（工商管理专业论文）地方政府招商引资行为模式研究——以顺德为例.pdf

地方政府招商引资行为模式研究 一以顺德为例 专业：工商管理硕士 硕士生：何海芬 指导教师：杨全发教授 摘要 改革开放以来，我国的招商引资一直都是由政府直接介入经济活动运用各种 优惠政策来进行的，也可以说是一种以行政资源换取经济资源的运作模式。但是 随着市场机制的进一步完善和两税合并的实行，政府必须减少干预，加快政府职 能的转变，培育企业和中介组织等承担招商引资的主要责任，引导招商引资工作 的有序进行。 本文通过分析地方政府现行主导型招商引资行为模式的存在问题，并结合j 颐 德政府实践中存在的具体问题，提出构建引导型招商引资行为模式须完善的三大 职能，分别是引导职能、服务职能和协调职能。 关键词：招商引资，行为模式，引导，顺德 t h es t u d yo nb e h a v i o r a lm o d el o c a lg o v e r n m e n t i na t t r a c t i n gi n v e s t m e n t t a k i n gs h u n d ea s a ne x a m p l e m a j o r ：m b a n a m e ：h eh a i f e n s u p e r v i s o r ：p r o f e s s o ry a n gq u a n f a a b s t r a c t d u r i n gm o r et h a nt w e n t yy e a r sr e f o r ma n do p e n i n g ，g o v e r n m e n ta l w a y s m a n a g e da t t r a c t i n gi n v e s t m e n tb yu s i n gs p e c i a lp o l i c i e ss u c ha st a x r e d u c t i o no rc h e a pl a n d s t h a ti st os a yg o v e r n m e n tu s ep o w e rf o r l e g i s l a t i o nt og e te c o n o m i cr e s o u r c e s h o w e v e r ，g o v e r n m e n tm u s ts t o p i n t e r v e n ee c o n o m ya n dc h a n g eh i sf u n c t i o n sa ss o o na sp o s s i b l e ，b e c a u s e t h em a r k e ts y s t e mi sb e t t e ra n db e t t e ra n dt a xl a wi st h es a m ef o rl o c a l a n df o r e i g nc o m p a n i e s n o w ，w h a tg o v e r n m e n tm u s td oi st ol e tc o m p a n i e s o ra g e n c i e st oa f f o r da t t r a c t i n gi n v e s t m e n t t h i st h e s i sa n a l y z e st h ep r o b l e m sw h e nl o c a lg o v e r n m e n tm a n a g i n g a t t r a c t i n gi n v e s t m e n ta n dt h ep r o b l e m sa r i s i n gf r o mp r a c t i c e so fs h u n d e g o v e r n m e n t f r o ma n a l y s i s ，s u g g e s th o wt ol e a d i n ga t t r a c t i n gi n v e s t m e n t t h r o u g ht h r e ef u n c t i o n sw h i c hi n c l u d el e a d i n g ，s e r v i c i n g ，h a r m o n i z i n g k e yw o r d s ：a t t r a c t i n gi n v e s t m e n t ，b e h a v i o r a lm o d e ，l e a d i n gf u n c t i o n ，s h u n d e l i 论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独 立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论 文不包含任何其他个人或集体己经发表或撰写过的作品成果。对本文 的研究作出霞要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本 人完伞意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：彬 日期：睥牛月“n 学位论文使用授权声明 本人完全了解中山大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学 校有权保留学位沦文并向国家主管部门或其指定机构送交论文的电 子版和纸质版，有权将学位论文用于非赢利目的的少量复制并允许论 义进入学校图书馆、院系资料室被套阅，有权将学位论文的内容编入 有关数据库进行检索，可以采用复印、缩印或其他方法保存学位论义。 学位论义作者签名研舭 剔雌 日期谚卵舟牛月e 1 日期：矽符乒月工乡1 7 1 1 1 研究背景 第1 章绪论 改革开放以来，我国各级地方政府为了促进地方经济的发展和繁荣，把 招商引资视为一项重要的政府经济职能，并掀起了一轮又一轮政府主导下的 招商引资热潮。招商引资从本质上看是一种市场行为、经济行为，应该交给 企业或其他市场中介组织，按照商业规则和市场规律去运作。但我国的市场 经济不同于西方的市场经济，西方的市场经济是随经济发展而自发长成的， 而我国的市场经济是由传统的计划经济转换过来的，经历的时间还很短，还 不成熟。这种初级阶段的市场经济，实质上是一种“政府主导下的市场经济 。 政府除了拥有行政资源外，还直接或间接控制着大部分的经济资源。所以， 在改革开放的这段时期里以政府为主导的招商引资的效果是明显的。 但现代公共管理学却认为，在市场经济条件下，政府的职能只是提供公 共产品、稳定经济和调节收入分配。政府过度干预，必然导致市场的扭曲和 低效，从而阻碍市场经济的顺利运行。现实中，政府在招商引资过程中的职 能错位和越位已经引发了一系列严重的问题，不仅影响着招商引资的效果， 还影响到地方经济的持续发展。 十七大提出的建立一个“权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、 监督有力的行政管理体制”，其首要前提就是转变政府职能。这就要求政府 从直接招商引资中淡出，加强对招商引资的宏观调控职能。但是各级地方政 府在财政利益和政治晋升的双重激励下，不但没有从招商引资中淡出，反而 力度越来越大，造成各地投资过热，对国家宏观经济的稳定产生了巨大冲击。 1 2 研究目的与意义 目前，我国各级地方政府主要采用降低地价，财政补贴、税收返还等手 段进行“争 商“抢 资，政府承担着招商引资的全部责任，直接参与到项 目的推介、洽谈、引入等全过程中。顺德在招商引资上也存在着同样的问题， 区、镇两级招商架构，耗费巨，而以地价优惠为主的招商引资政策，政府直 接参与的招商推介会为主的招商引资模式，无不显示着政府在招商引资中的 主导地位。但是随着市场机制的不断完善和两税合并的实施等环境的改变， “全能政府 必须向“有限政府 转变，对政府的职能重新定位。 本文在这一前提下，通过分析地方政府现行主导型招商引资行为模式的 存在问题，并结合顺德政府实践中存在的具体问题，提出构建引导型招商引 资行为模式须完善的三大职能：引导职能、服务职能和协调职能。这一新的 招商引资模式将提高地方的招商引资水平，实现地方经济又快又好地发展具 有十分重要的理论价值和现实意义。 1 3 研究内容与方法 论文由六大部份组成，第一部分是绪论，主要介绍论文的研究的背景、 目的与意义。第二部分是文献综述，主要阐述了与招商引资相关的外商直接 投资理论和政府经济职能相关理论。第进技术三部分是政府主导型招商引资 行为模式剖析，主要对这种模式进行分析，并指出实践中的存在问题。第四 部分是顺德政府招商引资现状及存在问题，主要介绍顺德外商直接投资的发 展状况，并具体分析顺德政府的招商引资行为，指出其特点与具体问题。第 五部分是顺德政府引导型招商引资行为模式的构建，针对顺德在招商引资中 存在的问题，论述政府应如何发挥引导、服务和协调三大职能，从而构建政 府引导型招商引资行为模式。 论文运用理论研究与实例分析相结合的方法，对政府主导型招商引资行 为模式的特点、一般存在问题和顺德政府实践中的具体问题进行剖析，运用 经济学、行政管理学相关理论知识，提出构建政府引导型招商行为模式的三 大职能，使政府能在招商引资工作中的正确定位。 2 第2 章文献综述 7 0 年代以来，亚洲国家和地区为了推动经济发展，迅速追赶西方发达国 家，建立起独具特色的引导型政府职能模式。在这些国家和地区中，从7 0 年 代到9 0 年代中期，所取得的巨大成就，充分证明这种模式是进步和可行的。 而且这种政府职能模式具有充分的主动性和先导性，与西方国家所普遍采用 的保护型和干预型政府职能模式有着根本的区别。西方资本主义发展早期的 干预型政府职能模式是在周期性的经济危机中产生的，而保护型政府职能模 式是在资本的自由时常受到侵袭和威胁的情况下产生。由此可以看出，保护 型和干预型政府职能模式都是在经济和社会发展强烈表现出该种需求时才被 建立起来，因此保护型和干预型政府职能模式都具有相对于经济和社会发展 的迟滞性。“引导型政府职能模式与保护型和干预型政府职能模式的这种区别 表明：引导型政府职能模式是在一种自觉的和主动的选择中建立起来的，它服 务于追赶发达国家的目标。( 张康之，2 0 0 0 ) 为了本文更好地论述引导职能在招商引资工作中的建立，下面 将分别整理主要相关的外商直接投资理论研究和政府职能理论研 究的。 2 1 外商直接投资相关理论研究 2 0 世纪5 0 、6 0 年代逐渐形成了以发展经济学为基础，主要针对发展中国 家如何有效利用f d i 的早期理论，其中最具代表性的就是“双缺口刀模型。 钱纳里和斯特劳特提出的“双缺口模型为我国早期利用外商直接投资提供 了一个很好的理论依据。该模型表明，当一个发展中国家受到储蓄缺口( 储蓄 不足) 和外汇缺口( 外汇不足) 的约束时，会对发展中国家的经济发展造成强约 束，因此需要利用外资来填补这两个缺口，从而促进经济的发展。该理论认 为一国可以在国内资金缺乏时，借助于外国资金的流人来增加投资，来摆脱 投资水平受制于较低的国内资金水平的被动局面。许多经济发达的国家在其 经济发展的初期都是依靠外国资本的流入来促进经济的高速增长。特别是6 0 年代以来，许多发展中国家都不同程度地采用利用外资或依靠外国储蓄来发 展经济或实现经济高速增长。因此，双缺口模型成为多数发展中国家吸引外 国资本流入的一个重要理论基础，同时也为发展中国家提高其经济增长速度 提供了一种可供选择的途径。 但是国内也有学者分别从外汇缺口和储蓄缺口两个方面入手，分析并指 出了“双缺口模型在解释中国利用外资是有一定的局限性的。 1 9 9 7 年，秦宛顺、唐爱国从外汇缺口入手，利用中国利用外资的实际数 据对其进行检验，计算出我国实际资金缺口与外资流入相差很远，看不出两 者之间有什么关系，从而得出“双缺口 模型无法正确解释中国利用外资行 为的结论。 2 0 0 0 年，汤文仙、韩福荣又从储蓄缺口来分析了“双缺口模型”解释中 国利用外资行为的局限性，认为资本的使用效率要比提高投资量对国民生产 总值的增加起更加重要的作用，并引入了“技术缺口 概念，构造了“三缺口 模型”。 国内外学术界与理论界对招商引资过程中政府职能的研究并不多见，而 约翰邓宁的折衷理论( 邓宁，1 9 7 7 ) 根本扭转了传统的外商直接投资理论对 政府作用的忽视。邓宁的折衷理论认为，跨国企业所捐j 有的所有权优势、内 部化优势以及区位优势的不同组合，决定了它所从事的国际经济活动的方式。 第一，所有权优势。第二，内部化优势。第二，区位优势。区位优势是指企 业在投资区位上具有选择的优势，折衷理论论证了投资者优势与投资地优势 相互作用、有机结合是对外直接投资资本流动产生的必要前提。他还将投资 区域优势分解为投资环境优势和自然禀赋优势，其中政府的作用是投资地优 势中非常重要的因素之一。邓宁的理论同时揭示了政府在改变区位资源中的 潜在作用。以上理论的提出为在本文中研究招商引资过程中政府职能提供了 重要的理论依据。 4 2 2 政府经济职能相关理论研究 关于政府经济职能方面的研究有很多，主要有两大流派。 一是不主张政府干预或尽量少干预的有限政府理念，这一派别以亚当斯 密的“看不见的手 和“守夜人一理论为基础，从亚当斯密开始，在1 9 2 9 年世界经济危机和罗斯福推行新政前，一直是主流。虽然后来凯恩斯的政府 干预理论成为了主流，但是以哈耶克为代表的反击和7 0 年代以后西方经济出 现“滞胀 ，使得有限政府理念重新成为主流，并有所发展。 二是主张政府应该干预经济的理论。这个理论以市场失灵和赶超战略为 基础，从汉密尔顿、李斯特、亚当斯，到凯恩斯形成了比较完整的理论和政 策，成为战后至6 0 年代西方经济学的主流，直至今天的斯蒂格里茨，仍然强 调政府在经济发展中不可替代的作用：“政府的显著特征拥有全体社会 成员和强制力使政府在纠正市场失灵方面具有某些明显优势( 沈荣 华，金海龙，2 0 0 6 ) 。 随着中国市场经济体制的建立，对政府经济职能的研究，国内理论界也 出现了两派观点。一种观点强调更多的政府干预，持有这一观点的学者以土 绍光和胡鞍钢为代表。他们认为，市场经济是有效的资源配置方式，但市场 经济不是万能的，而是有许多缺陷的。现代市场经济只能是一种混合经济， 国家和市场在促进发展中相互作用。市场经济中政府行为的指导思想是：政府 应让市场充分发挥功能，更要主动发挥政府自身的职能( 沈荣华，金海龙， 2 0 0 6 ) 。这种观点界定了市场经济下政府职能的二个方面的内涵：所有市场经 济国家的政府均需要干的事情；体制转轨时期政府特有的作用；在中国国情 条件下政府应该起的作用。 另一种观点则强调更少的政府干预，其中以认同经济自由主义的经济学 家张曙光、茅于轼、江丁丁、盛洪、樊纲等为代表。他们认为，政府虽然以 公共利益为导向，但也有其自己的特殊利益，干预既有可能有利于经济发展， 促进经济增长的最有效的机制，也可能导致经济衰退。这两者之间的冲突使 得政府市场是实现资源有效配置和但也会失灵。需要政府的适当干预。他们 肯定政府在市场经济生活中提供公共物品和解决外部性方面的重要作用，但 s 认为政府也会失灵，并且其失灵的危害要比市场失灵大得多。因此，市场失 灵并不是要求更多的政府干预的充分理由。 而本人认为随着市场经济体制的进一步完善，政府应该转变职能，更少 地去干预经济；同时，政府应该积极从宏观上进行引导。特别是在招商引资 的行为模式上，应该从主导型转变为引导型的招商引资行为模式。 2 3 本章小结 本章主要对外商直接投资相和政府经济职能的相关理论进行阐述，指出 本文的双缺口模型是利用外商直接投资的重要理论基础，虽然涉及到招商引 资中政府的作用的理论不多，但邓宁生产折衷理论指出了政府在区位优势中 的重要作用。此外，在对政府经济职能的相关理论中根据政府是否应该干预 经济分成了两个派别，而本文主要论述的是政府应该转变职能，少干预经济， 对招商引资发挥引导作用，地方政府应该采取引导型的招商引资行为模式。 6 第3 章主导型招商引资行为模式剖析 3 1 主导型招商引资行为模式 自改革开放以来，我国的招商引资一直都是通过政府直接介入经济活动 运用各种优惠政策来进行的，可以说是一种以行政资源换取经济资源的运作 模式。这种在政府主导下的招商引资模式发挥了巨大的作用，并积极推动了 各个地方经济的发展。据统计，截止2 0 0 6 年1 2 月底，共有来自近2 0 0 个国 家和地区的投资者在我国投资，全国累计批准设立外商投资企业达到近6 0 万 家，全国实际利用外资超过6 6 5 0 亿美元。 政府主导型的招商引资在我国的发展大致可以分为起步阶段和发展阶 段。 3 1 1 招商引资的起步阶段 第一阶段从1 9 7 9 年开始，是外资的“量变阶段，也是招商引资的起步 阶段，标志着政府大规模招商引资的开始。 ( 1 ) 起步阶段主导型招商引资行为模式的兴起 从“十年文革的浩劫中走过来的中国，国民经济处于崩溃的边缘。要 启动经济发展，中国面临着内生资源严重不足的问题，如果仅仅依靠国内储 蓄率提高的积累来进行投资，就不可能摆脱“低水平陷阱”( n e l s o n ，1 9 5 6 ) ， 因而必须从外部寻求足够的资源推动经济的起飞。 为了向外部寻求足够的资源，国家设立了“以市场经济调节为主的区域 性外向型经济形式 的经济特区和沿海开放城市，为招商引资提供了有效的 平台。1 9 7 9 年7 月，中共中央、国务院同意在广东省的深圳、珠海、汕头三 市和福建省的厦门市试办出口特区。1 9 8 0 年5 月，中共中央和国务院决定将 深圳、珠海、汕头和厦门这四个出口特区改称为经济特区。同年8 月，第五 届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议批准广东省经济特区条例。 7 1 9 8 4 年5 月国家又决定开放1 4 个沿海城市。1 9 8 5 年2 月又进一步把长江三 角洲、珠江三角洲、厦漳泉三角地区、胶东半岛、辽东半岛列为经济开放地 区；1 9 8 8 年4 月，又设立了最大的海南经济特区。 ( 2 ) 起步阶段招商引资的特点 这一阶段招商引资工作主要有以下几个特点：一是以港澳台地区的企业 和资金为主；二是招商引资政策在小范围内实行，企业的投资规模也比较小。 从1 9 7 9 年到1 9 9 1 年的1 3 年间吸引的国外直接投资额只有2 6 0 亿美元；三是 低廉的土地和劳动力价格和税收减让是吸引外资的主要手段；四是中央政府 制订政策、地方政府负责具体实施的政府主导型的招商引资模式已初步建立。 ( 3 ) 起步阶段主导型招商引资行为模式的成因 我国转型期的国情及赶超型、跨越式的发展战略在一定程度上促成了以 政府为主导的招商引资模式。一方面，中国在推行赶超型经济发展战略时， 充分借鉴了日本、韩国等国良好的经济腾飞经验，看到了政府部门( 如日本的 通产省) 在推动经济发展中发挥的作用，更坚定推行强势政府政策，积极对市 场化进程进行干预。 而另一方面，在计划经济体制下，政府不仅掌握着行政资源还拥有经济 资源，国家投资于企业，企业归政府所有，因此我国政府除了在宏观上决定 经济计划外，还要直接介入微观经济运行的各个环节。但是我国转型期的市 场经济体制还不完善、市场微观主体还不成熟的情况下，政府有必要介入到 经济生活的各个方面，招商引资工作必然是由政府主导。 3 1 2 招商引资的发展阶段 从上世纪的9 0 年代中期开始的新一轮高潮是外资的“质变”阶段，也是 招商引资政策发展的第二个阶段。 ( 1 ) 发展阶段继续推行主导型招商引资的原因 一方面，经过十多年的经济发展，东部沿海地区已经逐渐从劳动密集型 产业向技术密集型和资本密集型产业转变，逐步建立较完善的外向型产业体 系，完成了资本的初步积累；而且在中国加入w t o 和经济全球化的背景下， 加强与国际经济的接轨，通过更加灵活多样的招商引资手段吸引更多的资金 和更高端的产业进入己成为趋势。 另一方面，在区域经济非均衡发展战略下，中西部欠发达地区与东部发 达地区的差距日益扩大这一事实也越来越受到人们的关注。为改变这一状况， 1 9 9 9 年中央提出“诬部大开发战略。决策层希望通过加大对中西部地区资 金、政策支持力度来逐步缩小区域间差距，中西部地区也适时提出一系列相 关配套政策与措施，政府大力开展招商引资工作，主动承接东部地区的产业 转移，吸引企业落户和资金流入，以推动经济增长。因而政府主导型的招商 引资模式还继续发挥着重要的作用。 ( 2 ) 发展阶段招商引资的新特点 虽然在这段时期招商引资还是以政府为主导，但是这一时期的招商引资 与起步阶段相比出现了几个新的特点。 一是资金来源多元化，引资方式多样化。在改革开放初期，招商引资主 要以港澳台等外资、外企为主。但随着中国经济的高速发展和民营经济的迅 速壮大，东部和中西部的经济发展的差距也越来越大，因而中西部地区大力 引进东部发达地区的民企、民资。 二是引入的企业和资金的规模不断扩大。随着中国在投资环境、服务体 系等方面的不断完善，吸引的投资金额呈现出快速增长的趋势。截止2 0 0 2 年 1 2 月底全国实际利用外资4 4 7 9 6 6 亿美元。2 0 0 2 年超过美国成为世界上利用 外商直接投资最多的国家。 三是招商引资的载体以各类工业园区和高新技术开发区为主。例如， 1 9 9 4 年2 月，中国和新加坡政府的合作建设苏州工业园区是项目。至2 0 0 2 年末，共引进外商投资企业1 0 3 家，累计外商直接投资1 6 0 7 亿美元，2 0 0 2 年国内生产总值达到2 5 1 7 亿元人民币。但这一模式在发展中也出现了许多 问题，主要表现为盲目设立开发区，乱占土地。据国土资源部统计，2 0 0 4 年 全国开发区多达6 0 1 5 个，规划面积3 5 4 万平方公里。 3 2 主导型招商引资行为模式的存在问题 3 2 1 政府间竞争失控 地方政府为吸引资金和企业进入，不惜扭曲要素价格，破坏了本地可持 9 续发展能力。政府在招商引资过程中，往往采取减免税收、低价转让土地、 降低企业环保标准等各种政策来吸引企业与资金，竞争明显失控。主要表现 为以下几个方面： 一是土地转让价过低。按“成本一收益 原则，地方政府应该以不低于 成本价格出让上地，但实际操作中，各地政府为抢夺引资项目，不惜降低地 价，甚至以“零地价 招商。例如，苏南地区开发区在招商引资中为竞争项 目，土地出让价格一般大大小于征地费用；苏州工业园区开发后土地出让价 平均仅8 1 2 万元亩，而实际上市场价格大概为2 0 万元亩；上海致力打造的 低成本商务区土地价格竟然低至5 - 6 万元亩；浙江省宁波市下辖县( 区) 的一般 工业用地评估价为1 0 万元亩左右，但在招商引资过程中，对外资项目竟然有 的以“零地价 方式将土地出让给外商。 二是税收减免过度。按照原来中华人民共和国外商投资企业和外国企 业所得税法的规定，外资企业可享受基本税率1 5 及“免二减三 的优惠 政策，但很多地方政府都突破了这一政策底线，例如昆山经济技术开发区对 产品出口型企业，按规定减免所得税期满后，所得税率按1 0 征收；先进技 术企业实行“免二减六 的政策，期满后按1 0 征收。按税法规定，产品出 口型企业仅可以减半征收所得税，即税率为1 5 ；而先进技术型企业根本就 没有所得税的优惠。此外，上海市的“1 7 3 计划还规定：对试点园区的耕地 占用税、土地出让契税返还5 0 。广泛地给予外资企业税收优惠不仅造成财 政收入的流失，而且削弱了政府调控资源配置的能力。根据世界银行估计， 如果外商投资企业的平均所得税率为1 5 ，以1 9 9 5 年为例，我国因税收优惠 损失财政收入约为6 6 0 亿元约占c d p 的1 2 。 三是环保标准过低。在招商引资的浪潮中，区位优势较差的地方，政府 往往为眼自，j 的局部利益所诱惑，不惜降低环保标准，引进高污染、高消耗、 低附加值的生产项目，造成了当地生态环境的严重破坏。“浙江东阳画溪4 1 0 事件就是一个典型的案例”。此外一些较为偏远的地区为了承接经济较发达地 区的高污染、高消耗、低附加值的生产项目，不惜以牺牲环境为代价，引进 大项目。 四是基础设施重复建设。为吸引更多的外部投资，努力改善硬环境，地 方政府纷纷推进基础设施建设。从上海、江苏、浙江省政府工作报告中可以 1 0 看出，三地政府都不遗余力地推动高速公路、电力、港口、机场、铁路、城 市道路等项目建设，但是基础设施建设不配套，影响了整体效率。港口建设 的激烈竞争就是明显的例子南京以下的长江段港口的投资建设都由地方政府 一手操办。而且据统计，在长江从江阴至南通6 0 公里的岸段，有6 8 个万吨 级泊位，平均0 9 公里就有一个，有的港口利用率仅5 0 。 3 2 2 政府干预失度 政府职能，即政府的职责与任务，具体地说就是政府在国家和社会生活 中的角色与承担的任务。政府职能大体可以分为政治职能、经济职能、社会 职能和文化职能等四类，政府主要通过行政、经济、法律手段来实现上述职 能。市场经济的良性发展要求政府强化经济、法律功能。地方政府资金和技 术稀缺的情形下需要获得更多的产业资本，金融资本以及商业资本来满足本 地固定资产投资以及财政支出的增长需求，并确保一定的经济增长率。因此 通过招商引资拉动地方经济发展成为必由之路。本来政府干预的出发点是要 弥补市场失灵，但在实施过程中，往往表现出其不合理性，具体表现在政府 行为的错位和缺位。 ( 1 ) 政府职能的错位。 现行的干部政绩考核制度、税收分配制度以及目前和将来的地方财政、 就业、发展所面临的压力，迫使各级地方政府都将招商引资作为本地政府工 作的重中之重来抓。在招商引资过程中，地方政府仍以行政手段为主，由地 方政府决定各项招商引资政策的设立与变更，主要是优惠措施、优惠幅度。 因此不少地方都出现了严重的政府职能错位问题。有些地方政府每年都把招 商引资指标逐级压下去，忽视项目的真正市场需求和实际经济效益，导致高 质量的招商引资项目不多，对地方产业结构的调整和经济发展带来负面影响。 有些地方要求各级各单位的一把手作为招商引资第一责任人，带头招商引资， 在工作评价时实行一票否决制；有些地方每年都给各部门下达招商引资指标 计划，甚至连法院、检察院、公安局都不能例外，严重影响职能机关的正常 工作；有些地方的招商部门凌驾于其他各部门之上，没有招商部门的同意， 许多行政执法部门难以对企业违法违规的经营行为进行查处，造成地方经济 秩序混乱。类似以上的种种行为严重混淆政府职能，违反政府职能法定原则， 造成政府职能的错位。 ( 2 ) 政府职能的缺位。 政府在一个领域上的错位就意味着在另一领域的缺位。许多地方政府热 衷于招商引资的数量，却忽视本地区的软环境建设，造成地方政府在招商引 资中角色的缺位。 一是市场秩序混乱。一些地方政府为了本地区的局部利益，无视市场规 则，实行地方保护。譬如，有些地方政府为了本地的经济发展和财税收入， 禁止外地产品进入本地市场，保护本地企业的市场垄断地位：有些地方领导认 为整顿市场秩序不能真抓实干，否则会影响当地经济的发展，甚至为本地企 业的制假贩假行为充当保护伞。 二是法治环境不完善。首先是法治观念比较淡薄。在招商引资中，一方 面忽视自身权益，另一方面对投资者权益保护的意识较为淡薄。比如，为了 吸引外来投资，发展地方经济，各个地方都出台了许多优惠政策，招商引资 的态度十分虔诚，但外商投资后，不少地方政府却不履行诺言，优惠政策朝 令夕改，缺乏连续性和稳定性。 三是提高劳动力素质方面无所作为。很多地方政府没有在政策方面给予 职业技术教育提供更多的优惠，各地的职业技术教育和职业培训走向萎缩。 于是在我国劳动力供需市场上出现了一种奇怪的现象，一方面有大量的农村 劳动力闲置，处于失业状态中，找不到工作岗位。另一方面，企业急需大量 的专业技术工人和中高级技术管理人才，却找不到合适的人力资源。 3 2 3 政府政策偏差 政策是政府为实现一定时期的任务，为调解各种利益关系而规定的行为 规范和行为准则，是政府行为的重要表现。政策的出台和执行取决于一定的 历史时期和环境，政策的好坏视乎其对社会的贡献和社会为它付出的代价。 政府政策偏差主要取决于体制的缺陷。由于地方政府的行政首长任期有 一定的限制，往往使政策的出台缺乏长期性，短期效益明显，突现了当政领 导的个人业绩，却对经济长期发展产生长远的隐患。其次是信息不完全。准 确、全面的国民经济运行状况的信息是政府制定正确的招商引资政策的前提， 但是由于缺乏有效的动力激励和相关的约束，由于政府机构的低效率，特别 是由于广泛的私人利益的存在，大多数政府制定的政策是在不完全信息状态 下制定的，因而很难达到预期效果。 1 2 目前，招商引资政策偏差，主要表现在两个方面： 一是政策选择的次优。这是指政府所执行的政策不是最好的，不能确保 资源的最优配置。政府政策的选择之所以难以达到最优状态，根据公共选择 理论的观点，是由民主决策程序本身固有的缺陷决定的，即政策制定者是经 济人、简单多数投票规则和特殊利益集团的影响。这种缺陷导致地方招商引 资政策的出台具有明显的地区本位主义，短期效益明显，而且容易造成区域 间的恶性竞争，不利于本地区的长期可持续性发展。招商引资过程中，地价 的竞争就是次优化选择的结果。一些地方政府没有着力创造本地区的竞争优 势，不考虑产业结构的提升，只是利用对土地使用权的控制，以明显低于成 本的地价换取短期的招商效果，使土地储备量迅速减少。 2 、政策执行的失控。政策是靠入来执行的，只要执行人有利益需求， 并缺乏有效的监督，政策执行的失控就在所难免。政策执行的失控主要表现 在“本末倒置 、“断章取义上。例如，一些地方政府把招商引资当作政府 工作第一要务，称为“一把手工程，在一些省市的主要媒体上定期将各地方 招商引资成绩登报公布，排列名次，对各级政府部门形成巨大压力。一些地 方政府甚至将机关干部的考核和招商引资成果挂钩，与各部门领导签订责任 书，使各行政部门疲于完成招商引资任务，而忽视了各部门的本职工作。在 招商引资初期阶段，一些企业和个人对不完善的招商引资政策打擦边球，利 用假投资骗取招商引资奖励费的事件时有发生。另一方面，某些地方政府对 引进企业的财政补贴政策实际上是一种变相税收优惠，既加重了地方财政的 负担，又使当地企业处于一种非公平竞争状态，不利于优胜劣汰的市场经济 的培育。 3 2 4 政府寻租与腐败 政府掌握的公共权力是任何公民都不能拥有的，公共权力是寻租和腐败 的直接源头。政府干预经济会诱发权力寻租，无论是政府还是官员，他们都 有自己的经济利益，招商引资则进一步增大了权力寻租的机会。( 寻租的理论) 由于法制和和社会监督机制的不健全，政府权力和经济活动的相联系往往诱 导获得经济利益的冲动，而招商引资由政府直接干预恰恰在很大程度上满足 了这一需求。在缺乏有效政府问责制度的情况之下，面对行政资源与经济利 益交换的巨大诱惑，使得无制度保障的官员利用手中权力给不法客商减免税 费、贱卖土地，搞权钱交易，中饱私囊。现实表明，招商引资过程中的寻租 和腐败，是当前腐败问题的一个重要方面。 3 3 本章小结 本章先对我国从改革开放以来的招商引资两个阶段模式进行分析，发现 政府主要是采取主导型的招商引资模式，然后对这一模式进行深入的探讨。 这一模式主要存在包括政府间竞争失控制、政府干预失度、政府政策偏差和 政府寻租与腐败等四个方面的问题。 1 4 第4 章顺德政府招商引资现状及存在问题 4 1 顺德外商直接投资的发展现状和特点 截止2 0 0 7 年底，顺德外商直接投资累计项目数为2 8 7 3 个，合同利用外 资为6 5 2 7 亿美元，实际利用外资4 8 7 8 亿美元。从1 9 9 0 年到2 0 0 7 年，外商 直接投资的发展呈现几大特点：一是以制造业为主的产业结构；二是以外资 为主要投资方式。三是香港是顺德外商直接投资的最大来源地。四是投资规 模平稳上升。 4 1 1 以制造业为主的产业结构 无论是合同利用外资还是实际利用外资，顺德的外商直接投资产业分布 严重不均衡。顺德第一产业利用外商直接投资的数量一直很小，从1 9 9 7 到 2 0 0 7 年实际利用外资来看，第一产业的最高比重为3 0 6 ，2 0 0 7 年更是历年 的最低点，仅占三大产业的0 0 6 。 顺德第二产业制造业利用外商直接投资的数量在这十一年间一直占最大 的比重。这主要是由于顺德制造业的基础比较好，配套能力强，对制造业的 外商投资企业吸引能力较强。 从2 0 0 7 年制造业内部的投资结构来看，外资明显向电气机械及器材制造 业、通信设备、计算机及其他电子设备制造业、金属制品业、塑料制品业、 专用设备制造业、交通运输设备制造业倾斜。其中，电气机械及器材制造业 占实际利用外资最大比重，达三分之一。 比较2 0 0 2 年和2 0 0 7 年制造业内部投资结构，劳动密集型行业占比下降 了接近一倍，其中纺织业和纺织服装、鞋、帽制造业从1 9 1 5 下降到9 7 9 。 而属于高新技术行业的专用设备制造业上升了一倍。历年占据制造业主要位 置的电气机械及器材制造业份额也在一定程度上有所上升。 此外，近年第三产业的发展迅猛，特别是2 0 0 7 年，第三产业占全区实际 1 5 利用外资的3 8 6 1 。其中，房地产业利用外资的金额较大，2 0 0 7 年房地产占 第三产业9 6 的比重。这说明房地产业是顺德服务业领域利用外资最多和对外 开放程度最深的两个行业，而且该行业的利润率较高。住宿餐饮业居顺德服 务行业中吸收外资的第二位，2 0 0 7 年占第三产业的比重为3 ，主要是配套顺 德经济发展的星级酒店建设。 表4 1外商直接投资三大产业比例 第一产业第二产业第三产业 年份 合同外资实际投资合同外资 实际投资 合同外资实际投资 1 9 9 70 1 20 5 29 5 2 l9 0 8 14 6 78 6 8 1 9 9 81 3 20 5 59 0 4 78 9 2 28 2 01 0 2 3 1 9 9 9o 5 10 1 51 0 2 9 89 1 7 l一3 4 98 1 4 2 0 0 05 5 43 0 69 6 3 79 5 6 6一1 9 11 2 9 2 0 0 1 0 0 42 4 98 9 0 78 2 5 9l o 8 91 4 9 1 2 0 0 20 6 6 1 0 8 9 6 2 6 8 5 0 43 0 81 3 8 8 2 0 0 30 1 71 2 8 8 4 2 09 1 3 41 5 6 37 3 7 2 0 0 40 0 60 0 59 4 7 68 3 9 65 1 7 1 5 9 9 2 0 0 5o 0 30 1 2 8 9 6 49 0 5 71 0 3 39 3 1 2 0 0 62 9 60 0 58 2 6 28 5 0 91 4 4 2 1 4 8 7 2 0 0 70 1 70 0 65 5 5 76 1 3 44 4 2 53 8 6 l 资料来源：顺德历年统计年鉴 4 1 2 以外资为主要投资方式 从1 9 9 0 年到2 0 0 7 年，顺德的外商直接投资方式发生了巨大的变化。1 9 9 0 年外商在顺德的投资主要采取合资的方式，而2 0 0 7 年外资成为外商直接投资 的主要方式。合资、合作和外资的方式从1 9 9 0 年的4 9 0 3 ：3 8 5 8 ：1 2 3 9 转 变为2 3 2 7 ：0 6 2 ：7 5 2 4 。 4 1 3 以香港为主要投资来源地 顺德的外商累计直接投资主要来源地是香港，从1 9 9 0 到2 0 0 7 年间，共 投资1 9 7 4 个项目，合同利用外资累计3 8 6 3 亿美元，占全区的5 9 2 ，实际 1 6 利用外资2 8 3 3 亿美元，占全区实际利用外资的5 8 0 7 。 4 1 4 项目投资规模平稳上升 随着改革开放的不断深入，国内投资环境的不断改善，尤其是一系列外 资优惠政策的出台，外商在顺德的投资在改革开放以来取得了一定的发展。 外商投资项目的规模总体上呈平稳上升趋势。顺德的外商投资项目平均规模 从1 9 9 0 年的4 7 万美元上升到2 0 0 7 年的4 5 3 万美元，虽然1 9 9 6 到2 0 0 4 年有 所回落，但总体上还是呈上升的趋势。截止2 0 0 7 年底，落户顺德的世界5 0 0 强企业共有2 0 家，共投资了3 4 个项目。 从平均规模上来看，虽然香港是顺德直接利用外资的主要来源地，但是 项目的平均规模较小。相比之下， 英属维尔京群岛、投资性公司、丹麦、德 国、日本的投资项目平均规模较大。而且香港在顺德的直接利用外资呈明显 的下降趋势，从1 9 9 0 年9 4 下降到2 0 0 7 年的3 4 5 。而其他地区的直接投资 相对有所增加，尤其是英属维尔京群岛，这部份企业主要是欧美的大企业通 过离岸群岛注册的公司间接在顺德进行投资。 4 2 顺德招商引资现状及存在问题 4 2 1 以区、镇为主的两级招商架构 ( 1 ) 区级招商架构 投资促进局置于顺德区经贸局行政管理架构之下，是统领全区招商工作 的职能部门。投资促进局主要承担八大职责：一是参与全区投资促进战略的 制定，根据国家宏观政策和产业导向，提出全区投资促进工作发展方向，制 定重点招商产业规划、招商政策及项目准入标准。二是负责制定全区、各镇 ( 街道) 招商引资任务目标，对全区的引资项目进行评估考核；三是负责全 区重点对外招商项目的包装、发布，编制顺德对外招商宣传资料；四是指导 全区各级各部门招商机构开展投资促进工作，组织全区投资促进机构人员在 境内、外开展投资促进活动，负责全区投资促进网络及队伍的建设；五是承 担投资客商的接待工作，并直接参与项目洽谈、项目促进；协同有关部门做 好投资全过程的服务工作，协助解决投资者在投资项目审批和生产过程中遇 1 7 到的问题；六是研究国内外投资动向和重点招商产业行业现状，收集各类投 资、招商、土地信息，挖掘投资项目线索；七是评估核定区招商代理人资质， 确定区招商代理，负责审批招商代理的招商费用申请；审核项目引进人资格 和项目引进奖励申请：指导和协调顺德驻境内外招商办事机构和招商代理的 工作：八是承担区投资协调领导小组的工作。 ( 2 ) 镇级招商架构 顺德区共有1 0 个镇和街道( 街道与镇行政级别相同) ，每个镇( 街道) 政府都设有招商引资办公室，并配备招商引资的工作人员，招商引资办公室 就是镇级的主要招商部门。由于顺德民营经济发展比较早，各个镇( 街道) 都已经建立起特色产业，加上财政上的留成，使得镇( 街道) 政府具有足够 的能力自行招商引资。此外，由于每个镇( 街道) 掌握一定的土地资源，为 招商引资提供了必要的载体。 ( 3 ) 存在问题 由于一个区域内存在两个招商架构，镇一级还包括1 0 个招商机构，而且 各自都拥有一定的经济实力和掌握一定的土地资源，使得全区招商引资工作 的推进更为复杂。 一是横向资源不能共享。首先是信息资源难以共享。由于财政留成的存 在，发展经济必然为当地的财政带来极大的收益，所以在招商引资上，各镇 之间存在着横向的竞争关系，各自都从不同渠道上挖掘招商信息。而且在利 用外资上一直都存在考核制度，从而加大了镇( 街道) 之间的竞争，招商信 息不可能共享。其次，产业优势难以互利。镇( 街道) 根据自己的特色产业 和专长引进独立的项目，但是由于单个镇的产业链比较短，难以实现新产业 的引进，而各镇( 街) 以自身利益最大化为目标，难以在招商引资上进行合 作，产业优势难以互利。 二是纵向难以协调统领。 投资促进局对全区的招商工作进行协调统领，但是实际操作中难以起到 相应的作用。这主要有几方面的原因。首先，区镇部门间的领导关系弱于内 部的直接领导关系。招商弓l 资办公室由镇一级自行组建，镇政府是招商引资 办公室的直接上级部门，而区一级的投资促进局由区政府下的经贸局组建， 从架构上来讲，投资促进局难以直接协调统领各镇( 街道) 的招商引资办公 室。其次，无法整合土地资源信息。由于土地属性的多样化，有的是集体工 业用地，有的虽然是国有工业用地，但是却掌握在部份企业主手上，区级投 资促进局很难掌握全面的土地资源信息。而掌握这些土地资源息的镇级招商 引资办公室考虑自身招商战略和目标，往往会有意漏报、瞒报。 4 2 2 以地价优惠为主的招商引资政策 ( 1 ) 现行土地优惠政策 为了提高招商引资竞争力，2 0 0 3 年顺德制定了集约工业区指导地价优 惠指引，统一制定指导地价和优惠政策。主要针对五个方面进行地价优惠： 一是鼓励世界5 0 0 强、著名跨国公司及国内知名企业到我区进行投资；二是 根据项目投资额、投资密度的大小实行地价优惠；三是鼓励高新技术项目投 资；四是鼓励发展顺德支柱产业和特色产业；五是鼓励现有企业增资扩产。 优惠的方式主要有两种，一是按地价立即进行折让；二是投资三年内符合条 件的，进行地价的部份返还。 ( 2 ) 存在问题 顺德以土地优惠政策为主的招商政策，在促进招商引资的同时，也带来 了一定的问题。 一是土地政策执行力度不够。该文件只是指引文件，各工业区仍然可以 有自己的一套地价指引政策，而且由于各镇( 街道) 产业发展需要不同，为 了引进配套的产业，仍然可以进行零地价出让。 二是没有具体的产业目录作为指引。地价已经从五个方面进行了优惠的 指引，但是却没有制定出顺德具体的产业指导目录，因而土地优惠政策对战 略产业的引进没有发挥作用。 三是土地政策效用有限。由于地方政府间的竞争，几乎每个地方政府都 利用土地的优惠来吸引外资。而顺德本身土地资源就已经不多，想利用土地 来招商引资并不是一个好的选择，就算在佛山市内的五区比较，顺德也是土 地存量最小的区域。 4 2 3 以招商推介会为主的招商引资模式 顺德的招商引资方式主要有组织海外招商推介会，聘用招商代理，此外 1 9 还通过已经在本地投资的企业挖掘商业信息等。 ( 1 ) 招商推介会 顺德每年都会在国外举办大大小小的几场招商推介会，来扩大自身的知 名度，让更多的客商了解顺德。而且大部份都在日韩举办。在日本、韩国的 推介会一般都由投资促进局组织策划，由日韩方的商会联系企业参加。而在 欧美地区的招商主要是参加中国或者省市在那边举行的推介会。这主要是因 为在本地投资的外资企业中，除了香港外，日韩的企业是最多的，通过已来 投资的客商介绍，顺德政府已在日韩初步建立了沟通的渠道。而欧美企业在 顺德的投资较少，缺乏联系渠道，很难成功组织策划招商推介会。 ( 2 ) 招商代理制度 为了拓宽招商引资渠道，顺德制定了招商引