（产业经济学专业论文）大城市城乡建设用地市场对接模式、动力机制与政策选择.pdf

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的影响因素分析的研究，结合目前现实中我国城乡集体土地流转状况，总结了 我国集体土地的现有土地流转模式，并分析各流转模式的特点、适用范围等相 关问题，提出“宅基地换房”可以作为土地流转制度改革的突破口，在此基础 上，进一步通过理论模型博弈论分析我国大城市集体建设用地市场对接模 式趋势，得出“构建城乡一体化土地市场是改进社会福利水平的最优选择，应 当加强相关制度研究，尽快实现城乡建设用地市场由分割向一体化转变，构建 规范化的城乡建设用地市场体系”的结论，然后结合国内研究以及本文实证分 析的基础上，从内外部驱动机制角度得出目前国内推动集体建设用地一体化的 驱动因子，包括城市人口、g d p 等因素，最后从制度建设、市场构建、流转模 式选择等方面为集体建设用地一体化市场对接模式提供政策建议。 关键词：城乡建设用地一体化对接模式动力机制政策选择 a b s t r a c t a b s t r a c t t h ea c c e l e r a t i o no fu r b a n i z a t i o ni so n e i m p o r t a n tc h a r a c t e ro fs o c i e t y i nt h e21t h c e n t u r y ；t h er u r a lc o n s t r u c t i o nl a n ds p r e a d sq u i c k l yb e c a u s eo ft h eu r b a np o p u l a t i o n g r o w t ha n dt h ed e v e l o p m e n to fc o m m u n i t ye c o n o m y t h ec o n d i t i o no fl a n dw a s t ei s s e r i o u sa n dt h ei n c o n s i s t e n c yb e t w e e nt h ei n c r e a s i n gp e r s o n sa n dl a n db e c o m e sm o r e a n dm o r ea c u l e a t e ，w h i c hb r i n g st h a ta m o u n to fa g r i c u l t u r el a n dw i l lt r a n s f e rt ot h e a n t i - a g r i c u l t u r ed e p a r t m e n t a l s o ，t h el a n dt r a n s f o r m a t i o np a t t e r no fr u r a ll a n d c o n s t r u c t i o nw a sf o r b i d d e nu n d e rt h ec u r r e n tl a w sa n dr e g u l a t i o n s t h er u r a ll a n d c o n s t r u c t i o nc a nb et r a n s f e r r e dj u s to n l yb yc o l l e c t i o na n dt h ec o m p e n s a t o r yp a y m e n t i sm u c hl o w e rt h a nt h em a r k e tv a l u e t h eu n r e g i s t e r e dm a r k e t so fc o m p l e xa n d m u l t i a m o u n tf o rt h et r a n s f o r m a t i o no fr u r a ll a n dc o n s t r u c t i o na p p e a r , c o n f r o n tt h e m a r k e to fu r b a nl a n dc o n s t r u c t i o n t h ei n t e r s e c t e dm a n a g e m e n ts y s t e mo fl a n d c o n s t r u c t i o nc o u l d n tm e e tt h en e e do fc i t ye x p a n s i o na n de c o n o m yd e v e l o p m e n ta n d a l s og o e sa g a i n s tw i t ht h ei m p r o v e m e n to fl a n du t i l i z a t i o ne f f i c i e n c y s ow es h o u l d s u b m i tt h en e wl a n dm a n a g e m e n ts y s t e mf o rt h ei n t e r s e c t e dm a n a g e m e n ts y s t e m t h e i n c o r p o r a t i o nm a r k e tc a l li m p r o v et h eu r b a na n dr u r a le c o n o m i e sa n dc a l t yo u tt h e p a r e t oi m p r o v e m e n ti nl a n dm a n a g e m e n ts y s t e m u n d e rt h eu r b a n i z a t i o na c c e l e r a t i o na n dr u r a ll a n dp r o t e c t i o na n dc u r r e n t c o n d i t i o no fr u r a lc o n s t r u c t i o nl a n dm a n a g e m e n ts y s t e m ，t h ep a p e rs l l l a su pt h e p e r s p e c t i v e so fr u r a l l a n dt r a n s f o r m a t i o np a t t e r n , a n a l y s e st h em o d e l so fl a n d t r a n s f o r m a t i o np a t t e r n si nc h i n aa n da n a l y s e st h ec h a r a c t e r so ft h ep a t t e r n s ，b a s e do n w h i c h ，t h ep a p e ra d v a n c e st h ep a t t e r no f “c h a n g i n gh o u s es i t e sf o rh o u s e ”a st h es a l l y p o r to ft h ei n n o v a t i o n o fl a n dt r a n s f o r m a t i o np a t t e r n t h ep a p e ra l s oa n a l y s e st h et r e n d o ft h eb i gc i t yc o n s t r u c t i o nl a n dm a r k e tj o i n tp a t t e r nb yt h ew a yo fg a m e sb e t w e e nt h e p e a s a n ta n dt h eg o v e r n m e n tt og e tt h er e s u l tt h a tb u i l d i n gt h ei n c o r p o r a t i o nm a r k e ti s t h eb e s ts a yi ni m p r o v i n gt h el e v e lo fs o c i a lw e l f a r e s ow es h o u l dp a ym o r ea t t e n t i o n t ot h er e l a t i v es y s t e ms t u d yt ow o r ko u tt h et r a n s f o r m a t i o nf r o mt h e i n t e r s e c t e d m a r k e ta n di n c o r p o r a t i o nm a r k e ta n df o r m st h en o r m a t i v em a r k e ts y s t e m t h e n t h r o u g ht h ed e m o n s t r a t i o na n a l y s i st h ep a p e rg e t st h ed r i v i n gf a c t o r si n c l u d i n gt h e i i a b s t r a c t u r b a np o p u l m i o n ，g d po ft h ec i t y , a n ds oo n f i n a l l y , t h ep a p e rp u t sf o r w a r da d v i c e s ， a b o u ts y s t e mp r o m o t i o n , m a r k e ta n dt h et r a n s f e rp a t t e r nc h o i c e ，t oi n c o r p o r a t i o n m a r k e tp a t t e r no fu r b a na n dr u r a lc o n s t r u c t i o nl a n d k e yw o r d s ：l a n du s e df o ru r b a na n d r u r a lc o n s t r u c t i o np r o j e c t s i n t e g r a t i o nl i n kp a t t e r n d r i v i n gf o r c e m e c h a n i s mp o l i c yc h o o s e i i i 目录 目录 第一章引言1 第一节研究背景1 1 1 1 我国城市化、工业化对土地的需求现状1 1 1 2 我国农村土地政策及集体建设用地管理现状2 第二节研究意义3 第三节论文结构5 第二章国内外研究文献综述6 第一节国内研究现状及分析6 第二节国外研究现状及分析1 0 第三章大城市城乡建设用地土地流转模式分析1 2 第一节统征统管模式经济发展驱动型1 2 3 1 1 转权让利，统一出让1 3 3 1 2 两个区域，两种产权，一种利益分配1 3 3 1 3 保权让利1 3 第二节整体国有模式乡镇企业改制型1 4 3 2 1 公司制形式1 5 3 2 2 土地合作社形式1 5 3 2 3 土地基金会形式1 6 第三节产权二元模式乡镇政府推动型1 6 3 3 1 分区管理1 7 3 3 2 一个区域，一个市场1 8 第四节宅基地换房1 8 第五节结论1 9 第四章土地隐形流转、福利损失与市场模式选择2 0 第一节基本假设2 0 第二节单阶博弈与博弈均衡2 1 i v 目录 4 2 1 单阶博弈下农民的战略选择2 l 4 2 2 单阶博弈下政府的战略选择2 3 第三节多阶博弈与博弈均衡2 4 4 3 1 农民对政府所属类型信念的修正和转变行为的时机选择2 4 4 3 2 政府对农民所属类型信念的修正和转变行为的时机选择2 5 4 3 3 多阶博弈双方的信念和博弈均衡2 6 4 3 4 显性市场、沉没成本与博弈均衡2 7 第四节结论2 8 第五章构建大城市城乡建设用地一体化市场的驱动机制分析3 0 第一节内部驱动机制3 l 5 1 1 比较利益驱动3 2 5 1 2 征地收益分配收益不均衡3 2 第二节外部驱动机制3 3 5 2 1 变量选择3 3 5 2 2 城乡建设用地经济驱动机制的实证分析模型3 6 5 2 3 模型估计结果及分析3 6 第三节结论3 8 第六章构建城乡建设用地一体化市场4 0 第一节改革现行集体土地制度4 0 6 1 1 改革土地产权及收益分配制度4 0 6 1 2 允许集体建设用地流转4 1 第二节规范集体建设用地市场4 2 第三节土地流转模式选择4 2 结论4 4 参考文献4 5 致谢4 9 附录5 0 个人简历、在学期间发表的学术论文与研究成果5 5 v 第一章引言 第一章引言 第一节研究背景 1 1 1我国城市化、工业化对土地的需求现状 城市化快速发展，是我国2 l 世纪社会经济发展的重要特征，是我国目前城 市发展的一个大背景。我国正在实施新型工业化的发展战略，在新型工业化条 件下，城市化发展将加速推进，加快城市化发展，有利于促进资源的节约利用， 增强可持续发展能力，改善生态环境，促进人与自然的和谐发展。总之，“城市 化推动经济增长 ，推进城市化是我国目前城市发展的一个大趋势。 随着我国城市化进程的加速，城市建设用地的扩张，城市土地利用随着城 市人口增长和社会经济发展而不断向外扩展，使大量土地从农业部门转移到非 农业部门。从土地利用上看，城市化意味着土地向非农业建设用地大量转化。 从1 9 9 7 年到2 0 0 4 年，我们国家的耕地减少了1 亿多亩，其中城市的发展占用 了相当一部分，2 0 0 8 年全国耕地面积为1 8 2 5 7 4 亿亩，净减少2 9 万亩，据预 测，到2 0 1 0 年我国城市化率将达到4 0 ，耕地将减少3 3 3x 10 ih m 2 以上，每年 约减少3 0 - - 4 0 x1 0 4 h m 2 ( 高淑萍，王小云，李德强，2 0 0 4 ) ，到2 0 2 0 年左右， 我国的城市化水平将提高到6 0 ，形成具有中国特色的大中小城市协调发展的 城市体系。而城市土地需求的驱动力是城市发展，城市经济活动的空间分配最 终都转化为对土地的占有固，城市的扩张必将带来严重的土地问题。同时，随着 城市化水平的提升，国有建设用地已经越来越不能满足巨大的用地需求，农村 集体土地转为国有已成必然，而在我国目前分割的管理体制下，土地不能被有 效的使用，大量的农村土地所有权流转相应而生。因此，土地用途转换与城市 化问题之间的相互制约、相互依存，成为当前经济生活中的主题，也是各相关 学科研究的重要课题。 国周振华增长轴心转移：中国进入城市化推动型经济增艮阶段经济研究，1 9 9 5 ( 1 ) ：3 1 0 。屠雪姣，陈多长工业化、城市化与土地资源可持续利用之间的关系以长江三角洲地区为例的实证 研究资源开发与市场，2 0 0 8 ( 1 2 ) ：l l l o 王立彬我国最新耕地面积为1 8 2 5 7 4 亿亩，0 8 年减少2 9 万亩新华网，2 0 0 9 2 2 6 固丁成u ，宋彦，g e t t i tk n a a p 等城市规划与空间结构城市可持续发展战略北京：中国建筑t 业出版 社，2 0 0 5 8 9 1 第一章引言 1 1 2 我国农村土地政策及集体建设用地管理现状 我国是一个农业大国，农业是我国国民经济的基础性行业，必须按照统筹 城乡发展的要求，加大各方面对农村发展的支持力度，这样才能较快改变农村 的落后面貌。尤其是十七届三中全会提出“加快推进社会主义新农村建设，大 力推动城乡统筹发展”的“三农”问题仍是关系到国家发展的大问题，而其中 的农地问题又是“三农”问题的核心之一。 目前，我国为保障粮食安全正在执行世界上最严格的耕地保护政策，即实 行耕地总量动态平衡、土地用途管制、建设用地的年度供应计划，限制农地过 度非农化。耕地保有量大量减少，耕地本身所具有的重要的经济功能、确保粮 食安全功能也日益显现。按照我国法律的规定，城乡建设用地市场处于分割状 态。国有建设用地市场自推行土地制度改革以来，以招、拍、挂为主要形式的 国有土地出让制度逐步形成，市场体系不断完善。而集体建设用地市场由于流 转受限，缺失了重要的权利内容，集体经济组织难以实现其土地应有的经济价 值。随着我国社会主义市场经济体制和城镇国有土地市场的逐步建立，农村集 体建设用地的资产性质逐渐为人们所认识并加以利用，以出让、转让( 含以土 地使用权作价出资、入股、联营) 、出租和抵押等形式自发流转集体建设用地使 用权的行为屡有发生，在数量和规模上有不断扩大的趋势。方面，由于土地 非农化能产生高额的土地增值收益，分享土地增值收益为集体非农建设用地自 发入市提供了强大的利益驱动源泉；另一方面，现行政策保留的例外，又为集 体建设用地流转制度创新提供了可能性。于是，在全国各地自发产生了错综复 杂、数量庞大的农村建设用地隐形市场( 钱忠好，2 0 0 6 ) ，也可以称之为体制外 土地市场，与城市建设用地市场形成相对分割性。集体土地流转隐形市场出现 了土地利用混乱、农民擅自将农地非农化、交易秩序混乱、影响城市国有土地 参与宏观调控等问题。这样，探究建设社会主义新农村条件下耕地保护与集体 建设用地隐形流转成为本研究的背景之二。 在我国经济社会转型时期，政府面临着两难境地：一方面，城市经济发展 要求政府提供大量建设土地，推动城市经济发展；另一方面，为保证粮食的供 给政府需要限制土地的供给。如何理性和科学地解决城市发展与农田保护这一 矛盾将会是中国未来的巨大的挑战之一。在此背景下，必须推动集体建设用地 。钱忠好：农地股份制的制度经济解析管理世界，2 0 0 2 ( 8 ) ：3 5 4 5 2 第一章引言 的流转，在相对成熟的城市建设用地市场的基础上构建城乡建设用地一体化的 土地对接模式是我国目前经济发展中迫切需要解决的问题，土地流转的城乡一 体化模式成为广泛关注的热点、难点。 第二节研究意义 随着市场经济的建立和发展，城市化进程的加速，与农地相比，集体所有 建设用地的比较效益日益显化，特是城市规划内的集体所有建设用地交易活动 越来越活跃，交易现象普遍，交易量大。由于缺乏规划指导和法律规范，大量 农村集体建设用地自发、盲目进入土地市场，造成违规项目不断出现，规划指 标屡遭突破，建设用地供应总量很难有效控制，正常的土地市场秩序受到干扰。 重视和研究集体所有建设用地的流转，是关系到农民、农业和农村的稳定和繁 荣，关系到我国土地基本国策的落实，关系到国民经济和社会的可持续发展问 题，更直接关系到我国新世纪全面建设小康社会战略目标的实现问题。在社会 生产力达到一定水平时，把城市与乡村建设成一个相互依存、相互促进的统一 体，城带乡、乡促城，互为资源、互为市场、互相服务，空间上互为环境，生 态上协调相融，在经济、社会、环境效益统一的前提下，使整个城乡经济持续、 稳定、协调发展，达到共同繁荣的目的( 杨荣南，1 9 9 7 ) 。概括而言，城乡一体 化是指城市与乡村在经济、社会、生态环境、空间布局上实现整体性的协调发 展。这既是一个城乡融合的理想模式，也是一个长期的地区社会经济发展过程， 是社会一自然一经济复合生态系统演替的高级状态( 邹军，1 9 9 7 ) 。鉴于研究大 城市建设用地土地对接模式能够探明城市建设用地扩张的趋势，进而分析城市 建设用地扩张原因与不足，从而为制定大城市的进一步发展战略提供重要的依 据，因此，研究大城市内部建设用地扩张差异具有理论与实践双重意义。 因此，本文的研究具有重要的理论与现实意义，主要表现为： ( 1 ) 构建一体化城乡建设用地市场有利于“三农 事业的发展。土地是人 类赖以生存的最基本资源，长期以来，农民视之为自己的经济来源、生活保障。 增加农民收入，全面建设小康社会，除了通过农业结构调整、实行农业产业化 外，保障集体所有建设用地所有权，承认农民的土地财产权，采用出让、出租、 联营、入股等方式提供建设用地，使建设用地流转直接进入市场，可以使农民 获得稳定的经济收入和生活保障。“三农 问题产生的深层次原因在于现行城乡 3 第一章引言 分割的土地管理体制，未能充分发挥土地要素引导农业产业结构优化、资源合 理节约利用，以及保障农民权益的作用，尚不能支撑农村全面可持续发展。因 此，必须认真反思和改革现行土地管理体制，打破横亘在城乡之间的制度樊篱， 建立适应新农村建设的城乡建设用地市场管理体制。 ( 2 ) 构建一体化城乡建设用地市场有利于促进城乡统筹发展。发展经济、 增加农民的收入、缩小城乡差距，已成为党和政府最为关心的问题，不仅是经 济问题，更是一个重大的社会问题。由于长期实行城乡分割的二元制度安排， 建设用地市场也被人为地割裂开来。现行的土地利用总体规划只是简单地按照 建设用地、农用地和未利用地的分类对土地利用进行规划。同时，受单一g d p 指标评价体系的影响，各地区土地利用总体规划更注重结合城市建设、二、三 产业布局和结构优化来制定，忽视通过规划调整和优化农业产业结构，以及合 理配置农村发展所需的土地资源，影响了农业产业化、现代化和市场化进程。 因此，通过本文的研究探询城乡建设用地市场对接新模式，打破城乡分割的体 制壁垒，保障农村主体权利价值，有利于促进城乡统筹建设和发展。 ( 3 ) 构建城乡建设用地一体化市场有利于促进城市理性增长。我国正处在 快速城市化发展过程中，城市数量迅速增加、城市空间不断扩展，城市蔓延的 隐忧开始浮现，并逐渐对社会、经济、生态等诸方面构成威胁。处理好中国城 市化与城市理性增长问题，是中国现在和未来几十年在社会经济领域所要面对 的重要挑战之一。城市的无序扩张不仅已经导致耕地锐减和对资源环境的破坏， 其对大量农地的占用更是降低了土地利用效率。对城乡非农建设用地扩张进行 研究，进而分析建设用地扩张的驱动力及构建一体化的土地流转模式，有助于 深化对中国城市蔓延的认识，为政府机关制定合理的耕地保护策略提供参考。 因此，构建一体化建设用地市场，通过市场调节土地资源供给和需求，有助于 促进城市理性增长。 ( 4 ) 构建城乡建设用地一体化市场有利于合理配置城乡土地资源，提高土 地利用效率。我国人多地少，土地资源贫乏是我国的基本国情，这一特殊国情 决定了“粮食安全”问题在我国的特殊重要性，在城市化发展过程中必须将耕 地保护作为一项长期的基本国策来执行。随着经济的发展，城市建设的加速， 各项建设用地不断增加，土地供求矛盾突出，解决问题出路在于进行土地使用 制度改革、创新，通过集体所有建设用地的流转，实现建设用地的“易位、易 用、易主”，保证建设用地的供给，提高土地利用率，促进土地利用由粗放型向 4 第一章引言 集约型转变。为保持国民经济可持续发展，现在和未来必须对城乡土地利用效 率给予足够的关注。在城乡建设用地市场分割管理的体制下，征地成本和征地 收益不对称，造成了对集体建设用地和农地的过度占用，以及土地的低效利用。 而构建统一的城乡建设用地市场管理体制，有利于合理配置城乡土地资源，提 高土地利用效率。 第三节论文结构 本文在对国内外集体建设用地流转研究现状的了解和分析的基础上，结合 我国当前城市化进程的加快以及农村土地政策及集体建设用地管理现状的现实 国情，在总结国内集体建设用地流转实践经验的基础上，通过博弈论分析得出 集体建设用地的一体化趋势，然后结合国内研究以及本文实证分析，得出目前 国内推动集体建设用地一体化的驱动因子，最后从制度建设、市场构建等方面 为集体建设用地一体化提供了政策建议。 第一部分，阐述我国城市化、工业化对土地的需求现状以及我国农村土地 政策及集体建设用地管理现状两大社会大背景，分析本次研究的意义。 第二部分，通过国内外关于征地制度、集体建设用地流转文献的学习，总 结出国内外关于土地利用、土地流转方面问题的研究成果。 第三部分，分析构建城乡建设用地一体化过程中的试点模式，为构建城乡 建设用地市场对接模式指明了方向，构建城乡一体化土地市场是现实土地流转 模式发展的最优选择，应尽快实现城乡建设用地市场的一体化对接模式。 第四部分，从博弈论的角度来分析建设用地市场最终会由分割走向整合， 非农建设用地市场中竞争机制的加强和完善能够实现非农建设用地交易利益的 帕累托改进，有利于提高土地资源的配置效率。 第五部分，在国内研究分析的基础上，充分考虑影响集体土地流转的各因 素，选取变量因素，将这些因素对城市用地规模的关系用数学模拟的方法进行 确定，进行实证研究。 第六部分，考虑目前影响构建城乡建设用地一体化市场对接模式的各方面 因素，并据此提出集体建设用地应当入市的观点，并且从法律制度、市场构建 等方面提出政策建议。 5 第二章国内外研究文献综述 第二章国内外研究文献综述 第一节国内研究现状及分析 我国社会主义市场经济的发展，尤其是城市化和工业化的迅速推进及房地 产业的高速成长，使得建设用地的需求量急剧上升。在此过程中，形成于计划 经济时代的城乡土地管理体制越来越凸显出与整个国民经济发展的高度不适应 性和不协调性，其弊端逐渐暴露出来。针对所出现的问题，国内不少学者开始 探讨土地管理体制改革路径。不过总的来看，国内学者的研究多是从农地非农 化补偿标准、“公共利益 的界定和征地权行使范围、集体建设用地流转的原因 及存在的问题、集体建设用地流转模式、集体建设用地市场构建等层面上展开 的 ( 1 ) “农地非农化”补偿标准 农地非农化补偿是土地征用问题的核心和关键。陈泉生( 1 9 9 4 ) 在论土地 征用之补偿中，论述了土地征用补偿性质、理论依据和原则，提出我国土地征 用应扩大补偿范围和标准；征购土地应按非农业用地价格进行交易，农村集体 土地所有者的土地收益应用来建立农民社会保障费用，就业训练费用以及集体 经济发展及村镇建设资金( 张小铁，1 9 9 6 ) ；被征地补偿应以其所承载农民安置 的实际社会成本为依据，按照城镇化后的生产和生活方式，考虑如下因素：生 活费用、就业和创业资本、住房、社会保障以及一定的土地增值收益( 卢海元， 2 0 0 3 ) ；土地征用补偿价格构成应包括土地的直接使用价值、间接使用价值、选 择价值、存在价值和遗赠价值内容，同时补偿应该一概以完全补偿为原则( 诸 培新、曲福田，2 0 0 3 ) ；农地征用补偿改革应区分用地性质，参照农地市价，并 举土地“征用”与“征购”两种方式，实行二元征地补偿制度( 赵哲远、吴妍， 1 9 9 7 ；孟祥舟，2 0 0 3 ) 。 ( 2 ) “公共利益”的界定和征地权行使范围 土地征用权界定的目的之一，就在于限制非“公共目的 土地征用权( 张 永良、李世平、包纪祥，1 9 9 9 ) ；宪法和g _ - b 地管理法对“公共利益 从 而对征地权都做了矛盾规定，这是征地权滥用的法律原因( 张圳，2 0 0 1 ；汪晖， 2 0 0 2 ) ；科学合理地界定“公益性”用地和“非公益性用地范围，并重新确定 6 第二章国内外研究文献综述 土地征用补偿标准，是当前解决土地征用问题的最基本点和关键点( 孟祥舟， 2 0 0 3 ) ；“公共利益是土地征用权存在的前提，土地征用是政府引导土地利用 的重要权力，我国土地征用存在问题的根本原因在于公共利益的内容、补偿理 论与原则的选择与当前的社会经济背景不适应( 陈江龙、曲福田，2 0 0 2 ) ；土地 征用权行使的准则应当符合“公共利益 的目的性，我国应界定较窄的土地征 用范围，以改变滥用征用权或者“擦边球”地理解和动用征用权( 郭立芳，2 0 0 3 ) ； 只有当“公共利益”需要使用土地时，国家才能行使土地征用权( 陆红生、韩 桐魁，2 0 0 3 ) 。 ( 3 ) 集体建设用地流转模式研究 浙江的宁波市、温州市和江苏的常州市采用“转权让利”模式，上海郊区 大部分采取“保权让利”模式，杭州、湖州等市采取“两者结合型”( 卢吉勇、 陈利根，2 0 0 1 ) ；成都郊区的“农户+ 农户型农地使用权流转模式和“农户+ 集 体经济组织+ 业主型农地使用流转模式( 曹正勇，2 0 0 8 ) ；为有利于城市规划， 并使操作上有利于农民，应采取“转权让利 的办法，让农村集体非农建设的 流转可根据与城镇远近来区分进行，与城镇连成一体的，应先国有，然后再转 让、出租，而其他的，应允许农民自由流转，国家可根据情况取得一定的收益 ( 孙佑海，2 0 0 2 ) ；在交通便利、基础设施较好、经济较为发达的地区实行“市 场主导型”模式，在交通不便利、经济相对落后的地区采取“政府主导型”模 式( 谭术魁、王汉花，2 0 0 4 ) ；根据广东省、江苏省苏州市、安徽省芜湖市的集 体建设用地流转实践分析，集体建设用地流转模式可归纳为经济发展驱动型、 乡镇企业改制型、乡镇政府推动型( 张兴国，2 0 0 6 ) ；蒋省三、刘守英( 2 0 0 6 ) 认为，广东省通过允许集体建设用地合法入市，率先打破政府垄断土地一级市 场格局，在我国土地制度改革史上具有里程碑意义。 ( 4 ) 集体建设用地流转的原因、存在的问题及对策 集体建设用地流转的原因主要有：制度创新使潜在收入得以增加、制度环 境变化使潜在收入分割成为可能、制度创新成本降低( 陈利根、卢吉勇，2 0 0 2 ) ； 二元土地所有制，城郊地区土地成本相对低廉、存在着丰厚的级差收益，土地 管理法规存在漏洞( 许恒周、郭忠兴、刘芳，2 0 0 5 ) ；以政府垄断土地一级市场 支撑的经济增长方式已难以为继( 蒋省三、刘守英，2 0 0 6 ) ；农村集体非农建设 用地之所以发生流转，最主要的原因就是外部性潜在收入的产生与分割( 陈利 根等，2 0 0 2 ) ；由于目前土地资产价值显现，征地补偿标准低成为集体非农建设 7 第二章国庆j # l - 研究文献综述 用地流转的驱动力之一( 叶伦文、黄利宏、艾南山，2 0 0 3 ) ；顾海英、赵德余( 2 0 0 3 ) 则侧重于从法律的角度来对流转的原因进行分析，认为由于我国现有的法律对 农村土地所有权代表以及农村土地( 使用权) 流转规定得不够明确具体，尤其 缺乏操作性，而这又内在地影响了农民对土地产权的行为能力，从而使得问题 更加复杂化。 集体建设用地流转过程中存在的问题：建设用地流转缺少足够的法律支持、 集体土地产权关系不清、城乡二元结构观念的约束、农村生态环境遭受破坏( 卢 吉勇、陈利根，2 0 0 1 ) ；集体土地所有权的抽象性是造成流转障碍的根源，而现 行土地管理体制难以适应农村集体建设用地流转管理的需要则是流转的现实障 碍( 陈勇，2 0 0 3 ) ；土地流转收益分配不合理、集体建设用地交易过程中行政干 预较大、土地流转纠纷频繁发生、国家宏观调控能力被削弱、土地经营行为短 期化、集体建设用地价值难以完全显化( 刘洪彬、曲福田，2 0 0 6 ) ；土地市场秩 序受到严重干扰、更低占补平衡的实现难度增大、集体土地和国家土地收益流 失、农民集体利益难以得到保障、等地得不到有效的保护，耕地大面积流失( 范 金灏，2 0 0 7 ) ；廖富洲( 2 0 0 4 ) 认为，土地流转中还存在着流转的随意性大、流 转的效益不高、流转的收益分配不规范和流转的中介组织不健全，缺乏土地流 转市场等问题。 完善集体建设用地流转的对策：依法合理界定集体土地所有权主体，是规 范集体建设用地流转的基础( 王俊敏，2 0 0 5 ) ；实施流转首先要做好乡镇土地利 用总体规划和村镇建设规划、界定集体土地产权、解决原违规用地问题等基础 工作，随后要制定完善的配套法规( 张兴国，2 0 0 6 ) ；按城乡一体化原则统一城 乡房屋规划建设管理和产权等级制度， 建设用地年度计划管理( 周江，2 0 0 6 ) ； 加强规划管理，并将集体建设用地纳入 加大政府管理力度，合理确定土地利用 收益分配方案，建立并完善相关法规( 王志宏，2 0 0 6 ) ；深化土地产权改革，开 通城乡建设用地市场：存量改革稳步先行，推动增量改革取得突破；完善土地 税费体系，理顺土地收益分配关系；加强土地规划管理，强化城乡土地用途管 制；统筹城乡土地政策，完善建设用地供应制度( 王小映，2 0 0 5 ) 。 ( 5 ) 集体建设用地市场构建 集体土地应该与国有土地流转相统一，赋予集体、国有土地使用权平等的 法律地位，允许按照土地利用规划为集体建设用地使用权直接人市进行流转， 对非公益性用地则禁止采用国家强制的征用流转模式，而应交由集体经济组织 8 第二章国内外研究文献综述 和农民与用地单位自主自愿协调，由市场决定( 刘小玲，2 0 0 5 ) 。 一体化土地市场与新农村建设方面：城乡二元土地利用规划制度制约了城 乡统筹建设和发展，应该坚持统筹城乡发展的方针，建立城乡一体化的土地利 用规划和管理制度，以及土地流转和收益分配制度( 王小映，2 0 0 3 ；唐焱，2 0 0 6 ) 。 一体化土地市场与农民土地权益保障方面：在改革时要重点界定、确保、扩大 农民在土地上的权利，提高对失地农民的补偿标准，对强制征地权获得的土地 用途进行限定，缩小国家强制性征地范围( 韩俊，2 0 0 6 ) ；集体建设用地流转应 比照国有土地有偿使用的模式，分为集体建设用地使用权出让、作价出资或人 股、合作、联营，集体建设用地租赁，还应当考虑到长期利用，不宜限制过短 的期限( 王建龙，2 0 0 5 ) 。政府垄断非农建设用地市场与资源利用效率方面：政 府具有垄断非农建设用地市场的利益驱动( 刘守英，2 0 0 5 ) ；其原因在于农民无 法有效地保护自己的土地产权，而这又与农民土地产权缺乏完整性有关( 钱忠 好，2 0 0 6 ) ；尽管法律限制非农建设用地自发入市，但是，法律规定的例外为非 农建设用地入市提供了制度创新的空间( 刘芳等，2 0 0 6 ) ；由此形成隐形土地市 场，并成为国家正式开放土地市场的一种补充( 高波，1 9 9 3 ) 。 ( 6 ) 大城市及城郊土地流转驱动机制研究 我国大城市建成区空间建设过程，在城市人口数量扩张、经济发展水平提 高和道路交通条件改善的共同作用下，呈现出了一种不断加速增长的现实局面 ( 杨东峰、熊国平，2 0 0 8 ) ；自发机制又分为城市离心力机制、乡村的梯度克服 与向心力机制、环境竞争机制和区位替代机制；加速流转机制分为利益驱动机 制、价格激化机制、制度诱导机制和投机分割机制( 张安录，1 9 9 9 ) ；城市边缘 带是土地利用矛盾最尖锐的、耕地流失主要的发生区域，主要原因在于城市扩 张的环境驱动因素、郊区低地价驱动因素、土地经济比较利益驱动因素和政策 缺陷的负面影响因素( 黄广宇、蔡运龙，2 0 0 2 ) 等：人口增加、城市化的快速 发展、经济利益的驱使等因素导致城市扩张及农地流转( 高淑萍、王小云、李 德强，2 0 0 4 ) ；在武汉市黄陂区、耕地资源的变化主要是受社会经济的快速发展、 人口增长、农业结构调整及耕地比较效益的影响( 赵曦、李全，2 0 0 5 ) ；而经济 驱动力是唐山市城乡结合部农地转用的直接原因( 董德坤、朱道林，2 0 0 4 ) ；曲 福田( 2 0 0 5 ) 还专门就农地非农化的经济机制进一步分析，构建了一个农地非 农化经济驱动机制的理论分析框架，初步分析结果表明，人口增长、固定资产 投资是农地非农化的主要推动因素。 9 第二章国内外研究文献综述 第二节国外研究现状及分析 国外文献中关于城市土地利用、农地流转问题的研究也很多，主要观点如 下： ( 1 ) 国外城市化与非农土地利用。那些正处于工业化和城市化进程中的发 展中国家也正面临着大规模的农地流转问题( h e a l e ya n db a r r e t t ，1 9 9 0 ； h e a l e y , 1 9 9 1 ；h d l i & 1 9 9 4 ；i n g r a i n ，1 9 9 8 ；g u ya n dh e n n e b e r r y , 2 0 0 0 ) 。显然，城市化 直接或间接影响着土地利用。城市蔓延是城市化过程中土地利用的典型形式， 并使城市社会创造出更多的农地需求，这些土地将用于工业发展、交通设施、 住宅开放等用途( h e i l i g ，1 9 9 4a n d1 9 9 7 ；s m i l ，1 9 9 9 ) 。大城市有很高的人口密度、 经济集聚度和外来人口，它们推动了土地价值上升。在城市土地租金明显高于 农村土地地租的情况下，吸引了大量农地转为城市土地( b a r l o w e ，1 9 8 6 ；h a r v e y a n dj o w s e y , 2 0 0 4 ；z h o ua n dm a ，2 0 0 0 ；d i n g , 2 0 0 4 ；h oa n dl i n ，2 0 0 4 ) 。显然，城市化 和非农土地利用之间存在紧密的关系( l i n ，2 0 0 5 ) 。 ( 2 ) 土地政策目标。城市理性发展过程中土地政策的目标是提高土地利用 效率，最大限度避免土地利用产生的负面效应。为实现上述目标，首先要充分 发挥土地市场的调节功能，按照“最高、最好”的原则使用土地；其次，政府 应适当干预土地市场，以最大限度的避免土地利用所带来的社会、环境、生态 等方面的问题( d i n g ，2 0 0 3 ) 。然而，目前中国的城市化、工业化导致农业用地向 城市用地流转规模过大，降低了土地利用效率。虽然中国政府制定了严格的农 地保护措施，但地方政府为获得更多的地方利益，在行使土地管理职能时往往 具有多征、多占土地的冲动，极大地降低了土地管理效率。如果农民可以直接 将土地出租给出价最高的使用者，通过竞争来形成农业土地流转均衡，可以大 大提高土地管理系统的运行效率( d i n g ，2 0 0 3 ；e r i kl i c h t e n b e r g , 2 0 0 5 ) 。 ( 3 ) 农地流转的动因。政府业绩评价标准、土地管理模式和地方财政体制 是导致农地过度流转的主要动因。工业发展被看作是经济增长的主要内容，而 经济增长又被当作评价政府管理能力的标准，进而激励地方政府扩大征地规模： 在现有的土地管理体制下，对被征土地的补偿仅依据农地的产出来确定，农民 的失地补偿费很低，从而助长了低价征地的情况发生；土地出让金是地方财政 收入的主要来源，大约占地方财政收入的2 5 5 0 ，导致地方政府有强大的冲 动去扩大征地规模( d i n g ，2 0 0 3 ；h oa n dl i n ，2 0 0 4 ；e r i