（社会保障专业论文）构建我国失地农民社会保障制度的研究.pdf

武汉科技大学硕士学位论文第1 页 摘要 社会保障制度是构建和谐社会的一个重要研究内容。失地农民的社会保障制度是社会 保障体系中的重点和难点。失地农民的社会保障日益成为政府、社会和民众普遍关注的热 点问题。如何建立健全失地农民的社会保障制度对社会稳定、建立社会主义和谐社会都有 着十分重要的意义。 本文从当前社会失地农民的生存现状入手，分析造成他们困境的原因。提出了建立失 地农民社会保障制度的必然性与可行性。而后通过对国内三个典型地区建立失地农民社会 保障制度以及国外一些发达国家安置失地农民的一些方式的介绍，探索性地提出建立失地 农民社会保障注资新模式。最后联系当前社会实际，提出建立失地农民社会保障制度的一 些可行性的建议。 本文力图通过借鉴国内和国外关于失地农民的成功经验，并通过分析我国失地农民保 障制度目前亟待解决的问题，探索提出相关的建议措施，希望对构建失地农民社会保障制 度有一定的现实意义。 但是由于笔者水平有限，在研究过程中还有一些问题尚待解决。例如：如何从经济学 角度出发构建农村社会保障机制，这对维护失地农民的利益将更具实用价值；还有，构建 农村社会保障基金在各种投资中的比例、其收益状况等等。将这些问题提出，希望可以引 起其他学者的注意，起到抛砖引玉的作用，把问题解决好，对实践有所帮助。 关键词：社会保障；失地农民；和谐社会 第1 i 页硕士学位论文武汉科技大学 a b s t r a c t o n eo ft h em o s ti m p o r t a n tc o n t e n tf o rb u i l d i n gah a r m o n i o t i ss o c i a l i s ts o c i e t yi st h es o c i a l s e c u r i t ys y s t e m ，a n dt h ek e yp o i n ti st h ee s t a b l i s h m e n tl o s e sf a r m e r ss o c i a ls e c u r i t ys y s t e m s 啪l i c hh a si n c r e a s i n g l yb e c o m eo n eo ft h e h o tt o p i c so fc o n c e l 3 3i nt h eg o v e r n m e n t , t h ep u b l i c a n da c a d e m i a t h e r e f o r e h o wt ob u i l dt h el o s e rf a r m e r ss o c i a ls e c u r i t ys y s t e m sh a v ev e r y i m p o r t a n tm e a n i n g f o rs o c i a ls t a b i l i t ya n db u i l d i n gah a r m o n i o u sc o u n t r y s i d es o c i e t y t h ea r t i c l ef i n d st h em a i nf a c t o rf o rt h ed i 伍c u l tp o s i t i o no ft h el a n d l e s sp e a s a n t st h r o u g ht o c u r r e n tl o s e sf a r m e r sp r e s e n ts i t u a t i o nd e s c r i p t i o n ，p r o v e dt h a tt h ef a r m e rt oc o n s t r u c tt h es o c i a l s e c u r i t ys y s t e mt h en e c e s s i t ya n df e a s i b i l i t y a n dt h e no f f e r ss o m ep r o p o s a l st oe s t a b l i s hl o s e s f a r m e r ss o c i a ls e c u r i t ys y s t e m st h r o u g ht od o m e s t i ct h r e ea n df 0 r e i 印c o u n t r i e s s e v e r a lh a st h e r e p r e s e n t a t i v es o c i a ls e c u r i t yp l a c e m e n tp a t t e r nc o m p a r a t i v ea n a l y s i s f i n a l l y , g i v e ss o m e f e a s i b i l i t yo ft h ep r o p o s a l si nh a r m o n i o u sc o u n t r y s i d es o c i e t y , a n dm o s ti m p o r t a n ti st h ea r t i c l e p r o p o s e dak i n do fn e wp a t t e r nn a m e dp o u r i n gf u n d i n gp a t t e r n t 1 1 i sp a p e l s e e k st oi n t r o d u c eu s e f u le x p e r i e n c eo fs e v e r a ld o m e s t i ca n df o r e i g nc o u n t r i e s a n da n a l y z et h ep r o b l e m sa n ds h o r t c o m i n g so ft h el o s e rf a r m e r ss o c i a ls e c u r i t ys y s t e m s i n o r d e rt oh a v eg r e a tv a l u ef o rl o s e sf a r m e ri nt h ee n t i r eh a r m o n i o u sc o u n t r y s i d es o c i e t y k e y w o r d s ：s o c i a ls e c u r i t y ；l a n d l e s sp e a s a n t s ；h a r m o n i o u ss o c i e t y 武汉科技大学 研究生学位论文创新性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文是本人在导师指导下，独立进行研 究所取得的成果。除了文中已经注明引用的内容或属合作研究共同完成的 工作外，本论文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。 对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。 申请学位论文与资料若有不实之处，本人承担一切相关责任。 论文作者签名：皇堕堡日期：翌! 兰：皇兰 研究生学位论文版权使用授权声明 本论文的研究成果归武汉科技大学所有，其研究内容不得以其它单位 的名义发表。本人完全了解武汉科技大学有关保留、使用学位论文的规定， 同意学校保留并向有关部门( 按照武汉科技大学关于研究生学位论文收录 工作的规定执行) 送交论文的复印件和电子版本，允许论文被查阅和借阅， 同意学校将本论文的全部或部分内容编入学校认可的国家相关数据库进行 检索和对j , l - , i l t 务。 论文作者签名： 指导教师签名： 日 期： 武汉科技大学硕士学位论文第1 页 1 1 研究背景 第一章导论 目前，民生问题是人们最为关注的话题。建社会主义和谐社会是一项系统工程，必须 坚持以人为本，始终把最广大人民的根本利益作为一切工作的出发点和落脚点。而构成民 生问题中很重要的一部分就是社会保障问题。社保是民生之依，就是说“社保 是人民生 存和发展的依托。而作为目前社保中最为特殊的一部分群体失地农民。也是社会保障 制度中需要研究的重要问题。 城市化进程产生大批失地农民。目前，我国已经有失地农民4 0 0 0 多万。妥善解决失地 农民的就业和社会保障问题，是我国工业化、城镇化进程中必须解决的现实难题。实际 上，在计划经济时代就存在着失地农民，当时各级政府对失地农民问题十分重视，并且通 过一系列政策措施，让农民“以土地换就业，实现他们由农民身份向工人身份的转换， 让他们在国营企业内就业，享受社会保障待遇，消除失地农民今后就业，养老等一系列后 顾之忧。 随着我国向社会主义市场经济逐渐完善，市场经济建设带来就业方式的市场化，失地 农民的出路问题凸显出来并且逐渐演变成一个令人关注的社会问题。在这一时期，政府对 他们的安置方式主要有两种：招工安置和货币补偿。前者沿袭计划经济体制的传统安置方 式，即政府或用地部门依据政地多少安排一定数量的人员就业。但在时常用工机制下日渐 式微。后者指政府或用地部门通过一次性或定期支付一定货币来转换农民手中的土地。这 种安置措施是对失地农民低水平的补偿，并且无法兼顾其今后就业，从而为失地农民将来 的生活和就业埋下隐患。虽然各地对失地农民安置有货币补偿、就业安置、划地安置、建 立社会保障等多种形式，但由于货币补偿具有低成本性和简单易行的优点，其成为最主要 的安置方式。 我们可以看出失地农民的产生是我国城市化和城乡一体化进程中必然产生的现象，土 地的失去使失地农民丧失了经济、政治、文化等诸多利益，为他们建立养老保险是弥补他 们的损失，维护社会公平正义的需要，也是政府作为公共产品提供者的职责。同时，通过 对国外城市和农村养老保险制度建立的时间差比较和我国多年在城市和农村养老保险制 度的探索实践，提出建立失地农民养老保险体制具有一定的可能性，并且是将来建立普遍 的农村社会养老保险制度很好的实践探索。 1 2 研究的意义 在我国城市化进程中，土地不断被征用，由此催生出一个极为特殊的群体被征 地农民，由于他们失去了赖以生存的土地，因而从传统意义上讲，他们的农民身份已发生 改变。随着这部分人群规模的不断扩大，他们的养老保险问题己成为新时期农民问题中的 第2 页硕士学位论文武汉科技大学 重中之重，可以说这部分人群的养老问题解决得好坏与否将直接影响到我国经济社会能否 全方面发展。解决失地农民养老保险问题事关失地农民切身利益，是构建和谐社会的题中 之意，但目前失地农民养老保险存在着诸多问题，因此，应该本着灵活性、可持续性等原 则，构建失地农民养老保险模式，有效解决失地农民养老保险问题。农民年老丧失劳动能 力时，传统的做法是将其拥有使用权的土地交由子女耕种，耕种收获基本能满足老人的生 存需求，可见，土地又承载着养老保障的功能。失去土地也就意味着失去了传统的、稳定 的养老保障。因此，探讨如何解决失地农民的养老保险问题，构建科学合理的养老保险模 式，不仅是保障失地农民养老无忧的迫切要求，也是赢得失地农民对城市化的支持，促进 经济发展必不可少的条件，更是保持社会稳定和构建社会主义和谐社会必须解决的重大课 题。 随着城市化加速，未来五年，中国平均每年还将增加被征地农民2 6 5 万人。而世代以 土地为生存依据的农民，失去了土地就失去了保障。每年失地农民上访案件占上访案件接 近六成，成为影响我国经济发展和社会稳定的一个重要的不安因素。建立和完善失地农民 的社会保障体系，能够从根本上解决失地农民的后顾之忧，也是解决我国“三农问题的 一个重要的切入点。 1 3 研究内容的框架 失地农民是城市化与工业化的必然产物随着城市化与工业化进程加快失地农民的数 量呈现递增的趋势。然而，由于我国现行土地征用制度存在一定的缺陷，使得我国失地农民 的相关权益受到了侵害，同时又没有相应的社会保障措施加以保护，这些近优远虑使得失 地农民不断上访，有的失地农民甚至采用集体闹事这一激进方式来争取自己的权益。这些 都成为阻碍城市化与工业化进程、阻碍和谐社会的建设以及影响社会稳定的重要因素。因 此如何解决失地农民的生活和生产问题已成为社会各界关注的焦点话题及政界函待解决 的问题。 本文首先从当前我国失地农民的现状入手，分析其困境造成的原因，提出了构建失地 农民社会保障体系在当前的必要性与可行性。对于如何构建适合当前我国失地农民状况的 社会保障制度，本文分析了国内浙江、西安、山东德州等三地建立失地农民养老保险的相 关经验，对国内一些城市失业农民社会保障模式与国外安置失地农民模式进行对比从而提 出一种注资补偿新模式。希望这一新的模式能够给失业农民养老保险的构建的发展和完善 起到一些促进作用。 1 4 论文创新点 武汉科技大学硕士学位论文第3 页 本文创新性地提出了构建失地农民养老保险注资新模式，这种模式是由政府出资或吸 纳民间资本，发展产业经济，在提高失地农民失去土地后收入的同时提高补偿标准。当前 失地农民的问题已经成为社会关注的热点，涉及到如何解决失地农民的社会保障问题各界 专家学者也都提出了种种解决方式。主要的思路方法有：为失地农民建立如同企业职工式 的养老保险；针对不同年龄段的农民建立不同形式的补偿保障方式：考虑土地的收益适当 提高失地农民的补偿等等。在本文中，通过借鉴国内一些地区的成功模式和国外的经验方 法，提出一种注资的新模式。 第4 页硕士学位论文武汉科技大学 第二章失地农民现状及造成原因 失地农民社会保障问题是2 0 世纪9 0 年代才凸显出来的问题，并且是一个较为特殊的 社会保障问题，其特殊性就在于农民由于失去土地而失去几乎所有的保障，因此，对失地 农民的社会保障制度应当力度更大一些。 2 1 失地农民的现状 2 1 1 失地农民的数量 失地农民是指集体所有、农民个人耕种和使用的土地被企事业单位、政府部门等有偿 永久使用。所以，失地农民也叫做被征地农民。失地农民的出现是工业化大生产的必然结 果。只不过，在有的国家出现得早，如英国早在4 0 0 多年前就出现了。在中国内地，改革 开放以来，我国城市化和工业化步伐明显加大，大量土地被征用，使很多农民失去了土地， 并且主要是在2 0 世纪9 0 年代开始出现n 1 。 据资料统计，在2 0 0 0 2 0 0 2 年的3 年中，无锡因城市化的推进，共有2 0 8 3 万亩农田被 国家征用或被集体使用，造成1 1 3 9 万户农户的3 6 7 6 万农民失地。其中，完全失去土地的 有8 9 9 万户，人均土地不足0 2 亩的有2 3 7 万户1 。 自1 9 9 9 年1 月至w j 2 0 0 4 年6 月，济南市共征地6 3 0 宗，面积5 5 7 7 4 1 公顷，涉及5 8 6 个村庄， 应补偿金额2 3 5 3 3 9 9 万元，检查中发现拖欠2 2 4 7 3 万元。 2 0 0 5 年9 月开始，济南市政府要求对于新征用土地的征地补偿费，将不再实行分年度 补偿方法，而是要一次性补偿到位；对于截留、拖欠和挪用征地补偿费的单位和个人，发 现后要依法严惩。全国各省、自治区、直辖市，甚至大多数县市，都不同程度存在这种侵 害失地农民权益的事情。 据国务院发展研究中心课题组提供的数据表明，1 9 8 7 年至2 0 0 1 年，全国非农建设占用 耕地3 3 9 4 6 万亩，其中7 0 以上是征地，这就意味着至少有2 2 7 6 万亩耕地由原来的集体变 成了国家所有。按照全国土地利用总体规划纲要，2 0 0 0 年至2 0 3 0 年的3 0 年间占用耕地 将超过5 4 5 0 万亩。这意味着失地农民队伍还将继续扩大。从以上数据可以看出失地农民数 量在逐年上升2 。 随着我国城市化和工业化进程的加快，农村集体土地被大量征用，失地农民作为农民 中的一个特殊群体，数量迅速扩大。据预测，2 0 2 0 年我国失地农民总数将超过l 亿。民进 中央参政议政部副部长闻连利日前向记者透露，民进中央向全国政协十一届二次会议提交 提案，建议国务院尽快制定失地农民社会保险条例，逐步建立完善失地农民的社会保障法 1 张寿正，关卡城市化过程中失地农民的思考【j 】，中国农村经济，2 0 0 4 ( 2 ) 武汉科技大学硕士学位论文第5 页 律制度2 。 2 1 2 失地农民现象特征 失地农民被征地后主要表现在农民的合法权益无法保障和被征地农民生活缺乏保障 这两个方面。首先，在新中国成立后，实现工业化的进程中，实行的是城乡二元化的战略， 农业帮助工业发展。据有学者统计，通过粮食价格的“剪刀差，在三十年左右的时间中， 城市从农村“积累走了至少8 0 0 0 亿元人民币。而在近十几年的发展中，通过“廉价征地” 这把“金铰剪 ，城市从农村也就是从农民手里“积累”走了两万亿人民币3 。当农业大力 支持工业发展后，工业却不能很好的“反哺农业，很多被征地的农民其合法权益无法得 到很好的保障。尽管有货币安置、就业安置，但就实际情况来看，农民在城市中缺乏归属 感，在政策取向导致了农民失去了土地保障的同时，却不能获得城市居民的接纳，更没有 享受与城市居民同等的社会保障权利。 而后，土地是农民生存的底线，农民在小块土地上至少可以保证有活干，有饭吃。然 而，许多农民在土地被征收后，选择到城市务工，从事“非农产业，而且由于这部分农 民文化素质和劳动技能都偏低，只能从事一些技术性要求不高的工作，工作的稳定性差。 流动性大。对于绝大多数失地农民来说，很难真正融入城市的生活中去，在城市打工所得， 补农有余而脱农不易。另一方面，我国目前对被征地农民主要采用货币补偿的办法，而这 部分补偿费一般仅能够维持失去土地农民2 _ 3 年的生活开支，对于丧失了经济来源的农民 来说，无异于“坐吃山空，根本无法谈及养老问瞳1 。 2 2 造成失地农民陷入困境的原因 农地是农民基本生产资料，也是其最可靠的社会保障，是农村社会稳定的基础。目前 被征地农民之所以成为日趋严峻的问题，关键在于城市化进程中，在现有的农村农地产权 制度安排下，农民失去集就业、养老、最低生活保障为一体的土地后，却不能和城市人一 样获得就业机会，无法享受城市化的成果，更没有社会保障来支撑未来的生活。主要原因 是： 2 2 1 征地制度上的缺陷 征地制度剥夺了农民的土地财产权，排斥了广大农民参与征地过程中的谈判权。由于 我国土地征用的立法滞后，至今没有制定土地征用法，对土地征用的原则、审批程序、补 偿标准、安置办法、土地补偿费用的管理和使用等缺乏明确具体的规定，只能按照现有的 2 刘声，( 2 0 2 0 年我国失地农民预计超过l 亿人，中国青年报，2 0 0 9 年3 月1 4 日 3 应笑我，中国土地忧思录【j 】南方窗，2 0 0 3 ( 9 ) 第6 页硕士学位论文武汉科技大学 中华人民共和国土地管理法的相关规定，给予被征地农民相应补偿。征用耕地的土地 补偿费用由三部分组成：一是土地补偿费、二是安置补助费为该耕地年产值的4 6 倍、三是 被征用土地附着物和青苗的补偿费。被征地农民拿到补偿款如同国有企业职工买断工龄一 样，实质均为失业，然而工人能享受社会保障，被征地农民却没有。由于目前征地制度没 有把农地当作市场经济的商品对待，对被征地农民的补偿权力为对农地资源属性的补偿， 没有考虑到农地对农民还有社会保障的功能、农业用地变为非农用地后的土地使用权价 值，更不是按照市场等价交换原则进行，而是按前三年农业的平均产值来计算。但是，前 几年农产品价格不断下降，农产品出现卖难现象，按法定标准算出来的补偿费十分有限， 抗风险能力差。 2 2 2 相关法律法规不健全 相关法律法规不健全，致使农村集体土地产权关系不明晰。目前农村土地虽归村民集 体所有，但与国外的土地私人所有权制度相比，我国的集体土地所有权被认为是残缺的。 原因在于：现行法律禁止集体土地出让、出租用于非农业建设，集体土地所有者不得擅自 改变土地用途，其向非农用地者提供土地使用权必须经人民政府审批；农村集体组织禁止 购买国有土地，也不能将集体非农用地进入市场上流通，但政府可强制征用集体土地。 另外，按照现行法律，农村土地也存在着权属模糊的问题。中华人民共和国民法通 则规定：“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业 集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已属于乡( 镇) 农民集体经济组织所有的，可 以属于农业集体经济组织所有。 从以上法律条文可以看出，我国的农地所有权主体既可 以是村农业生产合作社等农业集体经济组织，也可以是乡( 镇) 农民集体。那么，农民集 体与农民集体经济组织怎样区别，农民集体经济组织与村民委员会又是什么关系，法律关 系并不清楚。 2 2 3 与政府官员业绩追逐及寻租行为相关 在当前体制下，政府官员升迁是与其在任内所做出贡献密不可分的，考核的最主要指 标是g d p 、经济增长率、财政收入增长等情况。一些地方官员在畸形政绩观驱使下，利用 现行征地制度的缺陷和其掌管地的主导权，把土地当作第二财政，以地生财，赚取“快钱 ， 从而出现了“低征高卖 现象，即一方面用计划经济时代办法低价随意征用土地，不管是 用于公共利益需要的征地，还是经营性的征地，政府一律以低价强制征用农民土地。另一 方面用市场经济的手段高价供地，这就形成了征地越多，所获得土地的收益就越大，用土 地谋取暴利，已经成为一些单位和个人“寻租 的手段，这就是“圈地风 愈演愈烈的根 源引。 武汉科技大学硕士学位论文第7 页 2 2 4 被征地农民就业竞争力弱 农民长期从事简单农业劳动，技能单一，加上自身素质低于城镇居民，大部分被征地 农民为初中水平甚至以下。他们失去土地后无法适应市场化就业机制，更缺乏市场就业的 必要技能，加上目前就业市场的不完善，政府对被征地农民就业的歧视政策，更缺乏针对 他们的就业促进机制，以及被征地农民就业思想的陈旧落后等等因素，导致目前处于劳动 年龄段的被征地农民再就业率低h 3 。 第8 页硕士学位论文武汉科技大学 第三章失地农民社会保障制度构建的必要性与可行性 3 1 构建失地农民社会保障制度的必要性 进入新世纪新阶段，我国发展呈现一系列新的阶段性特征，主要是：经济实力显著增 强，同时生产力水平总体上还不高，自主创新能力还不强，长期形成的结构性矛盾和粗放 型增长方式尚未根本改变；社会主义市场经济体制初步建立，同时影响发展的体制机制障 碍依然存在，改革攻坚面临深层次矛盾和问题；人民生活总体上达到小康水平，同时收入 分配差距拉大趋势还未根本扭转，城乡贫困人口和低收入人口还有相当数量，统筹兼顾各 方面利益难度加大；协调发展取得显著成绩，同时农业基础薄弱、农村发展滞后的局面尚 未改变，缩小城乡、区域发展差距和促进经济社会协调发展任务艰巨；社会主义文化更加 繁荣，同时人民精神文化需求日趋旺盛，人们思想活动的独立性、选择性、多变性、差异 性明显增强，对发展社会主义先进文化提出了更高要求；社会活力显著增强，同时社会结 构、社会组织形式、社会利益格局发生深刻变化，社会建设和管理面临诸多新课题；对外 开放日益扩大，同时面临的国际竞争日趋激烈，发达国家在经济科技上占优势的压力长期 存在，可以预见和难以预见的风险增多，统筹国内发展和对外开放要求更高。建立失地农 民社会保障制度是落实城乡统筹战略的具体体现党的十七大明确提出，解决“三农问题 必须坚持科学发展观。这就是要就是要对农业和农村经济结构进行战略性调整，提升农业 竞争力，为农村经济发展开拓新空间，为农民增收开辟新途径。当务之急，就是必须创造条 件，更多的失地农民，在工业化、城市化的牵引下完成人口与资源的优化组合。因此，要充 分认识到城市化进程中农民失地是现代化建设的需要，科学、合理地离开土地，不仅符合政 府的意愿，也是多数农民的意愿和要求。但在具体操作中也应充分认识到，相当一部分失地 农民在城市化进程中形成了新的无保障的社会困难体他们的身份虽已转为城市居民，但他 们本身却因缺乏城市的社会和生活基础，而缺乏城市的社会认可度，被排斥在城市生活的 圈子之外。这种尴尬使得大多数失地农民失地又失业，再加上享受不到城市居民应有的待 遇和福利，心理上逐渐失衡。各级政府应充分认识土地对农民具有生产资料和社会保障的 双重功能，是农民的命根子。在大量土地被征用后各级政府必须做好补偿工作，并充分考虑 到失地农民今后的经济来源和生活保障问题。这是落实全面建设小康社会、城乡统筹发展 战略的具体体现。 3 1 1 保障失地农民基本权益 建立失地农民社会保障制度是对失地农民基本权益的有效保障。中华人民共和国土 地管理法、中华人民共和国农村土地承包法等法律已经赋予了农民集体对农村土地和 城市郊区土地的所有权与农民对土地的使用权、承包经营权等的土地财产权。但是，在征 地和农地转用过程中，作为拥有土财产权的农民却基本上没有知情权、发言权和参与权，农 武汉科技大学硕士学位论文第9 页 民处于不利的谈判地位，或根本就没有谈判的权利，而只能被动地接受土地交易的结果，农 民的土地财产权受到严重侵犯。目前，失地农民反映最强烈、抱怨最大的问题是土地补偿 费和安置补助费标准过低。按现行l ：中华人民共和国土地管理法规定，土地补偿费按照 被征地时该耕地前3 年的平均产值的6 1 0 倍支付，安置补助费按照前3 年平均产值的4 6 倍支付，安置补助费最高不超过被征用前3 年平均年产值的1 5 倍，土地补偿费和安置补助 费的总和不得超过土地被征用前3 年平均年产值的3 0 倍4 。这种补偿费和安置费标准没有 充分考虑土地财产的实际价值和土地市场供求状况，土地交易没有完全按照市场交易规则 进行。这个规定只限定了最高价，却没有规定最低保护价且大都采用单一的货币安置方式， 带有明显的计划经济色彩，仅仅站在保护“国家建设的角度，却较少顾及对农民权益的保 护。对失地农民的居住安顿、重新就业、生活观念和生活习惯转变等问题也未予考虑。另 外，按照法律规定，土地补偿费是补给集体经济组织的，安置补助费是补给安置单位的，农 民只能得到地上附着物和青苗补偿费。农民失地补偿偏低，再加上补偿款迟迟不能到位，补 偿得不到保障，导致生活难以维持，从而直接导致农民的生存和发展权受到损害。低标准的 土地补偿安置费很难从根本上解决失地农民长期稳定的生活问题，许多农民由于缺乏技能， 在失去土地的同时也失去了谋生的手段。相当多的失地农民在拿到以货币形式发放的低标 准的、一次性的土地补偿费和安置补助费后，虽然盖起了新房，但已无钱参加各种社会保 障。许多失地农民虽然得到了相应的补偿，但生活状况并没有得到改善，甚至还会恶化。总 体上说，在现行的法律、制度和政策框架内，农民无法充分合理地利用土地财产权谋生和发 展，失地农民很难或很少获得土地的增值收益。因此，建立失地农民的社会保障制度成为维 护失地农民基本权益的有效保障。 3 1 2 保持社会稳定和经济发展 在工业化和城市化的过程中，由于上述的各种原因，失地农民一直徘徊在社会保障这 张安全网之外。面对这样庞大的一个群体，如果社会保障问题得不到较好地解决，将对社 会稳定团结构成相当大的压力，必须引起高度重视。中国社科院发布( 2 0 0 5 年中国社会蓝 皮书预测，失地农民引发社会矛盾在困扰中国六大问题中居首位。2 0 0 4 年1 3 0 多起农村 群体性突发事件，有8 7 起是因农民失地引发的冲突。调查表明，农民维权重心已经从税 费负担转到土地纠纷引发农民失地又失业的问题上。据国土资源部的一份资料显示，2 0 0 3 年上半年群众反映征地纠纷、违法占地问题，占信访接待部门受理总量的7 3 ；其中4 0 9 6 的上访人诉说的是征地纠纷问题，这里面又有8 7 的上访者反映的征地补偿安置问题。根 据司法部对近年来民事和刑事犯罪案件研究成果表明，个显著特点是流动人口犯罪比例 高，主要是由于农村大量失业人口过剩供给，生活没有基本保障造成的。由于失地农民离 城市近，群体性强，失地农民问题没有解决得好，很可能引发社会矛盾。来自国家信访局 的资料显示，国家信访局2 0 0 2 年受理土地征用的上访问题中，大部分聚焦在失地失业问 4 廖小平，中国失地农民研究，社会科学文献出版社，2 0 0 5 年，第1 8 8 页 第1 0 页硕士学位论文武汉科技大学 题上。因征地拆迁造成的“三无农民正日益成为社会稳定的巨大隐患和经济发展的重大 难题嘲。 3 1 3 健全社会保障体系 失地农民社会保障作为农村社会保障的一个子体系，是整个社会保障体系的重要组成 部分，没有失地农民的社会保障是不健全的社会保障。然而，由于种种历史和现实的原因， 我国农村特别是失地农民的社会保障发展严重滞后，有相当部分的社会保障内容将整个失 地农民排除在外，这不符合“国民待遇 的要求。有资料显示，改革开放以来，占我国总 人口6 0 的农民的社会保障支出仅占全国社会保障费的1 1 ，而占全国4 0 的城镇居民却占 8 9 的社会保障费，城市人均享受的社会保障费是农村人均的1 2 倍之多，两者差距之大己 超过世界上任何一个国家。随着市场经济的建立，国家经济实力的增强，我们完全有必要 也有可能为失地农民建立与之相适应的失地农民社会保障体系，以弥补整个国家社会保障 体系存在的断裂和重大缺陷。 3 2 构建失地农民社会保障的可行性 3 2 1 构建失地农民社会保障制度具有坚实的经济基础 我国整体经济处于快速发展时期，根据国家统计局发布的公告，经最终核实，2 0 0 8 年 我国g d p 现价总量为3 0 亿元。财政收入达6 1 3 万亿元，进行国民收入再分配的能力和手 段都已具备。农村经济日益发展，农民收入逐步提高，处于城市边缘区的失地农民城乡差 别正在缩小。因此，我国建立失地农民养老保险制度的物质基础已初步形成。 著名经济学家库兹涅茨在其现代经济增长一书中指出：“城市和乡村之间人口分 布方式的变化，即城市化的过程 。沃纳赫希认为“所谓城市化就是指以人口稀疏、空 间上相当均匀遍布、劳动强度很大且个人分散为特征的农村经济，转变成为具有基本对立 特征的城市经济的变化过程。城市经济的基本特征是密度大，商品和服务生产专业化一 5 。可见农民的市民化、进而产业的非农化，是城市化进程中的必然产物。也就是说，农民 从土地上被剥离出去，是任何发展中国家在经济现代化过程中都要必然经历的阶段。但是， 这里有个前提，即农民同土地的分离与农民的市民化以及产业的非农化，三者必须同步进 行，如此才能协调城乡发展，带来经济和社会的共同进步哺1 。 5 沃纳赫希，城市经济学，中国社会科学出版社，1 9 9 0 年版，第2 5 2 6 页 武汉科技大学硕士学位论文第11 页 3 2 2 构建失地农民社会保障制度具有强大的政治基础 随着市场经济体制的建立，政府已逐渐淡出直接的经济建设领域，转而承担起社会保 障等市场经济不可或缺的制度建设职能。在中国共产党第十七届中央委员会第三次全体会 议公报中，有这样一段话：“农业基础仍然薄弱，最需要加强；农村发展仍然滞后，最需 要扶持；农民增收仍然困难，最需要加快。我们必须居安思危、加倍努力，不断巩固和发 展农村好形势。一 “三农 问题已引起政府的高度重视，对于解决失地农民的生活保障，据预测2 0 2 0 年 我国失地农民总数将达l 亿人以上。民进中央建议国务院尽快制定失地农民社会保险条例， 逐步建立完善失地农民的社会保障法律制度。 民进中央认为，正在修订的土地管理法拟增加针对失地农民的征地补偿和社会保障的 相关条款，但作为一部土地管理的专门法律，不宜对失地农民的社会保障规定过细。因此， 出台一部包含失地农民就业、养老、医疗等内容的专门法规就显得十分必要。而社会保险 法( 征求意见稿) 作为社会保险领域的“基本法 ，在现有条件不成熟的情况下，对失地农 民这一特殊群体没有专门条款规定。 因此，民进中央建议出台一部过渡性的行政法规，将失地农民社会保险纳入法制轨 道，并逐步融入统一的城镇社会保险制度中。 3 2 3 构建失地农民社会保障制度具有广泛的群众基础 随着农村经济的发展、城市化的冲击，农民的传统养儿防老的观念已经发生了很大变 化，农民要求参加养老保险的意愿越来越强。据2 0 0 3 年在全国范围内开展的“劳动与社 会保障抽样调查显示，当前农民愿意依据自身经济条件参加现行农民社会养老保险制度 的达到8 3 。对安徽桐城的调查也表明，农民养儿防老的观念呈弱化趋势，而希望通过参 加社会保险解决自己养老问题的意愿则不断增强，特别是以产粮为主的地区农民愿意以粮 食换保障参加养老保险的比例高达7 8 2 。这说明现行社会保障体系不可忽视农民的养老 保险要求，建立失地农民养老保险具有一定的参保基础。 第1 2 页硕士学位论文武汉科技大学 第四章各地失地农民社会保障制度模式分析 土地对农民来说，不仅是农民集体所有的生产资料，而且是广大农民生存、发展和保 障的重要基础。在城市化推进的过程中，失地农民己逐渐形成一个特殊的弱势群体，进而 成为影响社会稳定的一个重要因素。随着中国工业化和城市化进程不断推进，大量因征地 而失去土地的农民，急丧失了拥有土地所带来的社会保障权利，又无法享受与城市居民同 等的社会保障权利，使得失地农民成为既有别于一般农民，又不同于城市居民的弱势群体， 许多失地农民生存和发展面临着种种危机。失地农民存在的种种问题如不及时加以解决， 势必影响国民经济发展，影响社会稳定大局。近年来中国一部分地区在失地农民的社会保 障问题上有一些探索和研究同时也产生了一些相对成功的安置模式。同样国外一些发达地 区同时也产生了安置补偿模式和方法也值得我们借鉴和学习。深入分析和研究这些实践模 式的优势和不足，有利于我们探讨研究新形势下我国如何构建失地农民的社会保障体系。 4 1 浙江模式 随着浙江省工业化、城市化进程加快，广大农村尤其是城乡结合部的农民越来越多地 失去了他们赖以生存的土地。而现行货币补偿政策又无法解决其未来基本生活保障问题。 如何建立一套新的符合这一特定人群的保障体系是浙江省近年来着力解决的重要方面。 4 1 1 近年来浙江省失地农民基本状况 浙江省在城市化进程中，失地农民的数目急剧上升。据省国土资源厅测算，仅1 9 9 9 年到2 0 0 3 年底，全省共征用各类农村集体土地达2 2 1 0 2 万亩，失地农民达2 0 0 万人次以 上。大批农民的土地被征用后，出现了一些不容忽视的问题，主要表现在：( 1 ) 生活长远 没有保障。浙江省征用农民土地普遍采取一次性货币化补偿方式，且补偿标准偏低，加上 多数农民消费的短期行为和理财能力有限，致使货币化补偿难以解决失地农民的长远生 计。( 2 ) 缺乏就业竞争力。目前全省失地农民达到2 0 0 万以上，处于劳动年龄段的人员约 占5 6 。由于这部分群体普遍文化水平低，缺乏专业技能，他们对既失地又失业缺少心理 准备和应变能力，加上目前我国整体就业形势严峻，失地农民就业十分困难，特别是“4 0 “5 0 以上人员就业则更加困难。( 3 ) 缺乏社会保障、不稳定因素增加。众所周知，土地 是农民最基本的生产资料和社会保障手段，广大农民在普遍缺乏社会保障的情况下，失去 了土地就处于失业状况，意味着失去了最后一道生活保障线。故大多数失地农民对前途感 到彷徨、迷茫，加上征地总体上对他们的货币补偿标准较低，无业闲散的失地农民信访和 集体上访事件急剧上升，成为容易引发社会不稳定的重要因素。 4 1 2 浙江省解决失地农民基本生活保障的思路和特点 武汉科技大学 硕士学位论文第1 3 页 为解决失地农民基本生活保障问题，2 0 0 2 年底，浙江省政府关于加强和改进土地征 用工作的通知提出，从2 0 0 3 年起在全省各地要建立失地农民基本生活保障。该通知对 失地农民基本生活保障的定位、参保对象、资金筹集、享受标准等作出了明确规定。为了 贯彻省政府文件精神，2 0 0 3 年5 月，省劳动和社会保障厅、财政厅、国土资源厅、民政厅 和农业厅五个部门联合出台了关于建立失地农民基本生活保障制度的指导意见( 以下 简称指导意见) 。同年8 月，省政府召开全省社保工作会议，把这项工作作为一个重要 方面再次全面部署。之后，省政府又颁布了加快建立失地农民社会保障制度的通知， 进一步明确了做好此项工作的指导思想、基本原则、制度设计的基本要求和相关配套措施。 第一，政府把解决失地农民社会保障定位在基本生活保障上，提出了建立相对独立的 基本生活保障举措。这个举措有如下特点：( 1 ) 既独立又相关联。失地农民基本生活保障 制度，既区别于“统帐结合的“城保模式，又区别于个人积累的“农保一模式和城市 “低保一制度。这种保障模式，既有相对独立性，亦在一定条件下能与城镇社会养老保险 制度相衔接。它是实行“仿城模式社会统筹与个人专户相结合的模式，既强调政府、 集体和个人的共同责任，又明确了待遇享受与缴费水平挂钩，又便于与城镇养老保险相衔 接。社会统筹资金由政府出资，从土地出让金中列支；个人专户资金由集体和个人缴费构 成，集体出资部分从土地补偿费中列支，个人承担部分从征地安置补助费抵缴。( 2 ) 覆盖 范围广、涉及内容全面。基本生活保障对象不仅是劳动年龄段以上的人员，而且包括劳动 年龄段内和劳动年龄段以下人员，是将所有被征地对象均纳入保障范围，从而体现了社会 保险的公平性、广泛性原则；不仅涉及失地农民的基本养老保障，而且涉及失地农民的就 业培训、失业、“低保、医疗等方面。 第二，明确保障对象，突出重点，分类处理。按中华人民共和国农村土地承包法 的相关规定，失地农民基本生活保障对象为被征地时的在册农业人口。同时，对失地农民 的核实，还需要经过村集体经济组织或农民代表大会讨论，乡政府核准后确定。按照 指 导意见精神，对失地农民生活保障要区别对待，根据不同的年龄段，实行不同的保障措 施，保障重点是劳动年龄段内特别是劳动年龄段以上人员；对失地农民基本实行三类保障 方式：( 1 ) 对劳动年龄段以下人员的保障( 1 6 周岁以下人员) ，主要是一次性发给征地安 置补偿费。( 2 ) 对劳动年龄内人员的保障( 男1 6 6 0 周岁、女1 6 - 5 0 或5 5 周岁) ，主要是 促进就业。( 3 ) 对劳动年龄段以上人员的保障( 男6 0 、女5 0 或5 5 周岁以上人员) ，直接 实行养老保障，定期领取养老金至终身。 第三，多渠道筹集资金，专户管理。建立失地农民基本生活保障制度所需资金，由政 府、集体个人共同承担，其中政府出资比例一般不低于基金的3 0 ，可先从土地出让金等 政府性资金中列支：村( 组) 集体经济和个人承担7 0 ，从土地补偿费、征地安置补助费 中列支和抵缴。同时，对政府、集体和个人出资总额及风险准备金，统一由当地国土资源 部门在征地费用拨付过程中负责统一缴扣，及时足额转入当地财政部门开设的社保专户 中，并抄送给承担该项工作的相关职能部门，以确保失地农民基本生活保障费在规定时间 第1 4 页硕士学位论文武汉科技大学 内全部到位。 第四，明确待遇享受标准。指导意见指出，保障对象享受待遇与缴费水平挂钩， 原则上要略高于城镇居民最低生活保障标准，或比照当地城镇职工失业救济标准确定，以 保证失地农民基本生活保障有一个明确的底线。 第五，高度重视失地农民就业再就业工作。为消除失地农民失地又失业现象的发生， 指导意见要求各地高度重视他们就业再就业工作，采取有效措施，包括从征地调节基 金中拿出专项经费，采取灵活多样的方式对失地农民进行职业培训，提高其就业竞争力。 同时，对失地农民中的自谋职业和自主创业，以及用人单位吸纳失地农民中就业困难者， 给予适当的政策支持，所需经费从土地征用费中解决。 第六，在医疗保障方面，这是涉及失地农民基本生活保障的一个重要内容。指导意 见要求各地“切实关心他们的医疗保障，从各地实际出发，采取多种多样方式逐步予以 解决7 1 。 从目前浙江省各地已经建立失地农民社会保障制度的市、县来看，其保障形式基本上 有四种类型。 第一种养老保险型。该模式参照城镇职工基本养老保险模式的相关规定，在测算的基 础上，确定缴费基数、比例和年限，一次性缴费后把劳动年龄段内和劳动年龄段以上的失 地农民纳入城镇养老保险体系中。对没有达到劳动年龄段的人员，仍按征地补偿规定一次 性发给征地安置补助费。该模式强调权利与义务相对等原则，保障水平相对较高。如嘉兴 市支付标准为每人每月3 9 8 元。 第二种基本生活保障型。该模式对不同年龄段的农民采取不同的保障政策。一是对劳 动年龄段以上的失地农民( 即达到退休年龄人员) ，实行个人专户与社会统筹相结合方式。 个人专户资金由集体与个人缴费构成，记账利率按实际收益率或不低于一年期银行同期存 款利率确定；社会统筹资金由政府出资建立。待遇给付时，先全部从个人专户中支取，当 个人专户资金用完后，再由社会统筹账户支付。二是对劳动年龄段的失地农民，只建立个 人专户。在其就业前，可从征地调节金或征地安置费留存中发放不超过两年的生活补助； 补助期满后仍没就业并符合城市“低保”条件，纳入城市“低保”范畴；就业后按规定参 加城镇基本社会保险，其个人专户储存资金可按城镇职工基本养老保险的政策规定进行衔 接和拆算；就业后又失业者，将其纳入失业保险范畴，不再享受生活补助；因年龄偏大或 其他原因不能就业的人员，到达领取养老金的年龄时，可享受与劳动年龄以上人员相同的 养老保障待遇，其个人专户也与之相衔接，进行相应调整。三是对征地时未达到劳动年龄 段的人员，按征地补偿规定次性发给安置补助费。 第三种社会保险加生活保障型。此模式与第二种模式比较类似，只不过保障水平介于 社会保险型和生活保障型之间，衢州等地主要采取此办法。衢州对纳入保障人员的缴费分 为两档，a 档3 7 0 0 0 元，b 档3 3 0 0 0 元，支付标准a 档每人每月2 3 0 元，b 档每人每月2 0 0 元，并且方法标准每年增加5 元。 第四种“双低 保障型。考虑到失地农民收入低、政府财政承受能力和未来向城市养 武汉科技大学硕士学位论文第1 5 页 老保险制度接轨的需要，杭州和台州两地按照浙江省基本养老保险的“低门槛进入，低标 准享受 的“双低弦办法来实旌。在测算的基础上，确定缴费基数、比列和年限。一次性 缴费后把劳动年龄段内和劳动年龄段以上的失地农民纳入城镇养老保险体系中。对没有达 到劳动年龄段的人员，仍按征地补偿规定一次性发给征安置补助费。如杭州市对劳动年龄 以上人员一次性缴费4 6 万元后，其养老支付标准