（土壤学专业论文）基于农用地分等成果的耕地保护研究——以河南安阳市为例.pdf

河南农业大学学位论文独创性声明、使用授权及知识产权归属承诺书 学位论基于农用地分等成果的耕地保护研究 学位 文题目以河南安阳市为例 级别 硕士 学生 周慧 学科导师 姓名专业 土壤学 李保莲 姓名 学位论文 如需保密，解密时间年月 日 是否保密 独创性声明 本人呈交论文是在导师指导下进行的研究工作及取得研究成果，除了文中特别加以 标注和致谢的地方外，文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包括为获得 河南农业大学或其他教育机构的学位或证书而使用过的材料，指导教师对此进行了审定。 与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中做了明确的说明，并表示了谢 意。 特此声明。 研究生虢f 骐导师签名摊 日期：俐年多月冲日 日彬埘年6 月啪 学位论文使用授权及知识产权归属承诺 本人完全了解河南农业大学关于保存、使用学位论文的规定，即学生必须按照学校要 求提交学位论文的印刷本和电子版本；学校有权保存提交论文的印刷本和电子版本，并提 供目录检索和阅览服务，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文。本 人同意河南农业大学可以用不同方式在不同媒体上发表、传播学位论文的全部或部分内容。 本人完全了解河南农业大学知识产权保护办法的有关规定，在毕业离开河南农业 大学后，就在校期间从事的科研工作发表的所有论文，第一署名单位为河南农业大学，试 验材料、原始数据、申报的专利等知识产权均归河南农业大学所有，否则，承担相应的法律 责任。 注：保密学位论文在解密后适用于本授权书。 研究生签名：聪导师签每操壅 学院领导釜悃杨 日期：舴，月雄日日期五b 义滓6 月 姻日期： 乌窜毒 。rv 。一v 致谢 三年的研究生生活已经接近尾声，在毕业论文即将完成之际，向所有指导和 帮助我的人表示最真诚的感谢! 感谢我的导师李保莲高级工程师，本研究从选题、资料收集、框架构思到完 成，倾注了导师大量心血。研究生三年的学习和生活中，导师对我的辛勤培育和 谆谆教诲，无论是专业知识还是生活中都让我学到了很多，并不断的鼓励我探索 和进取，使我得以茁壮成长。导师严谨的治学态度、渊博的知识、正直的风骨、 严于律己宽以待人的品格，独特的学术思路和高瞻远瞩地把握前沿学科动态的能 力，使学生终身受益! 谨向我的导师致以深深的感谢和崇高的敬意! 感谢实习期间河南省国土资源调查规划院的所有领导和老师，感谢他们平时 对我的帮助和指导。感谢河南省国土资源调查规划院的詹莉工程师、王兵工程师、 臧玲工程师等对论文的构思提出宝贵的意见，他( 她) 们的观点和建议给了我很 大的启发，同时他们也提供很多实践经验，在论文写作过程中给予了大力的帮助， 无私提供其资料，我的论文方能顺利进行。感谢校外领导、学者的支持和帮助。 学业的顺利完成离不开身边其它老师的关怀和帮助，感谢吴荣涛高级工程 师、杨喜田教授、曲晨晓副教授、江辉副教授、朱嘉伟副教授、化党领副教授、 刘世亮副教授、王代长副教授、陈伟强老师、孟庆香老师、路婕老师等资源与环 境学院所有的老师，感谢他们平时对我的指导和帮助。感谢每天在一起生活和拼 搏的同窗同学蔡慧敏、李听、张红星、王秀丽、关小克、杨锋、王俊玲、郑信伟； 感谢师兄张雷；感谢师弟李晓伟、王志勇、赵海鹏等；感谢师妹张秋玲、闰艳伟 等；感谢寝室姐妹杨文玲、荆艳艳、张莹莹；我们生活中的相互帮助，带给我不 少的温暖和鼓励，学习中的相互交流，都使我受益非浅，一生难忘； 感谢养育我的父母，他们给予了我天下最无私、最伟大的爱! 他们的慈爱和 宽容给我温暖，他们的支持和鼓励给予我无穷的勇气，他们精神上的鼓励和经济 上的资助方使我顺利度过研究生生涯的学习和生活。 最后，再次向所有在我研究生学习生活过程中给予帮助的老师、同学、朋友、 亲人们表示最诚挚的谢意! 向所有参加论文评阅和答辩的老师和专家致以最崇高 的敬意! 周慧 2 0 0 8 年6 月于郑州 河南农业大学2 0 0 8 届硕士研究生学位论文 摘要 耕地资源是国计民生的根本，要保证社会安定，必须留有足够数量和较高质量的耕地， 这一点对于我国这样一个人口大国尤为重要。近几年，如何在耕地数量不减少的前提下，保 证耕地质量的不降低成为国家关注的焦点。维护耕地的数量质量平衡，对区域持续、协调发 展显得尤为重要。为确保我国社会经济发展，实现农业的可持续发展和农产品的基本安全供 给，在耕地后备资源贫乏的条件下，客观上需要采取强硬措施，对耕地进行保护。 针对基本农田保护国务院提出了“总量不减少、用途不改变、质量不降低”的总要求， 以建设促保护，进一步推进基本农田保护工作。基本农田是粮食生产的重要基础，保护基本 农田是耕地保护工作的重中之重，对保障国家粮食安全、维护社会稳定、促进经济社会全面、 协调、可持续发展具有十分重要的意义。 本文深入了解人地关系理论、耕地总量动态平衡理论、农用地分等理论，依托安阳市 土地利用总体规划修编进行两方面的研究，一是通过对安阳市耕地资源现状分析，结合土 地利用总体规划相关专题研究成果和安阳市农用地分等成果，研究新增建设用地占用耕地 质量情况和耕地后备资源质量状况，运用补充耕地等级折算的方法研究制订安阳市耕地“占 补”平衡方案，确保规划耕地总量目标的落实。二是对基本农田现状质量及布局进行研究， 提出以农用地分等成果为依据对基本农田布局进行局部调整的原则和方法，以确保规划期 内安阳市基本农田“总量不减少。质量不降低”。最后在上述研究的基础上，提出加强耕地 及基本农田保护的对策措施和政策建议。 通过一系列研究，得到如下结果： 1 通过资料分析，安阳市耕地资源1 9 9 6 - - - 2 0 0 5 年l o 年间，人均耕地量下降了5 3 l ， 随着社会经济的发展，安阳市耕地资源数量质量存在着变化的，其变化原因一方面是由于 建设占用、农业结构调整占用、生态退耕及自然灾毁等使耕地不断减少，另一方面主要由 于土地开发整理补充耕地，但占补没有达到平衡。本文又通过主成份分析提出目前耕地利 用中存在的一些问题。 2 依据农用地分等成果，安阳市耕地质量现状分布存在着明显的地域差异，优质耕地 主要分布在滑县、内黄和汤阴，而山区、丘陵地带的耕地质量相对较差。 3 根据土地利用总体规划前期研究成果，安阳市新一轮规划期内( 2 0 0 6 2 0 2 0 年) 需新 增建设用地占用耕地1 4 4 8 2 9 8h m 2 ，建设占用耕地中占用质量较好耕地的比重较大，特别 是城镇建设用地占用耕地比重大，质量高。 4 根据安阳市土地开发整理规划相关研究，安阳市耕地后备资源总面积为4 8 5 2 4 8 1 h m 2 。基于农用地分等成果分析，安阳市耕地后备资源数量、质量区域分布差异明显，数 量上以安阳县、滑县和林州市较多，而质量相对较好的分布在安阳县、滑县和内黄县。 5 本文研究提出了制订耕地占补平衡方案的原则，并制订了安阳市新一轮规划期内耕 地占补平衡方案。按此方案，本文又按等级折算理论计算了占用和补充耕地平均等别，通 基于农用地分等成果的耕地保护研究 过计算，安阳市规划期内折算建设占用耕地平均等别9 等地( 利用等) 面积为1 4 8 4 0 0 7h m 2 ， 补充耕地平均等别9 等地( 利用等) 面积为1 5 0 2 7 2 1h r n 2 ，进一步说明了补充耕地同等质 量情况下数量大于占用耕地数量，按照此方案可实现耕地数量质量的占补平衡。 6 基本农田质量分析，一是安阳市基本农田保护基本上遵循了“保护优质耕地为主” 的原则，基本农田中中高产田( 6 等以上) 所占比重较大，占基本农田保护面积8 7 4 8 ， 低产田( 3 5 等) 面积仅占基本农田保护面积1 2 5 2 。二是低等别耕地划入基本农田的比 例相对较高，如3 等基本农田占耕地比例为8 6 7 1 ，4 等基本农田占耕地比例为8 4 5 8 ， 5 等基本农田占耕地比例为8 5 0 3 ，而高等别耕地划入基本农田的比例略低于平均值。 关键词：耕地保护；基本农田保护；农用地分等成果；等级折算 2 河南农业大学2 0 0 8 届硕士研究生学位论文 1 引言 1 1 研究背景及意义 土地是人类生存不可替代的基本资源，是人类衣、食、住、行的基础，是社会进步与 经济发展的物质条件，土地问题特别是耕地问题是资源保护和合理利用最突出的问题之一。 2 0 0 5 年联合国粮农组织取消了对我国的粮食援助，这说明中国已经实现区域上的自给，但 并不意味着耕地保护的战略性措施可以减弱。随着人口增加，经济发展和城市扩张，人口、 资源、环境和发展矛盾日益尖锐，耕地作为人类获得食物和建设占用的重要基地，仍然是 这种矛盾的焦点。要保证社会安定和国家粮食安全，必须留有足够数量和较高质量的耕地。 1 9 9 8 年，国家颁布新中华人民共和国土地管理法，把耕地总量动态平衡列为各级政府 的责任和义务。现行土地利用总体规划明确要求各地必须实现耕地总量动态平衡，非农建 设占用耕地要借助土地整理、土地复垦和荒地开发手段进行强制性平衡。维护耕地的数量 和质量，对区域持续、协调发展显得尤为重要。为确保我国社会经济发展，实现农业的可 持续发展和农产品的基本安全供给，在耕地后备资源十分贫乏的条件下，客观上需要采取 强硬措施，对高产优质的耕地及基本农田实行特殊保护。 1 9 9 8 年国土资源部建部时，温家宝总理指出：“发达国家管理保护土地资源，已经跨 过了数量管护、质量管护两个阶段，正向生态环境管护的更高层次发展，而我国的耕地数 量管护还处在初级阶段。”曾培炎也曾指出：“必须明确各地的耕地特别是基本农田的红线 数字，此数不能突破；必须明确占补平衡是数量与质量并重。” 自1 9 9 9 年耕地占补平衡政策实施以来，我国基本实现了耕地在数量上的占补平衡， 而且补充耕地数量略大于建设占用耕地的数量。然而，建设用地占用的一部分是城镇居民 点周围质量较好的耕地，补充的则是质量相对较差的地区，因此可能会引起耕地质量总体 下降。我国现行土地利用总体规划目标中提出“耕地总量只能增加，不能减少”，“基本农田 数量不减少、质量不降低”，但现行规划中耕地占补平衡方案只重视了数量的稳定与平衡， 质量方面只是模糊地定性说明，并没有经过充分的分析论证和指标量化，尤其是在基本农 田布局时虽然要求优先保护优质耕地，但缺乏客观的耕地质量评价成果作为依据。按照国 务院办公厅转发国土资源部关于做好土地利用总体规划修编前期工作意见的通知( 国发办 【2 0 0 5 1 3 2 号) 的要求，新一轮土地利用总体规划的编制重点把土地数量和质量相结合，保 护优质耕地和基本农田，保障粮食综合生产能力不降低。农用地分等定级工作作为国土资 源大调查项目，目前全国已陆续完成，该成果是对现状农用地重点是耕地质量的综合评价， 为耕地及基本农田保护提供了新的科学依据。运用农用地分等成果分析制订新一轮规划中 耕地占补平衡方案，并研究提出基本农田布局调整的原则和方法，把耕地和基本农田保护 目标落实到实处，为耕地保护提供了依据，为土地利用总体规划中切实实现土地资源数量 质量并重管理提供了技术支撑，将有力地促进土地资源的合理、可持续利用。 基于农用地分等成果的耕地保护研究 1 2 研究进展 1 2 1 国内外土地评价研究进展 1 2 1 1 国外研究进展 国外早期的土地评价研究主要是为土地征税发展起来的【，资料最早见于1 5 世纪莫斯 科公国的税册中。1 8 7 7 年，俄罗斯著名土壤物理学家道库恰耶夫对黑钙土地区进行了考察， 为了查明土地税和土地质量的关系，先后同气候学家、植物学家和经济学家在尼日格勒州、 包勒特夫斯克省展开了土地评价工作【2 1 。以合理利用土地为目的的土地评价随着资源调查 与合理利用规划的产生而产生和发展，最早可追溯到2 0 世纪3 0 年代，但比较广泛和成熟 的土地评价始于2 0 世纪6 0 年代。美国在多年土地评价研究的基础上，于1 9 6 1 年正式颁布 了土地潜力分类系纠引。它以农业生产为目的，主要从土壤特征出发来进行土地潜力评价， 采用潜力级、亚潜力级和潜力单位三级分类制。该系统是世界上第一个较为全面的土地评 价系统。许多国家参照美国的做法，结合本国国情加以修改并在理论上给予了补充，如英 国的土地利用潜力分类系统【4 1 、加拿大的土地分类系统以及日本农林省技术会议事务局制 定的土地利用分类系纠5 j 等。 进入2 0 世纪7 0 年代，随着土地资源研究的广泛深入，一般目的的土地评价已不能满 足土地利用规划的要求，特定目的的土地评价在许多国家广泛开展。由于各国社会经济条 件、技术水平、自然环境条件及社会制度、文化背景不同，土地评价系统多种多样，成果 交流和应用极为不便。针对这一局面及美国土地潜力分类系统的不足，联合国粮农组织 ( f a o ) 于1 9 7 2 年1 0 月在荷兰瓦格宁根举行国际专家会议，对土地的概念、土地利用类型、 土地评价方法及诊断指标等进行讨论，就土地评价的大部分原则达成协议，出版了会议纪 要和建测6 。】。经过几年的试验和经验总结，于1 9 7 6 年颁发了土地评价纲要【引。同时， 原苏联农业部土地利用与土地管理部门在广泛的全国性土壤调查基础上，根据以土壤性质 发生一生产鉴定为依据的土地评价资料和最佳土地利用方式，将全苏联自然地带土地划分 为土地类、土地级、土地亚级和土地种四个级别1 9 j 。 随着人类对可持续发展问题认识的提高，可持续土地利用成为土地评价的又一重要方 向。f a o 于1 9 9 1 年在泰国清迈举行的“发展中国家可持续土地利用管理评价国际研讨会” 上，许多专家、学者从自然、环境、经济和社会等各个方面探讨了可持续土地利用管理评 价的指标和方法【1 0 - 1 1 1 。在此基础上，f a o 于1 9 9 3 年颁布了可持续土地管理纲要【1 2 1 。 1 9 9 7 年在荷兰召开了“国际可持续土地利用管理及信息系统科学学术会”，各国专家认为土 地利用可持续性衡量应当从自然资源、生态环境、社会经济、习俗等方面予以考虑，这标 志着可持续土地利用又成为土地评价的重要内剥1 3 _ ”】。而且土地评价进一步向综合化、多 元化、精确化、定量化、生态化和动态化方向发展【l 如】。 随着土地利用规划理论的发展，土地评价在土地利用规划中的应用也越来越广泛，出 现了以土地评价为基础的土地利用规划模式。1 9 7 2 年在荷兰瓦格宁根召开的农村土地评价 2 河南农业大学2 0 0 8 届硕士研究生学位论文 的f a o 会议上，b r i n k m a n 和s m y t h 指出【1 7 l ，土地资源评价与土地利用规划的结合是非常 必要的。土地评价与土地利用规划的相互渗透和交换可产生更有效的结果。通过对土地、 水资源潜力，以及社会经济条件对土地利用的影响进行系统的评价，从而选择、采用实施 最佳的土地利用方案，以满足人们对未来土地资源安全的需要。 随着遥感、计算机和数学方法的迅速发展，其在土地利用规划和土地评价中得到广泛 应用。1 9 8 1 年，美国农业部土壤保持局在土地潜力分类的基础上提出了“土地评价和立地 评价系统【1 9 - 2 0 1 ，主要用于农业目的土地评价。与此同时，f a o 在土地评价纲要的基 础上，详细分析了各种土地利用对土地质量特性的要求，建立了系统的、全面的土地评价 体系f f a o ，1 9 8 3 1 9 8 5 ) t 2 1 】。x i n g 等应用g i s 和多目标模型来预测土地利用中引起争起矛盾 的原因，据此得出解决的策略；s t a r k 探讨了在德国应用g i s 分析农场管理、土地利用规划 中争地矛盾和保护土地，以及公共事业的大工程对土地需求的计算 2 2 - 2 4 l ；c h u v i e c o 应用线 性规划作为g i s 分析工具，对空间属性进行优化和变量组合，并在西班牙进行土地利用规 划试验1 2 6 1 。随着人口、资源、环境与发展问题的提出，土地人1 ：3 承载力研究已被世界各国 科学家所重视。f a o 利用现代计算机技术，研制了“农业生态区( a e z ) ”法1 2 5 1 ，设计出不同 农业投入水平下可养活人口的估算方法，并在1 1 7 个发展中国家评价了2 0 0 0 年的土地人口 承载1 2 6 1 。英国s t r a t h c l d e 大学和苏格兰资源利用研究所的斯莱瑟教授等提出了“提高人口承 载力备择方案的e c c o 模型”，它通过系统动力学模型，模拟不同备择方案下人口变化与 承载力之间的动态变化关系，可用于辅助做出合理规划土地的决策 2 7 1 ；b e l l a m y 在澳大利 亚北部通过数据库决策支持系统( d s s ) 评价农地资源规划的合理性，包括成本、收益、风险 和对环境的影响【2 8 】；c a p a l b o 等应用计算机，采用数学模拟的方法评价美国蒙人拿州早地 资源的规划问题，尤其是土地利用规划对农场收益、环境和作物轮作系统的影响。 1 2 1 2 国内研究进展 我国是世界上研究土地分类进行土地评价最早的国剥2 9 】。早在2 5 0 0 年前古籍周礼 地官司徒中就有关于土地质量高低的记载。1 8 5 3 年太平天国颁布的天朝田亩制度 规定按全年单位面积产量评定田地等级，是最早最简单的土地经济评价。建国后，土地评 价研究发展迅速，除了为土地税收服务外，还为农业用地结构调整、耕地后备资源开发、 基本农田保护、区域人口政策、土地利用结构调整、土地利用规划等提供基础数据的任务。 2 0 世纪7 0 年代末至8 0 年代末，伴随着全国工作重点转向以经济建设为中心，以合理利用 土地为目的的土地评价研究蓬勃发展起来。中国科学院自然资源综合考察委员会参照f a o 的土地评价纲要并结合我国实际拟定的1 ：1 0 0 万土地资源图分类体系【3 2 1 。同时，区 域性和地方性( 县级) 的土地评价也得到了广泛开展 3 3 】。区域性土地评价结合地区资源开发 利用或环境整治进行：地方性土地评价形式多样，注重评价方法的深入探讨，也不乏将土地 评价研究与土地利用规划等实践任务相结合的尝试i 川。 2 0 世纪8 0 年代末9 0 年代初，为了适应我国农村土地使用制度改革的需要，农牧渔 3 基于农用地分等成果的耕地保护研究 业部进行了县级土地评价的试点工作。1 9 8 6 年国家土地管理局成立后，就开始考虑农用地 分等定级的工作，并制定了农用地分等定级规程( 征求意见稿) ，全国许多省份根据各 自工作的需要也分别开展了农用地评价试点工作。2 0 世纪9 0 年代中期，在农用地分等定 级试点经验的基础上，对农用地分等定级规程( 征求意见稿) 进行了修订，编制了农 用地分等定级规程( 讨论稿) ，并于2 0 0 1 年1 月通过国家验收。2 0 0 1 年3 月农用地估价 规程通过国家验收，2 0 0 3 年8 月1 日农用地分等规程、农用地定级规程和农用地 估价规程作为中华人民共和国国土资源行业标准颁布实施【3 5 。3 7 1 。建立了能够在全国范围 内可比并与土地详查、土壤普查成果相衔接的农地评价体系，综合运用了土地自然评价、 土地经济评价、土地潜力评价、土地利用评价的理论与方法，建立了包括光温生产潜力、 标准耕作制度、产量比系数、指定作物最大产量、最大产量一成本指数等国家级参数体系， 分等定级成果具有多层次性、多样性的特点，满足了成果应用的多目标需求。农用地分等 定级估价工作可以服务于土地规划、基本农田保护、耕地占补平衡，同时也可为土地使用 制度改革、征地制度改革、土地整理等提供依据。此项工作的开展，推动土地科学、土壤 科学、地理科学、经济等学科的发展。 1 2 2 国内外耕地保护研究进展 1 2 2 1 国外耕地保护研究进展 耕地保护一方面缘起于城镇扩张中优质农田的过快损失。2 0 世纪7 0 年代，美国年平 均净损失耕地达5 6 6 6 x 1 0 4h m 2 ；英国在1 9 6 0 年至1 9 8 3 年共减少耕地1 2 0 x 1 0 4h m 2 ，占全 国耕地总量1 4 6 ，且优质耕地损失率是劣质耕地损失的5 2 倍。另一方面缘于生产能力 退化和无公害食品生产的环境保护需求。水土流失等引起土地贫瘠，土地生产力下降，利 用性降低，土地退化加剧了世界食品供给的难度。工业化、城市化进程中，大量生产、生 活污水未经处理或简单处理后直接进入农田生态系统，造成土地受重金属、硝酸根离子等 污染，生产的农产品严重威胁人类的健康。随着人类科学技术进步和生活水平提高，人们 对环境危害和风险的认识程度大大地加深，对食品的要求也逐步向无公害、健康、环境保 护转化【强3 9 】。 由此可以看出：西方国家耕地保护的两个重要内容，即数量保护和质量保护。在耕地 保护的实践工作和研究中仍然集中于这两个方面。美国耕地保护的基本空间单元是州、郡， 各州、郡对耕地保护的关心和重视程度与该州、郡优质耕地损失速度以及损失造成的经济 影响大小呈正相关关系。国家职能机构只是从宏观上考虑农田非农化问题【4 0 1 。 政府借助立法、监测、税收调节、用途管制、城市发展控制等法律、经济、行政手段 控制耕地的过快损失【4 1 1 。1 9 8 1 年，美国农业部土壤保持局提出了耕地保护的评价方法一一 l a n de v a j u m i o na n ds i t ea s s e s s m e n t ，确定耕地保护的准则和方向。加拿大g u e l p h 大学建立 一个土地多宜性评价模型，确定不同条件下土地的最佳利用方式，从而实施耕地保护计划1 4 2 1 。 至于质量保护，主要集中于土壤质量、农场生产状况评价和生态保护修复技术。七十 4 河南农业大学2 0 0 8 届硕士研究生学位论文 年代以后，土壤学和农业经济学领域大量的研究方法和手段被采纳，试图建立一个简单、 实用的土地质量评价指标体系。然而，至今一套完整、广泛采用，并受到公认的评价指标 体系尚未确立，但是通用标准和按照土地利用状况为基础的质量标准日益引人注目，受到 许多国家和国际性组织的采纳和推广。与此同时，土壤污染监测、修复和生态平衡维护方 面研究取得令人满意的成果。 西欧国家耕地保护战略与美国存在一定的相似性，英国将土地潜力i 、i i 、i i i 级划定 为保护区，实行严格的城市农村土地利用计划法，将一切土地均纳入计划法的范围之内， 从整体上谋求土地利用效益最优化【4 习：法国则借助农业区域环境保护和用途管制保护一定 范围、一定期限内耕地不受污染和非农化威胁【4 4 1 ：荷兰的耕地保护基础是立法和规划，把耕 地规划纳入整个国家的综合自然规划，并建立一套完善的协调机制，保障规划的制定和实 施。另一个重要手段是借助土地整理，扩大农场规模，增高农业经济效益。提高保护耕地 的积极性。最后，填海造田，从另一个侧面保护耕地【4 5 1 。 东欧国家始终把耕地保护作为农业环境保护的一个重要组成部分，通过立法、监测、 管理和一系列工程措施保护耕地【46 1 。为了有效地保护耕地，苏联制定了一系列法令、法规， 详细规定了禁止荒废土地，防止土壤侵蚀和污染，改良土壤，限制非农业用地等各项制度 与措施。提出土地数量监测、土地质量监测和化学监测指标体系1 4 7 1 。 日本土地使用管制的内涵与其他国家大体相同，其保护目标确定为保护其生产能力和 足够的生态空间。在人均国土资源极为有限的条件下，日本在较短时间内达到了与美国差 不多的城市化水平，同时付出比较小的用地代价。首先，通过规划保护农地。日本将农地 划分为市街化( 即城市化) 调整区域以外的农地和市街化调整区域内的农地两大类。市街 化调整区域以外的农地分为三种：第一种是土质优良、生产效率高的农地，机械化作业的 农地和为农业生产服务的道路、水渠等公共设施。这种农地划为农业保护区。第二种包括 将来市街化发展需要占用的农地、生产效率低的农地、规模较小( 2 0 h m 2 以下) 的农地。 第三种包括都市设施区域内的农地、市街地内或之间的农地这类地域大多为建筑物，农 地较零散。政府鼓励并引导使用第三种农地进行非农建设；在第三种农地不能满足非农建 设需要时，可以使用第二种农地；第一种农地为永久性的，不准进行非农建设。第二，通 过法律手段保护农地。根据城市规划法确定城市内部不同地域土地利用方向；根据农 业振兴地域法、农业法的要求【4 剐，限定农业地域的土地利用，规定农业用地不能被任 意侵占，不同农业用地也不许任意转用。第三，通过发展大都市保护农地。在战后经济高 速增长中，日本形成以都市圈为中心，以大城市为骨干，分别布置三套相对独立的产业结 构的城市化和工业化道路，都市圈使周围一定范围内城市与中心城市保持密切的社会经济 联系，形成资源、环境、基础设施共享，产业活动紧密关联【4 9 i ，减少重复建设对土地的占 用。东京都市圈、名古屋都市圈和阪神都市圈三大都市圈集中了日本的人口密度和经济密 度，对土地利用的集约程度很耐5 0 1 。综观日本耕地保持与城市化发展历程可以发现，选择 5 基于农用地分等成果的耕地保护研究 适合国土资源条件的城市发展道路和结构，发挥大城市集聚效能，可以较大限度地节约耕 地，对耕地的合理利用与保护产生积极影响【5 。 1 2 2 2 国内耕地保护进展 中国的基本国情决定必须“十分珍借和合理利用每一寸土地，切实保护耕地”。资源保 护的首要任务是耕地保护，政府已把“承认维持生产所需要拥有的起码的土地面积，并抑制 进一步分割土地和限制具有生产力的可耕地转向其它用途”列入中国2 l 世纪议程。因此， 国家十分重视耕地保护。 2 0 世纪5 0 年代，中央政府颁布了一系列国家建设和农村宅基地的管理办法，避免非 农建设占用耕地。2 0 世纪6 0 、7 0 年代，耕地保护的重点是加强农田基础设施的建设，运 用工程方式保护耕地的生态环境。农田生态系统的改善工作在黄土高原、南方红黄壤丘陵 山地、西北风蚀荒漠化地区一直延续至今。白进入2 0 世纪8 0 、9 0 年代，随着社会经济发 展和人口增加，耕地逐渐减少，人地关系矛盾日益突出，国家开始重视耕地数量的保护， 我国耕地保护进入了一个新的时期。它起始于政府对非农用地占用耕地和农业结构调整挤 占大量耕地而对国家整个粮食供应体系影响的关注，使我国的耕地保护具有了世界农地保 护的特点，即注重耕地总量动态平衡和实现土地利用优化配置。中央政府发布了一系列条 文禁止乱占耕地，但真正有效地保护耕地还是以基本农田保护条例颁布和全国范围的基本 农田划定工作为标志。以此为契机，我国围绕着以基本农田保护为核心的耕地保护理论方 法、操作体系和运行机制进行了大量的研究和实践，已经初步形成了符合中国国情的耕地 保护理论和方法框架，并开始了以耕地保护和规划为核心的土地用途管制研究和实剀5 2 j 。 一些学者逐渐重视了耕地保护和后备资源开发的研究。陈利根认为，我国耕地资源人 均数量少、质量低，必须实行耕地管制。农业可持续发展的基础是耕地资源，要实现耕地 资源的可持续利用，才能实现农业的可持续发展【5 3 1 。应永宏认为，耕地是土地的精华，保 护耕地是事关全国大局和中华民族子孙后代的大问题，永远忽视和放松不得。耕地保护的 基本目标是耕地总量动态平衡，耕地特殊保护应以土地利用规划为依据，严格实行耕地的 法律管制，惩处非法占用行为【5 4 1 。李宪文、林培认为，土地生产力是制定耕地保护数量的 科学依据，土地评价是耕地保护规划的科学基础，土地规划、法规体系的落实是耕地保护 顺利实施的保障【5 5 1 。朱德举认为，耕地保护的目标一是实现耕地的可持续利用，二是耕地 的数量和质量指标保护：三是科学合理的集约利用土地【5 6 1 。艾建国认为，要合理确定耕地总 量动态平衡的评价标准，根据土地资源区域分布差异采取不同的保护措施，逐步形成适应 市场经济的耕地保护机制，明确农民集体土地完整产权，改革现行征地制度，建立农地估 价制度，完善耕地配套政策【5 7 】。刘维新认为，要处理好耕地保护与城市发展和建设之间的 关系，必须使人口、环境、资源与发展四大要素相协调。而土地资源是最重要的资源，人 类的生存发展需要有耕地作保证。在严格的耕地保护制度下，城市发展的出路，一是通过 盘活城市存量土地，推行土地使用租赁制，提高其利用率；二是通过调整产业结构和土地 6 河南农业大学2 0 0 8 届硕士研究生学位论文 利用结构，求得新的发展；三是通过区域规划，取得新的土地资源；四是通过挖掘土地潜力， 求得更大的经济、社会和环境效益【5 引。根据东西部地区差异，耕地保护也宜有所区别，应 遵循各自的特有规律和性质，否则就达不到预想的效果【5 9 1 。 1 2 3 农用地分等定级成果的应用研究进展 随着农用地分等定级工作的陆续完成，农用地分等定级成果的转化应用成为近几年一 个重要的研究方向。 2 0 0 0 年河南省土地勘测规划院以河南省农用土地定级估价试点成果为基础，重点研 究了其在农用地转用和农业税费征收体制改革中应用的理论和实践依据，探索了新的形势 下农用地征地补偿和农业税费征收改制方案及其可行性【6 0 l 。同时，陕西省也进行了农用地 分等定级与估价成果应用方案研究工作，其研究是在陕西省农用地分等定级定产成果的基 础上开展的，主要进行了农业税费改革、农地征用补偿政策、土地复垦、整理、土地置换 补偿和农用土地质量检测系统和西部大开发中农地资源开发利用政策与制度创新等几个方 面的研刭6 1 】。陈桂坤1 6 2 结合河北省霸州市实例进行了农用地分等成果与农地使用税税额的 链接理论和链接方法的研究。郧文剩6 3j 研究了农用地分等成果转化应用，提出了一系列重 要应用方向。郑晓俐等p l 在农用地分等工作完成的基础上，结合广东省英德市基本农田保 护工作现状，对其在基本农田保护中的应用情况进行了探讨，并就应用中存在的问题及其 解决方法进行了分析。 补充耕地数量质量实行按等级折算，是按照农业综合生产能力不降低的原则，利用农 用地分等定级成果和方法，将补充耕地数量、质量与被占用耕地等级挂钩并进行折算，实 现耕地占补数量和质量平衡。等级折算的本质就是在保证耕地生产能力不降低的前提下实 现耕地数量的不减少。2 0 0 4 年国土资源部提出耕地占补平衡实行按等级折算的规定后，引 起学术界的关注，不少学者对等级折算的方法进行了尝试性的研究。马仁会教授等提出， 等级折算的实质是保持耕地的生产能力不降低，按照土地的质量进行数量的折抵，土地的 自然条件是影响耕地生产能力的重要因素，自然质量等是以光温生产潜力为基础，用地条 件，包括土壤等自然条件以及灌溉、排水等水利设施等加以修正，并使用产量比系数进行 折算而得到的，这是一个理论的( 本底的) 标准粮产量，反映了耕地的潜在生产能力，因此， 考虑利用农用地分等成果中的自然质量等指数和标准粮产量进行相关，得出系统的等级折 算系数表。郧文聚、张凤荣教授等人则认为，耕地的生产能力一方面决定于耕地的自然条 件，另一方面则是受耕地利用水平的影响。按土地利用状况对土地潜力等级进行修正评价 的理论依据是经济学的生产要素理论，即劳动、土地和资本等因素或条件是进行社会物质 生产的基本要素。从目前方法研究分析，虽然很多学者对这种方法有着不同的见解，但可 以肯定的是，等级折算的基础是农用地分等成果，利用农用地分等成果与标准粮产量进行 相关是求取等级折算系数的最佳途径，为耕地占补平衡按等级折算的深入研究指明了前进 的方向，也为耕地保护提供了科学依据【6 5 1 。 7 基于农用地分等成果的耕地保护研究 1 3 研究的目的及内容 1 3 1 研究目的 耕地保护目标是土地利用总体规划重要目标之一。论文以安阳市为例，依托安阳市土 地利用总体规划修编研究工作，运用农用地分等成果对耕地保护目标和方案进行研究，确 保“耕地数量不减少，质量不降低”，同时提出基本农田保护区布局局部调整原则，探索新 形势下市县级土地利用总体规划中耕地保护方案制订过程中如何运用农用地分等成果，提 高规划科学性和可操作性。该项研究不仅是对农用地分等成果的应用及规划理论和实践的 一次有益地探索，而且有利于丰富我们对耕地保护规划过程的认识，提高规划的科学性、 可行性和可操作性，更重要地是把耕地保护目标落到实处，切实实现土地资源数量质量并 重管理，促进土地资源的合理、可持续利用。由于安阳市是全国新一轮规划修编试点之一， 因此在安阳市土地利用总体规划研究时，从理论和实践上探讨农用地分等成果在耕地保护 目标和方案制订过程中的应用具有更为重要的现实意义和推广价值。 1 3 2 研究内容 论文主要研究两个方面的内容：一是通过对安阳市耕地资源现状分析，结合土地利用 总体规划专题研究和安阳市农用地分等成果，研究新一轮规划期内新增建设用地占用耕地 质量情况和耕地后备资源质量状况，运用补充耕地等级折算的方法研究制订安阳市耕地占 补平衡方案，确保耕地保护目标的落实。二是对基本农田现状质量和布局进行研究，提出 以农用地分等成果为依据对基本农田布局进行局部调整原则和方法，确保基本农田“总量 不减少，质量不降低”。最后在上述研究的基础上，提出加强耕地及基本农田保护的对策措 施和政策建议。 1 4 论文思路及框架 本文的基本思路是在深入了解人地关系理论、耕地总量动态平衡理论、农用地分等理 论的基础上，依托安阳市土地利用总体规划修编前期专题研究，一是运用农用地分等成果， 研究分析安阳市在规划期内新增建设用地占用耕地数量、质量状况，以及耕地后备资源的 数量、质量情况，运用综合比较法和等级折算的理论方法，从数量和质量两方面分析确定 耕地占补平衡方案，以做到对耕地数量、质量的双重保护；二是以农用地分等成果为依托， 提出基本农田局部调整原则、思路，对今后进行分级管理提供一种方法和依据。最后，提 出适合安阳市实际的加强耕地及基本农田保护的政策措施和建议。 8 河南农业大学2 0 0 8 届硕士研究生学位论文 人地关系理论 可持续发展理论 弹性理论 研 究 j| | 基 础 li 1 计飓思夏硎垄宙击埋佑联用地万寺 态平衡理论理论 耕地保护研究 耕地占补平衡方案研究 基本农田保护研究 农用地分等成果 新耕耕一整理潜力数量质量分析 增地地 建质后 基本农田数量质 量分析 设量备 复星潜力数量质量分析 用分资 地析源 占分 用 析 - 1 开发潜力数量质量分析 基本农田布局调 整方法研究 等级折算理论方法 制订耕地占补平衡方案 耕地及基本农田保护措施 图1 1 论文框架图 f i g l it h ef r a m eo f t h ep a p e r 9 基于农用地分等成果的耕地保护研究 2 基础理论 2 1 人地关系理论 人地关系一词，源于1 7 世纪西方人文地理学家。对人地关系的论述，其代表人物是 1 7 世纪末至1 8 世纪初由法国蒙德斯鸿( m o n t e s q u i e u ) 和德国的拉采尔( f r e d e r i c kr a t z e ) 的倡 导的环境决定论。环境决定论强调气候自然条件对人类的制约作用，把人说成是环境的产 物。到1 8 世纪，英国马尔萨斯及其追随者鼓吹人口论，强调人口增殖对社会发展的抑制作 用。及至1 9 世纪中、后期时代，马克思、恩格斯在系统地批判马尔萨斯人口论的基础上建 立了科学的人口论，其基本点是把人口问题放在整个社会经济中考察，提出了人口与经济 协调发展的原理。与此同时，在欧洲还出现了适度人口论一人口增长应与社会经济和技术 发展相一致，发展适应人口【6 6 1 。 人地协调理论的基本观点可概括为：人类和自然界的协调发展是历史的必然，人类与 自然界必须协调发展，才能保证经济社会持续稳定地发展。在人地系统中，自然环境本身 是一个有机统一的整体。自然界是一个自组织系统，在不断提高其内部有序性的过程中获 得整体性的发展。作为人地系统中的人，具有自然和社会两重属性：既是生产者又是消费者， 既是建设者又是破坏者。从某种意义上讲，人类是环境的塑造者，在人地系统中居主导地 位。人的活动是不可忽视的引起和放大系统涨落的力量，它引起的变化己经远远超过自然 原因所引起的变化。这些变化对人类社会系统来说，可能是有益的，也可能是有害的，更 可能是利害并存的。 人地协调的重要标志是经济持续快速发展的同时，生态环境良好并能不断得到改善， 社会可接受性不断加强。但是，我国的现实环境状况却是生态环境恶化的趋势在加重，经 济与生态处于基本不协调状态。这种不协调的程度在地区间是有区别的，有的地区可以说 基本协调，有的可能需要调节才能协调，也有的根本不协调。不论处于什么状态都要在人 地关系理论的指导下，从本地区的现实出发，提出切实可行的、可促进人地关系协调发展 的规划目标。 土地利用规划实质是一种克服人类经济社会活动和生态环境保护盲目性和主观随意 性的科学决策活动。它的基本任务一是依据土地的承载力，对人们的经济和社会活动具体 规定其约束和需求，以便调控人类自身的活动，协调人与土地的关系；二是根据经济和社会 发展以及人民生活水平提高对规划越来越高的要求，对环境和生态的保护及建设活动做出 时间和空间的安排和部署【67 1 。 土地利用规划特别是耕地保护必须贯彻人地协调发展理论，遵守区域自然规律、经济 发展规律和人地关系的熵变规律，对不同类型、不同发展阶段的区域人地关系，因地制宜、 因势利导地制定出切合实际的为区域发展服务的保护方案，促进区域保持经常性的持续、 稳定、和谐发展状态。保护中注重建立人类活动系统内部和土地利用系统内部，以及二者 之间的因果反馈关系网，力求创造一个自然、资源、人口、经济与环境诸要素相互依存、 l o 河南农业大学2 0 0 8 届硕士研究生学位论文 相互作用和复杂有序的区域人地协调系统。 2 2 耕地总量动态平衡理论 中国人多地少，人地矛盾十分突出。稳定耕地面积，保证供给，是人口生存的需要。而 实现耕地总量动态平衡，正是满足这种需要的基本途径。任何事物发展都存在平衡与不平衡 的演潜过程，任何平衡都不是绝对的，不是静态的，而是相对的，动态的1 6 8 1 。人1 2 1 、经济 与土地资源也存在平衡与不平衡的内在联系，而且随着人口增加和经济发展，控制耕地总量， 使土地、人口、经济、粮食之间协调发展，使其相互关系不断形成的平衡。根据现行中华 人民共和国土地管理法规定：“国家实行占用耕地补偿制度。非农业建设经批准占用耕地 的，按照占多少，垦多少的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量 相当的耕地”，即所谓耕地总量动态平衡【6 9 1 。耕地总量动态平衡的最终目的是保证一定时间 内区域土地生产力和粮食产量不随时间变化降低，而并非耕地在数量上的不增不减，因此有 学者认为数量平衡仅是表面现象，质量平衡才是反映耕地动态平衡的本质所在1 7 0 1 。 2 3 可持续发展理论 目前被广泛接受的可持续发展观，是在联合国1 9 8 7 年发表的题为我们共同的未来的 调查报告中提出的。持续发展被定义为：持续发展指既满足当代人的需要，又不对后代人满 足其需要的能力构成危害的发展。它是建立在资源承载力和资源容量有限的基础上的，合理 的配置和利用资源，充分发挥现有资源潜力是其重要目标。土地资源作为自然资源的重要组 成部分，其可持续利用问题又是自然资源可持续利用的关键。农田利用以获取生态、社会和 经济效益，保证国民经济稳定和社会发展所需基本农产品的供应；利用状况的监测和管理， 以维持农田生产力为目标，对农田利用、变更和周边环境进行监测，以保证农田的持续利用。 2 4 弹性理论 弹性( e l a s t i c i t y ) - - 词源于物理学，是指某一物质受到外界力量作用时的反应力，而在 经济学中，弹性是指当经济变量之间存在函数关系时，一变量对另一变量变化反应的灵敏 程度【7 。就土地利用规划而言，弹性是指规划方案对未能预知的外来影响冲击的适应能力， 这里所说的未能预知的外来影响一般指的是具有不确定性的市场因素。一定意义上可以将 规划c p j ) 视作为市场( s i ) 的函数，即p j = f ( s i ) = f ( s i ，s 2 ，s n ) ，式中的s 1 ，s 2 ，s n 为具有 不确定性的市场因素，只要其中某一因素发生变动，就会引起规划本身做出相关反应，这 种反应的灵敏度就是规划的弹性【7 2 】。 具有弹性的土地利用规划，实际上也是一个动态的土地利用规划。弹性能够使土地利 用规划始终处在一个动态的运转系统之中，随着土地利用系统中某些要素的发展、变化， 土地利用规划也可以进行变化、调整和组合，并始终使规划处在一种合理的、与地区经济 社会系统的发展相一致的状态；弹性使土地利用规划在快速变化的现代经济社会中能具有 比较强的适应性、协调性和可操作性。 土地利用规划的弹性是相对刚性而言的，于是规划弹性理论主要针对原有规划缺乏适 基于农用地分等成果的耕地保护研究 应性、过多限制与约束的缺点，而制定出符合社会经济发展各个阶段的实际情况、有利于 实施的弹性土地利用规划。当前，我国正处于社会主义市场经济不断完善的背景下，规划 者必须认识到规划和市场之间存在着一种相互联系、相互影响的关系：一方面规划对市场起 着导向性、调控和规范等作用；另一方面市场对规划起着引导、决定性的作用。为适应市场 与计划兼容型的社会主义市场经济发展需要，必须将原来以行政手段为主的计划型规划转 变为以价值手段为主的计划与市场兼容型规划，将原来过于具体的刚性规划转变为应变能 力较强的弹性规划。 土地利用规划源于土地利用问题，它是一种手段，而不是终结目的。即规划的目的在 于解决土地利用中存在的问题，包括土地开发、利用、整治和保护中存在的问题，而不是 简单地进行指标分解。我们要使规划目标体系弹性化，要求土地利用规划在各类土地的需 求量及供给量预测、分解下达上一级规划用地控制性指标等定量目标上，有相应的浮动区 间和调整与回旋余地，避免目标过于具体而束缚人们的手脚。这里，确定合理的浮动区间 是关键，而达到这一要求的关键又在于对政策和当地实情的了解程度。 同时，土地利用规划是一个连续的动态过程。不同时段的土地利用规划只能适应特定 时期和特定经济、社会发展条件下的用地要求。随着地区内外宏观经济形势的变化和自身 条件的转变，土地利用规划必须进行改革。我国上一轮的土地利用规划调整是在非农建设 大量占用耕地的背景下进行的，整个战略的部署都是以耕地数量为中心的。而新一轮的土 地利用规划调整就要适时体现经济全球化的大环境，注重土地数量和质量的结合。因此， 土地利用规划必须注重近期、中期、远期的有机结合，耕地保护体现数质并重。 另外，弹性理论还体现在思路和政策上。土地利用规划的内容要改变过去基本以指标 确定、以分解为主的方式，转变以往的指标分配方式，构建以建议性和方向性构想