（人文地理学专业论文）城市土地整理模式研究——以重庆市江北区为例.pdf

城市土地整理模式研究 城市土地整理模式研究 以重庆市江北区为例 学科专业：人文地理学 指导教师：杨庆媛教授 研究方向：国土资源管理与区域开发 研究生：刘筱非( 2 0 0 2 4 2 4 ) 中文摘要 城市土地整理是解决城市土地问题的一项技术或工具。近年来，城市土地整理成为土 地利用和土地管理研究领域中的热点问题之一。学者们将城市土地整理与乡村土地整理的 概念广泛应用于区域发展上，对城市土地整理进行了各种不同的定义与度量。一般而言， 城市土地整理是指政府根据城市发展战略和城市规划而实施的一种土地改良措旅，通过调 整或改造土地利用结构以达到城市土地资源可持续利用的目的。将士地整理这一技术应用 于整理项目区，有助于实现城市土地的集约利用，促进土地资源的可持续利用与社会经济 协调发展，抑制建设用地占用耕地的趋势，提高城市生态环境质量。而采用何种模式进行 有效运作、并配套相关保障措臆，在土地整理项目的组织实施中尤为关键。因此，土地整 理模式的选择和运作程序设计对城市土地整理的实践具有重要的指导意义。 许多国家和地区( 如德国、荷兰，俄罗斯，日本与台湾地区等) 开展城市土地整理活 动的时问较早，在城市土地整理方面积累了比较丰富的经验，而中国大陆在这方面的研究 起步较晚。本文就是在这样的背景下，基于重庆市江北区的土地利用现状，在划分城市土 地整理单元的基础上，选择适宜不同土地整理类型单元的城市土地整理模式，并详细论述 了各种模式的运作程序与方式。论文共分为以下七个部分： 第一部分：绪论。介绍了论文的选题背景与意义、研究进展，研究目标、内容及方法。 第二部分：城市土地整理的基础理论。在分析城市土地整理的概念、目标与内容的基 础上，提出城市土地整理的基础理论及其对城市土地整理的理论借鉴意义。 第三部分：城市土地熬理的技术路线。提出城市土地整理的基本思路，设计研究区域 城市土地整理的技术路线，并对区域土地利用现状进行了具体分析。 第四部分：江北区城市土地整理单元的确定。划定研究区域土地整理区的范围，在整 城市土地整理模式研究 理区的基础上进一步细分土地整理单元，通过模糊评价模型对土地整理单元的可整理性进 行评价，确定待整理的土地单元。 第五部分：江北区城市土地整理的模式研究。根据研究区域土地利用现状和未来发展 趋势，设计土地整理的总体运作模式旧城更新模式、“退二迸三”的产业置换模式和“城 中村”改造模式，并对三种模式的具体运作进行详细论述。 第六部分：江北区城市土地整理的保障机制。为保障土地整理的有序实施，提出了研 究区域开展城市土地整理的保障机制。 第七部分：研究结论及建议。归纳了研究区域城市土地整理三种模式的运作机制，将 土地储备制度作为城市土地整理的实施手段。 关键词：城市土地整理；江北区；土地利用；土地整理单元；模式；旧城更新；退二 进三；城中村改造；土地收购储备制度 城市土地整理模式研究 s t u d y o np a t t e r n so fl a n d r e a d j u s t m e n t ac a s e s t u d y o f j i a n g b e id i s t r i c ti nc h o n g q i n gc i t y m a j o r ：h u m a ng e o g r a p h y s p e c i a l t y ：t e r r i t o r i a lr e s o u r c em a n a g e m e n ta n dr e g i o n a ld e v e l o p m e n t t u t o r ：p r o f y a n gq i n g y u a n p o s t g r a d u a t e ：l i ux i a o f e i ( 2 0 0 2 4 2 4 ) a b s t r a c t l a n dr e a d j u s t m e n ti sas o r to ft e c h n i q u eo rt o o lt h a tc a ns o l v ep r o b l e m so fu r b a nl a n d u t i l i z a t i o n i nr e c e n ty e a r s ，l a n dr e a d j u s t m e n ti so n eo ft h eh o ti s s u e si nt h e s t u d y f i e l do fl a n du s e a n dl a n dm a n a g e m e n t s c h o l a r sa p p l y i n gt h ec o n c e p to fl a n dr e a d j u s t m e n to rl a n dc o n s o l i d a t i o n t o r e g i o n a ld e v e l o p m e n th a v eb e e nu s i n gan u m b e ro fd i f f e r e n td e f i n i t i o n sa n dm e a s u r e s c o m m o n l y , l a n dr e a d j u s t m e n tr e f e r st o ak i n do fg o v e r n m e n tl a n di m p r o v e m e n tm e a s u r et h a t w i t h a d j u s t i n g o rr e c o n s t r u c t i n gl a n d - u s ec o m p o s i t i o ns oa st ou t i l i z eu r b a nl a n dr e s o u r c e p e r s i s t e n t l y , w h i c h b a s e do nu r b a n d e v e l o p i n gs t r a t a g e ma n dc i t yp l a n n i n g a p p l y i n gt h e t e c h n i q u eo f l a n dr e a d j u s t m e n t e l lc a s es t u d ya r e a sc a nb eu s e f u lt oa c h i e v et h e t a r g e to f i n t e n s i v e u t i l i z a t i o no fu r b a n l a n d ，c o r r e s p o n d i n g u s eu r b a nl a n dp e r s i s t e n t l yw i t he c o n o m i c a l d e v e l o p m e n t ， r e s t r a i n i n gt h et e n d e n c yw h i c hp l a n t a t i o ni st a k e nu pb yc o n s t r u c t i o na n da d v a n c i n gt h eq u a l i t y o fe n v i r o n m e n t i ti ss i g n i f i c a n tt h a ta d o p tw h i c h p a t t e r nt oo p e r a t el a n dr c a d j u s t m e n ta n de q u i p c o r r e l a t i v e g u a r a n t e e m e a s u r e si n p r a c t i c e l a n d r e a d j u s t m e n t t h e r e f o r e ，t h e c h o i c ea n d a c t u a l i z a t i o no fl a n dr e a d j u s t m e n tp a t t e mi so fc o n s e q u e n c ei n t h e o r ya n do p e r a t i o no fl a n d r e a d j u s t m e n t an u m b e ro fc o u n t r i e sa n da r e a s ，s u c ha sg e r m a n y , h o l l a n d ，r u s s i a ，j a p a na n dt a i w a n ，e t c h a v ea c t u a l i z e dl a n dr e a d j u s t m e n tf o ra l o n g t i m ea n dal o to f e x p e r i e n c eh a sb e e na c c u m u l a t e d h o w e v e r s t u d yo nl a n dr e a d j u s t m e n ti nc h i n e s em a i n l a n db e g i n sl a t e u n d e rt h eb a c k g r o u n d ， b a s e du p o na c t u a l i t yo fl a n du s ei nc a s ea r e a s ，a r e rl a n dr e a d j u s t m e n tu n i t sb e i n gd i v i d e d ，l a n d r e a d j u s t m e n tp a t t e r n sw h i c ha d a p t t od i f f e r e n tl a n dr e a d j u s t m e n tu n i t sa r ec h o s e n t h e nt h et h e s i s a t t e m p t st od i s c u s st h eo p e r a t i o n so fl a n dr e a d j u s t m e n tp a t t e r n si nd e t a i l t h ew h o l et h e s i si s 3 城市土地整理模式研究 d i v i d e di n t os e v e n p a r t s ： p a r to n ei sp r e f a c e ，i n t r o d u c e st h eb a c k g r o u n do f c o m p o s i n g t h ea r t i c l ea n dt h es i g n i f i c a n c e o f s t u d y , s t u d yp r o c e s sa b o u tt h es u h j e c t ，a n dt h et a r g e ta n dc o n t e n ta n dm e t h o d so fs t u d y p a r tt w oi n t r o d u c e se s s e n t i a lt h e o r i e so fl a n dr e a d j u s t m e n t o nt h eb a s i so fc o n c l u d i n g c o n c e p ta n dm e a n i n go fl a n dr e a d j u s t m e n t ，e s s e n t i a lt h e o r i e so fl a n dr e a d j u s t m e n ta n dm e a n i n g o f t h e o r yr e f e r e n c ea r eb r i n gf o r w a r d p a r tt h r e e d e s i g n s t e c h n i c a lm u t e so f l a n d r e a d j u s t m e n t at e c h n i c a l r o u t eo fl a n d r e a d j u s t m e n ti ss e tu p a n d a c t u a l i t y o fu r b a nl a n du t i l i z a t i o ni nc a s es t u d ya r e ah a sb e e n a n a l y z e d p a r tf o u ri se v a l u a t i o no f f e a s i b i l i t y o fl a n d r e a d j u s t m e n tu n i t s t h e b o u n do fl a n d r e a d j u s t m e n ta r e ai sc o n f i r m e d a f t e r w a r d s ，l a n dr e a d j u s t m e n ta r e ai ss e p a r a t e di n t oas e r i e so f u n i t s b ys e t t i n gu pt h em o d e lo ff u z z ye v a l u a t i o n ，f e a s i b i l i t yo fl a n dr e a d j u s t m e n tu n i t si s e v a l u a t e d p a r tf i v e b r i n g sf o r w a r dt h r e ep a t t e r n so fu r b a nl a n dr e a d j u s t m e n ti nj i a n g b e id i s t r i c t a c c o r d i n gt oa c t u a l i t yo fc i t y l a n du t i l i z a t i o na n dd e v e l o p i n gt e n d e n c yi n f u t u r e ，o p e r a t i n g p a t t e r n s o fl a n dr e a d j u s t m e n ta r e p r o j e c t e d ，f o ri n s t a n c e ，u r b a nr e n e w a la n ds h i f t i n gf r o m l a b o r - i n t e n s i v ei n d u s t r yt os e r v i c ee c o n o m ya n dr e n o v a t i o no f c i t yv i l l a g e t h ea r t i c l ed i s c u s s e s o p e r a t i o n so f t h r e e p a t t e r n si nd e t a i l p a r ts i x e x p l o r e s m e c h a n i s m st h a te n s u r el a n d r e a d j u s t m e n t i n o r d e rt o b r i n g l a n d r e a d j u s t m e n ti n t oe f f e c te f f i c i e n t l y , g u a r a n t e ei n s t i t u t i o n sa r e a d v a n c e d p a r ts e v e ns u m su ps t u d yc o n c l u s i o n sa n d s u g g e s t i o n s o p e r a t i o nm e c h a n i s mo ft h r e e p a t t e r n so f l a n dr e a d j u s t m e n ti ns t u d ya r e ai ss u m m e d u p l a n dr e s e r v ei n s t i t u t i o ni sr e g a r d e da s a n i m p o r t a n t i n s t r u m e n to f1 a n dr e a d j u s t m e n t k e y w o r d ：l a n dr e a d j u s t m e n t ；j i a n g b e i d i s t r i c t ；l a n du t i l i z a t i o n ；l a n dr e a d j u s t m e n t u n i t s ；p a t t e r n ；u r b a nr e n e w a l ；s h i f t i n gf r o ml a b o r - i n t e n s i v ei n d u s t r y t os e r v i c e e c o n o m y ；r e n o v a t i o no fc i t yv i l l a g e ；l a n dr e s e r v ei n s t i t u t i o n 4 城市土地整理模式研究 1 绪论 城市土地整理模式研究 以重庆市江北区为例 1 1 选题背景与意义 土地是人类赖以生存与发展的基本要素之一。近几十年来，城市化和工业化进程加快， 对土地资源的需求迅速增长，而土地的供给具有稀缺性，如何将土地资源的可持续利用与 社会经济发展相协调，是许多发展中国家面临的一大难题。从欧洲和东南亚一些国家的实 践经验来看，开展土地整理是实现土地集约利用和土地可持续利用的有效途径之一。 我国开展土地整理的时间较早，但主要是农地整理。建国初期，中央人民政府在全国 不同类型地区开展土地整理试点工作，调整用地单位之间的插花、飞地，使其集中管理； 合理安排农、林、牧用地，扩大种植面积；调整渠道系统，兴建道路网，改善了土地利用 环境条件。2 0 世纪9 0 年代以来，以政府推动为主的、或具有现代意义的土地整理在农村 开始试点，并在全国范围内普遍开展。学者们对农地整理的内涵与意义、开展程序、项目 管理、工程设计、生态环境与效益评价、融资方式等方面进行了大量研究，初步形成了一 套比较完善的理论体系。相比而言，由于城市土地整理的运作方式等与农地整理完全不同， 城市土地整理的研究才刚刚起步。因此，关于城市土地整理的内涵、理论基础、运作模式、 产权调整、土地增值收益分配等方面涉足较少，还没有形成一个统一认识【1 1 。当前，我国 正处于工业化和城镇化快速发展阶段，一方面，工业化和城镇化使我国产业结构发生了巨 大变革，进而对城市用地结构的调整提出了更高要求；另方面，城镇化发展过程中土地 利用的各种矛盾逐渐凸显，正是在这种背景下城市土地整理应运而生： 第一，城市规模扩大占用城郊地区的耕地，建设用地需求增长与耕地后备资源不足的 矛盾日益尖锐。随着我国经济的快速发展，城郊地区的耕地不断被占用，且大多数是地势 平坦、交通方便的优质农田。据预测，到2 0 3 0 年，我国耕地将减少2 0 7 0 1 0 4h t n 2 ，而人 口将达到1 6 亿：尽管补充耕地盼潜力有1 3 0 0 x1 0 4h m 2 ，但至少需要投入2 万多亿元资金殴 实施旧城更新改造、挖掘存量土地的潜力，能够有效地保护耕地资源。从这一意义上说， 城市土地整理是实现耕地总量动态平衡的重要途径之一。 城市土地整理模式研究 第二，城市土地利用集约度低。城市发展多追求规模扩张而忽视内涵挖潜，城市建成 区内低效利用地与空闲地随处可见。目前，我国城市建筑容积率仅0 3 1 ，远低于合理规划 容积率：城市建筑物以低层建筑为主，城市土地的立体空间利用不足。据有关部门初步测 算，我国城市建成区尚有4 0 左右的容纳能力，建制镇有6 0 左右的容纳能力【3 1 。通过城市 用地布局的调整，闲置、低效用地的开发与再开发，能够不断提高土地利用的集约程度。 第三，随着城市化的发展，大量农村人口涌入城市，使城市交通拥挤、用地紧张、环 境污染严重等问题接踵而来。旧城区的建筑环境与质量本来就差，加之人口密度增加，难 以适应城市经济快速发展和居民生活水平曰益提高的要求；而且，城市新区可供开发的用 地越来越少，迫使人们将眼光转向旧城更新。 逐步深化，房地产业的发展，住房的商品化， 的更新改造也提上了议事日程。 尤其是最近几年，土地有偿使用制度改革的 给旧城区带来新的发展动力与契机，旧城区 在城市化进程中，江北区城市土地利用主要存在以下问题：第一，城市规模扩展迅速， 土地供求矛盾突出。从1 9 9 0 年初至2 0 0 3 年底，城镇用地由1 9 1 0 0 6 h m 2 增加至5 3 1 4 2 1 h m 2 ， 平均每年净增2 4 3 1 5h m 2 。城镇建设用地的主要来源为耕地，建设用地大量占用耕地，而 全区可垦荒地极少，仅4 3 7h m 2 ，后备资源十分有限；第二，城市用地结构不尽合理。工 业用地比例高达4 8 7 1 ，商服用地与住宅用地比例偏低仅为4 4 7 与5 0 7 ，公共绿地 与休闲用地严重不足，城市建成区绿地覆盖率仅1 9 2 第三，存量土地利用粗放。这一 点在旧城区表现尤为突出，旧城区面积5 5 8h m 2 ，建筑密度大、容积率低，零碎空闲地随处 可见；第四，土地利用整体经济效益较差。占地面积近一半的工业企业效益低下，工业用 地的总产出仅7 8 3 万元，h m 2 ，相当于国际工业用地产出标准的1 5 6 6 ”】。 作为重庆市规划的行政、信息、金融、科技文化中心，江北区正处于社会经济结构和 土地利用结构调整的重要时机。江北城是未来重庆市中央商务区的有机组成部分，与渝中 区解放碑、南岸弹子石共同承担着重庆市经济发展的“领头羊”作用。江北区不仅受周边 地区的辐射影响，亦受到区内各商圈( 如观音桥商圈、五里店商圈) 的经济辐射作用，社 会经济发展潜力巨大，而区域土地利用现状与其经济发展定位相去甚远，实施城市土地整 理的前景广阔。 将土地整理这一技术用于城市规划与建设，在整理区采用灵活的管理方式与作业程序， 有助于实现城市土地的集约利用，促进土地的可持续利用与社会经济发展相协调，抑制建 设用地占用耕地的趋势、实现耕地总量动态平衡，以及提高城市生态环境质量。而如何开 6 城市土地整理模式研究 展土地整理，采用何种模式进行有效运作、并配套相关保障措施，在土地整理项目的组织 实施中尤为关键。因此，土地整理模式的选择和运作对在研究区域实施城市土地整理具有 重要的理论与实践意义。 1 2 研究进展综述 由于不同国家开展土地整理实践的差异，土地整理的英文称谓颇多。l a n dc o n s o l i d a t i o n ( 简称l c ) 和l a n dr e a d j u s t m e n t ( 简称l r ) 是目前学术界公认的土地整理的称谓。前者 可认为是与农业相关的土地整理活动，即乡村土地整理：后者是与城市发展相关的土地规 划与改造活动，即城市土地整理。一般认为城市土地整理是从乡村土地整理发展而来的， 是随着城市发展和为了解决在城市发展中出现的各种问题，而逐渐形成的一套比较成熟的 理论和方法【l 】目前，学者们对城市土地整理的研究主要集中在以下几个方面：城市土地 整理的性质及内容：城市土地整理的基础理论；城市土地整理的模式与程序等。 1 2 1 对城市土地整理的性质和内容的研究 1 2 1 1 关于土地整理的性质研究 杨庆嫒等人在国外土地整理：性质、研究领域及借鉴一文中，对国外土地整理的 性质和内容进行了系统总结。根据国外学者对土地整理的定义，将土地整理的性质理解为 一种技术、方法或工具。按照日本学者a n d r es o r c n s c n 对土地整理的定义，土地整理实质 是一种方法，凭借这种方法土地所有者可以联合起来对土地进行开发与再开发。亚洲技术 研究所人居发展部的r a yw a r c h e r 在“印度尼西亚棉兰土地整理项目的教训”一文中写道： “土地整理是一种城市发展安排的技术，采用这种技术对地处城市发展边缘的区域，通过 统一规划设计，进行基础设施建设，划分街区、开放空间和建筑用地；出售一些地块提供 资金支持，一些地块返还土地所有者。” 5 】也有部分学者将城市土地整理定义为一种综合 技术，是一种城市土地开发方式。 1 2 1 2 关于土地整理内容的研究 根据德国开展城市土地整理的实践，土地整理的内容可概括为：开辟新的建设用地； 大型建设项目的土地整理：更新地籍，在城市开展城市建设小区的整理。 在俄罗斯，土地整理的内容集中在五个方面：确立企业或组织的土地利用方向； 编制企业内部土地利用和土地资源保护的规划方案；编制为消除土地配置不当需要调整 7 城市土地整理模式研究 并采取具体措施的规划设计方案；依法调整和划拨地块、确认土地占有权和使用权； 划定特殊自然保护区、休养区和禁区等吲。 黄绿筠、马才学对城市土地整理中的若干问题进行了研究，将城市土地整理的内容概 括为：拆建危旧住宅，改造旧城 对企业土地资产重组，归并企业用地；对闲置地的开发 和权属调整；优化城市用地结构：治理城市污染地【6 】a 1 2 2 城市土地整理的基础理论研究 张秀智在其博士论文我国城市土地整理基础理论研究中，详细介绍了我国大陆与 台湾地区以及国外城市土地整理的研究现状，指出我国现阶段土地整理的理论研究主要侧 重于农用地整理；台湾地区城市土地整理理论研究的重点是土地价值评估方法和地增值 收益公平分配，土地整理对重塑社区结构的影响，以及土地整理项目的时机优化分析等； 欧洲与日本、韩国等国家，在乡村土地整理方面已经深入到采用数学定量方法，分析土地 整理对生态多样性的影响、对生态环境的影响，以及对农场主经济收入的影响等方面。 作者将我国现阶段的城市土地整理定义为：政府作为城市土地的管理者，根据城市发 展战略和城市规划，对城市土地利用现状组织或实施调整与改造，以达到城市土地资源可 持续利用的一种国家措旌。并指出城市土地整理理论属于应用技术理论范畴，土地经济学 理论、规划学理论和土地可持续利用理论共同构成城市土地整理的理论基础，并就我国城 市土地整理的动因、城市土地整理的房地产产权和价值、城市土地整理的模式选择和法律 制度进行了深入分析 1 】a 1 2 3 对城市土地整理模式和程序的研究 1 2 3 1 城市土地整理的组织与应用模式 张军连等人按组织形式与整理项目的不同，将城市土地整理模式区分为组织模式和应 用模式。土地整理的组织模式分为政府主导型模式、土地所有者主导型模式和规划主导型 模式。政府主导型模式是指主要由政府来组织和管理城市土地整理，从发起到规划到执行 的整个过程都由政府控制，该模式以德国为代表。所谓土地所有者主导型模式，是指土地 整理的整个过程主要由土地所有者控制，该模式以法国为代表。规划主导型模式与上述两 种模式的区别是整理过程本身包含了一个详细的规划过程，并严格按照这个规划来进行【”。 根据不同的整理项目，可将城市土地整理划分为4 种应用模式：( 1 ) 旧城改造的市地整 8 城市土地整理模式研究 理模式：( 2 ) 低收入居住区、贫民窟、非法聚集居住区改造的市地整理模式。韩国政府为解 决城市中出现的低收入居住区或贫民窟、非法聚集居住区问题，于1 9 8 3 年引入了联合重建 计划( j o i n tr e d e v e l o p m e n tp r o j e c t ，j r p ) 。由城市政府指定一个城市开发区域，房主协会负 责整个工程的运作，由大型建筑公司提供资金和实施建筑工程；( 3 ) 城市蔓延区的市地整理 模式。在日本东京、大阪的郊区地带，该模式被广泛应用，主要是通过土地财产重组、提 供道路和公共空间，使城市化在有序有条理的条件下进行；( 4 ) 城市污染地改造的市地整理 模式。对于城市中被污染的土地，要对其产生污染源的土地利用方式进行调整，通过土地 整理来进行有效的开发。 夏显力等人对土地整理的内涵、程序、模式进行了探讨，在树立城市土地集约利用这 一基本思路的基础上，提出了我国土地整理的6 种模式：旧城改造专项土地整理模式，以 产业结构调整为主、突出城市功能的土地整理模式，以城市功能分区和用地专门化为主要 内容的土地整理模式，城乡一体化的“三位一体”改造模式，以环境治理为主、以“绿脉” 为先导的土地整理模式，向多维空间开发的立体土地整理模式【8 j 。 1 2 3 2 一些国家与地区城市土地整理的程序 在日本，个人、委员会、地方政府都可以发起并实施土地整理项目。任何单位或个人 实施土地整理，政府都要对其进行详细的项目审查，包括土地整理要达到的目标、预计的 结果与建设方案、明晰的成本收益分析等。政府有关部门要将土地整理计划公示两个星期， 这一过程结束后，再按照有关规定推进整理项目前期计划，批准成立一个由土地所有者和 承租者组成的土地整理委员会。所有土地整理项目必须要经过政府部门的审批，并按照政 府的行政法令依法进行。 韩国的城市土地整理诞生于战后快速的城市化背景下，由于私营部门和非政府组织在 城市经济发展、基础设施建设、提供城市服务和环境保护方面的作用逐渐弱化，导致“公 共一私营菇同体( t h e p u b l i c - p r i v a t ep a r t n e r s h i p ，简称为p p p ) ”作为一种政策工具而产生。 在土地整理项目中，私人方面是土地所有者，基础设施投资是由项目区域内土地所有者以 贡献土地而提供的，土地所有者最终得到被重新划分和开发了的土地；政府负责提供城市 土地和基础设施建设。p p p 较好地解决了政府投资、公共服务需求与私营利益之间的矛盾。 在德国，城市土地整理过程称为u m l e g u n g 。土地整理的整个实施过程都由地方政府控 制。一旦一个建筑计划得到批准或者正在进行之中，如果市政当局认为需要的话，它就可 以决定发起u m l e g u n g 程序，并任命一个专门的委员会或者土地整理管理部门来具体负责 城市土地整理模式研究 执行这一程序。执行组织者可以决定区域范围的划定，区域内的功能分区、地上和地下建 筑物限制等。所有在这个范围内的土地所有者都必须参与这个市地整理项目。 法国的城市土地整理主要由土地所有者负责，土地整理项目的实施和利润分享的权利 掌握在所有者手上。项目实施包括8 个步骤：( 1 ) 市政当局或土地私有者发起土地整理项目； ( 2 ) 政府和土地所有者进行项目可行性分析，包括各种咨询和谈判；( 3 ) 市政当局公示土地 整理项目计划，收集土地所有者投票意见；( 4 ) 政府行政长官批准设立土地整理项目和成立 土地攘理委员会；( 5 ) 土地整理委员会和专家准备详细的项目实施计划，包括土地整理保留 地规划和整理前后土地价值评估等事项：( 6 ) 项目实施计划进行公示，收集公众意见，对计 划进行必要的调整；( 7 ) 政府批准城市土地整理项目实施计划，制定不动产交换规定和协商 整理实施程序；( 8 ) 土地整理委员会完成最终整理方案和财务报告，然后解散委员会。 在我国台湾地区，城市土地整理被称为市地重划。市地重划包括以下几个步骤：( 1 ) 选 定重划地区；( 2 ) 拟定重划计划书；( 3 ) 公告市地重划计划：( 4 ) 调查测量、规划设计；( 5 ) 评 估地价与分配土地：( 6 ) 基础设施建设；( 7 ) 地藉整理：( 8 ) 土地分配及清偿；( 9 ) 财务结算 【9 】。 1 2 4 借鉴与评述 1 2 4 1 借鉴 他山之石，可以攻玉。国外及我国台湾地区从事城市土地整理已有较长时间，在实践 中积累了一些经验，对于我国今后开展城市土地整理具有积极的借鉴作用： 第一，健全的法律法规是实施土地整理的基础。土地整理涉及国家、土地所有权人、 土地使用者和社会公众的切身利益，必须有一套完备的法律法规体系来调整相关利益群体 的利益。国外开展土地整理的国家大都建立了一套比较完善的法律法规体系，来规定土地 整理相关人的权利与义务，保障整理过程按照法律规范顺利实施口】。如德国是开展土地整 理较早的国家，其土地整理法规定了土地整理的基本内容、开展程序和步骤，从而建 立起完善的土地整理制度。可见，健全的法律法规是保障土地整理顺利实施的基础。 第二，明晰的房地产产权是开展城市土地整理的重要条件。西方国家土地产权和房屋 产权明晰，产权主体相对单一，在城市土地整理的过程中，比较容易进行土地产权的调整、 计算公共用地分摊比例、评估房地产价值和分配土地增值收益。而我国城市房地产产权登 记制度、产权体系方面还存在一些问题，产权主体的复杂性增加了土地整理的产权调整和 1 0 城市土地整理模式研究 土地整理增值收益分配的难度。 第三，科学的规划是土地整理成功开展的关键。土地整理规划是实施土地整理项目的 前提。国外的城市土地整理无一例外地都有一个规划设计的过程，土地整理在土地利用规 划体系中是基层的、详细的、实施性的规划措施，规划制定过程不仅要考虑更高层次、更 大区域范围内的土地利用要求，还要考虑土地整理区域之间衔接以及不同整理区目标的协 调。 第四，资金落实是开展土地整理的基本保障。土地整理实施较好的国家与地区的经验 表明，土地整理资金渠道稳定是搞好土地整理的关键。实施土地整理是调整土地利用结构 和土地关系的国家措施，必须建立以国家和政府投入为主体的资金体系，才能使土地整理 按照符合长远和全局利益的要求实施【1 0 】。 1 2 4 2 评述 国内外许多学者积极从事对城市土地整理的研究，涉及领域颇广，从城市土地整理的 开展背景、作用、开展程序、运作模式、特点等基础理论，到城市土地整理对社会结构、 城市发展的影响，城市土地整理中政府与公众的关系，城市土地整理与城市规划的关系等 等。国外从事土地整理的实践活动较早，特别是乡村土地整理的开展由来已久，而城市土 地整理的实践和理论研究起步相对较晚。日本学者a n d r es o r e n s e n 和b u n k y o k u 分别就城 市土地整理与城市增长和城市规划的关系、土地整理项目中土地价值的评估方法进行了深 入研究。a n d r es o r e n s e n 以东京大都市地区为案例，分析了在区域尺度内土地整理在土地开 发与城市增长中的作用，并得出如下结论：在项目区土地整理无疑有利于抑制城市扩张， 而在城市和区域的尺度上，土地整理却使城市扩张的问题加剧【1 1 1 2 j ：b u n k y o k u 认为可以 根据土地形态来评价土地价值，并藉此提出了土地价值评估的一套评价功能体系【1 3 】。然而 少有学者涉足城市土地整理中的景观生态分析与环境评价( 尤其是经过城市土地整理后城 市景观生态的变化) ，城市土地整理与地区社会经济文化的关系以及土地整理后地区社会经 济文化的发展趋势，城市土地整理与城市规划和土地利用规划的关系。因此，未来城市土 地整理的理论研究应侧重于上述几个方面，以具体地区为案例、加强实证研究，开展城市 土地整理的试点工作，在实践中总结经验，使城市土地整理的理论体系日臻完善。 1 3 研究思路、内容及方法 1 3 1 研究思路 城市土地整理模式研究 城市土地整理模式的选择与实施运作对在研究区域开展城市土地整理具有重要的理论 与实践意义。论文以重庆市江北区作为研究对象，通过理论研究与实证分析相结合，定性 描述与定量评价相结合，探讨适合研究区域开展城市土地整理的应用模式，具体研究思路 如下：第一，系统总结和评述国内外学者对城市土地整理的研究成果，作为开展区域城市 土地整理研究的理论借鉴；第二，分析总结选择城市土地整理区、划分城市土地整理单元 的基本原则与方法；第三，选择适宜研究区域城市土地利用特点的土地整理模式；第四， 在掌握研究区域城市土地利用现状的基础上，针对不同性质的土地整理单元提出不同的城 市土地整理应用模式的运作程序：第五，研究各种城市土地整理模式实施中需要解决的主 要问题，提出促进城市土地整理的保障机制，以期为我国的具体区域开展城市土地整理研 究及其实践提供借鉴。 1 3 2 主要研究内容 本文以城市土地整理模式为中心课题，集中进行以下几方面内容的研究： 第一，城市土地整理的基础理论。总结城市土地整理的概念及内涵，城市土地整理以 土地经济供给理论、城市空间结构理论、土地优化配置理论、城市土地经营理论和地租地 价理论为基础。 第二，研究区域的城市土地利用现状。论文从城市土地利用结构和土地利用集约度两 个角度出发，分析研究区域的城市土地利用现状。 第三，城市土地整理单元的确定。在划定整理区范围的基础上划分城市土地整理单元， 通过构建模糊评价模型对土地单元的可整理性( 即整理效益) 进行评价，确定待开展土地 整理的单元。 第四，城市土地整理的模式。根据江北区社会经济发展的态势，将待整理土地单元的 整理模式归纳为旧城更新模式、“退二进三”模式和“城中村”改造模式，并分别就这三种 模式对不同整理单元实施城市土地整理进行具体探讨。 第五，研究结论及建议。对研究区域开展城市土地整理的三种模式进行概括总结；从 研究区域上升到宏观层面，提出促进城市土地整理的政策措施建议。 1 3 3 研究方法 本文在收集国内外理论研究和土地整理实践活动资料的基础上，通过理论研究和典型 城市土地整理模式研究 调查，运用比较分析法、归纳分析法等研究方法和数理模型，对论文涉及的内容进行详细 的分析与论证，力求论文主体明确、论据充分、论证清楚。( 1 ) 运用对比、综合的方法，归 纳城市土地整理的概念、内涵、性质、内容，以及开展模式和运作程序。( 2 ) 采用模糊评价 的数学模型，对研究区域土地单元的可整理性( 即整理效益) 进行评价。( 3 ) 运用比较分析 法和归纳分析法，建立城市土地整理的技术路线，提出研究区域开展城市土地整理的三种 应用模式。 2 城市土地整理的基础理论 2 1 城市土地整理的概念、目标及内容 2 1 1 城市土地整理的概念及内涵 目前关于土地整理的定义，其代表性的表述为：土地整理是指根据社会经济发展的需 要，采取一定的手段，对土地利用方式、土地利用结构和土地利用关系进行重新规划与调 整，以提高土地利用率，实现土地利用目标的一种措施。土地整理分为城市土地整理和农 村土地整理，或称为市地整理与农地整理，农地整理和非农地整理【1 4 】。 在东南亚日本、韩国等国家，城市土地整理的目的主要是为控制城市蔓延和改善城市 环境，通过改变地块形状和使用条件，建设或再分配公共基础设施，以提高土地和用率和 发展公共基础设施。在我国台湾地区，城市土地整理被称为市地重划。市地重划就是根据 城市发展的趋势，将城市规划区域内或城市边缘地区不规则的地形和畸零细碎的、土地利 用经济效益低的地，在一定范围内依据法令，运用科学的方法加以重新整理开发、交换 分合，以确定城市基础设旌和公益设施建设的土地配置，使之形成一个现代都市的格局【”】。 在国外与台湾地区，城市土地整理的目的主要是解决城市化过程中城市居民的住房问题、 基础设施问题，改善城市环境，保持和稳定城市房地产价值。 国内学者在城市土地整理概念的观点上也可谓见仁见智。夏显力等人认为“城市土地 整理是在城市规划区内，按城市发展规律和新时期城市发展的要求对城市土地利用布局进 行的调整与改造。”张秀智将城市土地整理定义为“政府作为城市土地的管理者，根据城市 发展战略和城市规划，对城市土地利用现状组织或实施调整改造，以达到城市土地资源可 持续利用目的的一种国家措施【。”由此可见，城市土地整理的对象是城市内部的土地利用 现状，是为调整城市土地利用布局而开展的一种国家措旋。 城市土地整理模式研究 根据城市土地整理的定义，其内涵主要有以下几个方面： ( 1 ) 城市土地整理属于土地综合应用技术范畴。城市土地整理是一种综合技术，是人们 在利用土地和改造土地的过程中逐步积累起来的经验和知识，并在土地利用过程中得到具 体应用。 ( 2 ) 实施城市土地整理的根据是城市发展战略与城市规划。城市发展战略与城市规划是 对城市经济社会发展所作的全局性和纲领性谋划。城市土地整理就是要根据城市发展战略 和城市规划，具体实施土地整理的各种技术，达到合理利用土地的目的。 ( 3 ) 城市土地整理的对象是城市内部的土地利用现状。土地利用在一段时期内是相对稳 定的，当土地利用出现不合理的状况时，就需要开展城市土地整理，调整土地利用过程中 产生的表现在土地利用程度、土地利用结构与土地利用效益方面的缺陷。 ( 4 ) 城市土地整理的实施主体是政府。在我国，国务院和各级政府代表国家对城市土地 实施管理城市土地整理作为一项实现城市土地合理利用的国家措施，其实施主体就是城 市政府。城市土地整理的组织者、资金的主要投入者、管理者、实施者和部分收益的受益 者是政府。 2 1 2 城市土地整理的目标 根据城市土地整理在我国开展的实际，结合我国现阶段社会经济发展的总体战略，城 市土地整理的目标是： 第一，为城市发展提供可资利用的建设用地。随着城市化步伐的明显加快，我国城市 用地规模逐年扩大。城市土地经济供给量的增加取决于两个因素：一是提高土地的增量供 给( 将城乡结合部的农用地转变为建设用地) ，二是集约利用土地，在城市建成区范围内调 整土地利用结构、提高土地利用率，为城市发展提供建设用地。从我国人多地少、需要切 实保护耕地的国情国策出发，现阶段应主要加强对城市存量土地的接理。 第二，实现城市土地资源的可持续利用。“可持续利用”要求在土地资源利用方面不仅 要满足当代人的需求，还要考虑后代人对土地的需求。在城市人口与目俱增、土地资源日 趋紧张的情况下，开展建设用地整理通过调整城市用地布局与产业结构、开发或再开发 闲置与低效用地，以及完善基础设施等途径，能充分挖掘存量土地利用的潜力、改善土地 利用条件，满足建设用地日益增长的需求。 第三，实现土地利用规划和城市规划。土