（国民经济学专业论文）政府投资项目代建制管理模式的研究.pdf

摘要 我国政府投资项目的管理从计划经济时代的摸索到改革开放时期借鉴国外 先进管理技术的过程中取得了长足的进步。但是现有管理模式仍存在着种种弊 端，仅依靠技术进步是无法消除的。随着现代工程建设项目日益呈现规模大、 专业性强、复杂多元化的特点，我国原有的“四位一体”的工程管理制度已经 无法适应现代工程建设的需要。所以，迫切需要一种高效的管理新模式来解决 工程建设的实际问题，提高工程建设水平和投资效率。 2 0 0 4 年7 月1 6 日，国务院正式公布了关于投资体制改革的决定，明 确了对非经营性政府投资项目加快推行“代建制”。此举对各地正在进行的政 府投资项目代建制试点具有显著的助推作用。政府投资项目代建制是国家投资 体制改革出台的一系列配套改革方案之一。各地试行的代建制，是对政府出资 的建设项目进行专业化管理和改变委托方式的有益尝试，专业化管理指的是委 托专业机构对工程项目进行全过程管理，委托方式的改变指的是利用激励机制 进行的委托代理制度的设计和创新。 本文在现有研究的基础上，首先介绍了发达国家的政府投资项目管理模式， 通过对美国、英国、德国和日本等发达国家的政府投资建设项目管理模式的研 究和比较，总结发达国家实行专业化管理和相对集中管理的优点，对我国政府 投资项目管理模式现状及存在的问题进行深入调查和剖析，阐述了实行和推广 代建制的必要性。在理论研究层面上，阐述了代建制的理论渊源，并从经济学 视角分析了代建制模式的经济特征，探讨了代建制的博弈行为、委托代理关系、 制约寻租行为，得出了代建制管理模式在原有管理制度上的创新点、优越性。 在实证研究层面上，对政府投资项目代建制在我国实践中的上海模式、深圳模 式、厦门模式进行了比较分析，并对三种模式的优缺点进行了阐述。随后分析 了代建制在实施中存在的问题和可能的风险，探讨对应的防范措施和解决方案， 提出了加强代建制实施的风险控制配套措施，进而说明随着我国投资体制改革 的不断深入，代建制在政府投资项目管理领域的优势将更加充分地发挥。 关键词：政府投资项目，代建制，管理模式 a b s t r a c t t h ec o n t r o lo v e rp u b l i cp r o j e c tg o e s1 h f o l j g hp l a n n e de c o n o m yt i m e s ，t h e n r e a c h e sr e f o r ma n do p e n i n g - u p ，d r a w sl e s s o n sf i o mt h e f o r e i g nm v a n c e d a d m i n i s t r a t i v es k i l l ，a n dm a k e sv e r yg r e a tp r o g r e s s b u tt h ee x i s t i n gm a n a g e m e n t m o d es t i l lh a sa l ls o r t so fd r a w b a c k s ，u n a b l et od i s p e lj u s tb yr e l y i n go nt h e t e c h n o l o g i c a lp r o g r e s s w i t ht h ei n c r e a s i n gi n v e s t m e n to ut h em o d 觑- uc o n s t r u c t i o n p r o j e c t si no u rc o u n t r y , t h ec h 啪d 鹭瑙o f t h e ma r e l a r g e - s c a l e ；s t r o n g - s p e c i a l i z a t i o n ； c o m p l e x i t y ；m u l t i i n v e s t m e n t t h ei n t r i n s i cm a n a g e m e n t m o d e l sw i 也t h ec h a r a c t e r ”f o u ra s p e c t s aw h o l e ”d o n tf i tt h en e e d o fm o d e r np r o j e c tc o n s t r u c t i o n t h e r e f o r e ，i ti sg r e a t l yn e c e s s a r yf o ru st ob u i l da k i n do f h i g h - e t 五c i e n tm a n a g e m e n t m o d e li no r d e rt os o l v et h ea c t u a lp r o b l e m si nt h ep r o c e s so fp r o j e c tc o n s t n l c t i o n , e n t l a n c et h el e v e lo f m a n a g e m e n t , a n di m p r o v et h ei n v e s t m e n te f f i c i e n c y o nj u l y 1 6 ，2 0 0 4 ，t h es t a t ec o u n c i la c c r e d i t e d “d e c i s i o no ni n v e s t i n g i n s t i t u t i o nr e f o r m ”p u r s u i n g a g e n tc o n s t r u c t i o n ”t ot h en o n - p r o f i tm a k i n gp u b l i c p r o j e c tc l e a r l y t ot h ee x p e r i m e n t a lu n i t so fa g e n tc o n s t r u c t i o nf o rp u b l i cp r o j e c ti n m a n ya r e a s ，t h i s m e a s u r ew i l l u n d o u b t e d l yh a v e r e m a r k a b l eh e l p f o rt h e d e v e l o p m e n to fa g e n tc o n s t n l e t i o n e n t r u s t e dc o n s t r u c t i o ni np u b l i cp r o j e c t si s a n e wm e c h a n i s ml a u n c h e db yt h eg o v e r n m e n ti n v e s t m e n ti n s t i t u t i o nr e f o r m v a r i o u s v e r s i o n so f e n t r u s t e dc o n s t r u c t i o n a r ea l lb e n e f i c i a lt r i a l so f p r o f e s s i o n a le n t r u s t e d m a n a g e m e n to v e rg o v e r n m e n ti n v e s t e dp r o j e c t s t h es o - c a l l e d “p r o f e s s i o n a l r e f e r s t oe l l t l q l s tp r o f e s s i o n a lo r g a n i z a t i o n st om o n i t o rt h ec o n s t r u c t i o np r o c e s s e n t r u s t e d c o n s t r u c t i o na l s om c a u $ t r u s ts y s t e mi n n o v a t i o nb ye f f e c t i v em o t i v a t i o n - b a s e do ut h ep r e s e n tr e s e a r c h e sa n dl i t e r a t u r e s ，t h i sp a p e ri n t r o d u c e st h e m a n a g e m e n tm o d eo fp u b l i cp r o j e c t si nd e v e l o p e dc o u n t r i e s b yi n v e s t i g a t i n gt h e m a n a g e n i e n tm o d e so fu s ，e n g j a n d , g e r m a na n dj a p a n , t h et e x t5 u m m a t i z e st h e f e a t u r eo fs p e c i a l i z a t i o nm a n a g e m e n ta n dc e n t r a l i z e dm a n a g e m e n ti nd e v e l o p e d c o u n t r i e sa n da f 哪e x e c u t e sa ni n - d e p t hs u r v e ya n da n a l y s i sa b o mt h em m m g c m a n t m o d eo fp u b l i cp r o j e c t si nc h i n a , a n dd e d u c e st h es i g n i f i c a n c et op r o m o t ea g e n t n c o n s t r u c t i o ns y s t e m i nt h e o r yp a r t , t h ea u t h o r sd e m o n s t r a t et h et h e o r yo fa g e n t c o n s l 口 u c t i o ns y s t e m ，a n a l y z ee c o n o m i cc h a r a c t e r i s t i co fa g e n tc o n s t r u c t i o ns y s t e m f r o mt h ep o i n to fv i e wo fe c o n o m i c s ，d i s c u s st h eg a m et h e o r y , p r i n c i p a l a g e n t r e l a t i o n s h i p ，r e s t r i c t e dr e n t - s e e k i n g , d i s c o v e rt h ep r o b l e m se x i s t i n gi nt h et r a d i t i o n a l a d m i n i s t r a t i v es y s t e m sa n de x p l o r et h ei n n o v a t i o n so fa g e n tc o n s t r u c t i o ns y s t e mo n t h eb a s i so fo l dm a n a g e m e n ts y s t e m s i np r a c t i c ep a r t , t h ea u t h o r si n t r o d u c et h r e e k i n d so fa g e n tc o n s t r u c t i o ns y s t e mp a t t e r n si nc h i n a ：s h a n g h a im o d e l ；s h e n z h e n m o d e l ；x i a m e nm o d e l , t h e na n a l y z et h ea d v a n t a g e sa n dd i s a d v a n t a g e so ft h r e ek i n d s o fp a t t e r n s f i n a l l yt h ee s s a ya n a l y z e st h ep o t e n t i a ld e f e c ta n dr i s ko fa g e n t c o n s t r u c t i o n s y s t e m , d i s c u s s e sc o r r e s p o n d i n gd e b u g g i n g m e t h o d sa n d g i v i n g p r o p o s a l so fm a t c h i n gm e a s t l i 酷i tf k l t h e rs h o w st h a tt h ea d v a n t a g e so f0 0 l l g t l 2 1 c t a g e n tp o l i c yi nt h ef i e l do f g o v e r n m e n tp r o j e c tm a n a g e m e n t w i l lb eb r o u g h ti n t of u l l p l a ya l o n gw i t ht h er e f o r ma n dp e r f e c t i o no f i n v e s t m e n ts y s t e mo f o u rc o u n t r y k e yw o r d s ：p r o j e c t si n v e s t e db yg o v e r n m e n t , a g e n tc o n s 扛u a 吐o ns y s t e m , m a n a g e m e n tm o d e l m 东北财经大学研究生学位论文原创性声明 本人郑重声明：此处所提交的博士硕士学位论文 政南撅姿瑷尽代建羊恽埋撞彤9 薪 弹本人在导师指导下，在 东北财经大学攻读博士，硕士学位期间独立进行研究所取得的成 果。据本人所知，论文中除已注明部分外不包含他人已发表或撰 写过的研究成果，对本文的研究工作做出重要贡献的个人和集体 均已注明。本声明的法律结果将完全由本人承担。 作者签名：王犬n 鸥 日期：加1 年f 口月2 j 5 日 东北财经大学研究生学位论文使用授权书 致荪坦姿压戳建斌笔蛾克的研究系本人在东北财经 大学攻读博士硕士学位期间在导师指导下完成的博士硕士学位 论文。本论文的研究成果归东北财经大学所有，本论文的研究内 容不得以其他单位的名义发表。本人完全了解东北财经大学关于 保存、使用学位论文的规定，同意学校保留并向有关部门送交论 文的复印件和电子版本，允许论文被查阅和借阅。本人授权东北 财经大学，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文，可以 公布论文的全部或部分内容。 作者签名： 导师签名： 王欠8 鳕 磁镌 日期：2 7 年幻月2 6 日 日期：稚，明枷 1 导论 1 导论 1 1 研究背景 1 1 1 我国政府投资项目管理体制现状 政府投资项目具体来说，是指为了适应和推动国民经济或区域经济的发展， 为了满足社会的文化、生活需要，或者出于政治、国防等因素的考虑，由政府通 过财政投资建设的固定资产投资项目。1 在我国每年的社会固定资产投资中，政 府投资项目所占的比重很大。随着经济体制改革和投资体制改革的不断深入， 国家在加强政府投资项目管理方面，吸收了不少国外的先进经验和科学方法， 进行了一系列改革实践，对于加强项目管理、提高投资效益，发挥了重要的作 用。政府投资项目的建设管理己由“投，建、管、用”多位一体逐渐向“投、 建、管、用”职能分离转化，这就对项目管理的组织实施方式提出了新的要求， 政府投资项目管理模式也随之在进行深刻的变化。总的来讲，政府投资项目管 理的方式主要有以下三种模式： ( 1 ) 工程指挥部管理模式 政府投资项目的工程指挥部一般是临时从政府有关部门抽调人员组成，负 责人通常为政府部门的主管领导，工程项目完成后，该工程项目的指挥部即告 解散。目前，一些大型的公共建筑、市政工程以及环境治理工程等多采用这种 工程指挥部模式。这种模式的特点是临时性、一次性、目标单一、降低了工程 协调的难度、缩短了项目前期时间，常常表现为要按期突击完成某项工程。一 些平时没有项目或者项目很少的单位，由于没有常设的基建管理机构，在实施 项目时常常会组建临时的工程管理班子，一般称为筹建处，管理方式与工程指 挥部基本相同。 ( 2 ) 项目法人负责制管理模式 根据原国家计委1 9 9 6 年颁布的关于实行建设项目法人负责制的暂行规 定，经营性建设项目在批准立项之后，必须组建项目法人，项目法人为依法设 立的独立性机构，具体负责工程建设的项目策划、资金筹措、建设施工，并负 政府投资项目代建制管理模式的研究 责项目建成后的运营管理、债务偿还和资产保值。工程完工后，项目建设管理 班子一般转化为项目经营管理班子。实施项目法人制管理的著名项目有三峡工 程、深圳的盐田港地铁工程以及各地的高速公路建设等。 ( 3 ) 专业型机构管理模式 2 0 世纪9 0 年代末期，在行政、经济体制改革不断深化的过程中，我国各 省、市、地方自行探索得出的政府项目管理的新模式。其方式就是由一个专门 机构负责某一类或几类政府投资工程项目的实施管理工作。专业型管理机构包 括政府直属企业法人、事业单位和委办局内部的基建处。该模式适用于工程项 目较多的单位和部门，其特点是管理单位长期专职管理某些类别的政府投资项 目，具有一定的专业性。按照项目管理机构的性质，还可将本模式具体分为政 府机关型、事业单位型和企业型。 政府机关型。即由政府主管部门直接负责工程项目的建设管理。例如， 陕西省设立的“陕西省统一建设管理办公室”，其任务是负责全省政府投资项目 的统一建设与管理工作，对原属于各厅局( 除水利、交通等行业外) 的建设项 目实行统一管理、建设，并撤消原设在上述厅局内部的基建处。 事业单位型。即政府主导设立专门的事业单位，从事政府项目的实施管 理工作。例如上海市浦东新区建设局下设的工程建设管理公司，该公司为非营 利性机构，专门负责政府投资的部分市政基础设施项目的建设管理。 企业型。即在项目计划确立以后，由相关政府部门委托一家企业代行业 主职能，对政府项目进行分阶段或者全过程的管理。如重庆市的城市建设发展 公司，该公司类似于国外的项目管理公司，其任务就是负责由政府委托的工程 项目的建设管理。 以上三种工程项目管理模式是我国典型的政府投资工程项目管理模式，其 中尤以工程指挥部模式最为典型。从上述内容可以看出现行投资项目管理模式 的缺陷可以归纳为以下三个方面： 第一，非专业人员从事专业性很强的建设工程管理，难以肩负起有效控制 建设工程质量、工期、投资计划和投资效益的责任。指挥部人员来源于各单位 转调或社会招聘，个体素质不高，整体又缺乏配合，面对的却是专业要求极高 的系列化工作，其后果必然是工作效率低下、建设周期拖长、投资目标失控。 另外，工程结束后，指挥部一般也随之解体，高成本培养出来的专业化人才遭 2 l 导论 到浪费，等到新的工程开工却又在较低的管理水平上重复拼凑l l 缶时的管理机构， 导致恶性循环，工程建设水平和投资效率实难提高。 第二，投资、建设、管理和运营阿属一体，缺乏有效约束和协调机制，导 致各环节之间责任不明，利益不清。特别是指挥部模式中，一方面小组领导由 政府领导兼任，仅从汇报中了解项目信息，无法真正对项目负责；另一方面现 场管理人员并不是组织上的负责人，无需对项目负责，最终落入无人对项目负 责的尴尬境地。再者，建设单位和使用单位为同一实体，自行控制投资，往往 受本单位利益的驱使，随意变更功能、扩大规模、提高标准，导致投资失控， “三超”现象、“钓鱼工程”屡见不鲜。 第三，缺乏市场竞争机制，投资、建设、管理和运营四个环节都受到行政 指令的束缚，容易造成部门垄断。对工程专业、建设法规知之甚少的业主操控 着最重要的资金使用权，决策多凭主观臆断和个人喜好，使得招投标等重要建 设程序形同虚设，导致市场失灵、腐败滋生。 对于如何有效管理政府投资项目，无论是发达国家还是发展中国家r 直都 在迸行着探讨和研究，并不断改进和完善其管理模式和实施途径。事实上，对 于如何管理政府工程项目是世界各国都普遍感到困难的问题，对于发展中国家 尤其如此。世界银行曾指出：在大多数国家，政府投资项目效益低下且浪费严 重。有些研究报告甚至明确指出：发展中国家的政府投资项目与私人项目相比， 其效益大约低3 0 ，而与发达国家相比，则其效益相差更远。因此，探寻与政 府投资项目特点褶适应的科学管理模式，解决政府投资项目管理中存在的阎题， 确保政府投资项目的质量与效益是我国广大项目管理从业人员急需解决的新课 题，同时还要积极学习和借鉴国外政府投资项目管理模式的先进经验，学为己 用。 1 1 - 2 发达国家和地区政府投资项目管理模式分析 目前对发达国家和地区政府投资项目管理模式的研究成果较多，揭示发达 国家和地区政府投资项目管理的特点，对我国政府投资项目管理的改革及代建 制度的完善有较大的参考作用。 在发达国家和地区，对工程项目一般都区分为政府工程项目和私人工程项 政府投资项目代建制管理模式的研究 目两大类，并采取不同的管理方式。对私人投资的工程项目，政府主要是进行 规划、安全、技术标准、建设程序、环保、消防等方面的控制，只要不违法， 一般不加干预。政府管理的重点是政府投资的工程项目。政府项目一般又分为 经营性投资项目和非经营性投资项目。对于经营性投资项目( 主要包括大型的 基础设施和公共工程) ，由于在营运后有盈利保证，一般都完全按私人工程的方 式操作。而对于非经营性投资项目，一般由专业化的政府部门直接管理。但工 程管理部门在项目的实施中，只行使业主的职能，不具有政府的管理职能，其 工程的运作依然要遵循一般工程的运作模式。 ( 1 ) 美国政府投资工程管理模式 美国联邦政府投资建设项目涉及面较广，主要包括住宅及城市规划、农业 设旌、水利设施、军事及国防设施、交通等方面。负责实施联邦政府投资建设 项目的部门有：住宅与城市建设部、交通部、垦务局、美国工兵部队、总务管 理局等。决策程序不尽相同，但一般均需经过同级财政部门和议会批准后方可 得到财政拨款。美国对于政府投资建设项目的管理分为自行管理、部分自行管 理和全部委托监理公司管理等三种主要形式： 自行管理 联邦政府或地方政府投资兴建工程，当政府的有关部门有较强的管理能力 ( 有的还有设计能力) 时，工程建设管理全由政府部门负责。自行管理又分二 种形式：政府管理者通过招标挑选总承包商，总承包商再招标或委托分包商。 目前，这种形式采用的比较少。政府管理者通过招标挑选总承包商外，还直接 挑选分包商。美国的制度规定，一个工程，至少由五家承包商承包建造。即总 承包商( 一般指土建部分) 、电气、给排水、暖通、装饰等五个专业的承包商， 以提高工程质量、减少工程投资、平衡市场供求。 部分自行管理 当工程建设规模较大，或政府管理力量不足时，政府管理当局就会通过聘 请部分监理工程师与政府管理人员共同管理工程。 全部委托监理公司管理 当政府有关部门没有相应的管理人员或工程规模太大，则往往全部委托给 监理公司实施全面管理。委托监理公司管理工程建设的具体形式也分两种。一 种是委托监理公司挑选承包商；另一种是业主挑选承包商后再委托监理公司管 4 1 导论 理。2 ( 2 ) 英国政府投资工程管理模式 英国政府对政府工程项目的管理模式经历了不同的发展过程。起初，政府 工程项目由公共建筑部负责，合同以工程量清单方式编制。随后，政府工程项 目采用了利用“财产服务代理( p r o p e r t ys e r v i c ea g e n c y , p s a ) ”模式，p s a 以 项目管理者的身份代表政府对项目进行管理，雇佣建筑师、测量师和工程师， p s a 也可委托咨询机构工作。p s a 方式在二战后曾被广泛使用，后来由于政府 公益性投资项目的减少而逐步减少。如今，英国政府仍在寻找和建立新的管理 模式，如：建立经审查的承包商咨询人员清单，即d e t r n q s 体系，在这种 方式下，公司的详细情况将被预先审查，使审查程序大大减少；设立合同处， 合同处的作用主要是委托监理进行项目的管理。2 ( 3 ) 德国政府投资工程管理模式 德国政府投资项目的管理基本模式是设立专门的机构对项目进行全过程管 理，该机构实际上是代替政府行使业主的职能，负责项目整个实施过程的管理。 政府投资项目的立项一般都是由需求部门提出，需求部门提出需求，若干承建 商提出方案，然后向财政部提出申请，由财政部和交通、建筑和房屋部共同审 查，财政部主要从财政、资金的角度对项目进行审查，交通、建筑和房屋部从 技术细节上审查方案，同时对投标者进行审查。项目立项通过后由专门的机构 进行具体运作( 如是属于联邦政府搬迁的工程则由联邦建设有限公司进行具体 管理) 。政府投资项目必须公开发包。德国规定：5 0 0 万欧元工程或2 0 万欧元 的设计和货物购买工程都必须在欧盟范围内公开招标。公开招标过程当中，一 般投标商不应少于1 0 个。招标程序要严格执行，确定开标时间，报价公开后将 不得变更，确立最低价中标原则( 当然如果公司太小或报价奇低，并不一定保 证最低报价者一定中标) 。如果投标单位认为招标过程有不公正的事项，可以起 诉，自起诉之日起两周内不能决定中标者。 一般来说，在政府投资项目的立项与建设过程当中，还伴随着有关财政投 资的评审机构对其进行全过程监督管理。德国的各州都设有“建设投资管理局”。 政府赋予该机构的主要职能有：联邦、州政府投资咨询和政策建议；联邦、州 地产投资咨询和政策建议：负责联邦所属公路以外的政府投资项目。其职能定 位和工作任务涉及以政府投资预算为核心的政府投资立项和投资预算确定、投 5 政府投资项目代建嗣管理模式的研究 资拨款、投资预算调整、投资后评估等广泛领域。德国政府投资项目的投资预 算管理的编制具体细致，并切实加强对预算执行即支出结果的考核，使其投资 预算管理更具权威性、强制性和科学性。旦确定了项目，就把载明该项目投 资数量、其中各项资金之间比例和应达到的社会经济效益指标要求的专门预算， 作为辅助材料纳入年度总预算之中。项目完成后，要对投资额、项目完成时间、 质量和效果进行考核，对未达到要求的要追究行政责任。3 ( 4 ) 日本模式 日本政府主管工程建设的部门为建设省。建设省负责建设国家机关、教育、 文化、社会福利的建筑设施，对政府设施的维护提供指导，制定技术标准，并 为维持政府设施的正确机能提供指导。建设省对中央政府公款投资项目进行直 接实施管理。日本的机场、港口、铁路的建设由运输省负责，据有关资料，这 部分业务也将归建设省管理，实现建设省对各类工程建设的统一管理。建设省 属下有一些公团、公社组织，负责政府投资或贷款工程的建设、开发和改造工 作。如住宅、都市整备公团成立于1 9 5 5 年，负责建造学校、住宅、道路、改造 整治旧城区，是“官办民营”的特殊法人单位。 从上述简介内容可以看出，发达国家和地区政府投资项目管理和监督上的 共同点主要体现在以下五个方面： 设立对政府投资项目进行直接管理的专门机构。发达国家和地区对于政 府投资工程，一般都根据其专门性质分别由不同的政府专业机构进行非常严格 的管理，即由政府专业机构行使业主的职能，对政府投资的实旄进行全过程集 中管理，管理完成后，再交付给使用单位。 政府投资项目严格按照规则办事。发达国家和地区普遍对于政府投资项 目管理制定了专门的法律法规和专门的合同。 机构之间权力、责任匹配，相互之间制约。使用单位、财政和预算( 有 的国家将此鼹部门职能分别授予不同的机构) 部门以及议会也要在工程的不同 阶段发挥其作用。使用单位除了提出需求外，还要参与设计审查以及交付验收； 财政、预算部门要对工程预算进行审查并进行集中支付；议会对工程是否建设 以及投资规模具有最终的决定权。 接受各方严格的监督。监督体制体现在两方面：一是透明度极高，二是 有严格的监督管理体制。如美国政府投资项且要接受国会、政府部门和社会公 6 l 导论 众三方的监督。 依靠专业人士和中介组织。政府投资项目的整个实施过程都非常注重发 挥专业人士和专业咨询机构的作用。 1 2 代建制的提出 1 2 1 代建制的含义 加快推进固定资产投融资体制改革，尽快建立符合市场经济和国际规范的 新型投融资体制，是新形势下保持经济和社会可持续发展的迫切要求，也是社 会各界重点关注的焦点问题。 早在2 0 0 2 年国家有关部门就组织了 a g l + 9 2 ( b 2 ，c 2 ) ，则投标人就会选择做 投机型。 从模型中可以清楚的看到，关键就是要让收益效用值e o 并e 0 或者是 f h 并f 0 。招标人可从几个方面来考虑： ( 1 ) 招标人可提高g l 、臣和a ，若投标人违规则取消若干年投标资格，将 投标人的行为通知同行业的业主，并施以重罚或对投标人的投标书或施工质量 进行跟踪，以增加投标人的心理成本。加强招标人的管理水平，增大a ，使g 或h = b 2 - 0 2 a g l + 9 2 他，c 2 ) 难以实现。 ( 2 ) 杜绝泄漏投标人资料给别的投标人，避免互相串标来抬高b 2 。 ( 3 ) 对中标单位的履行合同进行监控，加强成本管理，严格控制c 2 的不 合理降低。 ( 4 ) 制订科学的法规体系和竞争体制，营造一个有序的竞争市场，使e 或f 0 ，保证投标人的合理利润，有利于代建行业的发展。 ， 2 2 2 委托代理关系分析 ( 1 ) 委托代理关系的理论基础 代建制，意为代理建设制式，实质上体现的是一种委代理关系。 委托代理理论产生的社会背景为：1 8 世纪以来，随着科学技术和市场经济 在西方一些国家不断的发展，使得交易范围扩大和资本积累增加，企业的规模 也随之增大。于是，由资本所有者完全独立控制企业的经营活动越来越受到所 有者所具有的精力、时间、相关知识、管理能力的局限性的限制。当企业所有 者不能亲自经营企业或亲自经营企业的效益不能达到理想预期，而将企业交给 他人代为控制和经营时，这就产生了委托代理关系。委托代理理论的代表性人 物迈克尔詹森和威廉梅克林把委托代理关系定义为一种契约关系，在这种契 约下，一个人或更多的人( 即委托人) 聘用另一人( 即代理人) 代表他们来履 行某些服务，包括把若干决策权托付给代理人。在这种情形下，就很难避免代 2 代建制的理论分析 理人利用委托人的授权从事与委托人的根本利益不相一致的活动，从而导致委 托人利益的损失。这种损失便被视为所有权与控制权分离下的“代理成本”，它 包括：向代理人支付的薪金、奖金等费用；代理人为追求非货币物品所导 致的企业成本上升和利润减少；由代理人的决策与使委托人利润最大化的最 佳决策之间存在的差异所导致的企业效率的损失。 根据经济学基本假设经济人假设，在市场决策过程中，白利行为将导 致个人效用最大化和资源配置帕累托最优，而在非市场决策中，不受制约的自 利行为将导致公共利益的损害和资源配置的非效率化。这是因为，政府投资的 目的是满足公共需要，资金来自公共税收。政府作为公共组织，只是公共利益 的代表者而非所有者，进行政府投资项目建设，必定建立在某种委托代理关系 的基础上。 ( 2 ) 业主与代建单位之间的委托代理关系地位界定 在我国现存的工程建设管理实践中，一般地，投资主体( 业主) 并没有能 力自行组织施工，也没有能力自行设计，只能通过建筑市场上的交易，委托专 业的项目管理公司( 代建单位) 进行项目的全过程管理。这种业主和代建单位 之间的经济关系是一种标准的委托代理关系，但是在委托代理关系中双方所处 的地位不同： 投资主体( 委托人) 是拥有建设资金使用权的直接投资人，更拥有支付 报酬、进行谈判的权力和能力，可以自行选择代建单位并在选择和谈判过程中 通过不断博弈形成均衡契约，达成委托代理关系。因此，委托人在选择代理人、 制订价格、确定合同方面处于主动地位。 作为代理人的代建单位拥有私人信息，对工程建设不仅拥有较多的技术、 管理优势，而且其自身的技术人员、管理人员、经营业绩、自有机械设备、施 工设计能力等信息均属于私人信息，委托人无法确切核实。因此，代理人在有 关技术、价格的信息方面处于优势地位。信息不对称也构成了委托代理关系的 主要条件。 由于双方是一种标准的合同关系，任何一方都可以根据合同法的规定形 式承担相关权利并履行相关义务。所以履行合同、单方终止合同或者解除契约 都是受到合同约束和保护的。 ( 3 ) 代建制委托代理关系具有的特征 2 1 政府投资项目代建制管理模式的研究 m p n 量曼皇曼皇詈曼皇皇皇曼曼置置詈皇量曼量曼曼曼曼曼曼曼曼曼曼皇曼暑皇曼曼曼皇曼曼皇量皇曼曼皇| 曼曼量皇量曼量鼍| 量舅暑舅 从双方契约缔结的过程来看，业主与代建单位之间的委托代理关系具备以 下三个基本特征： 代理人的选择是通过招标投标形式确定的。建设项目招标投标是建设项 目交易的具体形式，政府部门通过招标公开选择符合项目建设的项目管理公司， 根据实际招标文件的投标者提供的标书进行评标，从中择优确定代建项目的代 理人。 委托人和代理人之间是平等的合同关系。这种平等关系也表明委托代理 关系的达成是双方博弈的结果，占据主动的委托人既要考虑代理人获得基本收 益的权利，又要通过合同条款规避代理人信息优势可能给自己带来的风险，简 单讲就是，形成均衡合同。 一 工程项目自身的不确定性。工程项目存在价值量大、周期长、关系复杂、 建成后使用周期长等不确定性。这种不确定性包括了工程项目建设中大量的自 然、社会、工程的质量、造价等双方都无法控制的因素，政府难以发现并予以 制止，更无法事先通过合同加以约定和规避。 ( 4 ) 委托代理关系的治理机制 对委托人而言，管理委托代理关系、减少项目代理成本要达到三个目的： 一是尽可能掌握委托代理关系的全部真实信息；二是控制激励和监督费用；三 是确保项目实际成果和收益与预期的偏差在可接受的范围内。代建项目的逆向 选择风险与道德风险都与信息不完备密切相关，因此信息是管理和缓解委托代 理关系最关键的因素。对各级代理人进行激励与监督都要付出成本代价，只有 代理收益高于代理成本才能称为委托代理关系的有效管理。以委托代理理论重 新认识代建项目的许多问题，有助于我们用同一种分析工具审视项目规划实施 过程中的各种冲突与矛盾，而不象过去分别采用不同理论与工具进行分析，从 而寻求提高项目成功率的有效途径。 2 2 3 对寻租行为的制约 ( 1 ) 寻租产生的根源 在市场经济条件下，参与市场竞争的主体一工程承包商，都以追求自身 利益最大化为根本目的追求利益是人类的天性，早在2 0 0 0 多年前，就有“天 2 代建制的理论分析 下熙熙皆为利来，天下嚷嚷皆为利往”的说法。在市场经济条件下，通过市场 主体的公平参与竞争，可以实现资源的合理配置，促进技术革新，在增加自身 利益的同时，促进社会福利的增加，促进社会进步，使资源合理流动。然而， 在社会竞争中，还存在一种寻求非生产性利益的竞争，工程承包商为了牟取自 身经济利益，通过非正当的手段影响政府的政策或行为，或影响工程投标结果 而获取利益。在寻求非生产性利益的经济活动中，不但不能促进社会福利的增 加，相反，导致社会交易成本增加，浪费社会资源，减少社会福利，其行为就 是寻租。5 在市场竞争中，从寻利到寻租不是道德观念的变化导致工程承包商的行为 方式的改变，寻租的根本原因在于制度的缺陷。在市场经济中由“看不见的手” 支配自由竞争，然而，市场不是万能的，由于市场竞争不是完全意义上的自由 竞争，再加上信息不对称，从而导致“市场失灵”。于是，政府“看得见的手” 开始对市场进行宏观调控或行政干预，在一定程度上取得了成效。但是，政府 并不是完美无缺的，在干预“市场失灵”的过程中，需要付出成本或代价。 另外，政府也是由不同的利益集团构成的，代表不同团体利益，其决策不 可能完全意义上的公平。在政府干预下，参与市场竞争主体，为了获取自身利 益，往往通过非法手段对政府制度、决策、行为施加影响，为自己获得制度的 保障，寻租由此产生。 ( 2 ) 寻租与产权的关系 从计划经济向市场经济转型过程中，寻租活动的普遍存在已经成为了不可 否认的事实。特别是政府官员的腐败问题日益凸现，己经成为社会广泛关注的 焦点，对构建和谐社会提出了严峻的挑战。究其根本原因在于，投资体制的变 化过程恰恰也是产权转变的过程，政府具有的产权要进行重新分配。 社会资源对于任何国家来说都是有限的，为了避免资源的浪费和无谓的消 耗，政府往往建立行政约束机制和产权约束机制，来减少社会经济运行中的交 易成本。在高度的计划经济时代，是典型的行政约束机制，产权高度集中。政 府以行政命令的方式进行经济活动，在高度计划经济时代，潜在的租金是极其 巨大的，但是政府规范了社会经济参与者之间的经济利益空间，资源的配置受 到政府的制约或指令性安排，社会经济活动参与者，要逾越和背叛这种制度的 约束，必将受到严厉的惩罚，因此，寻租活动寥寥无几。 2 3 政府投资项目代建制管理模式的研究 产权制度是市场经济的特点，在完全市场经济条件下，产权关系主要通过 契约来明确，政府的主要责任在于保护公民财产、维护社会公正、监督当事人 对契约的履行情况，因此，在完全市场经济条件下，寻租活动会自然消除。 ( 3 ) 代建制制约寻租 按照古典经济学原理，完备的市场机制可以实现市场供求的瓦尔拉均衡和 资源配置的帕累托效率最优，在市场机制中，政府是“守夜人”角色。在计划 经济时代，政府宏观管理缺乏科学性，形成政府垄断，交易费用与管理成本较 高，同时，又使微观经济运行僵化呆滞、效益低下。政府在行使职能的过程中， 具有自我扩张的冲动，政府干预经济常常导致“寻租”现象，由此产生政府腐 败等问题。从经济学意义上讲，在社会主义市场经济条件下，政府的定位应当 是：退出竞争性、盈利性微观领域，由直接配置资源转型为间接调控，规避“寻 租”行为。这一逻辑性表明，对传统政府投资工程管理模式改革必须实现管理 方式的改革，使其完全脱离各部门的管理，有效地规避权力“寻租”现象。 实施代建制就是要打破“四位一体”的管理体制，使政府权力进行合理“回 归”。从产权关系来看，项目法人是项目的投资主体，具有资产的归属权、使用 权、控制权、收益权和处置权，在代建制模式中，需要将项目法人的部分权力 转移给代建人，把资产的控制权从所有权中分离出来，由代建人控制资产的转 化，使建设项目具有新型产权结构。 通过建立新型产权结构，弱化政府或项目业主的权力，同时又由于代建人 本身具有的使命和代建权的有限性，客观上减少了承包商对代建人寻租的可能 性，增加了寻租成本。 2 2 4 市场的逆选择分析 著名的逆选择问题是阿克劳夫关于柠檬市场的模型。在这样的市场上，供 应方熟悉产品质量，需求方不了解。低质量产品的卖者往往夸大产品质量，当 价格相同时，高质量产品便会退出。解决逆选择问题的方法就是披露供应方关 于质量的“私人信息”。比格莱斯证明，向存在逆选择的市场引入专家角色，由 它来决定产品质量，再根据质量进行差别定价，可解决逆选择问题。 传统管理模式中，需求方即项目业主多为项目使用者，不懂专业，对建筑 2 代建制的理论分析 市场了解很少，传统模式下的建筑市场存在逆选择问题，采用代建制模式就是 在传统建筑市场中引入专家角色代建单位。 代建单位的专业化使它有动力致力于获取专业技能以检测产品的质量，与 供应商相比，代建单位有更大的主动性来准确告之产品质量，目的是为了在投 资主体方面建立良好的信誉，从而获得长期回报：代建单位注重的是长期效应， 不只是重视某个具体的工程项目，它能不断地总结产品质量方面的经验教训， 并积极地为获取专门技能而投资，以维护专业服务中的长期诚实效应，因此， 代建单位很好的解决了工程建设市场的逆选择问题。 本章注释 1 斯韦托扎尔：产权经济学经济科学出版社。2 0 0 0 年。 2 王晓州：建设项目委托代理关系的经济学分析及激励与约束机制设计，中国软科学， 2 0 0 4 年第1 期。 3 尹贻林、阎孝砚主编：政府投资项目代建制理论与实务，天律大学出版社2 0 0 6 年1 月第1 版。 4 张维迎：博弈论与信息经济学，上海人民出版社，1 9 9 6 年 5 卢现祥：( 新制度经济学，武汉大学出版社，2 0 0 4 年。 政府投资项且代建制管理模式的研究 3 代建制的实证分析 代建制是政府投资项目管理模式的改革与刨新，已经在我国经济较发达和 投资体制改革发展较快城市进行改革试点，在实践中，根据各地的市场环境和 政府管理手段的差别，形成了上海模式、深圳模式、厦门模式等典型代建管理 模式 3 1 上海模式 上海政府投资工程管理体制改革自2 0 0 1 年启动，改革的目标是建立“决策 科学化、主体多元化、管理专业化、行为规范化”的管理模式和运行机制，核 心是实现政府投资职能、投资管理职能、工程管理职能的分离，切实转变政府 职能，确立投资主体地位，形成工程管理市场，提高投资效益，防范投资风险， 提升建设管理水平。根据投资、建设、管理、运营四分开的原则。上海重点开 展工程建设项目“代建制”工作，早在2 0 0 i 年就先后出台关于推进政府投资 项目建设管理体制改革试点工作的实施意见和上海市市政工程建设管理推 行代建制试行规定，提出建设交通系统政府投资项目建设管理体制改革实施方 案，实行“政府、政府所属投资公司、工程管理公司”的三级管理模式，己在 市政、水务、环卫、交通等系统确定了1 1 家单位为首批承担政府投资项目的工 程管理公司。 上海模式的框架中，主要由政府主管部门、业主( 投资方) 、代建单位、设 计和施工承建商四个方面组成，政府、投资公司、代建单位的权责一致，均在 界定的职责范围内，根据国家建设法规、条例和基本建设程序行使权力，