（国民经济学专业论文）政府投资项目后评价体系研究.pdf

摘要 摘要 随着经济体制改革的不断深入，政府投资在整个国民经济中发挥的作用日 渐突显。政府投资项目由于其特殊性，一直受到社会公众的普遍关注。目前， 政府投资存在许多问题，如投资质量不高、重复建设严重、投资效益低下等， 特别是工程建设中出现的腐败问题已经引起社会的极大关注。为此，加强政府 投资项目管理，提高投资决策水平，及时总结经验教训，切实保证投资效果， 就成为当前的首要任务。要解决这些问题，就必须深化我国投资体制改革，认 真总结政府投资项目建设和实施中的经验教训，逐步将项目后评价纳入政府投 资项目建设程序。项目后评在整个项目周期起着“承前启后”的作用，它既是 前一个项目的总结，又是后一个项目的开始。项目后评价作为项目监督和管理 的重要手段，通过对已完成项目的分析和评价，找出成功和失败的原因，总结 经验教训，不仪对项目运营实施过程中出现的问题提供改进意见，而且为未来 新建项目的决策提出建议，从而提高投资决策和管理水平，实现提高投资效益 的目的。但是，我国的后评价工作起步较晚，总体上还处于初级阶段，目前只 有一些部门和一些地区进行了小范围的尝试，政府投资项目后评价还没有全面 开展起来，许多方面还亟待改进和完善。所以，在此背景下研究如何建立和完 善政府投资项目后评价体系有着重要的现实意义。 本文从如何发挥政府投资项目后评价工作的作用为基本出发点，根据现有 的理论和实践经验，借鉴国内外的研究成果，从管理体系、运行体系和保障体 系三个方面入手，分析和研究我国政府投资项目后评价体系的构建，提出符合 我国国情且具有可操作性的政府投资项目后评价体系的实旌方案。 本文共分为五章。第一章在界定政府投资项目后评价相关概念的基础上， 提出了政府投资项目后评价的基本构建思路。第二章分析了国内外政府投资项 目后评价状况及发展趋势，总结了目前我国政府投资项目后评价存在的问题。 第三章分析和研究政府投资项目后评价管理体系，通过对管理机构的五种备选 摘要 方案的比选，得出了结论。第四章分析政府投资项目后评价每个环节实施内容 和程序，对政府投资项目后评价的运行体系进行了阐述。第五章从法律保障、 方法参数体系、人才培养等方面分析了政府投资项目后评价的保障体系。 本文进行的独立工作主要包括： 1 针对政府投资项目的特殊性，分析、总结了政府投资项目后评价与企 业投资项目后评价的区别，并提出了政府投资项目后评价体系的构建思路。 2 对目前已有研究拟采用和实践中采用的政府投资项目后评价管理机构 的设置方案进行了综述，通过方案的比选，得出了相应的结论。 3 结合政府投资项目的特点和项目后评价工作的要求，对政府投资项目 后评价的运行体系和保障体系进行了系统的分析和研究。 关键词：政府投资项目，项目后评价，管理体系，运行体系，保障体系 a b s t r a c t a b s t r a c t s i n c et h er e f o r m a t i o no fe c o n o m i cs y s t e mg e t t i n gm u c hd e e p e r , g o v e r n m e n t i n v e s t m e n tp l a y sam u c hi m p o r t a n tr o l ei nt h ee n t i r en a t i o n a le c o n o m y b e c a u s eo f i t sp a r t i c u l a r i t i e s ，g o v e r n m e n ti n v e s t m e n tr e c e i v e sm o r ea n dm o r ea t t e n t i o n ，a t p r e s e n t ，t h eg o v e r n m e n ti n v e s t m e n th a sag r e a tm a n yo fp r o b l e m s ，s u c ha sl o w i n v e s t m e n tq u a l i t y , s e r i o u s l yr e d u n d a n tc o n s t r u c t i o na n dl o wi n v e s t m e n tb e n e f i t ， e s p e c i a l l yt h ec o r r u p t i o np h e n o m e n o ni nt h ee n g i n e e r i n gc o n s t r u c t i o nh a sa r i s e n s o c i e t y se n o l t n o u si n t e r e s t s o ，w em u s ts t r e n g t h e np r o j e c tm a n a g e m e n ts oa st o i m p r o v et h el e v e lo f m a n a g e m e n t ，a n dt i m e l ys r i t lu pe x p e r i e n c ea n dl e s s o ns oa st o g u a r a n t e eg o v e r n m e n tp r o f i t i ti se f f e c t i v ea p p r o a c hf o rt h e s ep r o b l e m st oq u i c k e n t h es t e po fr e f o r m i n gi n v e s t m e n ts y s t e ma n db r i n gp o s te v a l u a t i o ni n t op r o j e c t p r o c e d u r e p o s te v a l u a t i o nt a k e so v e rf r o mt h ep a s ta n ds e t san e wc o u r s ef o rt h e f u t u r e a sai m p o r t a n tm a n a g e m e n tm e t h o d ，p o s te v a l u a t i o na n a l y s i sa n dt h e a p p r a i s a l t h e c o m p l e t e dp r o j e c t ，d i s c o v e r s s u c c e s s f u la n dt h ed e f e a t r e a s o n ， s u m m a r i z e st h ee x p e r i e n c el e s s o n p o s te v a l u a t i o ni sh e l p f u lf o rc o m p l e t e da n dn e w p r o j e c t ，s oa st or a i s et h el e v e lo fm a n a g e m e n ta n di n c r e a s ei n v e s t m e n te f f i c i e n c y b u t ，p o s te v a l u a t i o ni sd e v e l o p i n gl a t e ra n ds t i l lo nap r i m a r ys t a g ei no u rc o u n t r y , i t n e e d st ob ei m p r o v e d s oi ti ss i g n i f i c a n tt or e s e a r c hh o wt oe s t a b l i s ha n di m p r o v e m e t h o d so f p o s te v a l u a t i o nf o rt h eg o v e r n m e n t i n v e s t e dp r o j e c t t h i sd i s s e r t a t i o nb e g i n sw i t hh o wp o s te v a l u a t i o nf o rg o v e r n m e n t - i n v e s t e d p r o j e c tp e r f o r m saf u n c t i o n ，a c c o r d i n gt ot h er e c e n tt h e o r e t i c a lr e s e a r c hr e s u l t sa n d p r a c t i c ee x p e r i e n c e s ，e x p a n d si nt h ef o l l o w i n gt h r e ea s p e c t s ：m a n a g e m e n ts y s t e m ， f u n c t i o ns y s t e ma n ds u p p o r ts y s t e m a f t e ra n a l y z i n g ，t h i sd i s s e r t a t i o nb r i n g sf o r w a r d av i s i b l ep l a no f p o s te v a l u a t i o n ， t h i sa r t i c l ec a nb eb r o k e nu pi n t of i v ec h a p t e r s c h a p t e r1 p r o p o s e st h eb a s i c l l i a b s t r a c t t h o u g h th o wt ob u i l du pt h es y s t e mp o s te v a l u a t i o nf o rg o v e r n m e n t i n v e s t e dp r o j e c t ， i nt h ef o u n d a t i o no ff o r m i n gt h ec o r r e l a t i o nc o n c e p t s c h a p t e r2a n a l y z e st h ep r e s e n t s i t u a t i o na n dt h et r e n do fd e v e l o p m e n to fp o s te v a l u a t i o nf o rg o v e r n m e n t i n v e s t e d p r o j e c t ，a n d s u m m a r i z e st h e p r e s e n tq u e s t i o n s 0 1 3 p o s t e v a l u a t i o nf o r g o v e r n m e n t - i n v e s t e dp r o j e c ti no u rc o u n t r y c h a p t e r3d i s c u s s e st h em a n a g e m e n t s y s t e mo fp o s te v a l u a t i o nf o rg o v e r n m e n t - i n v e s t e dp r o j e c t ，t h r o u g hc o m p a r i n gt h e f i v e 虹n do fa l t e r n a t i v ep l a n so na d m i n i s t e r i n ga u t h o r i t ya n dd r a w i n gac o n c l u s i o n c h a p t e r4a n a l y z e st h ef u n c t i o ns y s t e mo fp o s te v a l u a t i o nf o rg o v e r n m e n t i n v e s t e d p r o j e c ti nt h ew h o l ep r o c e d u r e c h a p t e r5d i s c u s s e sh o w t os u p p o r tp o s te v a l u a t i o n f o rg o v e r n m e n t i n v e s t e dp r o j e c ti nt h er e s p e c to f l e g a lr u l e ，p a r a m e t e ra n dp e r s o n n e l t r a i n i n g n e i n d e p e n d e n tw o r ka n dn e wi d e a si nt h i sp a p e ra r ea sf o l l o w i n g s ： 1 a n a l y z e sa n d s n n l su pt h ed i f f e r e n c e sb e t w e e n p o s t e v a l u a t i o nf o r g o v e r n m e n t i n v e s t e dp r o j e c ta n dp o s te v a l u a t i o nf o re n t e r p r i s ep r o j e c t ，b r i n g s f o r w a r dt h ei d e ah o wt oe s t a b l i s ht h e s y s t e m o f p o s t e v a l u a t i o nf o r g o v e r n m e n t i n v e s t e dp r o j e c t 2 s u m su pt h er e c e n tm e t h o d sf o re s t a b l i s h i n gam a n a g e r i a lo r g a n i z a t i o nu s e d i nr e s e a r c ha n dp r a c t i c ee x p e r i e n c e s ，t h e nc o m p a r e st h e ma n dd r a w st h ec o n c l u s i o n 3 a c c o r d i n gt ot h ec h a r a c t e r i s t i c so fg o v e r n m e n ti n v e s t m e n ta n dt h er e q u i r e s o fp o s te v a l u a t i o n ，a n a l y z e sa n dr e s e a r c h e st h ef u n c t i o ns y s t e ma n ds u p p o r ts y s t e m o f p o s te v a l u a t i o nf o rg o v e r n m e n t i n v e s t e dp r o j e c t k e yw o r d s ： g o v e r n m e n t i n v e s t e dp r o j e c t ，p o s te v a l u a t i o n ，m a n a g e m e n t s y s t e m ，f u n c t i o ns y s t e m ，s u p p o r ts y s t e a n 东北财经大学研究生学位论文原创性声明 本人郑重声明：此处所提交的博士硕二 蜗黝融磊荆滑桶孙 学攻读博二 硕士学位期间独立进 j ： 学位论文 ，是本人在导师指导下，在东j e 财经大 研究所取得的成果。据本人所知，论文中 除已注明部分外不包含他人已发表或撰写过的研究成果，对本文的研究工作做 出重要贡献的个人和集体均已注明。本声明的法律结果将完全由本人承担。 作者签名：囊岛冬 e ：| 期：训年l ，月心列 东北财经大学研究生学位论文使用授权书 碡蛹獯虢素同1 ；i 豸印孵 哆知磅孙系本人在东北财经大学攻读博= 硕士学位期问在导师指导f 完成的博士硕士学位论文。本论文的研究成果归 东北财经大学所有，本沧文的研究晦容不得以其他单位的名义发表。本人完全 了，解东北财经大学关于傈存、使用学位论文的规定，同意学校保留并向有关部 门送交论文的复印件和电子版本，允许论文被查阅和借阅。本人授权东北财经 大学，霹以采麓影印、缩印或其他复制手段保存论文，可以公奄论文的全部或 部分内容。 作者签名： 导师签名： 露秀岛 猁 日期：铆铜，月曲 日期：沙衫年，月( 同 一、绪论 ( 一) 政府投资项目概述 1 政府投资项目的概念 一、绪论 西方经济学中对政府投资( g o v e r n m e n ti n v e s t m e n t ) 的概念没有权威、 公认的定义。在某些文献的表述中，“政府投资”的概念总是与“私人投资” 相对应出现。私人投资是指私人作为投资主体的投资。在全社会投资中，除了 私人投资还包括政府作为投资主体的投资和国有企业作为投资主体的投资，所 以，从这种“政府投资”与“私人投资”相对应出现的表述中，可以推断出西 方经济学中所指的“政府投资”应该包括政府和国有企业作为投资主体的投 资。 国内对“政府投资”也没有普遍认同的定义，从一些经济学家对“政府投 资”的论述来看，对“政府投资”的理解目前存在两种观点。一种观点认为， “政府投资”的概念与“民间投资”相对应2 ，这种观点所隐含的内容与西方经 济学中对“政府投资”的表述是一致的，即政府投资包括以政府和国有企业为 投主体的投资。另一种观点认为，“政府投资”的概念与“企业投资”相对应3 ， 即政府投资仅仅包括以政府为投资主体的投资，不包括以国有企业为投资主体 的投资。 按照政府投资外延的大小，可以将政府投资分为广义的政府投资和狭义的 政府投资。广义的政府投资包括以政府和国有企业为投资主体的投资，狭义的 政府投资仅包括以政府为投资主体的投资。由于以国有企业为投资主体的投资 运行方式和机制与以政府为投资主体的投资存在较大的差别，所以，以国有企 业为投资主体的投资，其管理方式和监管体制有别于以政府为投资主体的投 政府投资项目后评价体系研究 资。鉴于选题的初衷，本文的研究范围选定为以政府为投资主体的狭义的政府 投资，即不包括目前主要由国资委管理的以国有企业为投资主体的投资。 以上对政府投资项目的概念是从理论角度考察分析得出的，但是在实际 中，很难对这个概念进行明确地分析和把握，这就需要从某个角度将政府投资 项目的概念具体化。在目前国家和地方现行的相关法规和文件中，基本上都是 从资金来源的角度对政府投资项目进行界定的，在这些法规和文件中，一般将 政府投资项目定义为使用政府性资金的投资项目，但是不同的法规和文件对政 府性资金范围的界定存在着一定的差别4 。为了方便研究，本文在理论分析的基 础上，参照相关法规和文件，对政府投资项目做如下定义：政府投资项目是指 使用政府性资金的投资项目，其中政府性资金主要包括财政预算内资金、专项 建设资金、主权外债资金和其他政府性资金等。 按项目产品性质的不同，政府投资项目可分为公共项目、准公共项目和竞 争性项目。公共项目是指提供公共产品或服务的项目，项目产出具有非竞争性 和非排他性，这类项目一般没有直接的投资收入，但具有显著的外部效应，如 国防、司法、行政、邮政、防灾救灾、公共卫生、社会福利、重大基础科研、 基础教育、环境治理、消防等。准公共项目是指提供准公共产品或服务的项目， 项目产出具有一定的竞争性或排他性，存在着超额需求，消费者往往愿意直接 支付一定的费用，但是这类项目的收费往往不能反映消费者的支付意愿；或者 项目产品和服务具有一定正的外部效应，有必要给与补贴而低价供应。这类项 目主要包括收费公路、城市公用事业、基本生活用水、排水和公共交通等。竞 争性项目是指提供私用物品的项目，多数具有盈利性，项且的绝大部分效益来 自直接的财务收入，可以通过产品的收入回收投资。这类项目具有经营性，主 要由市场竞争来决定。但是，国家要对一些对国家经济命脉有重要影响的产业 ( 如能源、通信和基础性战略性工业项目等) 进行控制，同时政府要提供无法 实现充分竞争的自然垄断产品。 对政府投资项目按项目产品性质划分类别，实际上说明了政府投资的投资 领域或投资范围，即政府投资应该投向哪些领域或产业和应该退出哪些领域或 产业。在这方面，2 0 0 4 年国务院关于投资体制改革的决定明确指出，政府 投资主要用于关系国家安全和市场不能有效配置资源的经济和社会领域，包括 一、绪论 加强公益性和公共基础设施建设，保护和改善生态环境，促进欠发达地区的经 济和社会发展，推进科技进步和高新技术产业化。能够由社会投资建设的项目， 尽可能利用社会资金建设。合理划分中央政府与地方政府的投资事权。中央政 府投资除本级政权等建设外，主要安排跨地区、跨流域以及对经济和社会发展 全局有重大影响的项目。 2 政府投资项目的特点 从理论上讲，政府投资项目大多数应该是为社会提供公共产品的项目，但 也可能包括一些虽盈利，却难以收回投资或投资回收期较长的项目。所以，政 府投资项目具有与一般企业投资项目不同的特点。 ( 1 ) 政府投资项目主要集中在市场失灵的领域 由于存在信息不完全、市场不完善、不完全竞争等原因，市场机制在某些 领域无法实现资源的优化配置，从而产生了市场失灵现象。而这些产业、领域 往往对社会经济发展起着至关重要的作用，这些领域的投资不足只能由政府投 资来补充，于是就产生了政府投资的必要性。所以，政府投资项目大多集中在 自然垄断行业、基础产业、高科技产业、农业以及一些大型项目和长期项目等 存在市场失灵的领域。 ( 2 ) 效率和公平是政府投资项目的基本目标 企业投资项目一般以项目效益高低决定项目优劣，因此，提高项目运营效 率、降低成本、增加收益是企业投资的主要目标。而政府投资项目的投资主体 为政府，政府的基本目标有两个：效率与公平。效率目标是指促进社会资源的 有效配置，促进国家或地区的经济增长。政府在市场失灵的领域进行投资，可 以弥补市场机制的不足，促进全社会资源配置效率的提高。公平目标是促进社 会福利公平分配，普遍改善人民的福利水平。在市场机制的分配范畴之内，公 民之间的收入分配和福利分配肯定存在差异。政府不仅可以通过税收等政策工 具调节收入分配，而且可以通过财政支出投资兴办有助于改善社会福利分配的 公共项目。所以，政府投资项目往往同时具有效率和公平两个目标。 政府投资项目后评价体系研究 ( 3 ) 政府投资项目一般不具有直接经济效益，而是具有间接经济效益和 社会效益 政府投资项目的建设与实施是政府行为，项目本身具有政策性和战略性， 政府投资是宏观经济调控的工具之一。所以，追求利润或产值最大化并不是政 府投资项目的唯一目标，政府投资除了要在一定程度上考虑项目本身的效益以 外，更加注重投资项目的社会效益和外部效益。如果项目的实施能够极大地提 高社会经济的整体效益，那么政府并不会过多的考虑投资项目直接经济效益的 有无多少和投资回收期的长短，这种非盈利性的投资选择与决策，是政府以外 的投资主体无法做到的。 ( 4 ) 政府投资项目的投资规模大、风险大、影响大 这是由政府在国家公共领域担负的责任所决定的。有些跨地区、跨流域或 者投资规模大、风险大的投资项目，如果没有政府性资金的介入，任何其他投 资主体都不可能承担。政府投资项目，对相关产业和部门有着深刻的影响，同 时对区域经济发展与产业结构调整发挥着重要的作用，进而影响到整个社会经 济的发展和人民生活质量的提高。 ( 5 ) 由于制度因素，政府投资项目的管理缺乏外在压力和内在激励 由于政府投资项目产出的公共品性和外部性，使得政府投资项目缺乏支出 与收益的内在联系，因而也就很难实现以收抵支，不能像企业自负盈亏。长久 以来，政府投资主体的缺位，使得政府投资项目的相关责任无法落实，难以对 政府投资项目的投资额、质量、效益等形成约束，容易产生寻租现象。政府投 资项目集中在市场机制难以作用的领域。其管理缺乏优胜劣汰的市场竞争压 力，这就需要对政府投资项目实行更为严格的管理程序，规范政府投资项目的 建设和实施，保证政府投资效益的实现。 ( 6 ) 政府投资项目的有效监管难以实旌 政府性资金从根本上说来源于财政税收，由于每个纳税人在其缴纳的税款 与其从公用事业中所得到的收益之间缺乏一致性，从而影响了个人对公用事业 监督的积极性，加之信息不对称，使得公众在实际中难以实行对公用事业的监 督。政府投资项目自身缺乏外部压力和内部管理，同时，我国政府投资项目监 管机构的权限分散，在职能上存在缺位和重复的现象，严重影响了政府投资项 一、绪论 目监管的有效实旌。 ( 二) 项目后评价概述 目前，由于对项目后评价的起始时点有两种不同的看法，导致对项目后评 价的定义和时间界限存在两种不同的观点。比较传统的观点认为，按照项目周 期的理论和项目建设的程序，项目后评价应在项目建成投产、竣工验收以后的 一段时间，项目效益和影响逐步表现出来的时候( 如图1 1 所示的d 点到t 点) 进行，应对照项目可行性研究决策、初步设计方案和设计的技术经济要求， 分析项目实施过程的成绩和问题，评价项目的效果、效益、作用和影响，判断 项目目标的实现程度，总结项目建设的经验教训，为指导拟建项目、调整在建 项目、完善己建项目提出建议。另一种观点则认为，传统的项目后评价定义范 围过于狭窄，已不适应项目后评价工作的需要。如果等到项目竣工验收以后再 进行项目后评价有许多难点和不足，一是数据的收集困难，二是事后评价无法 对被评项目本身建设起到指导作用，三是没有贯彻项目建设和运行的全过程监 督。因此，该观点建议项目后评价向前延伸，即在项目开工之后到项目竣工验 收这一阶段也划为项目后评价的时间范围内，如图1 1 所示的c 点到t 点。 5 政府投资项目后评价体系研究 可研 批准矗项开i t 贷款生效竣i 关闭鞋户选蓟生产能力赞款收回壤目终点 l y l 1 八弋。，一 事前 事中事后 镢嘴锄巡竺一、，竺 图1 1 项目周期中的项且后评价 本文所讲的“项目后评价”采纳的是前一种观点，即在项目建成和竣工验 毂之菇所进行的评价。因为从项目周期或项目建设程序看，项目存在羞事前、 事中和事后三个阶段，把项目评价相应的分成事前评价( 即前评估) 、事中评 价( 即中间评价) 和事后评价( 即后评价) 三个部分是合理的。虽然三个阶段 关系紧密，但是由于各个阶段的工作重点有所不同，评价的内容和方法也有所 区别，前评估要与后评价分开，中间评价也要与后评价和前评估分开，这样更 为合理。 项目后评价是对已完成的项目( 或规划) 的目的、执行过程、效益、作用和 影响所进行的全面的、系统的、客观的分析，通过项目活动实筏的检查总结， 确定项垦预期的目标是否达到，项目或规划是秀合理有效，项目的主要效益指 标是否实现，通过分析评价找出成功失败的原因，总结经验教训，通过及时有 效的信息反馈，为未来新项目的决策和提高完善投资决策管理水平提出建议， 同时也为螽评价项目实施运营中出现的问题提供改进意见，提高项弱决策、管 理和建设水平，从而达到提高投资效益的目的。 项目后评价是项目监督管理的重要手段，也是投资决策周期性管理的重要 组成部分，是为项目决策服务的一项主要咨询服务工作。项目后评价以项目业 6 一、绪论 主对日常的监测资料和项目绩效管理数据库、项目中间评价、项目稽查报告、 项目竣工验收的信息为基础，以调查研究的结果为依据进行定性和定量的分析 评价。项目后评价一般由项目投资决策者、主要投资者提出并组织，项目法人 根据需要也可组织进行项目后评价。项目后评价应由独立的咨询机构或专家来 完成，也可由投资评价决策者和工程实施咨询业务和管理服务的机构和个人来 完成。 ( 三) 政府投资项目后评价体系的基本架构 1 政府投资项目后评价与企业投资项目后评价的区别 企业投资项目的投资主体是以赢利为目的的经营实体，是市场经济条件下 的行为主体。企业投资项目一般有直接的物质产品产出，通过投产并增加产出， 其产出可提供更多的税收和财务收入，为社会提供直接的积累。企业投资项目 后评价工作的要点是项目的财务分析和过程分析。 政府投资项目主要利用财政预算内资金、专项建设基金、主权外债资金及 其他政府性资金来建设。政府投资项目主要涉及能源、交通、通讯、农业和基 础设施等行业，这些项目一般没有直接的产品产出，间接地为社会生产、生活 提供必需的服务和条件。政府投资项目后评价的要点是项目的经济分析和社会 影响的效果。 由此得出，政府投资项目后评价主要具有如下特点：被评价项目的投资 主体是政府；项目后评价的客体是使用政府性资金的项目；项目后评价的 目的是为了加强对政府投资项目的监管，为以后的项目决策提供经验教训，提 高政府投资项目的效益：项目后评价的重点是项目的经济效益和社会效益； 政府投资项目后评价要求透明度越大越好，这样有利于加强公众对政府投资 项目的监督。 政府投资项目后评价体系研究 2 开展政府投资项目后评价工作的必要性 长期以来，政府投资项目的建设拳l 实施都是杜会公众和舆论关注的焦点， 提高政府投资项目效益是我国投资体制改革的主要目标之一。我国宏观经济的 不断发展，对政府投资项目的建设和运营提出了更高的要求，原有的管理、监 督手段和方式也需加以改进和完善，对政府投资项目进行后评价盼必要性日渐 显现出来。具体表现在： ( 1 ) 有利于完善政府投资项目全过程管理 目前，国际较先进的项目管理体系，一般应构成完夔的循环周期图，如图 l 一2 所示。 匿l _ 2 项目循环褥期蕾 通过项露循环周鲻图可以看出，项耳后评价实质上是项目的信息反馈环 节，其目的是通过分析投资项目全过程的实际情况与预期情况的偏离程度及其 产生原因，全面总结项目投资管理经验，为以后改进项羁管理和制定科学合理 的投资计划、政策提供反馈信息，并且针对具体情况，提出有效的改进措施， 使项目更好地发挥效益，从顽构成新的循环体系。项目后评价在定程度，l 是 一个项目“终点”的标志，对已完成的项目进行总结，同时也标志着另一个项 目的“开始”，为今后项目的决策和管理提供经验教训，从这个意义上讲，项 目后评价在项目循环髑期中起着“承前启后”的作用。 政府投资项目管理是全过程的管理，不仅需要喜前管理和事中管理，还要 进行事后管理。我国的项日管理向来只重视项霹前媚和实施除段的管理工作， 而不重视项日后评价这一重要环节。我国投资项目后评价工作尚处于初级阶 8 一、绪论 段，特别是政府投资项目的后评价工作还没有形成规范化、制度化的体系。忽 视项目后评价的直接后果是不能及时地总结和积累经验，使整个项目管理体系 不能形成良性循环。所以，开展政府投资项目后评价工作，对完善我国政府投 资项目全过程管理、提高项目管理水平有着十分重要的意义。 ( 2 ) 有利于推动投资决策的民主化和科学化 决策的失误往往是投资失败的导火索。当前一些政府投资项目往往出现前 期准备不充分，决策不规范、不科学的现象，使这些本应为民造福的政府工程 最后成了“政绩工程”、“献礼工程”，不仅使政府投资的预期目标难以实现， 造成了资源的不必要浪费，还严重损害了政府的形象和信誉，在社会上造成了 极大的负面影响。政府投资项目后评价是建立科学的、民主的决策机制不可缺 少的重要环节。项目后评价的核心是“温故而知新”，即总结过去，吸取经验， 汲取教训，得到启示，指导未来。首先，政府投资项目决策的依据是项目前期 评价，而项目前期评价所作的预测是否准确，则需要后评价来检验。建立完善 的项目后评价制度和科学的方法体系，不仅能够及时地反映信息，发现项目决 策中存在的问题，而且可以促进项目前期评估人员和有关部门认真做好项目前 期评价工作，确保项目前期评价的客观性和公正性。其次，通过项目后评价， 可以将政府投资项目的有关信息反馈到投资管理部门和决策部门，及时纠正项 目决策中存在的问题，为今后政府投资项目决策积累经验。最后，开展项目后 评价工作，有助于改进政府投资的管理机制，使决策主体和责任主体长期错位 的现象得到缓解，对决策人员的决策起到约束作用，从而减少决策方面的失误。 此外，建立和完善政府投资项目后评价体系，还可以增强公众的参政意识和舆 论的监督作用，加强对政府投资项目决策的监督，从而督促政府投资项目的决 策者增强责任感和使命感，规范其决策行为，推动政府投资项目决策的民主化 和科学化。 ( 3 ) 有利于加强政府投资项目监管 国务院关于投资体制改革的决定中，明确提出要建立政府投资项目后 评价制度，建立和完善政府投资监督管理体系，这是投资体制改革的一项重大 措施。政府投资监管体系主要包括政府投资责任追究制度、政府投资管理分工 机制、政府投资审计制度、重大项目稽查制度、政府投资项目后评价制度和政 9 政府投资项目后评价体系研究 府投资项目社会监督机制。项目后评价是政府投资项目监管体系的重要组成部 分，是政府投资管理和项目监管的一项重要工具。项目后评价是一种被广泛采 用的项目监督管理方式，通过项目后评价，对项目立项决策、设计、招投标、 施工、竣工投产和运营等全过程进行系统的评价分析，及时将评价结果反馈到 有关部门，总结经验教训，这对制约项目参与各方的行为和完善政府投资项目 问责制具有积极的意义，起到强化政府投资监督管理的作用，以确保政府投资 项目的投资效益，树立廉洁、高效的政府形象。 ( 4 ) 有利于提高政府投资效益 政府投资项目对经济和社会发展都具有重要而广泛的影响，虽然有的项目 投资额较小，但是项目的辐射力和带动力广泛，项目能否顺利完成并发挥预期 的投资效益，直接关系至h 政府在社会公众中的形象。进行项目后评价是改进政 府投资效益、提高管理水平的重要措施。随着投资体制改革的进一步深化，根 据“谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险”的原则，通过建立有效的政府投 资项目后评价机制，对政府投资项目进行监督管理，从而保证政府投资的效益。 因此，通过完善投资项目后评价制度，及时总结经验教训，建立科学的决策机 制和监督管理机制，有利于避免政府投资的损失浪费和决策失误，从而提高政 府投资项目的投资效益，实现国民经济快速、健康、稳定的发展。 3 政府投资项目后评价体系的构建思路 政府投资项目后评价体系的构建要以如何发挥政府投资项目后评价工作 的作用为出发点，解决以下三个关键的问题： 应该由谁来负责政府投资项目后评价的管理和实箍? 这个问题主 要涉及到政府投资项目后评价的管理体系，管理体系是政府投资项目后评价工 作的组织基础，以便落实后评价管理和实施的相关职责。 在实际中，如何开展和实施政府投资项目后评价工作? 这个问题讲 的是政府投资项目后评价的运行体系，运行体系是政府投资项目后评价工作的 核心部分，包括政府投资项目后评价工作每个环节实施的内容和程序等，确保 1 0 一、绪论 政府投资项目后评价工作的实旖雒够反映实际情况，发挥其应有的作用。 如何保证政府投资项目后评价工作的顺利实旋? 这个问题指的是 政府投资项目后评价的保障体系，主要分析研究怎样从法律、人才培训和参数 标准制定等方面为政府投资项目后评价创造有利的条件和外部环境，保证后评 价目标的顺利实现。 本文第三、四、五章将针对以上三个问题，根据现有的理论和实践经验， 借鉴国内外的研究成果，具体分析和研究政府投资项目后评价的管理体系、运 行体系和保障体系，提出符合我国国情且具有可操作性的政府投资项目后评价 体系的实施方案。 。d a v i df 8 r a d f o r d ，c o n s t r a i n t so ng o v e r n m e n t i n v e s t m e n to p p o r t u n i t i e sa n dt h ec h o i c eo f d i s c o u n tr a t e ，a m e r i c a ne c o n o m i cr e v i e w ，v 0 1 6 5 ，n o 5 ( d e c 1 9 7 5 ) 。p p 8 8 7 8 9 9 。 2 樊纲，中国宏观经济形势及产业发展战略经济界，2 0 0 2 年，第5 期：魏后凯，外商直接投 资对中国区域经济增长的影响，经济研究，2 0 0 2 年，第4 期：刘国光，中国现实经济增长率的提升 与政策取向，经济学动态，2 0 0 2 年，第11 期：厉以宁，关于教育产品的性质和对教育经营的若干忠 考t 教育科学研究，9 9 9 年，第3 期。 3 吴敬琏，关于当前经济的十四条谏言，当代经济，2 0 0 4 年第6 期。 4 详见深圳市政府投资项目管理条倒( 2 0 0 0 ) 、北京市发展和改革委员会关于政府投资管理的暂 行规定 ( 2 0 0 4 ) 、( 甘肃省政府投资项目管理暂行办法( 2 0 0 5 ) 、浙江省政府投资项目管理办法( 2 0 0 5 ) 等。 政府投资项目后评价体系研究 二、国内外政府投资项目后评价状况及发展趋势 ( 一) 国外政府投资项目后评价状况及发展趋势 国外项目后评价是与项目前评估几乎同时产生的，是2 0 世纪3 0 年代美国 国会为监督政府“新政”政策性投资的手段。与此同时，瑞典的国家审计机关 和一些援外机构也开始对国家和自己投资的项目进行效果检查，并将检查结果 公布于世，这种做法与现今的后评价有许多的相似之处。到了6 0 年代，在美 国动用巨额公共资金投入“向贫困宣战”的计划实施中，进一步采用项目后评 价进行有效的监督，使项目后评价的理论和方法得到发展和完善。到了7 0 年 代中期，许多国家和国际金融组织纷纷建立和健全了项目后评价体系，以保证 资金的合理使用和提高投资效益。目前，项目后评价已经得到世界各国和国际 金融组织越来越广泛的重视与采用，并成为西方发达国家以及一些发展中国家 政府投资项目管理必不可少的组成部分，成为政府政策和宏观管理的一种重要 工具。美国、加拿大、英国、丹麦、澳大利亚、印度、韩国等国家都十分重视 项目后评价工作，但是由于国情不同和制度差异，其项目后评价机构设置和运 行机制等都各不相同。 1 发达国家项目后评价发展状况 在发达国家，项目后评价主要是对国家的预算、计划和项目进行评价。一 般来说，这些国家有比较完善的关于项目评价的法律法规、合理的规则、明确 的管理机构、系统的方法和规范的程序。目前，项目后评价的发展趋势是将资 金预算、检测、设计和评价结合在一起，形成一个有效的和完整的管理循环和 评价体系。 二、国内外政府投资项目后评价状况及发展趋势 ( 1 ) 美国的项目后评价。 美国的项目后评价体系较为完善。在上个世纪，为了社会和经济的发展， 美国曾先后两次对主要由政府控制的投资计划进行了大规模的后评价，从而推 动了后评价的发展。其中第一次是在2 0 世纪3 0 年代经济大萧条期间所进行的 “新分配”( n e wd e a l ) 计划，当时的后评价仅为少数人的行为。第二次是在 2 0 世纪6 0 年代，在被称为“向贫困宣战”( w a y0 np o v e r t y ) 的计划中联邦 政府为新建一大批大型公益项目投入了数以亿计的美元，国会和公众对资金的 使用、效益和影响表现出极大的关注，于是在计划实施的同时，进行了以投资 效益为核心的项目后评价。这种效益评价的原则延续至今，并为各国所接受和 采纳。 2 0 世纪7 0 年代和8 0 年代，由于某些公益性项目的决策由美国联邦政府下 放到州政府或地方政府，项目后评价的过程也相应扩展到地方。在立法部门中， 美国国会将其后评价研究作为一种监督功能。总会计办公室作为国会的监督代 理机构，在其原有的国家决算和审计功能的基础上，极大地加强了它的评价能 力。中央政府机构中总监督的作用原先仅限于一般的审计和检查活动，而今已 经扩大到计划的评价领域。国会监督保证着政府依法管理活动，法律要求所有 联邦政府机构及其代理，要根据计划和投资项目的最终结果来衡量其执行情 况。执行部门中的管理和预算办公室越来越强调对计划执行情况的评价，并将 评价结果作为决定国家预算分配的一个重要因素。 同时，美国的企业也出现了逐渐增强项目后评价的趋势。一些企业使用 “战略计划”的方式，通过确立的发展目标，公司可以不断地检查其计划，调 动员工的积极性，根据实际结果监测和考核各个部门的执行情况，并不断地调 整和修订其目标和策略。这些原本属于企业的计划评价模式，现在也开始运用 到公共部门中，政府形成了对公共部门投资计划和项目的效益和结果进行不断 监测与评价的机制。 ( 2 ) 英国的项目后评价2 英国的项目后评价发展较为平缓。2 0 世纪6 0 年代和7 0 年代，为了控制部 门支出和加强政府管理，英国开展了项目后评价工作。但是，这个阶段的项目 后评价工作还存在着一系列技术和组织方面的障碍，还缺乏长期的有效的项目 政府投资项目后评价体系研究 后评价运行机制。 自1 9 7 9 年以来，为了提高资金的价值，中央政府部门通过效益战略和财 务管理创新等改革措施，广泛推广政府相关部门的自我评价和自我监督，使得 自我后评价成为正常管理实践的一个组成部分，从而在长期内有效的改变祝构 的文化、态度和行为。其中，效益战略的主要内涵是寻求节省、精炼工作内容 和促进可能的革新，具体地来讲，就是支持一个在业务和政治上精干的中央效 益机构的工作，任命相对独立的调查研究官员与小缀，给予他们较高的地位和 相应的权利，确保其能够在短时间内进行调查，这项措施取得了良好的效果。 财务管理创新的昏际是提高对管理业绩的可测度性和可考核性，具体地来讲， 就是建立个可以将权力和责任尽可能委任到中下层管理人员的系统，让这些 管理人员明确自己的成本和业绩哥际，并对他们进行业绩考核。财务管理创新 的工具主要有信息管理系统、分散化预算控制和符合后评价要求的业绩评估。 财务管理创新的广泛实旌对后评价的制度化产生了明显的影响。 1 9 8 3 年，英国下院的公共账务委员会开始领导国家审计办公室进行工作。 国家审计办公室扩展了职能，雇用了具有广泛财