（社会保障专业论文）中国农村养老保障制度探索研究.pdf

东j lj j i 范大学硕士学位论文 摘要 我国是农业大国，随着人口老龄化浪潮的来临，农民养老是我国现代化过程中不 可避免的问题，虽然我国农村社会养老保障制度建设已经初步取得了一定成效，但试 点改革出现很多问题，要解决广大农民老有所养、老有所靠的问题，就需要加快建立 和完善农村社会养老保险制度，用现代社会保障制度代替传统的土地保障和家庭保 障。因为只有这样才能促进农村经济社会协调发展，保持社会稳定，是构建和谐社会 的重中之重。所以说建设和完善我国新型农村社会养老保障制度，依然任重道远。我 国农村社会养老保险制度长期以来一直没有探索出一条可行之路，原因有制度设计本 身的缺陷，也有执行过程中产生的矛盾和问题。 笔者认为若要建立一个完整的新型农村养老保障制度必须包括：农村新型养老保 险，家庭养老保障，最低生活保障制度，以及农村老年人福利在内的几个大方面。所 以本文从对我国农村养老保障的历史研究入手，通过对我国政治经济大环境的变化下 我国农村养老保障事业的发展历程来探索和研究适合我国目前和具有可持续发展的 农村养老保障体系建设。本文针对我国试点地区目前出现的一些问题进行走访和调 研，通过数据分析等社会科学的研究方法来分析我国目前农村养老保障制度的缺陷， 找出问题的根源，结合我国目前社会、经济、法律的大环境来探索出一条适合我国农 民的养老保障模式。进而促进农村经济社会协调发展，保持社会稳定，所以说建立完 善新型农村养老保障制度是构建和谐社会的重中之重。 关键词：社会保障；农民；新型农村养老保险；老有所养 东- t i ：n 范大学硕士学位论文 a b s t r a c t c h i n ai sab i ga g r i c u l t u r a lc o u n t r y w i t ht h ea r r i v a lo ft h ew a v eo fp o p u l a t i o n a g i n g f a r m e r si nc h i n a sm o d e r n i z a t i o np r o c e s so fo l d - a g ep e n s i o ni s i n e v i t a b l e p r o b l e m s a l t h o u g hc h i n a sr u r a ls o c i a lo l d a g es e c u r i t ys y s t e mh a sb e e ni n i t i a l l y a c h i e v e ds o m es u c c e s s t h ep i l o tr e f 0 1 t na r eal o to f p r o b l e m s t os o l v et h em a j o r i t yo f f a r m e r ss e c u r i t yf o rt h ee l d e r l yr e l yo nt h ei s s u e ，o nt h en e e dt os p e e du pt h e e s t a b l i s h r n e n ta n di m p r o v e m e n to fr u r a ls o c i a le n d o w m e n ti n s u r a n c es y s t e m w 色 s h o u l du s em o d e ms o c i a ls e c u r i t ys y s t e mt or e p l a c et h et r a d i t i o n a ll a n dp r o t e c t i o na n d f a m i l ys e c u r i t y b e c a u s et h i si st h eo n l yw a yt op r o m o t er u r a le c o n o m i ca n ds o c i a l d e v e l o p m e n t ，t h eo n l yw a y t ok e e ps o c i e t ys a f ea n ds t a b l e s o ，t h ec o n s t r u c t i o na n d i m p r o v e m e n to fc h i n a sn e w r u r a ls o c i a lo l d - a g es e c u r i t ys y s t e mi ss t i l lal o n gw a yt o g o ib e l i e v et h a tt h ee s t a b l i s h m e n to fac o m p l e t en e wt y p eo fr u r a lo l d a g es e c u r i t y s y s t e mm u s ti n c l u d e ：t h en e w t y p er u r a lo l d a g ei n s u r a n c e t h ef a m i l yo l d a g e s e c u r i t y t h er u r a lr e s i d e n t sa n dw e l f a r eo ft h ee l d e r l yi nr u r a la r e a s t h e r e f o r e ，if i r s t e x a m i n et h eh i s t o r yo fc h i n a sr u r a lo l d a g es e c u r i t yr e s e a r c h c h i n a sp o l i t i c a la n d e c o n o m i ce n v i r o n m e n to fr u r a lo l d a g es e c u r i t yi nc h i n au n d e rt h ec a u s eo ft h e d e v e l o p m e n tp r o c e s st oe x p l o r ea n dr e s e a r c hf o rs u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n to fc h i n a 。s c u r r e n ta n dh a sar u r a lo l d a g es e c u r i t ys y s t e m i nt h i sp a p e r , t h ea u t h o rt h r o u g hd a t a a n a l y s i st oa n a l y z ec h i n a sc u r r e n ts h o r t c o m i n g so f t h er u r a lo l d - a g es e c u r i t ys y s t e m b yc o m b i n a t i o nw i t ho u rp r e s e n ts o c i a l ，e c o n o m i c ，a n dl e g a le n v i r o n m e n tt oe x p l o r ea s u i t a b l em o d e lo fo l d a g es e c u r i t yo fc h i n a sp e a s a n t s t h ea u t h o rt h u sc o n t r i b u t i n gt o r u r a le c o n o m i ca n ds o c i a ld e v e l o p m e n t m a i n t a i ns o c i a ls t a b i l i t y s oe s t a b l i s has o u n d l l e wr u r a lo l d a g es e c u r i t ys y s t e mi st h et o pp r i o r i t yo fb u i l d i n gah a r m o n i o u ss o c i e t y k e yw o r d s ：s o c i a ls e c u r i t y ；f a r m e r s ；n e w r u r a lo l d - a g ei n s u r a n c e ；t h ee l d e r l y h a v e b e e nf e e d i n g i i 独创性声明 本人郑重声明：所提交的学位论文是本人在导师指 导下独立进行研究工作所取得的成果。据我所知，除了 特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已 经发表或撰写过的研究成果。对本人的研究做出重要贡 献的个人和集体，均已在文中作了明确的说明。本声明 的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：二鑫么址日期： z 娃7 1 z 必 学位论文使用授权书 本学位论文作者完全了解东北师范大学有关保留、使用学位论文的规 定，即：东北师范大学有权保留并向国家有关部门或机构送交学位论文的 复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。本人授权东北师范大学可以将 学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩 印或其它复制手段保存、汇编本学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名：蚴 日 期：型：! 至：曼乙 学位论文作者毕业后去向： 工作单位： 通讯地址： 指导教师签名：重数 日期： 一 电话： 邮编： 东北师范大学硕士学位论文 己i喜 ji口 农村养老保障问题是当前农村迫切需要解决的问题之一。本文研究的目的就 是要在我国建立完善农村社会养老保障制度，因为只有建立了完善的农村养老保 障制度才能真正有利于社会的稳定，切实的解决“三农”问题，并且对计划生育 这一基本国策有着重要的指导意义和实际意义。既然农村养老保障的政策如此之 重要，那么笔者在研究这一领域的时候就需要脚踏实地的去调研、去求证、去分 析，用数据说话，利用社会调研的基本知识来反映我国农村养老保障的现状，进 而通过一系列的社会学研究范式通过吉林省的农村养老现状来探索我国农村养 老保障模式。本文研究的意义在于解决农村养老保障问题就是解决农民的最基本 要求的问题，也是解决农村社会保障问题的一把钥匙。因而，研究农民养老保障 问题是现实的需要、发展的需要，具有现实性和前瞻性。市场经济在给农村带来 发展机遇的同时，也对农村家庭养老保障提出了挑战，传统的家庭养老难以应对 新形势下农民对养老保障的需求。受经济发展水平和城乡二元经济结构的制约， 政府和社会对养老资源的供给有限，短时间内建立覆盖全面和种类齐全的的社会 保障制度还不现实，农村养老保障需要方式和制度上的创新，建立农村养老保障 应该因地制宣，应该是多元化、多层次的。 我国农村社会养老保险制度长期以来一直没有探索出一条可行之路，原因有 制度设计本身的缺陷，也有执行过程中产生的矛盾和问题。我国的许多学者从农 民的职业和身份的二重性入手，把农民分成四种：种养农民、城市农民、乡镇企 业职工和失地农民。继而通过对我国农民养老保障的界定以及对当前研究的综 述，对农民社会养老保险进行实践分析。同时，许多学者否定了社区养老保障这 一初级的社会养老保障模式，对社会养老保险的试点工作也进行了点评，归结起 来我国农民社会养老保障陷入困境的主要原因并不在于政府财力不足和二元户 籍制度的制约，其根源在于农民与市民两大利益集团力量的失衡和政府责任的缺 失，而农民社会主体地位低下则是使农民社会养老保障陷入泥潭的关键。针对这 一现象，很多学者都从农民分化下的社会养老保障制度开始初探，构建了分层次 养老保障的模式及框架。并且指出农民养老保障制度的建设并不是孤立的，如农 民的收入水平、负担状况，乃至医疗、教育等制度改革密不可分，因而，很多学 者也提出对以上几个方面进行配套改革，以适应我国农村养老保障体系的构建和 发展。 东北师范大学硕士学位论文 一、我国农村养老保障的历史演变 ( 一) 建国前农村养老保障历史考察 在中国这样一个传统型农业社会，基本的养老模式是家庭养老。中国古代老 年人在家庭的生产和分配等经济活动中起着举足轻重的作用。首先，掌管物质生 产是家长的主要职能。其次，劳动成果归属于家长。再次，家长主持家庭的财产 分配。这样的家庭自然经济具备了保障老年人基本生活的条件，虽然当时是小农 经济，但是土地相对比较丰富，生产力水平已经使产品略有剩余，一家人只要正 常地劳动，完全可以保障老年人达到温饱的水平。所以说在古代中国老年人的养 老问题主要是有家庭内部解决，政府在农村养老保障中不承担主要的经济责任， 只是采取一定的社会养老措施作为补充。其主要从道德教育和立法上对老年人的 养老进行保障。其中，中国古代的法律财产制度上对老年人提供物质上的保障。 比如，唐朝的律例疏议中有：“凡同居之内，必有尊长，尊长既在，子孙无 所自专，若婢幼不由尊长，私取用当家财物者，处罚。同时，国家也承担一定 的养老任务。唐代杜佑编写的通典卷六十七养老中说：“人君养老有四 种：一是养三老五更；二是子孙为国死难而王养死者父母；三是致仕之老；四是 引户校年，养庶人之老。 我国古代很多朝廷为了救济老年贫穷无依靠的人，由 各级政府设立了“悲田院”、“福田院”、“居养院 、“养济院”等，对无依无靠、 无家可归者实行收养，体现了古代社会慈善事业的社会保障功能。叫这些保障功 能也是国家从安定的角度出发，为了不使农民在灾荒之年因为生计而揭竿而起， 对抗朝廷。所以说封建社会慈善事业和农民养老保障的出发点是为了国家的安 定、为了统治者的利益，而不是真正的为了农民的养老问题，这就使得政策的制 定和安排只能给老年农民提供维持生命的最低保障，并且当时农村养老保障制度 不力求发展和创新，统治者不会花费精力在提高老年人保障待遇上，可以说当时 的农村养老保障是一种消极的社会政策。 进入工业社会以后，工人作为新的社会阶层在社会中占有的地位越来越重 要，社会结构也越来越复杂。而这一时期农村老年人的养老保障就由单一的家庭 姜向群老年社会保障制度 m 中国人民大学出版社，2 0 0 5 ，4 2 东北师范大学硕士学位论文 保障走向社会化，复杂化，加之社会其他群体对保障的需求，促使国家建立完善 的社会保障体系。这就说明农村养老保障和其他社会保障项目一样，也是随着社 会的形态变化而变化的，这一变化是漫长的，也是不断探索前进的。 ( 二) 我国农村养老保障方式形成阶段 农民养老保障方式的形成主要是指从1 9 4 9 年中华人民共和国成立到1 9 7 8 年党的十一届三中全会的召开。新中国的成立才使得包括农民阶级在内的人民当 家做了主人，建立和发展社会保障，农民养老保障从理想阶段变为现实。新中国 成立后，农民阶级经历了土地改革、互助组、合作社和人民公社时期，与产品经 济、计划经济相适应，生活状况有了较大改善和提高，但总体水平不高，基本上 处于一种平均主义状态。这个时期形成的农民养老保障方式主要是三种：家庭养 老保障方式、集体养老保障方式、集体和国家相结合的养老保障方式。 人民公社是这个阶段的典型和成熟时期，把公社里的老年人生活的差异性和 共同性作为养老保障的主要依据。同时反映了人民公社时期农民养老保障的不同 方式。一种主要是以“五保户 为典型代表的集体养老保障方式，由集体生产队 对无子女依赖的老人进行供养；一种是家庭养老保障方式，大多数老年农民采取 的是这种方式养老；还有一种是以农村敬老院的老年农民的养老保障为典型代表 的集体和国家相结合的养老保障方式，这种养老保障方式是指国家给予农村的救 济和优抚保障及社会福利与农村集体对生活困难的老年人的帮助、照顾相结合， 使老年农民能够安度晚年。其中，社会救济、优抚保障、社会福利等并不直接表 现为养老保障方式，而是属于基本的社会保障范畴，并构成了农村养老保障的基 础。没有这个基础，农村的弱势群体，特别是有困难的老年人将失去生存保障的 基础。因此国家的社会救济、优抚保障、社会福利等政策法规和实际措施同农村 集体的进一步的贯彻实施，就构成了国家和集体相结合对部分老年农民的养老保 障方式。 ( 三) 我国农村养老保障发展阶段 随着十一届三中全会的召开，我国农民养老保障方式也进入到了新的发展阶 段。在1 9 8 2 年的宪法上确认了老年人的养老保障制度。1 9 9 6 年通过的中华人 民共和国老年人权益保障法中也规定了农村老年人养老保障的相关内容。另外， 。罗志先，铝洁农村社会养老保险手册 j 中国社会出版社，2 0 0 8 ，2 东北师范大学硕士学位论文 国家制定和实施了农村五保供养工作条例使对农村养老保障的工作规范化和 制度化；1 9 7 8 到1 9 9 0 年国家对农村养老保障的支出大幅度增加，使我国养老保 障事业得到了很大程度的发展。1 9 8 9 年全国1 9 个地区进行了农村养老保险制度 的试点工作，积累了大量的养老资金，这一阶段的养老保险被称为“老农保 ， 这种制度在设计中就存在了缺陷，政府责任不到位，财政投入不够，缺乏公共财 政的支撑。并且参保主要由个人缴费，而农民收入较低且不稳定，个人缴费难以 持续。再者保障水平低，根本不能满足老年人的生活需要，加之管理不到位，使 之与1 9 9 2 建立的新农保参保人数不断上升形成鲜明对比，但是1 9 9 8 年以后农村 养老保险体制改革则陷入停顿状态，至2 0 0 5 年参保人数又逐渐增多。在十七届 三中全会颁发的中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定中巩固 “新农保”制度，这一制度的建立使农村社会保障制度更加完善，城乡社会保障 体系更加完整。固 王章华关于新型农村养老保障模式的思考 j 南昌大学学报，2 0 0 9 ，3 4 东北师范大学硕士学位论文 我国农村养老保障主要方式 ( 一) 农村家庭养老保障 1 农村家庭养老保障的必要性 家庭养老保障作为一种非正式的制度安排，它的存在具有一定的合理性，这 是一种源于亲情使养老资金和服务在代际之间转移的形式，这种模式是自古以来 养老保障的主要支撑点，在当今社会，大力发展社会养老的同时，这种养老模式 也是不可或缺的。首先，家庭养老保障能够弥补社会养老的不足。虽然社会养老 和家庭养老在经济上有一定的替代性，但是就中国的养老保障事业的发展程度来 看，城乡和供养标准都存在差别，并且按照普惠制养老保障模式的选择，社会的 养老保障体系只能满足老年人的基本生活，目前还达不到满足老年人的全面要 求，所以家庭养老对于老年人经济方面的支撑是十分重要的。其次，家庭养老所 带给老年人的更多的是精神上的慰藉和关怀，这点是农村社会养老所无能为力 的。也就是说，单纯的物质保障并不能完全满足老年人的养老需求，所以许多国 家都曾经将养老方式定为：以家庭养老保障为主，以社会养老保障为辅。我国在 中华人民共和国国民经济和社会发展“九五计划”和2 0 1 0 年远景目标纲要 中指出“农村养老以家庭保障为主，坚持政府引导与农民自愿，发展多种形式的 养老保险 。这足以说明家庭养老保障在老年人保障事业中的地位。第三，老年 人对养老保障方式的选择也趋向于家庭养老保障，这就老年人自身来说，家庭养 老是老年人的一种自然选择与精神选择。固 2 农村家庭养老保障方式的衰退 农村家庭养老保障的衰退主要源自全球人口老龄化的趋势，家庭养老在养老 的内容和力度上都有明显的衰落趋势。从国家统计局的数据来看，农村老年人的 抚养比例从1 9 8 2 年的7 9 7 上升到2 0 0 8 年的1 1 3 ，专家预测到2 0 1 3 年，总体 抚养比占劳动年龄人口的比例会达到最低点3 8 8 ，随后将因老年抚养比大幅度 雹万克德世纪之交的中国农村养老问题透析 j 人1 ：3 学刊，2 0 0 0 ，1 5 东北师范大学硕士学位论文 提高而使社会总体养老负担迅速加重。 这说明养老保障的代际支撑已经出现问 题，况且我国目前还未达到人口老龄化的高发期，今后的道路该怎样走，是一个 值得思考的问题。 除了人口老龄化的因素之外，我国目前农村老年的医疗服务需求远远高于子 女所能提供的经济支撑，农村物价指数的提高伴随着医疗服务价格的快速增长， 虽然农民收入有所增加，但是这个幅度远远低于农村老年人的医疗服务需求，这 也是家庭养老减弱的一方面因素。同时，大量的农民工进城，使对老年人的照顾 锐减，年轻妇女成为照顾老年人的主体，所以农村老年人比城市老年人在生活照 料方面的矛盾更加突出。这些都是农村家庭养老保障面临的主要问题。 3 政府在农村家庭保障中的责任 农民选择家庭养老保险具有必然性，但这种养老方式并不完全保障老年农民 的生活所需，尤其是贫困家庭和鳏寡孤独的老年人、养老供养出现纠纷的家庭以 及有大量留守老人的农村，政府的职责是不容忽视的。加之目前我国农村家庭养 老保障的衰弱，政府在家庭保障中的作用就更加重要。政府在引导和保证家庭养 老保障的主要职责有强化家庭养老的道德教育力度，以法律法规来约束家庭成员 的行为，对有老年人的家庭提供所需的帮助，建立农村养老服务机构，同时建立 家庭养老的激励机制，在社会舆论层面给予大力的宣传，弘扬中华民族传统美德。 所以说我国应当探索出多元化、服务性强、普惠与个性化需求相结合的农村养老 保障模式。 ( 二) 农民社区养老保障 社区一词源于城市，农村社区养老保障模式是一种灵活性强以集体经济为依 托的集体养老保障方式，是对家庭养老保障弱化的有力补充。农村社区是农村老 年人生活的村庄，根据农村社区的条件为农村社区内的老人提供必需的养老保障 和社区公共服务，社区的组织者主要是村民委员会及群众团体组织。在农村社区 养老保障中，较为典型的是集体对“三无 老人的“五保 供养制度，目前，在 中国农村开展的农村社区优抚养老保障和老年农民退休和补贴养老保障等形式 张车伟中国人口5 5 年：成就、问题和应对措施 m 2 0 0 4 ，0 9 ，2 4 6 东北师范大学硕士学位论文 多样的社区养老保障。农村社区养老方式具有因地制宜，灵活性高，利于创新的 特点，所以被很多地区所欢迎。 农村社区养老保障机制的最大缺陷是对集体经济的高度依赖性。以农村社区 实施退休和补贴的养老保障模式来看，真正能够享受到这种待遇的农村老年人仅 仅是少数，并且这种待遇能否实施也是根据各地经济情况而定的，其养老覆盖面 积覆盖范围不甚理想，并且退休金的发放也不是很稳定和规范的。并且从目前农 村的发展状况和现行政策来看，依靠集体经济的发展不太现实，在人力和物力上 都达不到理想的水平，比如说大量农民工进城就直接导致了农村人口的失衡，没 有多余的人力资本来为农村社区老年保障服务。所以说要建立和完善农村社区养 老保障机制，还需要政府大力扶持，并将其纳入新农村建设规划，因地制宜，充 分利用当地的资源优势，逐步规范农村社区养老保障形式，建立起可持续的、协 调的社区养老服务机制。 ( 三) 新型农村社会养老保险制度 新型农村养老保险概况 十六大以来，中央逐步加大了解决“三农 问题的力度，在此大背景下，东 部一些地区渐渐恢复了探索建立农村社会养老保险的工作。我国新型农村社会养 老保险制度主要依托政府对农村养老保险资金的投入，加大了公共财政的投入力 度，是按照“个人缴费、集体补助、政府补贴”相结合的模式来对农村老年人进 行保障。 根据党的十七大和十七届三中全会精神，国务院决定，从2 0 0 9 年起开展新 型农村社会养老保险试点。我国新型农村养老保险作要高举中国特色社会主义伟 大旗帜，以邓小平理论和“三个代表 重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展 观，按照加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系的要求，逐步解决农村居民老有 所养问题。新农保试点的基本原则是“保基本、广覆盖、有弹性、可持续。我 国新农保建设的主要目标是探索建立个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的新 农保制度，实行社会统筹与个人账户相结合，与家庭养老、土地保障、社会救助 等其他社会保障政策措施相配套，保障农村居民老年基本生活。新型农村养老保 障的资金来源主要有三个部分：个人缴费、集体补助和政府补贴。通过个人账户 的建立来规范新型农村养老保险的待遇给付。并且国家会根据经济发展和物价变 动等情况，适时调整全国新农保基础养老金的最低标准。国家在此过程中建立健 全新农保会计财务制度，实行收支两条线管理，切实保证资金的安全性。于此同 7 东北师范大学硕士学位论文 时信息技术平台也会为新农保积极服务，以保证新农保档案的长期妥善保存，为 新农保的实施提供技术支撑。这些都意味着我国政府有能力和有决心建立真正能 为农村老年人服务，保障农村老年人生活的新型农村养老保障体系。 2 新型农村养老保险试点工作评述 我国部分经济发达地区在探索建立新型的农村社会养老保险制度的过程中 创新了许多可以借鉴的模式，虽然各地做法不完全相同，但是其核心内容、基本 的制度框架还是基本和国务院对我国新型农村养老保险试点工作的方案一致。新 型的农村社会养老保险模式的特征主要有以下几个方面： ( 1 ) 建立了“个人缴费、集体补助和地方财政补贴 三方分担保险费的筹 资机制。这是新型的农村社会养老保险模式最为显著的特点，也是新农保和老农 保的一个根本的区别。这种多渠道的筹资模式较好地体现了个人、集体、国家三 者在养老保险制度中的责任，因而激发了广大农民参保的热情和积极性。 ( 2 ) 对象的明确和细化。新型的农村社会养老保险制度明确以从事农业生 产的农村劳动力为主，对农村各类企业及其从业人员，要求参加城镇企业职工基 本养老保险。这种做法使得最需要和最适合参保的人群能够被制度所覆盖。 ( 3 ) 新型农村养老保险与城镇社会养老保险制度可衔接。新型的农村社会 养老保险制度框架基本与城镇职工的基本养老保险制度相一致，区别主要在于缴 费基数的不同，通过调节缴费基数可以实现城乡养老保险制度的衔接。因此，也 可以说新型的农村社会养老保险制度是通向城镇职工基本养老保险制度的基本 平台。 ( 4 ) 创新了许多可以借鉴的模式。各地在制度模式和财政补贴方式方面进 行了大胆试点探索，这些大胆的尝试使得农村养老保险事业有效地推进。很多适 应性强的模式被大多数地区所推广，一些针对性强的模式被经济水平相当的地区 所借鉴，这些模式上的不断创新和实践会给我国新型农村养老保险事业带来新的 契机。 总而言之，新型的农村社会养老保险制度试点克服了原制度设计中存在的一 些问题，因而制度本身更为科学和合理，是体制上的一次创新，是制度上的一次 飞跃。但是，新型的农村社会养老保险制度又面临着一系列问题的考验，这些问 题决定着新型的农村社会养老保险制度能否可持续发展，应引起我们足够的重 视。在下文中，笔者会针对这些问题进行详细的研究。 国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见，国务院，2 0 0 9 ，1 8 东北师范大学硕士学位论文 三、我国农村养老保障面临的主要问题 ( 一) 新型农村养老保险试点工作分析 以下是对吉林省部分农村地区新型农村养老保险试点工作的调查研究情况 以此来作为本论文理论研究的实践基础。 1 j 农村老年人收入结构特点 以下是吉林省某地区四个县区老年农户家庭的收入结构图 图中可咀清晰的看出吉林省某地区农村老年人的收入结构，其中子女供养占 了总收入的6 6 8 ，这个数据足以说明目前农村养老保障的主要支持是家庭养 老，这种情况跟我国“养儿骑老”的传统思想是密不可分的，并且农村的生活方 式单调，生活环境较差，老年人对家庭的依赖性也较强。这也足以说明目前吉林 省某地区的社会养老保障模式还未真正的建立起来，大多数人还是靠传统的养老 方式来养老。目前农村家庭养老保障方式明显不足，首先是人口结构和家庭结构 。数据来源，吉林省社科谭韪吉林省农村养老保险调查研究) 9 东北师范大学硕士学位论文 的变化，使得家庭养老保障模式不能满足老年人的养老需求，其次是农村劳动力 的大量转移，这种情况不仅表现为承包的土地可使用的劳动力减少，也使农村老 年人的照顾问题凸显。加之市场经济的发展对家庭养老思想的动员和对道德观念 的改变，农村家庭养老保障功能急剧弱化。这种家庭保障模式的弱化和老年人对 家庭保障的依赖性形成了深刻的社会矛盾，这个矛盾的解决突破点就在于政府建 立的农村社会养老保障体系。 农村老年人自己参加劳动的比例居第二位。这些农村老年人一直从事力所能 及的劳动，以此收入来提供自己的生活所需。我国老年人权益保障法第2 条规定：“本法所称的老年人是指六十周岁以上的公民。”这些人从事体力劳动 的效率是很低下的，可见劳动所得是十分微薄的，对于身体好的老年人还能维持 生计，而对于体弱多病的老年人不仅不能参加劳动，就连医药费也难以为继。所 以这种养老方式是极其不稳定也是问题重重的。 对于无任何生活来源的老年人，笔者经过走访得知这些老年人并不是一点生 活来源也没用，而是说没有稳定的生活来源，并且这个群体的老年人又没有在最 低生活保障的覆盖范围之内，这个群体居然占到了7 7 ，这个数字意味着农村 老年人在参保时面临的不仅仅新型农村养老保险待遇给付问题，而且对于我国农 村养老保险基金的筹集渠道和保值增值也提出了一个难题。 农村老年人享受农村低保的比例在3 左右，这个比例不仅说明吉林省农村 经济发展状况还有待于提高，靠天吃饭的局面必须转变，更说明了农村社会救助 的工作在今后的一段时间内还需要进一步提高，这个最低生活保障的待遇只是能 维持基本的生活，一旦农村老年人生病或者遇到自然灾害等不可抗力情况时，农 村低保工作就会显得尤为突出。 2 农民参加新型农村养老保险意愿分析 根据2 1 世纪初由国务院全国老龄工作委员会办公室及中国老龄协会主办、 中国老龄科学研究中心实施的在全国抽样调查的1 00 8 4 个农村6 0 岁以上的老人 样本中，不享受养老保险的占9 6 9 这一数据让人感到震撼，那么多的农村老年 人没有固定的生活保障。四导致这一现象的原因是农民没有认识到参加新型农村 养老保险的重要性吗? 在吉林省某地区的走访调查中有5 9 7 被走访的农民愿 意参加新型农村养老保险，并且认为这种老年保障方式是最理想的选择。这说明 农村老年人的参保意识已经提升，但是还没用达到全民认识都提高的程度。可以 说无论是各级政府还是乡镇干部或农民群众，对开展农村社会养老保险认识不 西谢华新构建和谐社会，完善农村社会保障体系 j 金融经济，2 0 0 7 ，1 6 ：2 1 2 2 l o 东北师范大学硕士学位论文 足，政府担心做为一项制度建设，财政持续支持能力有限。并且有这样一种奇怪 的现象，大多数3 8 岁以上的农民并没有参保意识，有的只是为子女参保，这种 现象的存在就会引起没有保障到目前真正需要保障的对象。加之现有财力多数投 入项目建设，而忽略了农民保障问题；基层干部和群众还固守着陈旧的靠家庭和 儿女养老观念。为此，还要进一步提高对新型农村养老保险的认识：在农民自愿 基础上，通过合理引导，想方设法吸引广大农民参保。 3 农民年缴费能力评测 下图是吉林省某地区农民年缴费能力的情况。 从图中可以看出，该地区农民愿意承担的缴费范围大概在每年1 0 0 元到1 0 0 0 元之间，其中有3 6 4 0 的农民认为可以承担每年5 0 0 元到1 0 0 0 元之间的缴费。 可以看出这些人既希望适当不要缴纳过高的保费，又希望通过缴纳高一点级别的 保费而得到相对高的给付待遇。在综合各种情况之后，选择5 0 0 到1 0 0 0 元每年 的人比较多。其次1 0 0 到5 0 0 的这一档次也很受欢迎，与5 0 0 到1 0 0 0 元每年相 差无几。这就明显可以看出我国新型农村养老保险的缴费和给付待遇可以分为不 同档次来进行。 从政策具体实施的角度来看，农民能够担负起一部分的资金，但是不会高于 1 5 0 0 元每年，所以吉林省选择社会统筹和个人账户相结合，个人缴费、集体补 助、财政补贴相结合的模式是非常适宜的。也可以说这个筹资模式适用于更多的 东北师范大学硕士学位论文 地区。 ( 二) 我国农村养老保险存在问题 1 覆盖面低 根据以上对试点地区的调查分析可以看出我国新型农村养老保险的覆盖范 围还是不甚理想。据国家统计局数据，截至2 0 0 6 年底，全国参加各类农村社会 养老保险人数为5 3 7 4 万人，其中东部地区的农村社会养老保险制度的覆盖面已 超过6 0 。参保人数比2 0 0 2 年的5 4 6 2 万人有所下降。我国农村参保人数占全国 农业人口的比重只有7 左右，占第一产业即从事农业生产的人口也只有平均1 5 左右，这与国际水平有一定的差距。据国际劳工组织统计资料显示，日本和韩国 农村养老保险的覆盖率已经分别达到9 3 和9 7 以上；印度2 0 0 6 年也已为全国 2 5 的农村老人提供了养老金。虽说我国近两年的社会保障事业发展虽然取得一 定的成就，但是距离国务院提出的“保基本、广覆盖、有弹性、可持续 的新型 农保试点原则还是差距很大。 究其原因，首先，还是政府责任不到位、投入不足，公共财政支持不稳定、 补助机制不健全，导致资金匮乏，加之集体补助也不能落实到位影响到农民的参 保积极性，导致新型农村养老保险的覆盖范围一直未能达到理想阶段。最近的“最 牛养老金每月3 元”的事件就说明了“老农保 的政策制定是失败的，如果 没有政府补贴和集体经济的补充，农民养老保险就成为农民的自我储蓄，这样根 本就不能保障老年农民的正常生活。新农保和老农保最大的不同就是确立了三方 筹资结构，其中政府补贴是占了非常重要的位置，但是如果这个重要的条件没有 实施，那么“新农保 也会步“老农保的后尘。 其次，农村经济的发展状况直接决定着农民参保的积极性和现实性，很多地 区没有立足实际，没有根据各地经济发展水平和各地农民对社会养老保险的需求 以及缴费能力，适时、适当地建立农村养老保险，农民收入不稳定，较低的家庭 收入使农村养老保险缴费难以为继，所以农民的缴费就不能持续。只有当地区经 济的总体实力能够提供剩余积累，而且从积累中提取的资金用于社会养老保险对 地区的经济发展和人们当前生活消费没有影响时，建立养老保险才有可能。 第三，新型农村养老保险制度转移限制农民参保。目前我国新农保的统账结 合模式和城镇居民养老保险是一致的，这就说明只要处理好资金统筹比例的问题 就有可能很好的完成新农保和城镇居民养老保险的对接。但是统筹层次过低使得 1 2 东北师范大学硕士学位论文 养老保险关系在省际之间的转移困难，如果农村养老保险在衔接制度上还没有发 挥作用，那么这个低层次的统筹就会限制很多人参保。 2 保险标准低 被网民称为“最牛养老金 的个案，海南的农村妇女余亚英参加了老农保， 6 0 岁后她每月只能领取3 元的养老金，这源于没有政府补贴，农民只能有钱的 时候交一笔钱，比如她一次性交了2 0 0 元钱，以后再也没交过，所以她领取的养 老金水平非常低。虽然这是一个特殊的案例，但是我国目前农村养老保险的保险 标准在很长一段时间内还将处于非常低的水平。从建立新农保制度的基本原则 “保基本、广覆盖、有弹性、可持续”来看，保基本是目前工作的重点，也就是 说根据农村经济现状来选择新农保的保险标准。根据关于开展新型农村社会养 老保险试点工作的宣传提纲来看，缴费标准目前设为一年1 0 0 元、2 0 0 元、3 0 0 元、4 0 0 元、5 0 0 元5 个档次。但是从我们实际走访调查的结果来看，农民接受 5 0 0 元甚至高层次的缴费标准是有很大空间的，也就是说目前制定的这一缴费标 准没有真正实现地区的差别化，尤其对于经济发达的农村地区，很多农民都能担 负起更高档次的缴费，所以在制度设计上应当更有弹性。只有在缴费合理的基础 上才能保证保险待遇的相对优越性。缴费标准低直接决定着保险待遇的好坏，加 之很多农民的短视行为，使得他们即使有能力多缴费，还是选择了较低档次的缴 费待遇。 造成保险待遇低的另外一个重要原因就是集体经济的补助不到位、不稳定， 很多农民对新农保没有信心就源于这点。虽然国家规定：“农村土地集体所有， 农村集体经济组织收入为其成员所共有，村集体有责任为本村农村居民养老保障 提供经济支持。有条件的村集体应当对参保人缴费给予补助，补助标准由村民委 员会民主确定。鼓励其他经济组织、社会公益组织和个人，特别是村集体经济改 制后的经济组织为参保人缴费提供资助。”但是具体标准还没有确定，很多村委 会为了自身的利益并没有把工作落实，加之农村经济形势有所变化，集体补助不 到位，使得很多农民对新农保的政策明显信心不足，对其养老金的待遇水平不报 希望。 农村经济形势的变化也是导致农村养老保险标准低的原因。比如银行利率下 调或者膨胀等因素，农民领到的这些养老金也几乎不能满足基本生活需求，更何 况随经济的发展渤价的上涨，通货膨胀亦在所难免。所以相对而言农村养老保险 的待遇就算是要“保基本”也要考虑到综合因素，要以发展的眼光看问题。中国 社会科学院人口与劳动经济研究所研究员王德文说：“开展新型农村社会养老保 东北师范大学硕士学位论文 险试点，是对社会保障制度改革的完善，有助于统筹城乡发展，也有利于稳定收 入预期，启动农村消费，扩大内需，二举多得。”这种机遇与挑战并存的制度既 给我国新型农村养老保险的制度推进带来契机，也提醒了政策的制定者和执行者 在政策落实的过程中不断探索中及时发现问题，结合我国农村的实际经济情况来 适当调整政策，不要使一项惠民政策变成农民的负担。 3 筹资能力弱 首先，随着城镇化的推进，农村青壮年劳动力大量外出务工，农村出现了家 庭小型化和人口老龄化、农业收入占农民总收入的比例下降、家庭养老和土地保 障功能逐步弱化等新情况，农村老年贫困人口比例增高，农村老年居民的基本生 活缺乏有效保障。而在新农保的衔接政策中规定：大量外出务工的年轻人一般都 纳入城镇居民医疗保险的覆盖范围，这些人相对于在农村留守的人们来说缴费能 力相对较强，这就出现了农村留守人口缴费能力有限的局面，而这些人正是农村 养老保障覆盖的主要人群，这个群体的缴费困难将直接导致农村养老保险筹资能 力的削弱。 其次，乡镇财疲软使得集体补助难上加难。在我国“分税制的财政体系下， 乡镇政府担负着农村治安、医疗、教育、保险等方面的支出，而在收入方面仅仅 靠着农村工农业的税收，加之农业税的取消，乡镇政府的财政收入也仅仅能维持 日常的财政预算，没有太多的能力来支付农村养老保险的集体补助部分，而新型 农村养老保险制度的持续性重点依靠中央政府和地方经济，并且新型农村养老保 险的资金需求程刚性发展趋势，地方政府的经济在维持其它公共事业方面支持也 较大，所以对于农村养老保险的支撑也是十分艰难的，这是很多地区在推行新型 农村养老保险的困难所在。 4 基金风险大、保值增值难 “五年前，河北省劳动保障厅农保处把4 0 0 0 万元农民养老保险本金，委托 亚洲证券石家庄自强路营业部购买国债，此后被违规用于证券投资。2 0 0 7 年5 月，亚洲证券被宣布破产，4 0 0 0 万元投资不仅难获收益，连本金也难以收回。 像这样的案例比比皆是，农保基金的安全问题一直是困扰政策制定者和执行长的 难题，农保资金的增值是催生基金安全隐患的主要原因。 史锦华我国农村养老保险基金筹集问题研究 j 安徽农业科学，2 0 0 8 ，3 6 ( 2 1 ) 1 4 东北师范大学硕士学位论文 基金运营收益有限是农保基金保值增值难的主要原因。按照有关规定，农保 基金要全部进入农保经办机构在国有商业银行开设的“农村社会养老保险基金专 户，对已经进入当地财政管理的农保基金，要按照国家对农保基金管理的规定， 专户管理、专款专用、保值增值、定期结息。从2 0 0 3 - - 2 0 0 7 年银行存款利率与 全国零售物价指数的对比看，即使银行长达5 年期的存款利率也难以完全抵消农 村居民消费价格上涨幅度。银行利率大幅下调，农村养老保险基金增值机制却无 法应变。农村社会养老保险采取个人账户机制，农保基金的的投资渠道窄，大部 分基金集中在县级管理运营，由于运营层次低、管理分散化、运作形式单一，基 金不能形成规模优势，收益不高。 在“新农保”中，对基金管理和增值，依然缺乏更加具体、可操作的安排。 加之农民个人养老账户的资金，则依然保留原有制度安排，“按照不低于中国人 民银行公布的金融机构人民币一年期定期存款利率计息”。这从根本上并没有解 决农保基金保值增值的困难，加之还有很多的历史遗留问题有待解决，盲目的说 “新农保没有历史债务是不符合实际的。对农保基金的增值和管理，除非中央 出台特别的政策，比如定向发行“特别国债”，仍只能存银行或是买国债。这同 样也束缚了农保基金的增值。 ( 三) 我国农村最低生活保障制度存在的问题 农村最低生活保障制度应当是国家和社会为保障难以维持最低基本生活的 农村贫闲人口而建立的一种社会救济制度。这种制度是非常符合我国农村实际情 况的社会保障制度，对老年农民的生活也是有很大帮助的。但是在对吉林省某地 区的调研过程中，发现农村最低生活保障制度在制度的构建和制度的实施过程在 存在很多的问题。 1 保障资金不到位 在全国范围内建立农村低保，资金短缺是瓶颈。从资金筹集来看，资金的统 筹层次较低，主要靠县乡的收入，和国家的补贴，加之国家的补贴不是持续性的， 县乡的负担加重，本来县级政府就要负责农村养老保险的资金支持，还要再支付 一大笔的农村低保资金，对其财政构成很大的压力。况且没有实现大范围的互助 互济制度。使得农村低保制度各执其政，缺乏强有力的外部约束。再则，2 0 世 张艳玲我国农村养老保险基金存在问题及对策 j 财经，总第2 3 0 期2 0 0 9 ，0 2 ，0 2 1 5 东北师范大学硕士学位论文 纪9 0 年代以来，客观上社会资源特别是财政资源有向上集中的趋势，地方财政 状况持续下滑，地方没有足够的能力去做好农村低保工作。这样的地区往往贫困 人口往往越多，低保经费就越显得紧张。导致了一些地方农村低保进展迟缓，甚 至名存实亡。 再者我国城乡社会救助体系发展不平衡。目前，乡镇和街道之间的差距较大， 城市社会救助体系基本形成，而农村低保仍然处在初始阶段，由于受资金和保障 人数的限制，加上村里基本没有社会救助组织，农村社会救助体系尚未建成。2 0 0 7 年我市农村低保保障面为3 7 ，而城市居民最低保障面达6 8 。1 1 2 保障对象的界限模糊 农村低保对象的识别比较困难。首先，对农民收入的规定不够具体和详细， 收入种类和非收入的区别也难以划定