（新闻学专业论文）危机信息发布意识的转变——以突发公共卫生事件为例.pdf

华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 i摘摘 要要 本文将对政府危机信息发布意识的转变做一个梳理，分析其表现、动因及现实影响，旨在呈现我国政府开辟网络政务后，在危机事件信息管理方面的成效。 政府危机信息发布意识的转变，有其必然和偶然因素：从时间上来看，政府上网持续推进，为政府信息发布意识的转变提供了技术支持和保障；从触发事件来看，“非典”的爆发，加速了政府危机信息发布意识的转变。 经历“非典”后，为适应新时代信息管理的要求，政府危机信息管理理念开始变革，无论是从体制上的建设来看，还是就政府的具体行为而言，政府的危机信息发布意识，都在从封闭垄断、幕后操作和被动应战，逐渐转变为开放管理，前台解释和主动作为。 这种转变，并非一种因素使然，而是与多种因素息息相关：信息发布渠道发生新的变化，传统媒体不断更新，新兴媒体顺势成长；在信息接收方面，网络时代的公众与传统公众有着很大差异；政府的社会控制也发生变化，强制性社会控制的缺位，传统的非强制性社会控制表现得越来越弱势；同时，改革开放以来，随着民主制度的发展，政府对政治信息的控制逐步放松，对于危机信息的管理也逐渐公开、透明。 而无论是体制、制度的完善，还是政府具体行为的规范，对于缓解政府与公众信息不对称，对于解决政府的危机公关，对于树立政府良好的形象都有积极影响。 关键词：关键词：危机信息 信息发布意识 突发公共卫生事件 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 iiabstract this paper will it be a sort about the change on the awareness of the governments information dissemination on crisis information, analysis of their performance, motivation and practical impact, to present the effectiveness in crisis management of information after the government opened up the network. this change has its necessity and causal factors: from the time point of view, the government continued to promote the internet job, providing the technical support and security for this change; from the trigger events point of view, the sars has accelerated this change. after the sars, to meet the requirements of the new era of information management, the government began to change the concept of crisis information management, whether building from the institutional point of view, or the specific acts of government, awareness of the governments crisis information dissemination has gradually transformed from a closed monopoly, operation and passive fight behind the scenes, into an open management, interpretation and active as a front. this change is not a factor dictates, but is closely related with many factors: channels of information dissemination to new changes, the traditional media continually updated, new media homeopathic growth; in the information received, the network of public and traditional public has a very different; the government has also changed the social control, compulsory social control were broken, and the traditional non-coercive social control appeared more vulnerable; meanwhile, since the reform and opening, with the development of democracy, the government gradually relax its control of political information, and the information on the management of the crisis also gradually be open and transparent. both the system and improve the system, or the governments specific conduct, 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 iiifor ease of information asymmetry between the government and the public, for resolving the crisis in public relations, good image for the concept that government has a positive impact. keywords: crisis information the awareness of dissemination of information emergency of public health 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成果。尽我所知，除文中已经标明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名： 日期： 年 月 日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。本人授权华中科技大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 本论文属于 （请在以上方框内打“” ） 学位论文作者签名： 指导教师签名： 日期： 年 月 日 日期： 年 月 日 保密，在 年解密后适用本授权书。 不保密。 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 11 绪论绪论 1.1 选题意义选题意义 2003 年之前，有关政府危机管理的研究，国内基本处于空白。近年来，由于国内外公共危机事件频发，危机公关和管理方面的研究日趋成为热点。从 sars到甲型 h1n1 流感，政府应对突发公共卫生事件的信息处理方法，已经逐渐成熟。从非典起初的信息封闭，到甲型 h1n1 流感一开始信息的有序控制，公众在信息发布后截然不同的反应，即说明了信息发布影响的突出效果。 对于突发公共卫生事件，政府一般会加强其强制性控制，通过对传统媒体的约束，设置议程引导舆论，由此来解决危机。网络时代到来，信息传播格局发生改变，传统媒体不再是一家独大，网络媒体和新兴媒体迅速崛起，其开放、自由的信息环境，让政府不得不重新审视信息管理方面的工作。 从 1994 年 4 月 20 日，我国正式接入国际互联网，到 1995 年 5 月，向社会开放网络接入，再到目前，中国网络用户数跃居世界首位，中国网络发展经历了快速成长的过程。网络传播的及时性、匿名性、高度互动性、低门坎性等特点，使危机事件信息能更快、更大范围地传播，让政府控制信息的愿望难上加难，由此加大了政府危机的爆发频率。 突发公共卫生事件一旦发生，其波及面广、影响大，对于政府危机管理，信息发布和处理，都是严峻的考验。李斌在网络政治学导论一书中指出，政府手中握有 80%多的信息，而网络时代，信息源头甚多，如何在纷繁复杂的信息交流环境中，适时、适宜发布有效信息，做好信息的沟通和梳理，就成了政府处理好突发公共卫生事件的关键。 面对频发的危机事件，网络时代的政府又将扮演怎样的角色？历经多年，其信息发布的意识有何变化？本文将对其做一个梳理，总结其具体表现、动因及现实影响，旨在呈现我国政府开辟网络政务后，在危机事件信息管理方面的成效。 之前的研究，多关注危机信息的管理方法，也就是对实践操作层面的研究， 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 2本文则通过对近年来政府危机信息发布制度、具体行为等表象的分析，探讨其意识层面的变化。之所以选择信息发布意识为研究对象，是为了凸显意识和精神层面的重要性。因为，意识可以实现对行为的控制，即可以对个体的活动和行为起自觉的定向和调节作用。制度、流程的完善只是基本保障，要真正发挥政府在网络时代信息管理的重要角色，应对各种危机事件，意识的转变才是根本。因此，认识意识层面的重要性，转变观念，有利于政府在公共危机发生时，加强其社会控制，从而引导舆论，缓解并解决危机。 1.2 研究范围研究范围 本文关注的重点是政府危机信息发布意识的转变，因而需从一个历史的动态过程来看其变化的表现及动因。在时间范围的控制上，本文拟以网络时代为背景，研究政府危机信息发布意识的变化。同时，本文以政府危机信息的发布为支撑，但危机信息范围涉及较广，不一而足。为了更好诠释政府危机信息发布意识的转变， 本文将以突发公共卫生事件为例， 分析、 对比具体事件 （如 sars、甲型 h1n1流感等） ，找出具体变化，以期呈现政府危机信息发布意识转变的具体表现，并着力分析其转变背后的动因。 因此，本文关注的是进入网络时代后，在突发公共卫生事件事件中，政府危机信息发布意识的转变。 1.3 相关概念界定相关概念界定 1.3.1 危机信息危机信息 危机信息， “指危机中相关事物的关系，属性的表征。在危机管理中，危机信息不仅包括危机事件的信息，还包括所有与危机相关的组织的信息。即危机信息可分为危机事件的信息、公众的信息和政府的信息三部分。 ”1其中，危机事件的信息主要指危机事件本身相关属性的表征，如“非典”中， “非典”的症状、感染 1 万杨我国公共危机与应急信息管理研究d重庆大学，2009 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 3的途径、 疫情的范围等； 公众的信息只要指与危机密切相关的公众的信息， 如 “非典”中，确诊、疑似病例的情况，公共场所人流情况等；政府的信息指政府的各项措施的相关信息及政府对危机事件和公众两种信息的反馈。一般而言，危机信息具有数量大，分支多，传播快，真伪难辨等特点。2 1.3.2 危机管理危机管理 关于危机管理的定义，不同的学者认识不同：罗伯特吉尔（robert girr）认为“危机管理的目的就是要最大限度地降低人类社会悲剧的发生”3；格林（green）认为“危机管理要尽可能控制事态，在危机事件中把损失控制在一定的范围内，在事态失控后要争取重新控制住”4；我国学者张成福认为， “危机管理是一种有组织、有计划、持续动态的管理过程，政府针对潜在的或者当前的危机，在危机发展的不同阶段采取的一系列的控制行为，以期有效地预防、处理和消弭危机”5。虽然各位学者对于危机管理的定义不同，但他们对危机管理目的的认识则大致相同，即需要通各种手段，预防和控制危机，以达到维护社会稳定的效果。 目前，就危机管理的阶段分类，主要有以下三种类型，包括芬克（fink）的四阶段模型、米特洛夫（mitroff）的五阶段模型以及古斯（guth）的三阶段模型，涉及危机爆发前、中、后的一系列管理措施。事实上，管理者在实际操作过程中，往往只关注危机事件本身，从而忽略了很多外界因素，如公众、媒体等，并没有处理好与他们的沟通问题。而沟通中最重要的是对于信息的管理，因此危机信息的管理就成了政府危机管理的重要环节和组成部分。本文即从信息管理的角度出发，展现政府危机管理的变化和成效。 1.3.3 突发公共卫生事件突发公共卫生事件 “突发公共卫生事件（emergency of public health，eoph）是指突然发生或者可能发生，直接影响到生命健康和社会安全，需要紧急应对的公共卫生事件， 2 万杨我国公共危机与应急信息管理研究d重庆大学，2009 3 美 芬克著，韩应宁译危机管理经济与生活出版事业公司，1987，15 4 美 罗伯特希斯著，王成，宋炳辉，金瑛译危机管理北京：中信出版社，2001，19 5 张成福公共危机管理:全面整合的模式与中国的战略选择中国行政管理，2003（7） 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 4包括生物、化学、核辐射和恐怖袭击事件、重大传染病疫情、群体不明原因疾病、严重的中毒事件、影响公共安全的毒物泄露事件、放射性危害事件、影响公众健康的自然灾害，以及其他严重影响公众健康的事件，具有突发性、意外性、群体性或公共性、高频次、多元化、国际性、处理的综合性和系统性等特征。 ”6 突发公共卫生事件强调的是一种紧急状态，主要有以下几个特征：必须是现实的或者是肯定要发生的；威胁到人民生命财产的安全；阻止了国家政权机关正常行使权力； 影响了人们的依法活动； 必须采取特殊的对抗措施才能恢复秩序等。 “按照损害程度的不同，突发公共卫生事件可以分为一般、较重、重大和特大四类。 ”7如果根据引起紧急状态的原因不同，又可以将突发公共卫生事件分为两类：一类是自然灾害引起的突发性公共卫生事件；一类是由人为因素或社会动乱引起的突发性公共卫生事件。 1.3.4 社会控制社会控制 最早提出“社会控制”概念的是美国社会学家罗斯。他在有关社会控制问题的论文集社会控制中提出， “必须建立一种新的机制来维护社会秩序，这就是社会控制。 ”随着社会学的发展，研究者对社会控制现象的认识不断加深，其概念也不断发展。在社会控制理论的发展过程中，其大致经历了三个历史阶段的演变，主要是社会学阶段、控制论阶段和社会哲学阶段。 今天的社会控制概念，不仅包括控制人们的行为，还包含协调与引导人们的行为。同时，社会控制既体现一个过程，也是一个系统，涉及控制主体、控制客体和控制手段三个要素。 本文主要涉及的是社会学方面的社会控制理论。在此，依照国内大多数研究者的理解，把社会控制的概念界定为， “社会控制是指社会运用各种手段和措施使社会成员遵从社会规范，建立和维持社会秩序的过程”8，主要涉及对社会秩序的 6 昃昱突发公共卫生事件中的政府媒体公关策略研究d山东大学，2008 7 国家突发公共卫生事件应急预案/yjgl/2006-02/26/content_211654.htm 8 风笑天主编社会学导论武汉：华中理工大学出版社，1997，262 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 5建立和维护，对社会行为的奖惩，以及对社会领导机关、管理者和社会一般成员之间的控制。 1.4 文献综述文献综述 1.4.1 关于公共危机管理的研究关于公共危机管理的研究 20 世纪中后期，危机管理开始出现在西方学术研究领域，并逐渐形成企业和公共危机管理两个分支。由于当时西方社会非常混乱，各种矛盾剑拔弩张，由此成就了危机管理学科的发展。 现代的公共危机管理研究也呈现出与时代相呼应的特点，并形成新的特色。“研究者把目光转向了更为广阔的平台，即公共管理的各个领域，仅仅从政治危机研究出发的趋势逐渐降温；基于研究内容的变化，研究者的目的也转而探索维护社会大系统稳定的各种途径和方法；此外，在研究方法上也有较大突破，比较研究、定量定性相结合研究、学科交叉研究等，将现代公共危机管理研究带入一个全新、开阔的领域。 ”9 在中国，危机管理起初一直作为企业管理的专业术语单独存在，直到 2003年“非典”事件后，才逐渐成为热门的研究课题。可以说我国的危机管理研究还处在起步阶段。 就研究学科角度而言，有从管理学的角度出发，探讨政府危机管理的机制和途径，即政府如何进行危机公关；有从法学角度出发，探讨我国应急法案的建设与完善；也有从新闻与传播学的角度出发，探讨危机管理过程中新闻传播、信息管理的机制，并以个案研究为主，主要涉及自然灾害、群体事件、公共卫生、食品安全等国内近期的新闻焦点和热点事件。 就研究范畴而言，主要从社会危机和危机的管理出发，前者期冀危机管理成为范围广阔、交叉融合的边缘学科；后者主要研究危机和管理的一系列问题，是对危机与管理危机领域的积极探讨。 9 鲁洋公共危机管理中的博弈分析及对策研究d国防科技大学，2003 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 6此外，研究者还从政府问责和危机管理绩效考核方面加以探讨，主要涉及政府应对危机的责任考评体系建设，以及政府危机管理体制的变革与创新等问题。 研究思路集中表现为：首先，分析我国转型时期公共危机的特点，以及我国公关危机管理的现状；其次，总结政府危机管理面临的挑战；最后，根据时代和国情的需要，引入西方国家的危机管理经验，提出政府公共危机管理平台的建设方案，或者反思政府危机管理应该努力的方向。呈现出由分析现状到找出问题再到提出解决方案的固定模式。 总体来说，研究者多在危机管理体系下，研究危机管理的系统和机制运作。 1.4.2 关于公共危机信息管理的研究关于公共危机信息管理的研究 信息管理是危机管理中的重要环节和组成部分，国内研究者对其研究也相对集中。 从研究内容上看，主要体现在以下几个方面的探索：一是对于传播载体的研究，主要集中在对新闻媒体、网络媒体以及一些“自媒体”的研究上，探讨的是信息载体多元化带给政府危机管理的挑战和机遇；二是对于政府职能在信息控制方面的研究，主要对现状加以分析并找出政府开放管理的方法，指出政府面对危机时，应履行职责，使信息公开、透明；三是针对信息发布制度的研究，如对政府信息公开条例 、 突发事件应对法等的探讨，主要指出目前在保障信息公开、透明，制度方面的缺失，并提出可行性建议；四是引进西方危机信息管理的案例进行分析，总结经验教训，以期加以借鉴。 从研究对象上来看，主要集中在社会群体事件、突发公共卫生事件和自然灾害事件；从时间上来看，研究多以 2003 年为时间节点，依托中华人民共和国政府信息公开条例 ，来分析具体事件，探讨政府在具体事件中的操作得失及建议；从研究方法上看，目前的研究多数停留在定性研究上，多数研究者都首先分析现状，进而提出相应的建议。其中，个案分析是最为普遍的研究方法，主要是针对具体案例，总结经验教训。研究者在运用比较研究法时，如果涉及突发公共卫生事件，则多数将“非典”与新近发生的案例作对比分析。 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 7实践-观念-制度-规范非典以来我国政府危机管理研究（涂光晋，宫贺：国际新闻界，2008 年第 6 期）一文则独树一帜，将定量分析和定性分析相结合，从信息管理的角度出发，考察了 2003 年以来我国政府危机管理的变化、革新历程，其中涉及的观念、意识层面的变化正是本文分析、探讨的重点。 1.5 研究思路与方法研究思路与方法 本文从社会学、政治学和传播学的角度出发，研究改革开放以来，特别是进入网络时代以后，政府危机信息发布意识已经发生的变化，探讨了其主要表现和动因。同时，总结归纳了政府危机信息发布意识转变带来的现实影响。 本文主要采用案例法和资料分析法进行研究。 案例法：本文以 sars、甲型 h1n1 为主要案例，将对比分析在两个危机事件中，我国政府信息发布意识的显著变化。 资料分析法：通过搜集、整理、查阅相关研究的专著、论文、报刊等文献资料，了解本领域的研究成果，介绍相关概念。 1.6 创新点创新点 1.6.1 从多学科出发强调政府危机信息发布意识的重要性从多学科出发强调政府危机信息发布意识的重要性 本文通过分析近年来政府危机信息发布意识的转变，强调信息发布意识的重要性。之前的研究，虽有文章提出了对政府在危机信息管理中的职能问题，却少有研究从意识层面探讨政府在危机信息管理方面的得失。目前，我国突发公共卫生事件信息公开制度虽然在“硬性”的制度建设上取得了一定的成就，但还存在着不少“软性”的制约因素，尤其是有关部门主观意识上的欠缺，在一定程度上影响着信息管理的有序运行。 之前的研究多从政治学、管理学或者传播学等一门学科出发，然而政府危机信息的管理涉及多重关联元素，仅仅从一个学科来分析其行为、动因以及变化、缺失等，总会存在或多或少的不足。本文从多学科出发，主要涉及社会学（社会 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 8控制理论）、政治学（电子政务）以及传播学方面的理论，明确网络时代政府在面对危机信息时，所应发挥的职能和作用，并通过梳理政府信息发布意识转变的表现及动因，强调危机信息管理公开、透明的必要性和历史趋势。 1.6.2 总结归纳了政府危机信息发布意识转变的表现总结归纳了政府危机信息发布意识转变的表现 本文立足网络时代的大背景，考量政府信息发布意识转变的动因。笔者将从信息发布渠道、政府的社会控制面临的新挑战以及近年民主政治的发展等因素出发，分析变化的动态原因，从深层次认识了政府危机信息发布意识的转变及影响。 从检索的资料来看，之前的研究者多把目光集中在具体个案，分析政府行为得失、媒介作用等。本文在这些研究的基础上，总结政府危机信息发布意识转变的表现，反映出其动态的变化。文章将在第二章第二小节，着重分析政府危机信息发布意识转变的表现，主要涉及从封闭垄断到开放管理；从幕后操作到前台解释以及从被动应战到主动作为等三方面，对应了网络信息时代，政府信息发布的五个衡量标准，包括及时性、主动性、解释力、开放性和情感力与价值尺度等（郭闻捷： 网络语境下的政府信息发布 ， 国际公关 ，2009 年第 4 期） 。 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 92 政府危机信息发布意识转变的背景及表现政府危机信息发布意识转变的背景及表现 2.1 政府危机信息发布意识转变的背景分析政府危机信息发布意识转变的背景分析 政府危机信息发布意识的转变有其必然和偶然的因素：从时间上看，政府上网不断推进，为政府信息发布意识的转变提供了技术支持和保障；从触发事件来看，“非典”的爆发，加速了政府危机信息发布意识的转变。无论是必然因素的保障，还是偶然事件的触发，政府危机信息发意识的转变都是历史发展的趋势。 2.1.1 必然因素政府上网持续推进必然因素政府上网持续推进 “在信息时代，行政管理与信息管理必须密切结合。信息是决策的基础，没有全面的、准确的信息，就不可能有科学的、有效的决策。公共信息也是政府与公众沟通的基础，如果信息不透明，对发布的信息没有科学的解读，就难免引发公众的负面情绪，严重时会造成谣言四起，人心慌乱。信息还是社会管理的基础，如果对重大的公共信息反应迟钝，就很难及时整合各方面的资源，错失解决问题的良机。”10 在信息时代的大环境下，政府为了适应各方需求，在信息管理方面，开始尝试信息化作业，开辟了网上政务。这是政府执政能力为适应新时代要求的必然发展之路。 政府上网的目的是建立网上政府，实现政府办公自动化和实现资源共享，便捷为人民服务。“政府上网工程”作为国家信息层面能力的一种体现，其主要作用不仅是实现具体部门的电子政务，更重要的是依托电子政府，打通各部门、各行业之间的信息壁垒，最终实现全国范围的信息资源共享，推进网络社会的民主政治的发展，促进现实社会和网络社会的和谐发展。 自 1999 年我国启动“政府上网工程”以来，工程进展稳步推进，各种信息化建设也逐步实现。如今，技术支持已经有了保障，但真正要使信息化建设成果发 10 董小英，彭泗清 “非典”拷问国家信息管理能力 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 10挥作用还得依靠政府的信息管理能力，而这更多体现在信息管理观念上的变革。但是，观念上的变革远比安装硬件，维护系统等技术支持要困难。借助信息化手段，政府建立信息化电子政府轻而易举，而这种技术保障及发展却未能在信息传播发达的今天起到应有的作用。 因此，在电子政府发达的今天，要最大限度共享信息资源，推动国家信息化建设以及现实和网络社会的和谐发展，政府信息管理观念必须要改变。突发状态下，危机信息的管理是维护社会稳定的关键，只有实现信息共享，让公众知情、知底，才有战胜危机的可能。因此，危机信息发布意识的转变，顺应了历史发展的趋势，是政府信息化建设过程中不可回避的变革环节。 2.1.2 偶然因素非典事件直接触发偶然因素非典事件直接触发 2003 年 sars 肆虐中华大地。 中国第一例 sars 病人是 2002 年 12 月 15 日在广东河源发现的。第二天，广东卫生厅派出的调查小组就肯定地指出该病有一定的传染性。随后，恐慌四起。在恐慌已经引起各方关注的情况下，当地政府和疾控中心不是向社会公布实情，而试图通过媒体的宣传辟谣。 河源市疾控中心于 1 月 3 日凌晨 1 时紧急给河源报传真发表声明，请市民不要听信谣言，河源没有发生什么流行病毒。而广东的新快报2003 年 1 月5 日河源风传不明病毒实是非典型性肺炎的报道竟指出“那根本不是大病，这种病也没有传染性，市民完全无须恐慌”。 面对突发公共卫生事件，政府将一部分信息隐匿，并未让公众知情，以致公众在听信了所谓的官方消息后，恐慌情绪得到缓解，而这些看似平静的表面却给非典的蔓延创造了机会。直至 4 月 20 日，国务院新闻办再次召开新闻发布会，政府承认非典疫情严重，病例大幅增加，非典疫情的真正消息和状况才得以披露。一时间，公众恐慌四起，但在接下来的日子里，有效的沟通和信息的公开透明，让公众情绪真正得以稳定，在全国人民齐心协力下，最终战胜非典，恢复了正常的社会秩序。 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 11非典期间，4 月 20 日前后的信息披露态度截然相反，效果也明显不同。从最初的信息隐匿，公众情绪恐慌，不信任政府，到后期信息公开透明，公众主动参与，积极配合政府，信息的作用在这里被不断放大。 “非典事件暴露了我国在信息管理体制上存在的问题，在一个国际化的信息环境中，信息收集的及时性、准确性与全面性，信息发布的透明度与清楚解释，以及对于信息的快速反应已经成为公共信息管理的起码要求，也是衡量一个国家行政管理能力的重要标准。”11 非典事件的爆发，考验了政府在信息管理方面的能力，虽然只是一个偶然事件，但却促进了政府危机信息发布意识的转变。公开、透明，这不仅仅是空谈，在此次危机公关中，政府着实体会到了信息公开和沟通的重要性。 2.2 政府危机信息发布意识转变的具体表现政府危机信息发布意识转变的具体表现 为适应信息时代的信息管理要求，在经历了 2003 年的“非典事件”后，政府危机信息管理理念开始变革，完善各种信息发布机制，对危机信息发布持公开、透明的态度，并积极与公众沟通，鼓励公众参与危机事件处理。 “非典促使我国政府危机管理观念实现了一次重大的变革。由此，中国政府开始了信息封闭到信息透明、从信息迟滞发布到及时发布以及结论式发布到过程性发布的小步前行。”12因此，无论是从体制上的建设来看，还是就政府行为而言，政府的危机信息发布意识，都在从封闭垄断、幕后操作和被动应战，逐渐转变为开放管理，前台解释和主动作为。 2.2.1 从封闭垄断转变为开放管理从封闭垄断转变为开放管理 信息公开是指“政府信息公开又称政府资讯公开或行政信息公开，是指行政机关通过适当的方式把其掌握和控制的反映政务活动特征和政务发展变化情况的信息情报、数据资料等公布于众，保障行政相对人合法、合理获取与传播信息的 11 董小英，彭泗清 “非典”拷问国家信息管理能力 12 涂光晋，宫贺实践观念制度规范非典以来我国政府危机管理研究国际新闻界，2008（6） 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 12权利。”13因此，政府对危机信息的发布从封闭到开放，这不仅仅是在履行其应尽职责，同时也是在维护公民的合法权益，即对公民知情权的保障。 从政务信息的角度来看，“政府提供准确信息，是应对危机的重要前提；政府的公信力对于恐慌传言的抑制、控制和引导是社会的内在要求。因此，在处理sars、自然灾害等突发危机时，首先应考虑人民的生命、健康和安全，利用各种媒体进行准确、及时的宣传与报导。”14而对于信息公开，在“非典”之前，则多表现为政府利用信息控制维护自身权利，封闭信息，或者不规范公布信息。 “非典事件”期间，4 月 20 日前，政府避而不谈疫情发展的真实情况，折射了政府利用信息控制，维护其权利的病态行为；在此之后，卫生部发言人召开新闻发布会，公开指责一些政府官员的失职行为，并公布疫情最新进展，才表现出坚持信息公开的决心。 此前，一些政府和部门面对公共危机事件，总是尽力维护一己私利，封闭信息，并对其严加控制，以达到维护政府权力的目的。这些本该公开发言的职责，被他们视为特有权利。对信息的控制、封闭和垄断成了政府控制权利的手段。此外，在信息公开时，政府部门过于随意，主要体现在公布时间断断续续；公布内容避重就轻，避实就虚；公布渠道单一、闭塞等。 “非典事件”的爆发，让政府认识了信息公开的重要性，有关政府信息公开的呼声日益高涨，一些保障公民知情权，规定政府信息公开职责的法律条规也相应出台和完善。 如 2008 年 5 月 1 日实行的 政府信息公开条例 就明确规定了政府应该公开行政信息，及时公布信息。另外，突发事件应对法（草案）最初讨论时，有两条关于新闻媒体管理和处罚的条款，其中规定新闻媒体除了发布政府规定的信息外，无权自行组织获取其他信息并做出相关报道。可以看出，对于信息发布的权责，政府还是控制主体。如果草案不加细化，在一定程度上会给政府封闭危机信息提供可趁之机。在已经实施的突发事件应对法中，删除了相关规定，事 13 姜秀敏论突发事件管理中我国政府信息公开建设东北大学学报（社会科学版） ，2009（5） 14 刘彬，高安福政府应对危机的信息资源管理北京广播学院学报（自然科学版） ，2003（9） 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 13实上这也是一种观念的变化和进步，即对于政府信息控制权的弱化，有助于政府公开行政信息，在突发事件发生时及时发布危机信息。 2009 年 5 月，甲型 h1n1 流感传入我国，公众对此疫情的相关情况大多来自卫生部发布的信息，而来自官方的信息，也成了公众依赖的权威资讯。期间，疫情并没有呈现“非典”那样的蔓延态势，这与政府及时公开疫情信息，正确引导公众有很大关系。 十七大报告指出，必须深化行政管理体制改革，进一步转变政府职能，改进管理方式，推行电子政务，提高行政效率，建设服务型政府。这种“以人为本”的服务理念，要求政府在解决危机事件时要转变传统观念，摒弃官本位思想，从人民的利益出发，敞开大门办公，及时发布群众需求的信息，遏制谣言和恐慌的蔓延。 2.2.2 从幕后操作转变为前台解释从幕后操作转变为前台解释 一般而言，突发公共危机事件主要分为内源性危机和外源性危机，其中内源性危机主要指“一个政治系统内部发生的，可能导致严重后果的、紧急的社会事件。 比如全国性的意外停电、 高烈度的地震、 高烈度的公共卫生事件。 ”15“非典” 、手足口病、甲流等都属于内源性危机事件的范畴。内源性公共突发危机事件的管理，本质上是“社会动员”行为，并不像外源性危机事件管理，需要努力争取集团利益的最大化，即“维护面子”的行为。 事实上，我们的政府则混淆了内源性危机管理的行为。政府反而对信息加以控制，究其原因是其官本位思想作怪，即从自身官权利益出发，在危机发生时考虑的是如何维护权力的稳定，而非公众的利益。由此，造成一些应该公布的信息，被当做内部文件一直藏于政府部门内部，严重阻碍了政府信息对外公开。 一方面，政府知情但信息未能对外公布，另一方面，公众不知情，信息获取困难。 双方的矛盾即可能在信息供需不当的情况下演变成社会的混乱和动荡。 “非 15 胡范铸实话如何实说：突发公共安全危机管理中的政府信息发布-危机管理的语用分析之二华东师范大学学报（哲学社会科学学报） ，2003（11） 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 14典”前期，政府将信息隐匿，只在内部公开，造成了公众的恐慌。而后期，政府官员现身说法，与公众面对面交流，才在一定程度上缓解了“非典”继续蔓延所造成的混乱。 “政府信息公开不是一个单纯的制度问题，也是一个观念问题。只有信息公开的主体对公开有一个正确的认识，才能从根本上保证这一制度能够得到切实地贯彻和执行。”16因此，政府应维护公民的知情权和承担自身的责任，并履行相应的义务。具体而言，即要将幕后操作的工作，公开、透明，使之走向前台。 政府工作走向前台， 并不是要求政府到前台作秀， 而是要进行实质性的作为，即要加强与公众之间的交流，在扩大信息交流渠道的同时，深入公众，利用新的传播方式，与公众互动。信息时代，政府要加强与公众的沟通和交流，就需充分利用网络和新媒体的优势，促进政府办公走向前台。 2009 年 9 月 1 日，贵阳市政府对外宣布，自当日起正式启动政府网络发言人工作。这个以政府名义推出的网络新闻发言人制度，可以说是政府与公众近距离接触的积极探索。“作为新闻发言人制度在互联网空间的延伸和拓展，它创造了一种政府和公众对话沟通的新模式，对于引导舆论，化解矛盾，消除误解，拉进政府和公众之间的距离，会起到很好的作用。”17 这是一个积极的信号，政府上网工程的稳步推进，也给政府信息管理观念的变革提供了条件。除了政府网络发言人，政府官员网上开博，加强与公众的近距离交流，也在一定程度上促使政府工作的公开、透明，使更多之前在后台操作的过程，以开放的姿态呈现在公众眼前。 从幕后走向前台，一个最重要的转变，即要改变过去没有“观众”关注的环境，要注重“观众”的感受。因此，政府一旦走向前台，无论通过何种方式发布信息， 其措辞和用语都应该尽量满足大众的实际接受能力， 营造易于理解的语境，从而降低公众对信息的解码难度。 16 饶常林论我国政府信息公开制度的完善沙洋师范高等学校专科学报，2004（2） 17 唐佰仪新亮点：政府网络发言人中国信息界，2009（11） 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 15无论是政府官本位思想的变化，还是对于新媒体的利用，以及发布信息用语的表述，都是为了适应政府工作观念变化的需要。因为，从幕后到前台，政府需要观念的变革，需要渠道的拓宽，更需要加强对细节的关注。这种转变，更多是加强了政府与公众的交流，是互动性增强的一种体现。 2.2.3 从被动应战转变为主动作为从被动应战转变为主动作为 主动作为，需要政府部门有较强的危机意识，即面对危机应果断采取行动以免延误危机最佳处理时机。这就是指政府对于危机公关的认知度，即“政府需要对危机公关保持敏锐的感知，提高危机防范和预警意识。政府需要拥有危机公关的信息意识，一旦发生危机，立即收集和掌握危机的基本信息，获得关于危机的初步判断。”18 “非典”初期，无论是地方政府如广东、北京，还是中央，都未能对疫情有提前的主动作为，并没有危机公关的相关意识和准备。4 月 20 日前，政府多在发布有关“非典”无大碍，相对安全的信息，以致“非典”突然爆发，疫情迅速蔓延后，公众心理恐慌，造成了一定的社会混乱。4 月 20 日后，卫生部召开了公开、透明的新闻发布会。至此，才在一定程度上扭转了疫情继续蔓延的态势。 “在信息社会中，如果政府在突发事件发生后的信息发布缺位，那么各种信息的替代品一定不会缺位，越是想封锁，越是谣言、小道消息满天飞，群众马上会陷入惶惶不安之中，并且可能导致事态向不良方向发展。”19而自“非典”以来，政府危机信息发布逐渐由被动转为主动，在危机发生时及时公开各种信息，无论是 2005 年的禽流感，2008 年的手足口病，还是 2009 年的甲型 h1n1 流感，社会公众在信息获取方面，都曾得益于政府的权威信息。这些公共卫生突发事件也没有像“非典”前期那样肆意蔓延，扰乱社会的正常秩序。相反，是在相对平稳的社会环境中，逐渐控制了相关疫情，实现了对人民群众生命健康的保障。 18 唐钧政府公共关系策略与实务北京：中国传媒大学出版社，2008，189 19 段爱勤论政府危机管理中的信息公开问题理论界，2009（3） 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 162009 年 3、4 月，甲型 h1n1 流感全球蔓延开来。接世界卫生组织通报后，我国政府立即展开疫情防控，主动发布相关危机信息。“4 月 25 日，卫生部首次通报甲型 h1n1 流感疫情信息； 4 月 30 日卫生部发布公告， 将甲型 h1n1 流感纳入 中华人民共和国传染病防治法和中华人民共和国国境卫生检疫法管理。5 月11 日，我国确诊首例输入性甲型 h1n1 流感患者。”20“据不完全统计，从中央到地方各级政府部门召开的有关甲流问题的新闻发布会有 150 多场，有效减轻了公众的恐慌心理，使得严格防控得到了民意的支持。一个典型的例子是，11 月中旬北京市委叫停疫苗接种的谣言短信出笼后，有关部门在两小时内及时进行回应，平息了可能出现的恐慌。”21 与“非典”前期政府不作为，发布失真信息相比，对于此次甲流的疫情防控，政府一开始就主动参与，积极应对各种突发状况，全力防控疫情，维护了社会的稳定，真正实现了由被动应对向主动作为的转变。 政府危机信息发布意识的转变，不仅表现在态度的转变，即主动发布信息，获取人民的信任，还实现了危机信息发布“结论式到过程式”22的转变。受传统思维的影响，在事情未调查清楚前，暂不能公布有关危机事件的相关信息。由被动转为主动，则需要在观念上有突破和变革，即应该根据事件的发展态势，适时发布信息以引导舆论，消除权威信息暂时性隐匿带给公众的恐慌和猜疑。 现代社会信息通讯十分发达，加之危机本身的不确定性和变化快速等特点，公众对信息的需求与日俱增。如此转变，不仅使政府抢占了危机信息初期的第一时间，还在事态发展过程中，滚动发布信息，满足了群众对“阶段性”信息第一时间接触的愿望。 20 中国防控甲型 h1n1 流感大事记 21 史安斌甲流背后的媒介危机环球，2009（12） 22 涂光晋，宫贺实践观念制度规范非典以来我国政府危机管理研究国际新闻界，2008（6） 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 173 政府危机信息发布意识转变的动因分析政府危机信息发布意识转变的动因分析 政府危机信息发布意识的转变，并非一种因素使然，而是与多种因素息息相关： 首先，信息发布渠道在网络时代已经发生变化，传统媒体不断更新，新兴媒体顺势成长，这些渠道的更新给公众获取信息提供了更多的选择，在信息控制方面，政府唯有公开、透明，才可能取得公众的信任；其次，网络时代的公众在信息获取方面与传统公众有着很大差异，在信息接收渠道、接收时间、信息接收量，信息真伪等方面都有不同；再者，政府的社会控制在网络时代的形势已经发生改变，强制性社会控制出现缺位，传统的非强制性社会控制表现得越来越弱势，无论是传统道德的约束，还是舆论的力量，都在强大的网络力量面前黯然失色；同时，改革开放以来，中国的民主政治进入了一个新的发展时期，整个社会的民主氛围日益浓厚，随着民主制度的发展，政府对政治信息的控制也逐步放松，因此对于危机信息的管理也逐渐公开、透明。 3.1 信息发布渠道发生新的变化信息发布渠道发生新的变化 自从互联网进入我国以来，我国的网民数量直线上升，工业和信息化部日前发布的统计数据显示，我国网民数量达 3.84 亿，位居世界首位。23面对日益庞大的网络群体，传统媒体为了适应时代发展需要，纷纷更新传统形态。此外，新兴媒体给信息时代的媒体形态注入了新的活力，如雨后春笋般出现在公众面前。传统媒体的更新和新兴媒体的出现，为公众提供了更为广泛的信息获取渠道，同时也给政府的危机信息管理提出严峻挑战。 3.1.1 传统媒体不断更新传统媒体不断更新 “从 1994 年 4 月 20 日，我国正式接入国际互联网，到 1995 年 5 月，向社会开放网络接入，截止目前，中国网络用户数跃居世界首位，中国网络发展经历了快速成长的过程。期间，中国传统媒体也于上世纪90 年代中期开始介入网络领域。 ”24 23 陈濛中国网民数量达 3.84 亿继续居世界首位中国网友报，2010（6） 24 闵大洪中国网络媒体发展轨迹（1995-2002） 中国新闻年鉴 20032003，522 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 181995 年 1 月 12 日，国内第一份电子杂志神州学人正式上网发刊；10 月20 日，我国第一家正式发行的电子报纸， 中国贸易报电子报正式发刊。截至到 1996 年底，我国在互联网上发行电子版的报纸和杂志总计有 50 余种。 1998 年，商业网站异军突起，新浪、搜狐、网易等门户网站开始涉足新闻业务。这些商业网站的信息整合和传播能力，是传统新闻媒体所不及的。其影响力也日益扩大，在中国网络媒体的领域内占有一席之地。 随着数字压缩技术和卫星通讯技术的不断进步，以及国家政策的大力支持，信息传播业也正发生新的变革。 到 1999 年， 我国网络媒体的数量和质量有了较大的提高，主流媒体都加快了在网络领域的发展步伐。 此阶段，不少