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我国高校内部会计控制的问题研究 中文摘要 我国高校内部会计控制的问题研究 中文摘要 长期以来，高校是以教学和科研为高校经营活动的中心工作，内部会计控制的重 心偏于教学和科研经费的控制，内部会计控制制度在学校的日常教学管理活动和高校 发展建设中没有得到应有的重视，但是随着我国高校合并和教育体制内部改革日益深 入，经费来源日趋多元化，高校业务活动多元化和复杂化的特点。高校财务管理和会 计核算任务日趋繁重，控制业务范围广而复杂，加上我国高校内部控制执行不严，缺 乏有效的监督和科学的评价体系，导致在一些薄弱的环节如基建、后勤等发生腐败和 蔓延。高校需要不断加强自身的管理、增加自身的竞争力。高校内部会计控制实施的 好与坏直接影响着高校改革和发展的进程。本文针对我国高校内部会计控制现状和存 在的问题，对比我国高校与企业内部控制的异同，结合我国高校内部管理的特点，依 据美国c o s o 报告和我国内部会计控制法律法规及高校财务制度、条例，重新设计 了我国高校内部控制系统，包括：设计目标、设计原则和基本框架，针对我国高校内 部会计控制现状，分析了我国高校内部控制薄弱的原因，并结合高校的实际情况和特 点来对高校内部会计控制重点内容进行具体设计。 关键词：高校内部控制，现状，对策，系统，局限 作者：张春梅 指导教师：罗正英 我国高校内部会计控制的闯题研究英文摘要 r e s e a r c ho nt h e i n t e r n a la c c o u n t i n gc o n t r o li nt h e c o l l e g eo fc h i n a a b s t r a c t c o l l e g ef o c u so i lt h et e a c h i n ga n di n v e s t i g a t i o ni na l lo p e r a t i o n a la c t i v i t yi nc h i n a ，s o i n t e r n a la c c o u n t i n gc o n t r o li sm o r eo nt h ee x p e n s ec o n t r o lo ft e a c h i n ga n di n v e s t i g a t i o n a c t i v i t i e s t h ej o bo fi n t e r n a la c c o u n t i n gc o n t r o lj o bd o e s n 。tg e tt h eh i g ha t t e n t i o no f m a n a g e m e n to fc o l l e g ew i t l ls e r i e so fj o bo nt e a c h i n gm a n a g e m e n ta n dd e v e l o p m e n t p l a n n i n g ，b u tw i t hm e r g e ro fh i g l ls c h o o la n dr e f o r mo f e d u c a t i o ns y s t e mt h ei n c o m i n g c o m e sf r o mm o r ed i f f e r e n ts o u r c 2a n de d u c a t i o na c t i v i t i e sg e tm o r ec o m p l i c a t e d i ts h o w s t h a tt h ef i n a n c i a lm a n a g e m e n ta n da c c o u n t i n gv e r i f i c a t i o ng e tm o r ed i f f i c u l ta n dh e a v i l y l o a d e d m o r ew i d es c o p e ，m o r e o v e rt h ee x e c u t i o ni sl o o s ef o ri n t e r n a lf i n a n c i a lc o n t r o li n c o l l e g ew i t hp o o rs u p e r v i s i o na n d i n e f f e c t i v ea s s e s s m e n ts y s t e m , i tl e a d st os o m ep r o b l e m , e g c o r r u p t i o na n db r i b e ，i ns o m ea r e ao fb u i l d i n gc o n s t r u c t i o na n dl o g i s t i c s s oi td o e s n e e dt oe n h a n c et h ei n t e r n a lc o n t r o la n di m p r o v et h ec o m p e t i t i v e n e s si nc o l l e g e ，a n dm o s t i m p r o r t a n t l yh o wt oe x e c u t ew e l li n t e r n a la c c o u n t i n gc o n t r o li sv e r yc r i t i c a lt oa f f e c tt h e r e f o r ma n dd e v e l o p m e n to fc o l l e g e t h i sp a p e rr e d e s i g nt h ei n t e r n a la c c o u n t i n gc o n t r o l s y s t e mo fc h i n ac o l l e g eb yc o m p a r i n gc o l l e g ea n dc o m p a n ym a n a g e m e n ti nf i n a n c ea n d c o n s i d e r i n gt h ea m e r i c ac o s or e p o r ta n dc h i n ai n t e r n a la c c o u n t i n gl a w ，e g r e d e s i g n o fi n t e r n a la c c o u n t i n gc o n t r o ls y s t e ma n d k e yc o m p o n e n t sa c c o r d i n g t oa c t u a ls i t u a t i o na n d f u t u r en e e d s k e yw o r d s ：i n t e r n a la c c o u n t i n gc o n t r o li nc o l l e g e ， c u r r e n ts i t u a t i o n , r e s o l u t i o n ，s y s t e m ，l i m i t i i w r i t t e n b y ： s u p e r v i s e db y ： z h a n g c h u n m e i l u oz h e n g y i n g 苏州大学学位论文独创性声明及使用授权声明 学位论文独创性声明 本人郑重声明：所提交的学位论文是本人在导师的指导下，独立 进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文 不含其他个人或集体已经发表或撰写过的研究成果，也不含为获得苏 州大学或其它教育机构的学位证书而使用过的材料。对本文的研究作 出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人承担本 声明的法律责任。 研究生签名：旌徽日期型垒勺 学位论文使用授权声明 苏州大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆、清华大学论 文合作部、中国社科院文献信息情报中心有权保留本人所送交学位论 文的复印件和电子文档，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论 文。本人电子文档的内容和纸质论文的内容相一致。除在保密期内的 保密论文外，允许论文被查阅和借阅，可以公布( 包括刊登) 论文的 全部或部分内容。论文的公布( 包括刊登) 授权苏州大学学位办办理。 t 研究生签名：猫叠日期：迎丑! 三：! ! 导师签名：暨美 我国高校内部会计控制的问题研究第一章绪论 第一章绪论 2 0 0 6 年，全国普通高校招生5 4 0 万人，是1 9 9 8 年招生1 0 8 万的5 倍；高等教育 在学生人数超过2 3 0 0 万人，是1 9 9 8 年的4 倍，高等教育毛入学率达到2 1 。在一 个较短的时间内高等教育实现了历史性跨越，进入了国际公认的大众化发展阶段。高 等院校在市场经济不断发展的大潮中，也将面临激烈的竞争，要在激烈的市场竞争中 立于不败之地，必须建立严密完善的控制系统，只有建立了完善的内部会计控制制度， 高校才能从容面对未来的挑战。随着教育体制改革的深入，高等院校已经脱离了单靠 国家财政拨款的办学状况，步入了多渠道筹资的办学模式。高校自主权逐步扩大，在 从事教学科研活动的同时，高校还开展对外投资、合资、租赁、创办校办企业等经济 活动。资金使用已经涉及到教学科研、物资采购、基本建设、后勤保障、产品生产等 方方面面。要使大量的资金筹集和使用活动能健康和有序的进行，就需要建立完善的 内部会计控制制度。然而，我国高校的内部会计控制制度现在还不够健全，固定资产 及物资的采购、验收、保管等职责未严格分离，设置账外账，对多年来的毁损、报废、 短缺、改造的固定资产不作会计记录，造成账实不符及国有资产流失等等，还有采购 教材设备吃回扣、基建工程暗箱操作、招生人员索贿受贿等形形色色的高校腐败行为 正在成为反腐败工作的新焦点。在各项业务活动中，买方和卖方市场的失衡，引发了 问题的产生，而这些产生问题的环节是经济活动较为频繁，而内部会计控制制度较为 薄弱的地方。 1 1 研究背景和意义 目前，尽管我国大部分高校都己建立了内部会计控制制度。但具体实施情况却并 不尽如人意，财产物资内部会计控制薄弱，近年来高校内部控制不完善引起高校经济 案件频频发生，不仅造成高校财产上的损失，而且还影响了高校正常工作的进展，严 重影响了高校的发展和高校的声誉。最近，北京市海淀区检察院披露的一组数字备受 各界关注：从1 9 9 8 年到2 0 0 5 年，海淀区检察院共立案侦查教育系统案件4 1 件4 2 人，其中高校2 4 件，占5 9 ，高校企业1 4 件，占3 4 。是哪些人让高校的形象蒙 羞? 办案检察官发现，涉案人员主要集中在学校领导、主管财务工作的人员、后勤管 理人员，其中尤以主管人、财、物审批工作和受委托经营、管理国有财产的人员居多。 我国高校内部会计控制的问题研究第一章绪论 在所查办的案件中，仅参与财务工作的人员包括财务处主任、出纳、会计，就占了 1 9 人。2 0 0 2 年，某大学财务处原处长侯某擅自做主并假冒领导签字，先后两次挪用 公款达9 0 0 余万元。同年，该校现代教育技术中心原会计单某贪污案发。2 0 0 3 年该 校原出纳马某又因挪用公款2 5 万元被立案侦查。在两年时间里该校先后共有三名财 务人员受到法律追究，这充分反映了高校财务岗位职务犯罪的高发性特点。“高校 职务犯罪出现了新特点，进行股票、期货投资等营利活动，已成为挪用公款的主要犯 罪形式。海淀区检察院的相关负责人介绍说，在1 9 9 8 年至2 0 0 5 年所查办的案件中， 挪用公款数额超百万元的案件几乎都是用于炒股。如某大学化学系液晶材料公司财务 处原会计郑某，伙同社会人员邓某将本单位公款3 0 0 万元挪用，进行股票交易营利活 动，其中1 5 0 万元至今无法归还。 随着教育体制改革的深入，高校改革进程的加快，传统的高校内部会计控制面临 着巨大的挑战。一方面，随着高校的合并和扩招，招生人数、教职员工数量的增加。 投入资金规模不断扩大，高校的学生大量增加。另一方面，中国高校为适应更为激烈 的挑战，必须不断发展和完善，高校内部会计控制系统本身需要不断创新，新一轮改 革的重点将努力创建更加适应教育市场国际化趋势的新型内部管理模式。2 0 0 6 年， 被称为中国内部控制年。财政部正紧锣密鼓地制定内部控制规范，国资委也将在年内 发布中央企业内部控制管理暂行办法和中央企业内部控制评价暂行办法证监 会所属的上海证券交易所出台了堪称中国版萨班斯一奥克斯利法案的 上市公司 内部控制指引。凡此种种，标志着政府有关部门由大力提倡内部控制建设向明确要 求，细化规定层面转变。一股内部控制的旋风伴随着强化内部控制制度建设的全球 化浪潮。正席卷而来。那么中国式内部控制的缺憾究竟在哪里，又如何建立高质量 的、有实质性影响的、符合中国企业特点的内部控制体系。 发生在象牙塔内的腐败案件呈上升趋势，数量之多，金额之巨，情节之恶劣，涉 案人员职务级别之高，都是过去所没有的。这些违法违纪和管理混乱带来的损失浪费 等问题，都可以在内部控制方面找到原因。我国高校的财务内部控制制度现在还不够 健全，因此，高等院校建立完善的内部控制制度已经势在必行。本文分析了我国高校 内部控制的现状，实施财务内部控制的必要性，深入剖析当前高校财务内部控制存在 的主要问题，运用财务内部控制的原理和方法，结合高校的特点，设计适合我国国情 的高校内部会计控制系统。 2 我国高校内部会计控制的问题研究第一章绪论 1 2 文献综述 内部会计控制作为加强单位内部管理的重要手段和方法长期以来都受到国内外 理论界和实务界的重视。内部控制的思想不论在中国，还是其它国家都有着悠久的历 史。英国著名学者塞缪尔约翰进将内部控制的意思定义为“由另一个职员保管的登 记薄或账册，可由他人逐项检查内部控制，就是以控制论和经济控制论的科学方法， 分析研究各组织内部的业务活动，研究如何发挥管理功能，如何对管理过程进行有效 的调节和控制。现代意义的内部控制是一个动态的概念，它随着现代大企业的兴起与 管理理论的发展，随着人们对内部控制认识的逐步深化而拓展和完善。 1 2 1 内部控制国内外文献 l 、国外内部控制的研究 内部控制理论随着系统论、委托代理理论、控制论的提出和完善而不断发展，它 大致经历了五个阶段：内部牵制阶段、内部控制制度阶段、内部控制结构阶段、内部 控制整框架阶段和企业风险管理框架阶段。 第一阶段：内部牵制阶段( 2 0 世纪2 0 年代4 0 年代) 在公元前3 6 0 0 年以前的美索不达米亚文化时期，就已经出现了内部牵制的一些 做法，我国西周时的分级控制等制度也迸发着内部牵制思想的火花。1 5 世纪末，随 着资本主义经济的初步发展，复式记账法开始出现，内部牵制渐趋成熟。内部牵制一 直延续到2 0 世纪4 0 年代，它基本是以查错防弊为目的，以职务分离和账目核对为手 法，以钱、账、物等会计事项为主要控制对象。l r d i c k s e 最早于1 9 0 5 年提出内部 牵制这个概念，他认为内部牵制由二个要素构成：职责分工、会计记录、人员轮换。 美国会计学家g e o r g e e b e n e t 发展了内部牵制这一概念，他于1 9 3 0 年给内部牵制下 了一个完整的定义：内部牵制是由账户和程序组成的协作系统，这个系统使得员工在 从事本身工作时，独立地对其他员工的工作进行连续性的检查，以确定其舞弊的可能 性。1 8 世纪工业革命以后美国的一些企业逐渐摸索出一些组织、调节、制约和检查 企业生产经营活动的办法，逐步建立了内部牵制制度。柯氏会计辞典( k o b _ i c r s d i c t i o n a r y f o r a c o u n t a n t ) 将内部牵制定义为：“以提供有效的组织和经营，并防止错误 和其它非法业务发生而制定的业务流程。其主要特点是以任何个人或部门不能单独控 制任何一项或一部分业务权力的方式进行组织上的责任分工。每项业务通过正常发挥 其他个人或部门的功能进行交叉检查或交叉控制。实际有效的内部牵制使每项业务能 我国高校内部会计控制的问题研究第一章绪论 完整正确地经过规定的处理程序，而在这规定的处理程序中，内部牵制机能永远是一 个不可缺少的组成部分。” 人们对上述内部牵制概念长期来没有根本的异议，以致在现代的内部控制理论 中，内部牵制仍占有相当重要的地位，它是现代内部控制理论中有关组织规划、职务 分离控制的雏形。内部牵制的理论假设一是两个或两个以上的人或部门无意识地犯同 样错误的机会是很小的；二是两个或两个以上的人或部门有意识地合伙舞弊的可能性 低于单独一个人或部门舞弊的可能性。实施内部牵制就意味着一项业务必须经过多个 人员甚至多个部门的参与，这样一来任何业务流程都必须经过多道环节和人员的交叉 检查和控制，自然就可以在很大程度上减少无意识的出现差错和有意识的营私舞弊现 象发生的可能性。实践证明这些设想是合理的，内部牵制机制确实有效地减少了错误 和舞弊行为，因此在现代内部控制理论中，内部牵制仍有重要的地位，成为有关组织 机构控制、职务分离控制的基础 第二阶段：内部控制阶段( 2 0 世纪4 0 年代末一2 0 世纪8 0 年代末) 2 0 世纪以后，随着生产经营过程日益复杂，为了保护投资者和债权人的经济利益， 国外发达国家纷纷要求通过以法律的形式强化内部控制和企业管理。1 9 3 6 年，美国 会计师协会在注册会计师对财务报表的审查首次出现“内部控制 作为专业术语； 1 9 4 9 年美国注册会计师协会的审计程序委员会在内部控制，一种协调制度要素及 其对管理当局和独立注册会计师的重要性报告中，首次对内部控制作了权威性定义： “内部控制包括组织机构的设计和企业内部采取的所有相互协调的方法和措施这些 方法和措施都用于保护企业的财产，检查会计信息的准确性，提高经营效率，推动企 业坚持执行既定的管理方针。”这一概念己突破了与财务会计部门直接有关的控制 的局限，使内部控制扩大到企业内部各个领域。1 9 5 8 年，该委员会发布的第2 9 号审 计程序公报独立审计人员评价内部控制的范围将内部控制分为内部会计控制和内 部管理控制。前者是指与财产安全和会计记录的准确性、可靠性有直接联系的方法和 程序，后者主要是与贯彻管理方针和提高经营效率有关的方法和程序。1 9 8 6 年，最 高审计机关国际组织( 玳t o s m ) 在第十二届国际审计会议上发表的总声明中重 新阐释内部控制的定义，即文中所用概念。 第三阶段：内部控制结构阶段( 2 0 世纪8 0 年代末一2 0 世纪9 0 年代) 2 0 世纪8 0 年代以后，内部控制的研究重点逐步从一般涵义向具体内容深化。西 方会计界对内部控制的研究重点由一般涵义向具体内容深化，与此同时，控制环境逐 4 我国高校内部会计控制的问题研究第一章绪论 步被纳入内部控制范畴。1 9 8 8 年美国注册会计师协会发布审计准则文告第5 5 号。 该文告认为，“企业的内部控制结构包括为合理保证企业特定目标的实现而建立的各 种政策和程序”，并指出内部控制结构由控制环境、会计制度和控制程序三个方面组 成。首次以“内部控制结构 代替“内部控制 ，这是内部控制理论研究中的一个突 破性的研究成果。该文告中认为控制环境是指对建立、加强或削弱特定政策和程序效 率发生影响的各种因素，诸如管理者的思想和经营作风，企业组织结构，董事会及其 所属审计委员会特别是审计委员会发挥的职能等等，环境控制反映了董事会、管理者、 业主和其他人员对控制的态度、认识和行动。会计制度规定各项经济业务的确定、分 析、归类、登记和编报的方法，明确各项资产和负债的经营责任。控制程序指管理当 局所制定的政策和程序，如经济业务和活动的批准权，明确人员职责分工，资产和记 录的接触控制等，从而达到二定的控制目的。内部控制已不再仅仅是审计人员关注的 焦点，而是变成了所有与企业有利益关系的人们共同关心的问题。 第四阶段：内部控制整体框架阶段( 2 0 世纪9 0 年代一2 0 世纪末) 1 9 9 2 年9 月，美国“反对虚假财务报告委员会”( 即t r e a d w a y 委员会) 下属 的由美国会计学会( a a a ) ，注册会计师协会、国际内部审计人员协会、财务经理协会 和管理会计学会等组成的c o s o 委员会( c o m m i u e 圮o fs p o n s o r i n go r g a n i z a t i o n s ) 即通 常人们所简称的“c o s o 提出报告内部控制一整体框架。该报告开创了内部控 制研究与应用领城新的里程碑，标志着内部控制进入一个新的发展阶段。”c o s o 报 告 ，c o s o 报告是目前国内外最为权威的内部控制理论，其内涵和外延比以往任 何一个内控概念都要深刻和宽泛。它将内部控制定义为：“由一个企业的董事长、管 理层和其他人员实现的过程，用来实现以下三类目标：( 1 ) 经营的效果和效率；( 2 ) 财务报 告的可靠性；符合适用性的法律和法规。”c o s o 报告还提出内部控制包含五个相 互关联的要素：控制环境，包括员工的诚实和职业道德、人员胜任能力、管理哲学 和经营作风、董事会及审计委员会、组织机构、权责划分、人力资源政策及执行。 风险评估，包括经营环境的变化、新技术的应用及企业改组等。控制活动，包括职 务分离、实物控制、信息处理控制、业绩评价等。信息与沟通，包括确认记录有效 的经济业务、采用恰当的价值计量、在财务报告中恰当提示。监控，包括日常的管 理监督活动，以及内部审计，与企业外部团体进行信息交流的监控。 内部控制整体框架理论提出了许多新的观点：内部控制的对象是单位整个运行 过程中的所有要素( 如人、财、物、信息、技术等) ，必须将构筑单位整体的内部控制 5 我国高校内部会计控制的问题研究第一章绪论 框架，包括组织赖以存在的环境因素、内部控制的机制与程序、信息流动等，进行全 面的系统考虑与分析；明确指出组织中的每个人都对内部控制负有责任，内部控制 的好坏完全取决于制定并执行控制政策和程序的人的素质与观念，应特别重视人对内 部控制的重要程度；反过来，内部控制也影响着人的行动；内部控制是一个“动态过 程。内部控制是一个发现问题、解决问题、发现新问题、解决新问题的循环往复的 “动态过程”。管理者应当根据环境条件的变化采取不同的激励与约束措施，灵活地 选取适当的控制方式与方法；要重视那些属于精神层面的事物如企业文化、管理风 格、管理意识等的作用。要树立风险意识。在现代竞争日趋激烈的社会，任何组织 不论其性质、规模、结构如何，其组织内部各阶层必然面临来自其内外两方面因素所 导致的各种风险，因此管理者必须及时对各种可能的风险加以反映和评估，应采取必 要的控制措施，保证内部控制的效率与效果，从而降低风险。明确指出不管内部控 制的设计、执行如何完善，内部控制是单位管理者采取的一系列控制措施的有机整体， 内部控制本身并不是目的，而是实现组织目标可能性的一种手段或工具，只能为管理 阶层提供达成组织目标的合理保证，同时指出内部控制是建立在成本与效益原则基 础之上的，既不存在不花钱的内部控制，也不存在完美无缺的内部控制。 由此可见，内部控制整体框架为关注内部控制有关各方( 包括管理者、投资者、 债权人、审计人员及理论界) 提供了一个普遍认可、内涵统一的内部控制概念框架和 评价方法，其涵盖的范围比以往任何一个概念都更为广泛。 第五阶段：企业风险管理框架阶段( 2 1 世纪- 至今) 尽管美国c o s o ( 1 9 9 2 ) 提出的内部控制整体框架已为理论界认同和许多企业采 用，但是，随着企业管理重心移至风险管理，人们更加强调内部控制应与企业的风险 管理相结合。进入2 l 世纪后，2 0 0 4 年9 月，c o s o 委员会结合萨班斯一奥克斯法 案的要求，吸收各方风险管理研究成果的基础上，发布了内部控制的最新研究成果 企业风险管理一整体框架( e n t e r p r i s er i s km a n a g e m e n ti n t e g r a t e df r a m e w o r k ，简 称e r m 报告) ，反映内部控制框架新发展的、控制范围更为广泛的企业风险管理框架。 相对于内部控制整体框架而言，企业风险管理框架在原有内部控制整体框架的基 础上将内部控制提升到企业风险管理的更高层面。该框架指出，企业管理风险是一个 过程，为企业的董事会、管理层和其他人员所影响。该框架应用于战略制定和企业的 各项经营活动，用于确认可能影响企业的潜在事项并在相关人员风险偏好范围内管理 风险，为企业目标的实现提供合理保证。这个定义明确指出：( 1 ) 风险管理是一个 6 我国高校内部会计控制的问题研究第一章绪论 过程；( 2 ) 涉及企业各层次员工；( 3 ) 应用于企业战略制定；( 4 ) 贯穿企业所有 层级和部门；( 5 ) 旨在识别和管理风险；( 6 ) 目的是实现企业目标；( 7 ) 为实现 目标提供合理保证。 风险管理框架提出一个新观念，增加一项目标、两个概念和三个要素。e r m 报 告提出风险组合观念，新增战略目标、风险偏好和风险容忍度概念。e r m 报告认为 企业有四种类型的目标：战略目标、经营目标、报告目标、合规目标；包括目标制定、 事项识别和风险反应三个要素；同时设定企业的层级，包括主体层次、分部、业务单 元以及子公司。这三个方面构成了一个三维的组合，是内部控制发展史上的一次飞跃。 可见，企业风险管理框架是比内部控制整体框架范围更为宽泛的概念，它既保留了原 有内部控制整体框架的合理内容，又在框架和要素方面有相当大的突破。主要变化： 一是始终将企业风险作为控制的核心，并由企业的经营向战略变化；二是将内部控制 的重心上移至董事会，明确董事会对企业风险管理负有监督职责及实现职责的方式； 三是不仅要求控制会计反映的内容，还要控制企业报告的所有信息。 2 、我国内部控制的研究 在建国初期，我国就开始实行以账户核对和职务分工为主要内容的内部牵制制 度，由于历史的原因，上个世纪8 0 年代才开始内部会计控制概念的界定以及对内部 会计控制规范的建设。1 9 8 6 年财政部颁布会计基础工作规范，采纳了美国c a p 委员会于1 9 5 8 年提出的“内部控制制度”的概念，即将内部控制划分为内部会计控 制和内部管理控制，并将内部会计控制明确定义为“单位为了提高会计信息质量，保 护资产的安全、完整，确保有关法律法规和规章制度的贯彻执行等而制定和实施的一 系列控制方法、措施和程序”，这个定义为日后财政部发布的其他内部控制文件以及 会计法所沿袭。1 9 9 7 年5 月中国人民银行颁布加强金融机构内部控制的指导 原则，这是我国第一个关于内部控制的行政成文规定。1 9 9 9 年1 0 月颁布，2 0 0 0 年7 月实施的中华人民共和国会计法第二十七条明确规定： “各单位应当建立、 健全本单位内部会计监督制度”，并提出建立内部监督制度的四项要求，即要建立财 务人员相互牵制制度、投资及资产处置的监督制度、财产清查制度、定期内审制度。 新会计法第四条还对单位负责人在管理会计事务中的职责及法律责任做了明确规 定：“单位负责人对本单位的会计工作和会计资料的真实性、完整性负责”，在一定 程度上促使单位领导自觉加强单位内部会计控制制度的建立，防患于未然。2 0 0 1 年6 月，财政部又颁布了内部会计控制规范一基本规范( 试行) 和内部会计控制规范 7 我国高校内部会计控制的问题研究第一章绪论 一货币资金( 试行) ，基本规范以会计法为依据，以会计核算和会计监督为 中心、以会计及相关工作中最薄弱的环节为重点，对我国实际的内部会计控制体系进 一步进行了规范。内部会计控制规范对单位内部会计控制的目标、原则、内容等 做出了原则规定。将内部会计控制定义为“单位为了提高会计信息质量，保护资产的 安全、完整，确保有关法律法规和规章制度的贯彻执行等而制定和实施的一系列控制 方法、措施和程序。2 0 0 2 年，财政部发布内部会计控制规范一销售与收款( 试行) 、 内部会计控制规范一采购与付款( 试行) 。2 0 0 3 年财政部发布内部会计控制规范 一工程项目( 试行) 。2 0 0 4 年财政部又发布内部会计控制规范一担保( 试行) 、内 部会计控制规范对外投资( 试行) 、内部会计控制规范成本费用( 试行) 等 环节的控制，逐步建立起与我国经济发展相适应、满足不同单位经营管理需求的内部 会计控制体系。 在理论研究方面，内部会计控制制度课题组编著的内部会计控制制度讲解 和王书力等编著的( 内部会计控制一一实务与案例) 从理论与实务两个方面对内部会 计控制进行了较全面的研究和探讨；宋建波博士在其所著的企业会计控制原理及应 用一书中构建了以内部会计控制为核心的企业内部控制系统。在内部会计控制规 范试行以后，许多专家学者提出了内部控制框架的构想。朱荣恩教授( 2 0 0 1 ) 提出， 单位内部控制可由三部分组成，即组织结构、人员管理、业务程序，并且认为当前重 点是要加强企业业务程序的内部控制；冯均科( 2 0 0 3 ) 认为内部控制框架由一个目标、 四个因素组成，一个目标是有效减少经济责任作业误差，四要素即岗位、文件、作业、 流程；刘金文( 2 0 0 4 ) 认为一个完整的内部控制理论框架应由三个必不可少的要素组 成，即控制环境、控制系统、监督与评价。何燎原、吴清华( 2 0 0 5 ) 认为为迎合企 业业务流程管理和控制的需要，内部控制将演变为一种最优化、简洁和理性的作业方 式和作业标准，不仅是对资金流的控制，还应该对物流和信息流的控制，追求资金流、 物流、信息流的高度统一。 在实务操作方面，我国各行各业的内部控制制度的制定主要依据会计法以 及其他一些相关的法规。在我国现行的规范制度中，对内部控制的认识多从报表审计 的角度和内部控制的规定的角度来进行规范的。随着中航油新加坡分公司违规进行原 油期货交易等一系列因内部控制缺失而导致的重大舞弊事件的出现，越来越多的企业 认识到完善的内部控制对防范和化解经营风险、防止舞弊具有显著的效用国内部分 大型企业集团开始按照c o s o 报告的基本框架建立内部控制。此外，为满足萨班 8 我国高校内部会计控制的问题研究第一章绪论 斯一奥克斯利法案第4 0 4 条款的要求，在美国上市或即将在海外上市的企业已经着 手构建内部控制体系。 1 2 2 高校内部会计控制中外文献 1 、国际上对普通高校内部控制制度的研究 从公元8 5 9 年在摩洛哥的非斯城创立加鲁因大学开始的，十二世纪在法国创立 的巴黎大学、英国的伦敦大学等，都非常重视内部控制制度，实行严格的预算管理 和审批制度。国外发达国家的内部控制是由专业的组织发布权威性很高的规定，各单 位按其规定制定自身的内部控制。这些国家高校的内部控制也是依据这些规定制定 的。所以，研究发达国家高校内部控制可以参照这些国家关于内部控制理论的研究。 目前，世界上一些发达国家的内部控制框架主要有以下几种：美国反虚假财务报告 委员会( c o m i t eo fs p o n s o r i n go r g a n i z a t i o n so ft h et r e a d w a yc o m i s i o n ) 简称c o s o 委员会在1 9 9 2 年提出的c o s o 报告加拿大的职业团体和监管机构制定的c o c o 指 南和d e y 报告。他们借鉴了美国的c o s o 报告，但对内部控制的定义和标准上有其 创新和独到之处。c o c o 将“内部控制 的概念扩展到“控制 ，认为内部控制包 含了目标、承诺、能力、学习和监督；其次，制定出了有效控制的2 0 个规范标准；再 次，对内部控制的评估更着眼于企业的未来发展，而c o s o 强调评估内部控制时， 评价与未来业绩表现、机会和风险相关的信息。英国卡德伯利报告、哈姆佩尔报告 及特恩布尔报告。卡德伯利报告从财务角度研究公司治理，同时将内部控制置于公司 治理的框架之下。卡德伯利报告在许多方面开创了英国公司治理历史的先河，它明确 要求建立审计委员会、实行独立董事制度，同时将内部控制作为公司治理的组成部分。 2 、我国高校内部会计控制的研究 目前国家发布的内部控制法规主要是关于企业内部会计控制的具体业务控制，专 门针对高校内部会计控制的研究甚少，多是高校内部会计控制的总体研究，概括性强， 可操作性较差。由于没有专门针对高校内部会计控制的法律法规指导。我国各高校内 部控制制度的建立不是学校自发地为加强管理制定的，而是国家相关管理部门根据高 校经济活动中发现的问题提出相应的解决对策，再以法规的形式颁布，强制各个学校 执行。近几年国内学术界对于高校内部控制的研究主要集中在以下几个方面： ( 1 ) 对高校内部会计控制的研究。根据c o s o 的框架，针对其中某个具体要素 进行分析，也未根据我国高校的特点形成一个完整的体系。主要是研究高校的具体会 9 我国高校内部会计控制的问题研究第一章绪论 计业务控制制度，从财务的角度研究高校如何加强财务资金的管理。主要集中在目前 高校易发生问题的环节，如大连海事大学的王刚在高校内部会计控制系统研究用 系统论的观点为高校构建一套科学、有效的高校内部会计控制系统；路丽艳在“高校 内部会计控制”中研究高校内部会计控制及其主要业务；西北工业大学龚福和在“高 等学校内部控制体系的研究 从高校内部会计控制现状与分析、完善高校内部会计控 制的对策思考、高校内部会计控制的重点等三方面研究高校内部会计控制问题；四川 大学的杨宗蒲在内部会计控制整体架构及其应用研究中采用了比较研究的方法， 主要从国内外关于内部会计控制的目标、内容、方法、评价等几个方面出发，进行了 差异的比较，并提出在我国构建内部会计控制整体架构。 ( 2 ) 关于高校内部控制现状及对策的研究。主要是研究高校财务控制出现的一些 问题，提出相应的解决办法。如：廖红星在“高校内部会计控制探析 中结合高校内 部会计控制制度的特点，就目前高校内部会计控制的问题，分别从提高认识、加强预算 控制，严格预算管理、建立健全高校内部监督制度；李瑚在建立完善高校内部会计 控制，提高民办高校财务管理水平通过分析说明内部会计控制的重要作用、内部会 计控制的原则，阐述了民办高校在建立和完善内部会计控制时应注意的方法各环节的 控制要点。 ( 3 ) 关于高校内部控制的构建。张燕在构建高校内部会计控制的几点思考提 出了强化高校内部会计控制的对策，主要分析高校内部控制建立的原则和目标，提出 从哪些方面构建高校内部控制，但是未形成一个完整的相互联系的有机系统；如罗德 兴在“职业院校内部会计控制体系建设与全面风险管理”中提出职业院校的管理者应 当从整个院( 校) 持续、健康、稳定发展的角度，切实加强内控体系建设，实行全面 风险管理，保障院校实现自身的战略目标。张界新在高校内部控制及其构建的探 讨中提出高校内部控制框架包括组织规划、授权批准、预算控制、实物资产、费用 支出、风险控制、审计控制七项内容，；马广华在高校内部会计控制制度的建立与 实践中从内部会计控制的基本原则、一般方法和内容等角度，针对高校内部会计控 制现状，阐述了对高校建立和完善内部会计控制制度；吴文瑾在构建高校有效内 部会计控制体系的思考提出高校管理者和财务部门应根据实际情况在营造良好的高 校内部会计控制环境的基础之上，建立有效的内部会计控制制度、经济责任制度、审 计制度及预算管理制度，同时加强内部控制思想建设、管理文化建设和管理风险防范 体系建设。 1 0 我国高校内部会计控制的问题研究 第一章绪论 从上述文献我们可以看出，内部会计控制构成了内部控制的核心。内部控制从” 一要素”、”三要素”、”五要素”到最新的”八要素”，内部控制理论与实务被学术界、职 业组织、大型企业及政府组织共同推动和不断发展。 1 3 本文的内容框架 在较完善的内部控制理论指导下，考虑到我国高校管理的特点，借鉴美国c o s o 在2 0 0 4 年1 0 月正式颁布最新内部控制框架一企业风险管理框架( e n t e r p r i s er i s k m a n a g e m e n t ，e r m ) ，构建高校内部控制的基本框架，本文将针对当前高校财务内 部控制存在的问题，运用内部控制的原理和方法，结合我国高校内部会计控制的特点 和现状具体设计我国高校内部控制的系统的目标和程序，给健全和完善我国高校内部 控制体系提供一点建议。 本文的框架安排如下：第一章绪论。阐述了本文的研究背景以及国内外内部控 制研究现状；第二章高校内部会计控制的研究重要性。分析了我国高校内部管理特点， 总结了高校与企业内部控制的差异，从而决定了高校内部会计控制特殊性，同时阐述 了完善的内部会计控制在高校管理中的重要性，并且对我国国内高校内部控制现状及 薄弱的原因进行了深刻分析；第三章高校内部会计控制的基本框架。根据我国我国高 校内部会计控制的特点，借鉴美国c o s o 在2 0 0 4 年1 0 月颁布企业风险管理框架， 构建高校内部会计控制活动的基本框架和控制手段，提出了我国高校的内部控制系统 的设计目标、原则和程序；第四章高校内部会计控制系统的运行设计。结合当地高校 对高校内部会计控制中的六个重点内容设计了目标和程序及关键点，并设计流程图； 第五章高校内部会计控制系统的效率提升。分析了高校实施内部会计控制系统的局限 性，提出了高校内部会计控制系统建立和实施中对策和建议；第六章结论。 我国高校内部会计控制的问题研究第二章高校内部会计控制研究重要性 第二章高校内部会计控制研究重要性 2 1 高校管理特征决定了高校内部会计控制特殊性 2 1 1 我国高校内部管理特点 高等教育事业迈入大众化发展阶段，高等教育宏观管理体制改革的不断深入，高 校自主权的进一步扩大，高校的管理体制，在市场化条件下，新办高职院校必须改革管 理决策体制，冲破高度集中的行政决策模式，发挥高职教育市场主体决策的自主性，由 市场决定人才培养的结构和规格、学制的设置、课程的选择、收取费用的多少等。这 种多元化办学将会推动高职院校更加关注市场需求变化，不断提高管理水平。 高校以培养社会各个领域的高级专门人才为目的。高等教育的基本职能是培养人 才、创新知识和服务社会。与其他组织的管理相比，高等学校的管理有其特殊性，高 等学校管理表现出了以下四个方面的特点，同时也带来了不少问题。 1 、高校是知识密集型组织，高校管理是以知识为中介的活动过程，现代大学成 为具备培养人才、科学研究和社会服务三大功能的综合体。高校的管理使该系统的运 行更加有效率。高校管理通过对高等学校知识资源的开发和有效利用，通过知识获取、 知识共享、知识创造和知识应用，提高高校的创新能力，从而实现高校的三大功能。 高校竞争力的最根本来源是知识。只有把知识作为高校管理活动的焦点，才能提高高 校的核心竞争力。 2 、高校管理的主要对象是学生和教师是知识分子，是高知识的群体。作为教 师和学生，主要都是从事学术性工作和学习，这就决定了他们工作学习的个性化程度 比较高，需要进行创造性思维。高校管理的一个十分重要的任务就是要调动教师和学 生自身的积极性和主动性：并为他们创造有利于人尽其才、才尽其用的环境条件；同 时，只有师生问、教师间、各学科各专业间的协作配合，形成统一目标，才能更好地 发挥组织优势和综合优势。 3 、高等学校是一个具有文化属性的系统高校管理也是一种文化管理。高校文 化包括学校教学、科研所需的物质设施和物理环境在内的物质文化，学校各种规范性、 系统性的规章制度在内的制度文化，学校成员共有的价值追求、理想信念、心理状态、 道德情感、思维方式、行为规范、人际关系等在内的精神文化，也就是我们所关注的 1 2 我国高校内部会计控制的问题研究第二章高校内部会计控制研究重要性 大学精神。这三个层面的文化融为一体、互为影响，共同作用于高校的方方面面。对 外形成高校的社会影响力、吸引力，对内则影响学校成员形成共同的信念、和谐的氛 围，产生凝聚力。 4 、高校管理受到社会环境的影响和制约，高校管理具有开放性。一方面高等学 校不断地为社会培养人才，并且为经济社会发展提供服务；另一方面政治、经济、文 化等因素影响学校教育。高等学校与社会的这种密切关系，决定了它在管理上的开放 性。要充分利用社会环境中的一切积极因素，促进实现学校的教育目的和发挥对社会 服务的作用。 5 、高校是非营利性事业组织，不以盈利为目的的社会服务组织。这也是企业对 成本效益及财物的重视程度相对较高，而高校对成本收益和财物管理相对松散的原 因。高校一般是政府办学或参与办学，财政拨款是高校资金的重要来源，国家或者政 府是高校的出资者，拥有高校的所有权，其委托高校负责人负责高校资产的管理。高 校负责人既代表出资人，又代表受托方。 6 、高校的管理主体校长及党委更关注的是高校的教学科研成果以及高校的声誉， 对高校资产的关注程度稍低，如固定资产的多少以及利用率，如何提高高校资金效益 等等问题。正是大学行政管理和学术管理的共同作用，才能保证大学在整体稳定有序 的状态下不断发展和提高。目前实行的高职院校领导管理模式，党委在方向上进行引 导，校长负责高校日常经营管理，实行党、政联合管理的行政管理体制，同时由于高 校的特殊性，学科研是高校的中心和重心，学术管理也是高校的一支重要的管理力量。 行政权力和学术权力的平衡成为高校管理的一大特色。现代高校的学术管理、学科建 设、教师的聘用以及学位的审批等等，都具有制度化管理的特征。 7 、高校合并促使高校内部结构发生实质性的变化，其中不仅包括区域的扩大、学 科专业门类的增多，还包括人员的膨胀、思想观念的更加复杂多样。短短几年，有些 学校的规模达到以前的1 0 倍，各个学校的资金普遍是以前的十几倍，许多高校已经 是家大业大；空间布局出现了“一区多校 或“一校多区 ；原有的管理理念、管理 方式不能适应新形势的变化，亟待创新。由于合并高校是不同利益群体的重新组合， 对新学校的管理其难度不在于学科专业的布局调整、物质资源的综合调配，而在于促 使学校每个成员尽快实现观念的融合与价值重构。思想观念的融合是管理的难点、重 点与关键。同时，从组织结构和组织行为特点来观察，高校具有目标多样性和结构的松 散性。所谓目标多样性，主要有以下两种表现：一是高等学校承