并保持它们之间相互协调一致。每个 部门和人员都可以通过这一框架提供逻辑思路，清楚地了解到自己未来工作的路 线图：我们现在身处什么位置? 我们将要到哪里? 我们如何才能到达那里? 为了 到达那里，我们如何测定我们的进程? 以及判别我们最终是否达到目标。 我们现在的位置? 我们想要到哪儿? 我们如何到达那里? 我们如何测定进程? 我们如何和何时能知 道是否到达目的? 内外部环境分析 1r 使命和原则 1 l 愿景 i 目的和目标 土 行动和计划 j r 绩效测量 上 l 监控和跟踪 情形清单 环境审视 寻找标杆 陈述组织的意图 确立核心价值 组织的独特性 组织未来蓝图 确认总的最终目的 特定的和可测量的标的 确认战略 详细的工作计划 确保责任落实和持续改进 建立监控系统 收集和汇总管理信息 图2 - 1 基于战略导向的政府绩效评估模型 2 4 本章小结 本章主要论述了公共部门公众满意度的深刻含义，同时考虑到公众满意度调 查也是政府绩效评估诸多方式中的一种，所以本章还对国内外政府绩效评估的研 究现状做了一定的介绍，并在此基础上引入了国外常用的一种绩效评估模型：基 于战略导向的绩效评估框架。 7 第三章合肥市金保工程建设情况 3 1 国家金保工程 3 1 1国家金保工程的起源 随着社会保险个人账户的建立、养老金的社会化发放，以及离退休人员管理 服务社会化进程的推进，社会保险业务管理的信息量正以前所未有的速度急剧膨 胀，社会保险基金量也相应急剧增长，传统手工方式乃至小规模的计算机管理系 统已不能满足日常管理工作的需要。同时，市场导向就业机制的逐步建立，劳动 者的流动日益频繁，实施建设全国统一的劳动和社会保障信息系统工程就成为必 然 3o i 。 2 0 0 2 年8 月，中共中央办公厅、国务院办公厅转发的国家信息化领导小 组关于我国电子政务建设指导意见( 中发办( 2 0 0 2 ) 1 7 号) ，明确了1 2 个重点 建设和完善的业务系统，劳动社会保障信息系统是其中之一。为落实中发办 ( 2 0 0 2 ) 1 7 号文件精神，结合国家“十五 期间信息化工作规划，国家劳动和 社会保障部组织有关专家和有关部门对劳动保障信息化建设的目标和任务进行 了认真研究，在总结近几年信息化建设经验的基础上，提出了建设“金保工程 的初步方案。2 0 0 2 年1 0 月3 0 日，国家劳动和社会保障部在辽宁省沈阳市召开 了全国劳动保障信息化工作会议，李其言副部长在会议上发表加快建设“金保 工程 全面提高劳动保障工作信息化水平的讲话，明确提出将金保工程作为“一 号工程”。至此，国家金保工程全面启动。 3 1 2 国家金保工程的基本框架 ( 1 ) 金保工程的涵义。 金保工程是政府电子政务工程建设的重要组成部分，是全国劳动保障信息系 统的总称，可以用“一二三四”来加以概括，即一个工程，二大系统，三层结构， 四大功能。即在全国范围内建立一个统一、高效、简便、实用的劳动社会保障信 息系统( l a b o ra n ds o c i a ls e c u r i t yi n f o r m a t i o ns y s t e m s ，简称l s s i s ) ，包括社会 保险和劳动力市场两大主要系统，由市、省、中央三层数据分布和网络管理结构 组成，具备业务经办、公共服务、基金监管、决策支持四大功能。 ( 2 ) 金保工程的总体目标： 在统一电子政务网络平台上，构建中央省市三级劳动保障系统网 络；在此基础上，建立网络互联、信息共享、安全可靠的、全国统一的劳动信息 服务网络；以网络为依托，优化业务处理模式，建立规范的业务管理体系、完善 的社会服务体系和科学的宏观管理体系。 金保工程建设是采取分步实施的策略，“十五 期间，金保工程建设的主要 目标是：地级以上城市全部建立统一的覆盖各项业务的集中式资源数据库，实现 城区内广域网实时连接，在街道一级普遍建立劳动保障信息发布站或查询终端； 8 实现劳动保障主要业务的全过程计算机管理，大部分业务应用系统能够使用统一 软件；初步建立硬件设备配置标准、网络接口标准和数据传输方式统一的全国劳 动保障信息系统。 同时，要有效整合社会保险和劳动力市场信息网络，原则上统一建设各级劳 动保障部门社会保险数据中心和劳动力市场监测中心，形成统一的劳动保障数据 平台。 3 2 合肥市金保工程建设历程 2 0 0 2 年，根据合肥市的实际情况，鉴于合肥市劳动和社会保障业务和信息 化建设的发展进程和目前合肥市医疗保险系统启动的时间要求，从系统建设的总 体要求出发，合肥市社保局提出了合肥市劳动和社会保障信息化建设的总体目 标、总体建设方案和项目建设安排，合肥市劳动和社会保障管理信息系统的总体 建设主要分为三个阶段实施，即合肥市金保工程一期工程、二期工程、三期工程。 其中，合肥市劳动和社会保障信息化建设的总体目标框架是“1 2 4 8 ”工程，即一 个核心业务数据库、两个网络、四个体系、八个平台。 2 0 0 3 年1 2 月合肥市全面启动被定为“合肥市电子政务一号工程 的劳动保 障信息管理系统建设。并于2 0 0 4 年9 月投入使用，完成了数据中心、劳动和社 会保障业务系统建设，完成了“五险合一 应用系统的开发，开始四级网络建设 并完成试点开通，开始劳动和社会保障卡建设并试点开通；完成了对合肥市劳动 和社会保障局计算机中心机房建设，局域网建设和改造；完成了对合肥市劳动和 社会保障局主机系统、网络系统的设备选型、安装调试、布线、系统联调。 2 0 0 4 年，全面完成劳动和社会保障卡系统、劳动力管理和四级网络建设； 完成全市统一的劳动和社会保障一体化建设。经过几年的努力，一期建设于2 0 0 5 年3 月完成，并投入使用。已经和全市4 个区、4 个街道、2 3 个社居委实施联 网，使劳动就业和社会保障的各项业务可通过网络在各区、街道、社居委直接办 理，并开通了劳动保障1 2 3 3 3 电话服务系统，百姓可通过电话或网络系统直接咨 询各项劳动保障的相关政策、问题，查询有关文件以及个人帐户等。2 0 0 6 年1 月1 日实现医保实时结算，同年4 月1 日，作为合肥市金保工程建设的重要组成 部分合肥市社会保障卡开始启用，首批发放保障卡6 0 万张，实现了联机刷 卡。目前，合肥市劳动社会保障信息系统数据量已达4 5 0 g ，包括全市9 1 1 6 家用 人单位，4 8 万人参加城镇养老保险人员，1 6 万离退休人员、4 6 1 万参加失业保 险人员和5 6 9 万参加医疗保险人员、2 3 万人分别参加工伤、生育保险基础信息， 超过1 0 5 0 0 万条缴费信息和帐务信息等。同时，涉及全市5 2 5 万户家庭，1 5 8 万 人的基本信息已经采集完毕，正在整理入库。 2 0 0 6 年7 月启动合肥市金保工程二期工程，全面完成劳动和社会保障四级 网络系统建设，完成劳动力系统建设，完成劳动和社会保障卡建设。以网络为依 托，连接合肥市的三个县七个区，并将网络延伸到街道、社居委，继续拓展定点 9 医疗机构、定点零售药店，将网络与政府、银行、税务等部门进行互联，实现网 络化办公和信息资源共享。系统在规范和优化业务流程的基础上，统一资源、统 一标准，整合所有的劳动和社会保障业务，实现业务管理现代化，业务流程规范 化，业务办公自动化。继续推进一个核心、两个网络、四个体系、八个平台的建 设。 2 0 0 7 年启动金保工程三期工程，预计建立合肥市劳动业务管理信息系统， 实现全市统一的劳动和社会保障一体化建设，统一资源数据库。建立合肥市劳动 和社会保障综合查询和统计系统，为政府决策提供服务。 作为一个高起点的计算机信息管理系统，合肥市劳动和社会保障信息化发展 在这几年内取得了一定的成效，但仍然有部分建设目标未能实现。合肥市劳动和 社会保障信息化的建设者们本着以最少的投入实现最大化的效益，在运行中具体 体现“服务统一，相对独立 的机制的原则，最终将实现如下目标：五险合一、 劳动力跟踪、前台业务经办自动化、规范和优化业务流程、统一标准、统一资源 数据库、共享信息、覆盖全市劳动和社会保障业务、涵盖行政审批业务和经办业 务。 建设成的劳动和社会保障管理信息系统，采用先进的计算机网络集成技术， 建立全市统一的劳动和社会保障信息系统，实现劳动和社会保障信息的协同处理 和资源共享，使劳动和社会保障部门可以更加准确地把握劳动力资源、社会保险 和企业的发展状况，为劳动和社会保障工作的业务开展、重大决策、政策制定提 供信息支持，更好地为社会、企业和劳动者服务。建设成的劳动和社会保障管理 信息系统，可以为基金监管提供技术上的保证，提高基金征缴、支付和管理的规 范化、制度化；可以提高社会保险基金监管部门对基金运转的透明度和知情度， 有效防止冒领养老金现象，切实防范和化解基金风险，对于加强基金监督力度具 有重要的作用。同时，全国统一规划、统一建设社会保险管理信息系统，统一设 计、统一开发应用软件和各项业务系统，可以节省大量的建设费用，也避免了因 标准不统一、网络无法互联造成的资金浪费 3 3合肥市金保工程集成综合评估分析 作为合肥市电子政务一号工程，合肥市金保工程从建设之初，就已经过多方 面的权衡和综合考虑，首先要符合国家的整体要求和框架，其次必须要与合肥市 当地的具体社会经济环境相适应，最后还要考虑到合肥市民的当前需求。所以， 对合肥市金保工程进行绩效评估，也应该从三个方面综合考察：国家层面的金保 工程建设评估、合肥市社保局部门的自我评估、以及本论文重点论述的合肥市金 保工程公众满意度实证研究。 3 3 1 来自国家劳动和社保部门的金保工程建设评估分析 为进一步加强对金保工程示范城市建设工作的指导，切实保证各项示范建设 任务的完成，2 0 0 5 年底至2 0 0 6 年初，国家劳动和社会保障部对金保工程示范城 1 0 市建设状况展开评估工作。从评估结果来看，各示范城市的系统建设普遍取得了 一定的进展，但多数城市与示范城市的标准以及金保工程一期建设的目标相比， 还有不小的距离。 下面是对该次评估的具体分析： 1 参与到本次金保工程建设评估的样本，共包括2 5 个省4 个直辖市的1 0 2 个地区，分别从组织和制度建设、数据中心建设、网络建设、应用系统和社会保 障卡、公共服务、交换库建设6 个方面来考察金保工程的建设情况。除去哈尔滨 市、上海市、厦门市、甘肃省本级、酒泉市和石河子市6 个样本，因为某些原因 而无法得到结果外，其他9 6 个样本均为有效。 2 从评估结果来看，平均得分6 5 4 3 分，这是一个可以接受的结果，反映 了全国金保工程示范城市的建设已经取得了一定的成绩