（行政管理专业论文）地方政府间竞合的利益机制研究及对策.pdf

摘要 摘要 2 0 世纪8 0 年代以来，我国实施了分权制和市场化改革。随着中央向地方的逐 步放权，地方政府作为一个相对独立的地区利益主体的角色日益突显，在处理问 题时，常常出现以地区经济利益最大化为追求目标，单个地方政府的理性行为在 宏观经济发展角度看来可能就成了非理性行为。为了达到发展本地区经济的目的， 地方政府之间排他的、对抗性的恶性竞争时有产生，往往付出极高的代价。随着 地方经济地位的进一步提高，地方政府间的竞争也将进一步加剧。特别是在新形势 下，我国地方政府承担的不仅是其自身的发展任务，而且负载着提高国家竞争力的 重任。内部整合是壮大国家整体力量的关键，而区域内部整合则是形成区域竞争 力的关键。因此，根据不同地方政府的利益引导其走向竞合，可以规范地方政府 间的竞争，从而促进区域经济乃至整体经济的快速、稳定的发展。 地方政府之间不论是竞争还是合作，都是由其各自的利益所决定的：地方政 府间竞争的发展和深入对发展地方经济起到了很大的推动作用；地方政府间的合 作则可以形成地区间的互补和协作，使每个地区发挥优势和克服劣势。地方政府 之间有了利益联结才有可能从竞争转向竞合，因为地方政府都存在着“利他”和 “自利”的双重动机，政府之间的关系尽管受制于多种因素的影响，但首先应该 是利益关系，因此从地方政府间利益关系的角度来探讨地方政府问的竞争有着重 要的价值。 本文主要包括了以下几个方面的内容： 第一，分别分析了竞争、合作的积极作用和局限性，指出地方政府间关系从 对抗性竞争走向竟合是一个必然的发展趋势。 第二，建立中央一地方政府间的动态博弈模型，根据地方政府间恶性竞争的 三个主要表现分别建立博弈模型，分析了中央一地方及地方一地方政府间的利益 博弈关系，指出我国地方政府间恶性竞争现象实质上是地区竞争的一种“囚徒困 境”博弈，地方政府偏好当前利益使得重复建设、地方保护及无序竞争成为地区 间博弈的纳什均衡，而导致这种非帕累拖均衡的根源是对地方不恰当的激励约束 机制。 摘要 第三，引导地方政府间走向竞合需要形成一系列机制：避免地方政府为了 地方利益的最大化而违背市场运行规律、滥用行政权力的利益约束机制；以让 渡原则为前提的利益共享机制；以规范的转移支付制度为核心的利益补偿机制。 第四，提出对策：从法律层面、组织层面入手建立硬约束机制；建立跨 行政区划的协调发展组织促成区域问利益分享；建立起以国际通行的因素法为 特征的科学、规范的转移支付制度。 关键词：地方政府，竞合，利益 a b s t r a ( t a b s t r a c t s i n c et h er e f o r m si nd e c e n t r a l i z a t i o na n dm a r k e t i z a t i o ni n1 9 8 0 s ，t h ec h i n e s e g o v e r n m e n th a sd i v i d e di t sp o w e r st ot h el o c a ld i v i s i o n ss t a g eb ys t a g ea n dh a se n a b l e d t h e mm o r ea n dm o r ei n d e p e n d e n tr o l e so fr e ，g i o n a li n t e r e s te n t i t i e s o nd e a l i n gw i t h c e r t a i ni s s u e s ，t h er a t i o n a la c t i o n so fs o m el o c a lg o v e r n m e n tm a yt u r ni n t ot h ei r r a t i o n a l o n e si nt e r m so fm a c r o e c o n o m i c s i no r d e rt od e v e l o pi t sr e g j 【o n a le c o n o m y ，t h el o c a l p o w e rc o m p e t e sf i e r c e l ya g a i n s ti t sc o u n t e r p a r t s a c t u a l l ys p e a k i n g ，t h e yp a yh i 班a n d g a i nm u c hl e s st h a nt h e i rm a x i m a li n t e r e s t si nt h ev i c i o u sc o m p e t i t i o n m e a n t i m e ，t h i s c o m p e t i t i o nw i l lb ei n t e n s i f i e df u r t h e ra l o n gw i t ht h ee l e v a t i o no ft h es t a t u so ft h e r e g i o n a le c o n o m yd u r i n gt h ep r o c e s s e so fr e f o r ma n do p e n i n g ，w o r l ds c i e n c ea n d t e c h n o l o g yi n n o v a t i o n ，a n dg l o b a l i z a t i o n i np a r t i c u l a r ，c h i n a se n t r yi n t ow t oh a s p l a c e dt h er e s p o n s i b i l i t i e so nt h el o c a lg o v e r n m e n t so fn o to n l yd e v e l o p i n gt h e m s e l v e s ， b u tr e i n f o r c i n gt h ec o m p e t i t i v e n e s so ft h es t a t e i ti sk n o w nt h a tt h ek e yp o i n tt o a d v a n c et h ec o u n t r y so v e r a l ls t r e n g t hi st oi n t e g r a t ei t si n s i d ep a r t s l i k e w i s e ，t h e e s s e n c eo fr e a l i z i n gt h er e g i o n a lc o m p e t i t i v e n e s si st h er e g i o n a u yi n t e r n a li n t e g r a t i o n a c c o r d i n g l y ，i tc a l lr e g u l a t et h ec o m p e t i t i o na m o n gl o c a lg o v e r n m e n t sw i t ht h e g u i d a n c ef o rt h e mt of o r w a r dt o w a r d sc o - - o p e t i t i o ni na c c o r d a n c ew i t ht h e i rs e p a r a t e i n t e r e s t s ，w h i c hw i l lb o o s tt h ec o n s t a n td e v e l o p m e n to fb o t hr e ，g i o n a la n do v e r a l l e c o n o m y w h a tc a nc h a n g et h ec o m p e t i t i o ni n t oc o o p e t i t i o ni so n l yt h ea s s o c i a t i o no f i n t e r e s t sa m o n gt h el o c a lg o v e r n m e n t sb e c a u s ew h a t e v e ri t i s ，c o m p e t i t i o n o r c o o p e r a t i o n ，t o t a l l yd e p e n d so nt h e i rs e p a r a t ei n t e r e s t s b e c a u s eo ft h ed o u b l ei n c e n t i v e s o f “a l t r u i s m a n d e g o i s m ”i ti so fs i g n i f i c a n c et od i s c u s st h ec o m p e t i t i o na m o n gl o c a l g o v e r n m e n t sf r o mt h ea n g l eo fi n t e r e s tr e l a t i o n s ，o nw h i c ht h er e g i o n a l l yg o v e r n m e n t a l r e l a t i o n sa r eb a s e d t h ep a p e ra s s u m e st h a tt h el o c a lg o v e r n m e n t a lr e l a t i o n sa r ei n e v i t a b l et ot r e n d t o w a r dc o o p e t i t i o n i ta t t e m p t st oc o n s t r u c tam o d e lt oc o n s t r u et h er e a s o n so f r e g i o n a l l yg o v e r n m e n t a lc o m p e t i t i o n sf r o mt h ea n g l eo ft h ei n t e r e s tr e l a t i o n s a f t e rt h e a n a l y s i so fi m p a c to fi n t e r e s tc h a n g e so fl o c a lg o v e r n m e n t so nt h e i rc o o p e t i t i o n s ，i t p r o p o s e sc o r r e s p o n d i n gm e c h a n i s m st os p e e du pt h ec o - o p e t i t i o n s ，i e i n t e r e s t r e g u l a t i o nm e c h a n i s m ，i n t e r e s tp a r t a k i n gm e c h a n i s ma n d i n t e r e s t c o m p e t i t i o n m e c h a n i s m a b s t r a c t k e yw o r d s 】l o c a lg o v e r n m e n t ，c o o p e t i t i o n ，b e n e f i t 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工 作及取得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地 方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含 为获得电子科技大学或其它教育机构的学位或证书而使用过的材料。 与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明 确的说明并表示谢意。 签名： 日期：办年护日 关于论文使用授权的说明 本学位论文作者完全了解电子科技大学有关保留、使用学位论文 的规定，有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁 盘，允许论文被查阅和借阅。本人授权电子科技大学可以将学位论文 的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或 扫描等复制手段保存、汇编学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后应遵守此规定) 签名： 第一章绪论 1 1 问题的提出 第一章绪论 地方政府竞争是一个古老的命题。正如亚当斯密在其国富论中指出的： “土地不可以运动，而资本则容易移动资本的所有者很可能是一个世界公民， 他不一定附着于哪一个特定国家。一个国家如果为了要课以重税，而多方调查其 财产，他就要舍此而它了。他并且会把资本移往其他国家，只要那里比较能够随 意经营事业，而且比较能够安逸地享有财富。他移动资本，这资本前此在该国所 经营的一切产业，就会随之停止。耕作土地的是资本，使用劳动的是资本。一国 税收如有驱逐国内资本的倾向，那么，资本被驱逐出去多少，君主及社会两方面 的收入源泉，就要涸竭多少。”任何一个政府都要尽可能多地吸引包括资本在内 的各种生产要素，以增加其收入，但这些生产要素的总量又是有限的，这样就产 生了竞争。而且竞争不仅出现在国与国之间，同属一国的地方政府之间也有竞争。 尤其在一个大国，地方政府具有特殊重要的地位。地方政府、特别是省一级地方 政府承担的职能是庞杂、综合性的，除了国防外交和宏观调控以外，大部分中央 政府承担的经济和社会职能地方政府也都具有，只是职能行使的范围大小不同而 已，而各个地方政府都想在一国有限的资源范围内争取本地发展的最大化，这就 必然引起地方政府间的竞争。 随着最近2 0 多年来的科技革命和经济全球化的发展，交通、通讯技术的革命 改变了时空，使生产、流通、分配等经济活动形成了新的格局，区域之间不再是孤 立的关系，而是一个地区的发展受着另一个地区的影响，这就使得各地方政府间 的相关性加强，也必然使地方政府间的竞争加剧。最近几年中，地方政府竞争问题 已成为多方讨论的热门话题，“城市推销”之类的概念在欧洲十分流行，许多地 方政府正采取积极措施以提高其竞争力，迎接欧洲一体化的挑战；去年以来，美国 各州对此问题的研究和讨论也正在兴起。各国都清楚地知道，内部整合是壮大国 家整体力量的关键，而区域内部整合则是形成区域竞争力的关键，因此， 处理好 地方政府间的竞争、实现地方政府间的整合才能提高国家的竞争力，以期在国际 电子科技大学硕士研究生论文 竞争中占据优势地位。 2 0 世纪8 0 年代以来，我国实施了分权制和市场化改革。随着中央向地方的逐 步放权，地方政府作为一个相对独立的地区利益主体的角色日益突显，在处理问 题时，常常出现以地区经济利益最大化为追求目标，单个地方政府的理性行为在 宏观经济发展角度看来可能就成了非理性行为。为了达到发展本地区经济的目的， 地方政府之间排他的、对抗性的恶性竞争时有产生，往往付出极高的代价。随着 地方经济地位的进一步提高，地方政府间的竞争也将进一步加剧。特别是在新形势 下，我国地方政府承担的不仅是其自身的发展任务，而且负载着提高国家竞争力的 重任，因此，研究如何规范地方政府间的竞争，引导地方政府之间从竞争转向竞 合，避免地方政府间竞争带来的不良后果就具有重要而现实的意义。 1 2 我国地方政府竞争的现状 1 2 1 地方政府主体地位的突显 我国的渐进式改革是沿着“在传统体制框架内引入市场激励机制”和“体制 外成长”等两条路径逐步推进的。3 其中，在传统体制框架内引入市场激励机制， 就必然要实施行政性分权和经济性分权。 1 9 7 8 年以前，我国实行的传统体制是一种高度集权的计划经济体制。这种体 制的基本特征是：财政统收统支，同时企业的一切经济活动都由政府决定。这种 体制的弊端是明显的：从政府与企业的关系看，权力集中到政府而企业没有自主 权，从而抹杀了企业利益；从政府的层级关系看，权力集中到中央政府而地方各 级政府没有自主权，从而抹杀了地方利益。改革因此从放权让利开始。在2 0 世纪 5 0 年代末和7 0 年代，我国曾进行过两次以向地方政府放权让利为核心行政性分权， 结果是出现了地方过度投资行为，引起全国性的经济不平衡，在当时的条件下两 次都以失败而告终。 1 9 7 8 年开始的新一轮改革仍然把放权让利作为改革的突破口。与以往相比， 1 9 7 8 年以后的改革一个明显的不同是，除了向地方政府放权让利之外，还包括了 向企业的放权让利，即这次改革包括行政性分权和经济性分权两个方面。行政性 分权的核心内容包括三个方面：下放财政权和税收权，下放基建项目审批权和投 融资权，下放国有企业的管理权。以下放财政权和税收权、投融资权和企业管辖 第一章绪论 权为核心的放权让利，成为1 9 9 4 年以前我国经济体制改革的主要思路和政策。 1 9 9 4 年起，国家出台了财税、金融、计划、投资、外贸等一系列重大改革， 财税改革的核心是实行分税制财政体制。分税制是市场经济发达国家处理中央与 地方政府这间的财政分配关系的通行做法，是发展社会主义经济的客观要求。 放权让利改革战略和“分灶吃饭”财政体制的实施，使得地方政府担当了推 动地区经济增长的重任，其掌握的经济决策权和可支配的资源也得到相应的拓展。 这种财权、事权的分工以承认地方利益为前提，因此中央与地方在法律上更接近 于对等的契约主体，而非单纯的上下级关系。中央政府与地方政府的利益偏好不 再是“铁板一块”，而带有很强的此消彼长的特征。相对于以社会经济福利最大 化为己任的中央政府而言，地方政府有其独立的政治、经济利益，也具备了与中央 政府讨价还价的能力，进而成为独立的利益博弈主体。 政府竞争不仅有纵向的竞争，还有横向的竞争。“任何一个政府机构都与上 级机构在资源和控制权的分配上处于互相竞争的状况，同时，这个政府机构又与类 似机构在横向的层面上展开竞争”。0 3 为了达到本地区利益最大化的目标，不同的 地方政府之间又会为了争夺促进本地发展的资源而展开竞争，因此，目前我国实 际上形成了中央与地方、地方与地方之间的三方利益博弈的格局。 1 2 2 地方政府间竞争的现状 我国在体制转轨过程中，对于地方利益的合理尊重和有效维护，其目的是要 调动地方政府发展地方经济的积极性。特别是中国各个地区经济发展不平衡的现 实国情以及“渐进式”的改革思路，决定了“地方政府发展我国地区经济的积极 性对于大国经济来说是一种宝贵的经济源，必须得到充分地保护”。事实上，在 经济体制转变的早期和中期，地方政府的主动性的确产生了很多积极的作用，追 求和实现地方利益极大地促进了经济发展，这一点已经在中国的经济实践中得到 了证明。我国东南沿海地区以经济特区为先导，在市场取向的改革方面一直走在 全国的前列。在长江三角洲的江浙地区，乡镇企业和个体私营经济发展快，规模 大，市场化改革也在全国处于领先地位。上海和山东则在1 9 9 2 年以后大大加快了 市场取向的改革步伐。在非公有制经济主体的发展、商品市场、服务市场和要素 市场的建立和发展、价格体系的放开、市场中介机构的建立等几个标志市场化发 展水平的方面，沿海地区都领先于中西部地区。沿海地区在市场化方面的先行， 电子科技大学硕士研究生论文 不仅在机制上激活了微观经济主体的活力，而且对其他地区的资金、人才等生产 要素产生了巨大的吸引力。中西部地区的大量人才“孔雀东南飞”，中央各部门、 内地的地方政府和许多企业都纷纷到特区等沿海的窗口地区投资，这种沿海地区 与内陆地区之间的“极化效应”在客观上起着有利于沿海地区发展的作用。嘲这正 是因为地方政府作为利益主体的形成，刺激了地方发展经济的积极性，强化了不 同地区之间的经济竞争，而各地区之间的经济竞争是推动产权制度变革和市场化 的主要动力。地方之间的竞争使得地方政府注意扶持和推动民营企业和集体企业 的发展，从而推动了非公有制经济发展，地方政府在产权体制方面的竞争，是推 动微观经济体制改革的最重要的动力。此外，地区竞争还推动了外向型经济的发 展。 但是中国虽然实行市场经济体制，与发达的市场经济国家相比，无论在市场 体系的健全还是在市场制度的完善方面，均存在很大差距。也就是说，中国的经 济体制在现阶段还不能说是标准的市场经济体制，而是处于由计划经济体制向市 场经济体制转型的历史时期。这种状况决定了政府的作用不能像发达市场经济国 家那样，主要是解决“市场失效”问题，而是一方面积极有效地培育市场，一方 面对经济运行施以有力的调控，防止在市场功能、市场机制还未能发挥基础性调 节作用的时候，导致经济衰退、市场秩序混乱的局面发生。旧我国地方政府在经济 中发挥着局部的“政府替代”功能，这种功能是通过国家行政系统实现的，因此， 经济行为就有着强烈的行政导向性。”1 改革开放以来，我国在对地方政府的利益激 励方面做了很大的努力，然而在利益约束机制的建立方面却严重滞后。于是，这 种渐进式改革导致了这样一种格局：一方面利益的诱导使地方政府日益成为一个 利益和行动主体，传统制度框架下“地方服从中央”的模式已经濒临崩溃，地方 政府已经以一个利益主体身份参与与中央政府和地方政府的博弈。而另一方面， 新的制度框架并没有建立起来，利益约束机制和利益冲突协调机制呈现软化的趋 势，利益协调整合模式并没有随着地方政府利益的强化而向新的以市场或契约为 主的模式转换，地方政府以其强烈的行政导向性谋取自身的非正当利益，造成我 国目前的地方行政垄断以及地方政府之间恶性竞争的局面，其主要表现在： 1 2 2 1 低水平重复建设 4 第一章绪论 尽管一定程度的重复建设有利于市场竞争，但我国地方政府间处于低水平重 复建设状态，其特征是企业规模小、产业结构趋同、产业层次不高、产业效益低 下，也就是经济学意义上的“规模不经济”。 我国的重复建设不仅表现在现有的产业结构雷同，而且还表现在地方政府的 发展计划或规划中，不同地区确定的发展重点和主导产业大致相同。其表现之一 是高附加值加工工业产品在区域上的分散化。据统计，目前全国有2 3 个省生产洗 衣机，2 9 个省生产电视机，2 3 个省生产电冰箱，2 7 个省生产汽车。在制定“九五” 计划和2 0 1 0 年远景目标时，有2 2 个省、直辖市和自治区把汽车列为支柱产业， 有2 4 个省把电子列为支柱产业，1 6 个省把机械、化工列为支柱产业，1 4 个省把 冶金列为支柱产业。1 。其表现之二就是各地产业结构上的高度相似性，利用各地区 投入产出计算的同构系数表明，1 9 9 2 年以来有5 0 的产业部门趋同系数大于0 8 5 ， 这些部门大多数属于加工工业，利用1 9 8 9 、1 9 9 5 两年的地区工业部门产值构成比 重与全国工业部门产值比重计算的工业结构相似系数也反映出我国各地区产业结 构趋同问题仍很严重。1 低水平重复建设导致产业结构趋同，妨碍了中国经济的产 业结构调整和产业升级。 1 2 2 2 地方保护主义盛行 地方保护主义在这里被定义为，弱势地方政府为了本地经济利益和政绩而采 取的自我封闭的短期行为，它是区域差异、产品结构雷同和政府短视的必然结果。 地方保护主义造成市场分割、地区封锁，导致地区之间以原料争夺为主要内容的 资源大战，和以保护地方企业利益为目的的价格大战。 2 0 世纪8 0 年代中后期，羊毛大战、生猪大战、板栗大战、中药大战、丝绸大 战等百多种原料和农产品大战在全国各地此起彼伏。资源省区采取各种强制性手 段吸令禁止区内农副产品与原料的输出，到处封关设卡；加工省区则以抬高价格、 强行闯关等方式抢购原材料。由于投入物的售价不断被抬高，中间产品、最终产 品的价格轮番上涨，使全国物价总水平也大幅上涨，通货膨胀现象突出。而扭曲 的价格体系又导致农副产品的虚假需求，经过涨价与产量扩张的交替，许多农产 品与原材料过剩，大量资源浪费或闲置，众多农民和企业损失惨重。当市场需求 不足时，区域间的企业又选择降价争市场，价格大战因此而爆发。“ 进入2 0 世纪9 0 年代，特别是1 9 9 3 年我国经济实现“软着陆”，出现买方市 电子科技大学硕士研究生论文 场以后，除产品与服务市场以外，劳动力市场、资本市场包括产权市场也都存在 大量的地方保护现象，其主要形式也从明令禁止等明显的“硬性”措施发展到“软” “硬”兼施，一些隐蔽的“软”形式如技术壁垒等开始大量出现。3 地方保护扭曲了经济运行机制，使市场信号失真，不仅阻碍统一市场体系的 形成，还使市场机制的资源配置基础性作用得不到有效的发挥。 1 2 2 3 某些领域的无序、恶性竞争 例如招商引资中的恶性竞争，导致资源配置的扭曲。各地招商引资中的无序状 态也随着各地竞争的激烈而更加严重，从而影响了整个区域的投资环境和形象，也 直接使国家利益受损。为了吸引外资，长三角各地区互不相让，竞相出台优惠政策， 甚至是不借代价。目前珠江三角洲土地价格是2 5 万元一亩，而苏南某些地区的土 地价格只要万元一亩，个别地区甚至更低，如无锡地区甚至到了2 万至3 万元一亩” 就是上海的一些郊区地方也拿出了5 万至6 万元的低价。其实，成熟的开发区用 于基础设施的投入和土地出让金数额应该在1 5 万元一亩的水平，而在这样的价格 下，政府一亩地反而要倒贴将近1 0 万元。以国家利益的牺牲来迎合外商。“2 1 此外，还有土地的低价甚至是无偿的出让、财政预算外资金补贴和税收减让 的竞争。这些领域的无序、恶性竞争导致代价畸高的竞争后果出现，而相关竞争 各方并没有得到相应的好处。我国地方政府之间的这种恶性竞争不仅使资源在内 耗中消耗掉，并且影响了我国整体经济发展的大局。在势不可挡的全球经济一体 化、新经济浪潮及我国“入世”的大背景下，正面临与国际经济接轨的中国，更 需要尽快协调内部区域经济关系以形成整体优势来抗衡外部冲击，并力争在激烈 的竞争中占据优势地位。 1 3 我国地方政府从竞争走向竞合的必然趋势 竞争和合作这两种关系的存在都有其积极的作用。中国地方政府竞争大大促 进了中国地方人才的培养和引进、外资的吸引、生产建设技术的改进、思想解放 和制度创新的加快、对外开放的扩大、经济结构的调整、基础设施环境的改善等， 而且，竞争的强弱还影响了这些方面的变化速度。可以说，总体上讲，地方政府间 竞争的发展和深入对发展地方经济起到了很大的推动作用。地方政府为了在竞争 第一章绪论 中取得地方利益强化了区域之间的经济竞争，各地区之间的经济竞争是推动产权 制度变革和市场化的主要动力。地方之间的竞争使得地方政府注意扶持和推动民 营企业和集体企业的发展，从而推动了非公有制经济的发展，地方政府在产权体制 方面的竞争，是推动微观经济体制改革的最重要的动力。地区竞争还推动了外向型 经济的发展。因此，地方政府之间的竞争对制度改革和市场改革起到积极的推动 作用。而合作对于地方政府的积极作用更是显而易见的，在现代开放的市场经济 条件下，各个地区的经济发展已经不能割断相互之间的依赖关系而独立存在和发 展，一个地区的发展仅仅依靠自身内部资源与要素的投入产出循环是远远不够的， 每个地区都有自身的优势和劣势，而要发挥优势和克服劣势，就必须相互协调和合 作，形成地区之间互补和协作。 但是单纯的竞争或合作都有其局限性。竞争是一种“零和游戏”，强调在分 配利益时一个地方所得到的必然是其他地方所失去的。因此，各地方之间有强烈 的动机进行竞争，以便从对手方面得到更多的好处。与美国学者格雷特哈丁提 出的“公用地灾难”模型情况相似，各个地方政府都知道自己的这种地区利益本 位主义的发展行为对我国整个社会的发展存在不良影响，积累到一定的程度会导 致宏观失控。但谁都在扩张，如果谁先停下来，谁就会失去眼下的发展机会，并 且宏观失控的后果谁都有份。这时理性的地方政府就会不顾一切地追逐眼前利益， 而把宏观调控的任务交给中央政府管。在没有对政府间利益关系做出制度上合理 安排之前，地方政府间的关系很容易陷入“公用地灾难”之中。而从策略上看， 每个地方政府对与之竞争的地方政府提出的任何建议都持怀疑态度，彼此间几乎 没有合作的空间。合作则强调的是“正和游戏”，即不同地方之间的合作能够创 造额外的价值，这个价值的分配要体现不同参与者各自的利益，才能建立信任关 系，以便今后的合作能创造更多价值。如果在利益分配时不考虑对方的因素，就 会失去合作的互信基础，从而长期失去创造共同价值的可能。因此，不同地方之 间都有强烈的动机进行合作。 传统的竞争是参与者对既定“蛋糕”的争夺，而合作即可能把“蛋糕”做大， 竞合则是在把“蛋糕”做大的基础上并合理对各方共同做大的“蛋糕”进行分配， 这里的“蛋糕”是指生产要素、信息、技术、资源等切可以给主体带来利益的 东西。在竞争中，争夺的蛋糕是既定的，是稀缺的，从而在争夺过程中会不可避免地 侵害到对方；而竞合则是各个合作主体共同努力，做大某个蛋糕，然后对做大了的 电子科技大学硕士研究生论文 蛋糕进行再分配，以保证各个主体都得益。竞合方案在把“蛋糕”做大的过程中主 要体现的是合作，但在达成分配协议的过程中包含竞争。竞合理论起源于企业管 理理论，但它对于政府之间的关系同样适用，竞合是未来竞争发展的必然趋势， 也是解决地方政府之间恶性竞争，提高国家竞争力，实现经济持续、稳定发展的 重要途径。 因此，尽管地方政府为追求地方利益最大化而采取的地方保护行为是分权化 制度安排下的经济人行为，然而，地方保护下的市场分割违背了地域产业分工规律， 趋同化的产业结构使地方优势失去了比较利益而陷入低水平重复建设而支付的高 成本陷阱之中，这种经济现实显然偏离了地方政府追求利益最大化的效用函数，从 割据式的行政区经济走向合作性的区域经济，便成为地方政府追求地方利益最大 化的又一经济人行为。显然，地方政府是认同在开放性市场下资源要素的流动所 带来的无限商机与利益要远远大于割据性市场中重复建设所能得到的利益。近年 来，地区间的合作与发展正在成为中国经济增长的主流，地区企业跨区域的经营与 发展已成为长三角地区经济发展的重要方式，区域经济合作的领域也正在不断地 拓宽：从一般产业协作向资本融合方向发展；从单一的生产合作向科研开发、加 工制造、市场营销和整体合作方向过渡；从以工业领域为主的合作向金融保险、 商贸流通、旅游、房地产等全方位拓展。 第二章理论基础 第二章理论基础 2 1 国内外研究现状 2 1 1 国外地方政府竞争理论的研究现状 政府竞争最早的论述可以追溯到亚当斯密关于制度竞争的阐述。他从人们 对资本税差异的不同反应角度，来分析要素可移动性对于制度竞争的影响。他的 论述开启了经济学意义上制度竞争的先河，同时也使税收等公共物品与政府的竞 争有机的联系起来。继斯密以后，维克塞尔、林达尔也相继从公共物品的思路对 政府的竞争进行了研究，而明确的对地方政府竞争进行详细论述则应该是蒂布特 ( t i e b o u t ) 。他在地方支出的纯粹理论一文中，认为当地方政府存在竞争关系 的时候，也就是居民可以在提供地方性公共产品的区域间自由流动。如果存在足 够多的区域时，居民就可以通过对居住地的选择显示出自己对公共产品的真实偏 好。当居民不满意这一地方政府提供的公共物品的质量和数量时，居民就可以采 取“用脚投票”的方式，离开这一区域而选择公共产品的质量和数量符合其偏好 的区域来居住。这样做的直接结果是，每一区域的居民可以通过自由流动而对本 地区的公共产品达到满意，从而达到了了帕累托最优状态。“”继蒂布特提出“地 方政府竞争”模型以后，德国学者阿波尔特( a p o l t e ) 也结合公共选择理论对制度 竞争理论做了进一步阐述。他提出，公共选择理论发展已经指出了政治选票竞争 的许多缺点，但是制度竞争的出现更能够使执政者受到被治理者的监督，从而作 为政治选票竞争的补充。从这一角度看，制度竞争“必须始终把政治行为主体置 于竞争压力之下，而且它必须提高一国或者一个地区居民的福利”。“”阿波尔特 的制度竞争理论克服了以往关于投票问题研究的缺点，将制度竞争的动力与选民 的选票联系起来了，增强了竞争机制在政治选举中的适用性。布雷顿则是目前对 政府竞争研究最为系统和前沿的，他认为以前所有的政治经济学理论观点都隐含 一种单一制政府结构的假设，他建议研究者们应该把政府看作一种包括多种因素 的“混合制政府结构”。在这一假设之上，政府竞争才可能作为一种政治经济学 分析范式得到运用。何梦笔继承和发展了布雷顿和阿波尔特等人的政府竞争理论， 并对政府竞争理论进行了系统的阐述，并用来分析中国这样一个转型大国的政府 竞争。针对制度竞争，德国学者柯武刚( k a s p e r ) 和史漫飞( s t r e i t ) 也做出了自己 电子科技大学硕士研究生论文 的定义：“制度竞争( 或体制竞争) 概念突出了内在规则和外在规则体系对于 一个国家的成本水平从而对于国际竞争力的重要性。由于全球化一密集的贸易和 更大的要素流动性一对高成本的制度系统会存在更加直接的反馈，由此会出现调 整那些制度的必要性，不仅会出现被动的制度调整，而且还可能出现预先主动进 行的调整”。在以上定义的基础上，他们对竞争联邦制度进行了深入的探讨，最 后提出了“只要个人有选择自由，制度就会为满足人们的需要的而以演变和变革”。 “”实际上，柯武刚( k a s p e r ) 和史漫飞( s t r e i t ) 在这里提出了制度竞争与秩序构建 的关系。对于这一点，哈耶克就鲜明的从“地方政府竞争”的角度对这个问题进 行梳理。“人们有充分的理由认为，地方政府的行动一般可以为提供次优的解决 方案，因为地方政府的行动具有私有企业的许多优点，却较少缺少中央政府强制性 行动的危险，地方政府之间的竞争或一个允许迁徙自由的地方政府内部较大单位 间的竞争，在很大程度上能够提供对各种替代方法进行实验的机会，而这能确保 自由发展所具有的大多数优点”。“o 另外，迈克尔波特( m i c h a e le p o r t e r ) 在 国家竞争优势一书中，他试图赋予国家的作用以新的生命力，关注地方政府 竞争以及政府对产业发展的扶持政策对产业竞争力的影响，提出了国家具有“竞 争优势”的理论。他在对日本、韩国、新加坡、美国和6 个欧洲国家进行了比较 研究后，得出的结论是：一个国家内的地区间竞争，加上有进入国际大市场的机 会，乃是这些国家中成功的产业部门拥有国际竞争力的关键。他还提出了解释国 家( 产业或企业) 在国际市场上取得竞争优势的钻石模型( d i a m o n d sf r a m e w o r k ) 1 7 】 对地方政府竞争可能带来的负面影响，国外有学者进行了认真分析。基本观 点是：地方政府之间的竞争会演化成过度竞争并导致社会福利下降。布里克认为， 地方政府为了吸引投资者，会竞相压低税收水平，结果导致其财政收入不足以提 供最优水平的公共服务“。库玻兰认为，地方政府为了吸引新的投资、创造就业 机会，往往不惜降低环境保护的标准，结果工业发展了，环境却受到破坏，生活 质量并没有提高，甚至导致后代生活水平的下降“”。美国的政府间关系指导委员 会( a d v i s o r yc o m m i s i o no ni n t e r g o v e r n m e n t a lr e n t i o n s ) 也认为，各州政府的 某些竞争已经恶化到“割喉竞争”( c u t - - t h r o a tc o m p e t i t i o n ) 的程度，并建议由 联邦政府出面干预。这些问题，在我国地方政府竞争的实践中也不同程度地出现 和存在着，这也从另一侧面说明加快地方政府竞争的理论研究所具有的重要意义。 1 0 第二章理论基础 2 1 2 国内地方政府竞争理论的研究现状 基于中国过去长期存在政治经济集权化状况，地方政府竞争的现象在现实生 活中表现并不突出，因而，国内学者对地方政府间竞争的关注也较晚，成果不是 很多。樊纲、张曙光曾在1 9 9 0 年分析过地方之间的“兄弟竞争”情况，反映了地 方政府之间在投资和货币发行领域的横向竞争以及地方政府和中央政府之间在同 一领域的纵向竞争。林尚立则比较客观地描述和分析了国内政府间的纵向横向 政治、经济、行政、文化等关系，并认识到中国地方政府横向间的关系主要具有 经济意义。”。江西财经大学刘汉屏教授承担的国家社科基金项目地方政府财政 能力问题研究课题，从财政能力的视角分析了地方政府之间的关系，提出：财 政能力是地方政府行政能力的重要体现，反映着提供公共物品和服务的水平；财 政能力的大小，其背后体现的是区域经济和社会发展的水平。为此，依据中国财 政体制的发展变化，必须对地方政府财政能力进行评价，并提出了对地方政府财 政能力进行评价的一系列指标体系o “。倪鹏飞运用实证的方法，以部分城市作为 评价对象，选择若干指标为样本，对指标进行权数赋值，并根据计算结果，具体 分析评价了这些城市政府的竞争力1 。这些成果立足实证分析，都从一个侧面触 及到地方政府竞争问题。比较早地运用产权、制度和博弈等理论研究中国地方政 府竞争问题的是张维迎、栗树和，他们在解释中国国有企业民营化时，认为2 0 世 纪8 0 年代初的地方分权政策导致地方竞争，地方竞争又反过来引发了民营化发展 。”。冯兴元等人主要借鉴德国等欧洲国家的地方政府竞争理论，并以此作为分析 框架，研究中国国内地方政府竞争问题，分析了国内地方保护、市场分割等问题 的制度根源o ”。周业安从制度经济学视角，分析了地方政府竞争对经济增长的作 用，认为：市场化改革带来了经济领域的分权，在既定的政府管理体制下，这种 分权导致地方政府之间围绕经济资源展开竞争，由于垂直化行政管理架构和资源 流动性的限制，地方政府之间的竞争并不必然带来经济的良性增长，保护性策略 和掠夺型策略可能被选择，从而增加地方之间贸易的交易成本，损害经济增长。 合理的分权和促进资源流动的政策将有助于改变不利的竞争格局。中国社会科 学院完成的中国地方政府竞争与公共物品融资课题比较明确地指出，2 0 世纪 8 0 年代以来，中国实旋的分权制和市场化改革，加剧了地方政府间的竞争。该课 题定义的地方政府竞争概念比较宽泛，认为地方竞争是市场经济中当地政府，当 地化的企业、居民、区位和资源等非流动要素围绕获得更多的价值收益在吸引、 拥有、控制和转化资源，占领和控制市场等方面与其他城市所进行的竞争。地方 电子科技大学硕士研究生论文 竞争可分解为两个层面：产品市场面的竞争，非流动要素面的竞争。产品市场竞 争的背后体现的是地方政府竞争等非流动要素面的竞争，这些非流动要素试图营 造产品市场竞争的环境，塑造当地企业产品市场竞争的能力。当地企业产品市场 的竞争绩效决定于其不流动要素面塑造的综合竞争力。政府在竞争中提供的“产 品”和城市的其他非流动要素在竞争中提供的“产品”合在一起构成整体市场竞 争环境，影响本地企业与外地企业在产品市场上的竞争。该课题借鉴西方政府竞 争理论，在地方政府竞争制度的演进和案例研究方面取得一定成果，提出：地方 政府竞争是基于一定的制度等环境而进行的，竞争又反过来作用于制度及其他环 境。地方政府竞争的过程也是地方政府学习的过程。地方政府竞争的信息是不完 全和不确定的，竞争推动政府行为主体相互学习和不断创新、提高；学习和创新 反过来影响地方政府竞争o ”。 2 2 从竞争到竞合的演进 竞争不是凝固不变的，它具有动态过程的性质。因为竞争是具体的竞争，是 行为主体间的互动行为。在经济学中的“理性人”的假设前提之下，竞争行为就 必定是理性的，是在考虑了环境和因素后的一种选择行为。既然如此，如果环境 和因素发生了变化，竞争主体的竞争行为选择也会出现变化，而导致不同的决定。 这样，竞争就表现为一种动态的过程。对于竞争的这种特性，不同的经济学家从 不同层面进行了描述。熊彼特从创新角度来看等竞争的变化，他认为，为了获得 或保持市场优势地位，竞争参与者要不断改变他们的行为变量；哈耶克从另一方 面论述了竞争的这个性质，他认为，竞争参与者总是在不断地寻找和利用不为人 们所熟知的市场机会，开拓新的生产要素组合方式，提供新的产品，而这一过程 又是一个获取和扩展信息的学习过程，等等。 汪涛将竞争的进化过程概括为三个阶段：一是对抗的竞争，即竞争双方是势 不两立的，你死我活的，一方的胜利以另一方的消灭为代价；二是宽容的竞争， 即竞争双方都意识到消灭对手来取得胜利代价太大，于是通过差异化的形成来实 现与对手间的共存成为竞争的主要方式；三是合作的竞争，即竞争对手间不仅可 以通过彼此之间的差异化实现共存，而且竞争对手的存在还能为自己提供一定的 价值，因此，竞争者之间又会从单纯的共存走向合作。对抗竞争演进到宽容竞争 和合作竞争并不意味着竞争被削弱或消灭，只不过是竞争的形式发生了变化。实 际，这种演进反映的是竞争向着更高层次、更有效率的方向发展啪1 。 经济学中对于合作现象的研究由来已久，斯密在国富论第二章中对“协 第二章理论基础 同”或“合作”有描述，并认为是人类共有和特有。法国的萨伊和巴师夏分别在 政治经济学概论和和谐经济沦中认为资本主义是一种和谐的经济。穆勒 在政治经济学原理中不仅对当时各种自由竞争的理论进行折衷，而且论述了 人类经济行为的合作。还专门分析了劳动合作，马歇尔在经济学原理的“绪 论”中，专门论及了人类经济行为的“合作”性，现代博弈论里也有合作博弈的 概念，只不过这些理论都是在竞争的分析框架里讨论的，关于合作经济并没有形 成系统的研究。随着时代的发展，单纯的竞争理论已不能解释某些经济行为。其 问题在于大部分的竞争理论所包含的竞争思想主要是排他的、对抗性的，而忽略 了竞争中合作的一面，而实际上，在人类经济行为乃至整个经济运行过程中，竞 争与合作同等重要，都是推动社会经济和其他方面进步的动力，甚至“合作”更 符合人类的终级目标，因此，经济学的发展不能再以“竞争”为主线或核心，而应 该在研究对象上有根本性转变。对于合作经济学的研究有着较高的理论意义和实 用价值。合作经济学从经济人之间直接关系的角度来研究人们的经济行为，研究 这种直接关系能否归结为竞争与合作的关系、竞争与合作对经济结果和经济效率 的决定性以及从竞争到合作的演变机制和外部条件等内容。这样的研究具有重要 的理论和实用价值。在理论方面，合作经济学开创了对人类经济行为研究的新领 域，提供经济研究的新方法，从研究竞争到研究合作的重心转移将揭示人类经济 行为的另一个侧面，为经济学全面透彻地描述人类经济行为提供新的材料。在现 实应用方面通过对竞争与合作对经济效率的决定性以及竞争与合作的选择机制 和外部环境的研究，可以按照提高效率的需要，适当调整外部环境和游戏规则