（产业经济学专业论文）基于工作流技术的电子政务研究.pdf

对外经济贸易人学颂i j 论堑 摘要 一个吲家的信息化需要来自多方面力量的推进，政府作为社会发展的组织者和信 息资源的最大拥有者，是各种信息的“中流节点”，可以说政府信息化是社会信息化 的先导，电子政务是信息化社会发展的必然。在新一轮的翻家竞争中，政府形象与政 务水平已成为决定国家或地区综合竞争力的重要因索。 经过近2 0 年的发展，我国的电子政务建设已经取得实质性进展，现在正处于重视 效益和产出的深层次应用阶段。遗憾的是，由于“重电子、轻政务”等错误观念的影 向，我国的电子政务建设往往以职能为导向，忽视机构改革和列业务流程的设计与管 理，政务流程不规范不灵活，权责利不明确，严重阻碍了电子政务的应用效能，基于 ： 作流技术的电子政务系统应势而出，成为政府效能建设的主要若力点。工作流技术 丽向过程，可以有效支持业务流程设计与优化，使政府的业务活动更加精简有效，因 而可以在较大程度上降低管理成本、提高办公效率。此外，：，：作流技术还支持应用逻 辑和过程逻辑的分离，使它们可以相互独立的修改，满足动念定义流程的需求，从而 增强电子政务系统的柔性和可复用性。 本文将流程管理模式应用于电子政务，在系统研究电子政务理论和工作流技术的 基础上，深入分析政务流程对政府效能的重要影响、论述工作流管理系统在电子政务 中的工作过程和作用、并探讨了运用统一建模语言u m l 描述和建立工作流模型的可行 性和优越性。在对辽宁省某市电子政务工程进行总体框架分析的基础上，从系统架构、 开发环境、系统功能( 包括流程定义、流程控制、流程监控、权限管理、相关功能) 等方面深入细致的完成了工作流管理系统的分析与设计工作 并采用面向对象的系统 方法，遵循统一软件开发过程，运用u m l 中能用例图、类图、类包调用图以及数据流 图、数据结构图、关系数据表等工具逐步构建了工作流管理系统中具有公文起草功能 的表单设计子模块的软件开发模型，并完成了部分代码的编写工作。最后通过跟踪 系统运行情况、评估工作流技术的实施效果，从实践角度论证了工作流技术在电子政 务中的应用价值，为国内相关政府部门的信息化建设提供参考。 关键词：电子政务、工作流技术、研究 对外经济贸易人学顺i 论义 a b s t r a c t a f t e rn e a r l y2 0y e a r so fd e v e l o p m e n t ，c h i n a se g o v e r n m e n tc o n s t r u c t i o nh a sa c h i e v e d s u b s t a n t i a lp r o g r e s s b u t ，u n f o r t u n a t e l y , d u et ot h en e g a t i v ee f f e c to fs o m em i s l e a d i n gi d e a s ， o u rc o u n t y se - g o v e r n m e n ti sf u n c t i o n o r i e n t e da n du s u a l l yn e g l e c t st h ed e s i g na n d m a n a g e m e n to fg o v e r n m e n to p e r a t i n gp r o c e s s ，w h i c hl e a d st oi n f l e x i b l eo p e r a t i n gp r o c e s s e s a n dr e l a t i v e l yt o wa p p l i c a t i o ne f f i c i e n c y t h e r e f o r e ，w o r k f l o w b a s e de - g o v e r n m e n tc o m e s i n t op e o p l e ss i g h tw i t hi t su s i q u ea d v a n t a g e s d i f f e r e n tt ot h et r a d i t i o n a lf u n c t i o n o r i e n t e dm a n a g e m e n tm o d e ，w o r k f i o wt e c h n i q u ei s p r o c e s s o r i e n t e d ，s o ，t os o m ee x t e n t ，i tc a nh e l pl o w e rm a n a g e m e n tc o s ta n de n h a n c ew o r k e f f i c i e n c yt h r o u g ho p e r a t i n gp r o c e s so p t i m i z a t i o n i na d d i t i o n ，b ys u p p o r t i n gs e p a r a t i o no f a p p l i c a t i o nl o g i ca n dp r o c e s sl o g i c ，w h i c he n a b l e st h et w oi t e m st ob ei n d e p e n d e n t l y m o d i f i e d ；w o r k f l o wt e c h n i q u ec a ne a s i l ym e e tt h ed e m a n do fp r o c e s sd y n a m i cd e f i n i t m n ， t h e r e f o r e ，g r e a t l ye n h a n c i n ge g o v e r n m e n ts y s t e m sf l e x i b i l i t ya n dr e u s a b i l i t y a f t e rs y s t e m a t i cr e s e a r c ho ne - g o v e r n m e n tt h e o r ya n dw o r k f l o wt e c h n i q u e ，t h i sp a p e r t h o r o u 曲l ya n a l y z e so p e r a t i n gp r o c e s s sd i r e c te f f e c to ng o v e r n m e n te f f i c i e n c y m o r e o v e r , b yt a k i n ga no n c o n s t r u c t i o ne - g o v e r n m e n tp r o j e c ti nl i a o n i n gp r o v i n c ea sb a c k g r o u n d ，t h i s p a p e rc o n d u c t st h o r o u 【g hr e s e a r c ho nw o r k f l o w sa p p l i c a t i o ni ne - g o v e r n m e n ts y s t e mb o t h i nt h e o r ya n di np r a c t i c e t h ea u t h o ra l s ou s e so b j e c t - o r i e n t e dm e t h o dt oc o m p l e t et h e a n a l y s i sa n dd e s i g no ft w oc o r es u b s y s t e m sa n do n em o d u l ew i t h i nt h es y s t e m sa r c h i t e c t u r e ， c o n c r e t ea n da p p l i c a b l ew o r k f l o wm o d e l sa r eb u i l t ，a n dp a r to ft h eo r i g i n a lc o d ei s c o m p l e t e dw i t hj s pa n ds e r v l e t f i n a l l y , e v a l u a t i o na n di m p r o v e m to nt h es y s t e ma r e m a d et oa r g u et h ep o s s i b i l i t ya n ds u p e r i o ra d v a n t a g e so fw o r k f l o w b a s e de - g o v e r n m e n tt o p r o v i d er e f e r e n c ef o ro t h e rs i m i l a re g o v e r n m e n tc o n s t r u c t i o np r o j e c t si no u rc o u n t r y k e yw o r d s ：e - g o v e r n m e n t , w o r k f l o wt e c h m q u e ，r e s e a r c h 2 对外经济贸易人学硕| 论史 1 1 研究背景 第一章绪论 自2 0 世纪9 0 年代以来，随着全球化和信息技术的快速发展，互联网 _ = 益渗透到社 会生活的各个领域，电子政务在世界范围内得到了广泛的重视和推进，深刻的改变着政 府传统的组织结构和管理服务模式。在新轮的闺家竞争中，政府形象与政务水平已成 为决定国家或地区综合竞争力的重要因素。党的卜六大报告明确指出“要进+ 步转变政 府职能，改进管理方式，推行电子政务，提高行政效率，形成行业搜范、公正严明、廉 洁高效的行政管理体制。”中华人民共和国行政许可法第3 3 条也明确规定，“行政 机：是应当建立和完善有关制度，推行电子政务，提高办事效率。”作为提高政府办事效 率、改进便民服务水平和促进政府职能转变的重要手段，电子政务的实施推广必将加速 国民经济和社会信息化进程，最终实现以信息化带动工业化，以工业化促进信息化的目 标，推动经济社会全面协调可持续发展。 自2 0 世纪8 0 年代末期，中央和地方各级党政机关开展办公自动化工程以来，经过 近2 0 年的发展，我国电子政务建设在1 9 9 3 年“三金工程”和l 9 9 9 年“政府上网工程” 的推动下已经取得了阶段性的成果：信息网络基础设施明显改善，信息技术应用日益广 泛，电子政务建设稳步推进，信息安全工作得到加强，信息化法制建设和发展战略研究 也取得长足的进展。强前我国的电子政务建设正围绕着“三网库”的基本架构走向深 入发展、重视效益和产出的阶段。遗憾豹是，由于“重电子、轻政务”等错误观念的影 响，我国的电子政务建设往往以职能为导向，忽视机构改革和对业务流程的设计与管理， 政务流程不规范不灵活、权贵利不明确，严重阻礴了电子政务的应用效能，基于工作流 技术的电子政务系统应势丽出，成为政府效能建设韵主要着力点。工作流技术面向过程， 可以有效支持业务流程设计与优化，使政府的业务活动更加精简有效，因而可以在较大 程度上降低管理成本、提高办公效率。此外，工作流技术还支持应用逻辑和过程逻辑的 分离，使它们可以相互独立的修改，满足动态定义流程的需求，从而增强电子政务系统 的柔性和可复用性。 1 2 研究内容与研究意义 本文将流程管理模式应用于电子政务，在系统研究电子政务理论和工作流技术的基 础l ，深入分析政务流程对政府效能的重要影响、论述：【作流管理系统在电子政务中的 党的i 六人报告拿砸建设小康社会，开创中离特乜村会主义事业新局面，2 0 0 2 。 4l 中华人民共和国行政许可法第四章第3 3 条，f 扁全国人大常蚕会第p q 次会议通过，2 0 0 3 。 对外纷济贸易人学倾i j 论义 工作过程和作用、并探讨了运用统一建模谱高u m i ，描述和建立工作流模型的可行性和优 越性。在对辽宁省某市电子政务工程进行总体框架分析的基础上，从系统架构、开发环 境、系统功能( 包括流程定义、流程控制、流程监控、权限管理、相关功能) 等方面深 入细致的完成了： 作流管理系统的分析与设计1 ：作；并采用面向对象的系统方法，遵循 统软件丌发过程，运用u m 中的用侧图、类图、类包调用图以及数据流图、数据结构 图、关系数据表等工具逐步构建了工作流管理系统中具有公文起草功能的表单设计予模 块的软件开发模型，并完成了部分代码的编写工作。最后，通过跟踪系统运行情况、评 估【作流技术的实施效果，从实践角度论证了工作流技术在电子政务中的应用价值，为 政府效能改革尽绵薄之力。本文的理论和现实意义主要体现在以下几点： 1 将流程管理思想拓展到电子政务领域，从全新的角度分析我国电子政务建设中存在 的问题，突出政务流程对电子政务应用效能的重要影响，使政府部门重视对政务流 程的规范、优化工作，促进政府部门流程管理水平的提高。 2 将工作流技术和面向对象的系统方法应用于电子政务建设中，运用先进的u m i ，构造 出具体的工作流模型和软件开发模型，简化了业务系统的实现，增强了系统的柔性 和可复用性，促进电子政务开发效率的提高。 3 以实际电子政务工程为背景，从理论和实践上系统完成了工作流管理系统的分析与 设计工作，是在电子政务中应用工作流技术的一次有益尝试，为相关政府部门的信 息化建设提供参考。 对外纬济贸茹人学硖i 论义 2 1 电子政务 第二章电子政务与工作流技术概述 电子政务是社会信息化在政务活动中的集中体现，代表着信息化社会政府管理的正 确方向。本节主要介绍电子政务的基本概念积内涵通过与传统政务比较，突出电子政 务不可替代的功能和效益：最后详尽分析了电子政务的实现基础，并对我国电子政务的 发展现状以及发展中存在的问题做出系统论述。 2 1 1 电子政务的概念与内涵 电子政务是一一个综合性概念，有很多国际组织和企业曾对电子政务做出定义，但尚 未形成统一认识。目前几种比较权威的说法如下： 联合国在世界公共部门报告( 2 0 0 3 ) ：处在十字路口的电子政务中的定义是：“电 子政务是指政府部门应用信息逶信技术来改变政府内部和外部之间的关系。”。 2 0 0 1 年1 1 月，世界银行在一份名为电子政务与世界银行的报告中对电子政务 的定义是：“电子政务是指拥有或运行着信息通信技术系统的政府部门，利用这一系统 以改变政府与公民、私营部门以及其他政府部门的关系，目的是为了促进公民的自我实 现，提高政府服务的传递能力，加强政府的责任性，增强政务处理的透明度，提高政府 效率。” 世界著名的市场研究公司g a r t n e r 对电子政务的定义是：“通过网络能动化的运作、 信息和通信技术的应用来改变公共部门内部和外部的关系，以优化政府服务的传递、选 民的参与以及政府的治理。”。 世界著名的软件公司m i c r o s o f t 和o r a c l e 与国际政策太平洋理事会等枫构合作研 究发表的一篇名为发展中世界电子政务路线图报告对电予政务韵定义是：“广义的 说，电子政务是指应用信息通信技术促进政府部门具有更离的效率和更强的效能，让公 众趸容易获得政府的服务，更大限度的实现信息公开，并使政府对公民更负责任。电子 政务应该包括通过互联网、电话、社区活动( 自助或人工服务) 、无线设备或其他通信 系统完成。”。 以上提法均从某个角度都分的说明了电子政务的概念与特征。在这里，我们将电子 1 w o r l dp u b l i cs e c t o rr e p m l2 0 0 3 ：“e - g o v e r n m e n ta tt h ec r o s s r o a d s ” b 蜘“也蹦强础皿虹世遮睡通丝据礁鳏瞎霸出场出b 钮照蛐站觋垃瓤回避堑星堡正毡2 0 0 3 。e l e c t r o n i cg o v e r n m e n ta n dg o v e r n a n c e ：l e s s o l t sf o r a r g e n t i n a ， 地坐型燮盟竖衄9 m 地曼b 垒! 掣伽虫! i ! 美蛭纽必强婴吐越煎珏泣盎朝畦鲢碰整垫亟堕暨签婆骂控蝗篮些拙墨型毽趋婴皿噢皇烈直立， 2 0 0 1 a s s e s s i n ge g o v e r n m e n tr e a d i n e s s ”，地啦业鲎蛐监皿坦譬匹啦毋如蚓缬巅酗鹾蛆蜒瞳蹲鲢鲢她踺! 融里璺凹丝型：p 烈 r o a d m a pf o re - g o v e r n m e n ti nt h ed e v e l o p i n gw o r l d ，。h t m ， d 。w w 。w n a c i f i c c 。o + u n ，c 。i 1 o r t i x 1 f s 。e - ，2 o v 。o a e e r f c d f 对外经济贸易人学硕 论义 政务定义成“政府机构应用现代信息和通信技术，将管理和服务通过网络技术进行集成， 在互联网上实现政府组织结构和工作流程的优化重组，超越时间、空问与部门分割的限 制，全方位的向社会提供优质、规范、透明、符合国际水准的管理和服务。 一般来说，我们可以从三个方面理解电子政务的内涵： i 以现代信息通信技术为基础。电子政务不同于用电话、传真等方式处理政府事务， 必须通过以互联网为主要标志的现代信息通信技术的应用才能实现，它的发艇离0 i 开信息基础设施和相关软、硬件技术的发展。 2 “电子”与“政务”的有机融合。电子政务的本质是管理，是服务。“电子”只是手 段、工具和载体，“政务”才是“根本”，只有将两者有机融合，才能檄大的提高政 府效能。如果过分追求“电子”的先进性，而忽视了“政务”的根本需要只能使 电子政务的效能大打折扣，甚至误入歧途。 ：3 必须与政府改革和流程设计紧密结合。电子政务只有在改革传统组织结构和优化业 务流程的前提下才能发挥其真乐的优势。否则，让先进的信息通信技术去适应落后 的政府组织结构和政务工作流程，只能是隔靴搔痒，于事无补。 2 1 2 电子政务与传统政务比较 传统电子政务以职能为中心，采用金字塔型层级结构，纵向层次多、横向幅度窄， 虽然上级对下级的控制和协调能力较强，但决策层和执行层之间信息沟通的速度较慢、 信息失真率较高，所以上级决定在执行过程中会发生不同程度的偏离，从而影响了行政 职能的有效发挥，同时也造成了政府机构臃肿、政务流程复杂、办公效率低下等后果。 电子政务的出现从根本上改变了传统政府的运作方式。它以政府改革为出发点，通 过采用网络型扁平化结构，适度的减少管理层次、扩大管理幅度，有效的改善信息流通、 降低管理成本。此外，借助电子政务技术，政府可以使政务濂稷实现标准化和规范化， 使大量常规性、例行性的业务电子化，这样既可以降低工作人员豹劳动强度，又可以减 少主观因素对于业务流程的干扰，使政府的工作变得更加离效、廉洁。表2 1 和表2 2 详细概括了电子政务与传统政务的区别。 表2 1 电子政务与传统政务比较 比较项耳 传统政务电子政务 组织结构金字塔型屡级结构网络型扁平化结构 存在形式物理实体存在网络虚拟化存在 管理方式集权型分权、授权型 控制方式 结果控制过程控制 政务办理方式 面对而 跨越地理限制 。x 爱l 刿，中周i b 了政务理论j 实践，北京，人民敝祉。2 0 0 4 。 对外经济贸易人学碗i ：论文 比较项目 传统政务电子政务 政务办理时间 严格时间限制 7 2 4 方式 政务生效标志公章、签字等 数字签名等 处理程序 前后串行协同并行 政府职能 管理、审批服务、指导 主要议事方式会议 网络讨论 决策参与范围集中在政府内部政府内部与外部统一 运行成本 高低 边际成本递增 递减 资料来源：本研究整理 表2 2 网络型扁平化结构和金字塔型层级结构比较 比较项目金字塔型层级结构网络型扁平化结构 层次与幅度 纵向层次多，横向幅度窄纵向层次少，横向幅度宽 组织管理 物本管理人本管理 组织形态维持型 学习型 等级差异较大较小 政策权集中在离层分散于各个组织 沟通方式 上下级沟通难度大上下级、平级沟通方便 职责附加于具体的职能部门 成员分担、终身责任制 对成员的激励程度积极性较低积极性税创造性较高 通过等级机构和很明确的 任务协调和管理沟通 方式多样，注重成员间的沟通 授章制度、管理程序 组织结构持久性 改变动力不足，倾向于不变持续调整，动态适应环境 资料来源：覃征等，电子政务导论，北京，高等教育出版社，2 0 0 5 ，第1 7 2 页。 2 1 3 电子政务的实现基础分析 电予政务的实现需要依托一定的基础性条件，如果失去了这些基础，电子政务这座 壮美的大厦就会成为无源之水、无本之木，变成没有根基的空中楼阁。 1 法律基础：实施依法治国、推动依法行政是我国电子政务建设的重要目标之。电 子政务的实现过程实际上就是一个政府管理从人治走向法治的过程。可以说，法律 政策是电子政务的基石，如果不尽快、有效的构筑相应的法律i 去规和政策体系，电 子政务就会因无法可依而失去生存和发展的基本条件。 2 管理基础：电子政务的实质是“三分技术，七分管理”，决不是“电子”和“政务” 的简单相加。“电子”只是手段、工具和载体，它只有应用在经过全面优化的、标准、 对蚪经济贸易人学坝i ：论史 ) ；! i ! 范的( 即卓越的) 政务流程之上才能发挥其应有的效用。 3 信息资源基础：电子政务的首要和核心任务就是加强对信息资源在深度和f 。1 + 度e 的 开发利用，如果失去丰厚、o 簪实的信息资源基础，电子政务就不可能取得实效。 4 信息基础设施：电子政务不同于用电话、传真等方式处理政府事务，必须依赖于应 用互联网等信息基础设施才能实现。因此，信息基础设施建设是否完备电是决定电 子政务能甭实现的重要条件。 j 技术基础：当然，电子政务的实现也需要计算机技术、网络与通信技术等现代信息 技术的支持，否则，电子政务只会成为无稽之谈。 2 1 4 我国电子政务的发展现状与存在的问题 我国的电子政务建设起步于2 0 世纪8 0 年代求期的办公自动化( 0 a ) 二【程。j9 9 3 年1 2 月，中央政府主导的以政府信息化为特征的“三金工程”9 的正式启动标志着我国 的电子政务建设进入到快速发展阶段。“三金工程”的实施，不仅为后续的一系列“金 字： 程”奠定了坚实的基础，厨时也起到了很好的示范作用。随着信息技术的快速发展 和信息基础设施的不断完善，政府信息化工程也随之考虑借助嗣络面向社会、面向公众。 1 9 9 9 年1 月，4 0 多个部委的信息主管部门共同倡议发起了“政府上网工程”，标志着我 国电子政务建设进入实质性发展阶段。2 0 0 1 年3 月，“十五”总体规划提出了“三网 库”。的基本架构，旨在起到“纲举目张”的作用，促进政务优化，加快机构改革，进 而推动电子政务的深层次应用。 至今，我国的电子政务已经走过了近2 0 个年头。据联合国发布的2 0 0 4 年1 9 1 个国 家电子政务测评结果，中国排名上升至第7 4 位，从这个角度来说我国的电子政务建 设的确取得了长足的进展。下面从四个方谣加以总结： 1 门户网站：我国政府的门户网站建设从1 9 9 9 年实施“政府上网工程”以来，得到了 迅速的发展。“截至2 0 0 4 年底，我国以g o v c l q 为域名结尾注册的各类政府站点总数 已达1 0 2 6 0 个”。，“9 3 4 的部委拥有部门网站，政府门户网站的覆盖率从2 0 0 3 年 的5 0 8 提高到2 0 0 4 年的7 3 5 。其中，地级和县级政府门户网站增长速度较快， 与2 0 0 3 年相比，增长速度分别达到1 2 7 3 和5 8 9 8 ，2 0 0 4 全年政府门户网站增长 数量超过4 0 ”。此外，门户网站的设计渐趋完善、功能普遍增强，由过去单 的宣传功能，逐步过渡封以政务信息和办事服务为基础的网上政务服务阶段，走出 了一条从无序到规范、从粗放到集约、从分散到整合的中国政府门户网站建设道路。 2 重点业务系统：电子政务的业务系统涵盖了我国经济和社会发展的方方丽面，当前 重点建设的业务系统主要是1 2 大“金字工程”。其中，“会税”、“会关”等工程继续 稳步推进，并为后续工程豹规划和立项做准备。“金税”：【程二期的实施，加强了对 ”即套桥r 程、金关工程和金卡1 。程。 即政府内部 叫、政府办公业务删、政府公众信息l 叫和办公业务信息资源数据库。 4 c n n i c ，中因互连嘲络状况发腱报告，2 0 0 5 。 ”闽务院信息化r 作办公室，( 2 0 0 4 年政府州站绩效评估= i 告，2 0 0 4 。 6 对外终济贸易人学碗l 论文 增值税的管理，为有效遏制犯罪分子利用增值税专用发票偷骗税款起到了积极作j 钉。 据初步统计，稽核发现的涉嫌违规发票占稽核票总数的比例从2 0 0 1 年的8 5 f 降 到2 0 0 4 年的0 0 5 3 。“余关”工程建设大大提高了海关的科学管理水平，统1 了作 q k 规范，强化了实时监控能力，为海关执法提供了有力保障。“金农”、“金睡j ”、“会 质”、“会水”、“会审”、“金盾”、“余保”、“金智”、“会旅”等：l ：程也已经陆续全面 展丌，加紧推进，并取得初步实效。 3 四大数据库：作为政府最基础的信息资源，四大数据库的建设已经取得一定进腱。 截至2 0 0 2 年底，纳入“人口基础数据库”的常住人口己达1 1 7 亿人，约占全酮总 人口的9 0 ，联网城市数量逐步扩大。“法人单位基础数据库”网前已经编制完成 项目建议书，正在加紧开展项目可行性研究工作。“自然资源和地理空间基础数据库” 和“宏观经济数据库”已经得到国家的难式批复，项目即将启动。 4 发展环境：我国的信息化建设在国家和地方各级政府的高度重视下，经过近2 0 年的 不断努力，发展环境得到逐步改善，颁布出台了中华人民共和国行政许可法、电 子签名法等一系列相关的法律、法规，初步建立了较为完善的法律体系。此外， 电子政务培训和电子政务标准建设工作也取得一定的进展，这些都为我国电子政务 的良性发展提供了强有力的支持。 但是，应当看到，在我国电子政务建设取 ! 导实质进展的同时，也暴露出一些噬待解 决的问题，突出表现在以下几个方面： 1 缺乏整体、可操作规划。推动电子致务发展的关键是要做好总体规划，这是国外电 子政务建设的普遍经验。但是，由于缺乏指导具体设计与实施工作的完整规划，我 国许多的电子政务项嚣存在着“大而全、小雨全”的现象，低水平熏复建设问题严 重，不仅造成了资源的极大的浪费，而且也给系统之间的协同整合工作造成一定的 困难。2 0 0 6 年是“十五”规划向“十一五”规划过渡的承前启后韵关键阶段，这就 要求我们一方面要认真总结“十五”以来电子政务建设的经验和教训；另一方面要 立足全局、统筹规划、开拓思路、加强对电予政务战略性、全局性问题的研究，求 真务实的做好“十一五”电子政务的规划工作，有效的引导电子政务的良性发展。 2 政府管理机制存在体制障碍。目前我国政府的管理体雠是从计划经济体制继承下来 的，经过近2 0 年的行政体制改革，政府职能正在由管理型向服务型转变，并取得了 一定的实效，但是，还存在一些深层次的问题没有得至4 根本解决，如机构设最不合 理，部门之间职能交叉、重叠，行政流程不规范、不合理等，已成为困扰电子政务 发展的严重障碍。因此，推行电子政务建设，除了要解决相关技术问题外，最主要 的是政府职能要做相应的转变。只有打破金字塔型层级结构、实施政务公开、规范 政务流程、明确权责利，才能有效的提高信息的传播效率、桂绝推诿扯皮现象的发 生、全面改进政府效能。 3 重“电子”，轻“政务”。实施电子政务的核心价值在于政务，i i i 非f 乜子。但是，当 对外绛济贸易人学顺l 晓文 前的电子政务建设大多数只停留在技术层面一i - ，忽视政府机构改革和政务流程的设 计优化，认为只要把信息通信技术应用于政府管理就可以解决工作效率低、服务 质量差等问题，完全陷入技术决定论的泥潭。要构建电子政务体系，用程序化的流 程管理耿代传统的职能管理，就必须对现有的组织结构、业务模式和政务流程进行 调整。如果我们只把电子政务举纯的理解成是对传统政府体制的技术化改造，仅仅 依靠现代信息技术来武装政府，却忽视了自身体制改革的重要性和必要性，将无助 于政府治理能力的改善。 4 “技术”孤岛和“信息”孤岛大量存在。以往的电予政务建设强调以各个部门为主 进行建设。各个部门从自身的业务需求出发，从本部门所要解决的问题出发，仅仅考 虑自己业务系统的建设和技术的使用。其结果虽然提高了部门自身的办公效率，但 由于各个部门使用的技术标准、技术规范不一致，导致各个部门之白j 、各个部门的应 用系统之间相互不能联通、信息不能共享，形成了一个一个的“技术”孤岛和“信息 孤岛。因此，今后我国的电子政务必须由注重建设转变为注重整合与应用。目前， 国家信息化主管部门开始强调强化顶层设计、建设统一网络平台的重要性，其目的 在于通过加强统筹规划，统一相关标准，以促进郝门互连互通和信息共享，充分发 挥电子政务的整体效益。 5 服务质量有待提高。政府门户网站是体现电子政务为民服务的窗口，是带动电子政 务各项工作的龙头。但是，目前我国政府门户网站发布的政务信息覆盏面不广、透 明度不高、缺少网上与民互动栏目等问题已经严重阻碍了政府部门的服务质量，降 低了政府部门在公众当中的形象，因此，如何将“以人为本、为民服务”的理念融 入到电子政务建设中去，提商政府决策的科学化、民主化水平，全面打造服务型政 府也是值得我们认真思考的重要问题。 2 2 工作流技术 工作流技术是面向过程建模、优化、执行与监控的核心工具。本节在介绍工作流技 术发展和概念的基础上，重点论述工作流管理系统的功能和工作流参考模型。 2 2 1 工作流的起源、发展与概念 工作流是从英文单词w o r k f l o w 翻译得来的。单词w o r k 表示工作，单词f l o w 表示 流动或流程，反映了一种变化以及变化的过程。鹰活动及活动之间变化的过程表示的业 务流程就是工作流。 工作流的概念起源于生产组织和办公自动化领域。它是针对日常工作中具有固定程 序的活动而提出的一个概念。目的是通过将个具体的工作分解成多个任务、角色，按 照一定的规则和过程来执行这些任务并对它们进行监控，以达到提高生产效率和办公效 率的目的。2 0 啦纪8 0 年代，在计算机网络技术、分靠式数据库技术和多机协同工作技 对外摊济贸易人学砸i + 论文 术基础上发展起来的工作流技术为企业更好的实现经营管理目标提供了先进的手段。2 0 世纪9 0 年代，随着i n t e r n e t 的日益普及，c 1 i e n t s e r v e r 体系结构和分布式处理技术 ( w w w 、j a v a 、c o b r a 等) 的广泛应用，人们开始从更深的层次和更广的领域上对1 ：作流 技术展开研究，推动工作流技术的不断发展和完善。目河，工作流管理技术已经被成功 运用到j r 业、教育、余融、医疗、政府等领域。 1 9 9 3 年8 月，工作流管理联盟( w o r k f l o wm a n a g e m e n tc o a l “i e n ，简称w f m c ) 的 成立标志着工作流技术发展到相对成熟的阶段。w f m c 在工作流管理系统的相关术语、体 系结构以及应用编程接口( w a p i ) 等方面制定了一系列标准，极大的推动了c 作流技术 的发展与应用。 不同的研究者和工作流产品供应商曾从不同的角度给出了工作流的定义。下面列举 几种有代表性的定义： w f m c 给出的定义是：“工作流是一类能够完全或者部分自动执行的经营过程，它根 据一。系列过程规则、文档、信息或任务能够在不问的执行者之间进行传递与执行。”“ i b ma l m a d er e s e a r c hc e n t e r 给出的定义是：“工作流是经营过程的一种计算机化 的表示模型，定义了完成整个过程所需用的各种参数。这些参数包括对过程中每一个步 骤的定义，步骤间的执行顺序、条件以及数据流的建立、每一步骤出谁负责以及每个活 动所需要的应用程序。” 中国工作流技术研究领域学术权威范玉顺教授给出的定义是：“工作流是一种反映 业务流程的计算机化的模型，它是为了在先进计算机环境支持下实现经营过程集成与经 营过程自动化而建立的可由工作流管理系统执行的业务模型。” 以上这些工作流的定义基本上都是用非形式他语言对工作流进行描述，虽然表达方 式略有不同，但基本上都说明这样一个问题，即工作流是业务过程的一个计算机实现， 工作流管理系统则是这一实现的软件环境。使用工作流作为业务过程的实现技术首先要 求工作流管理系统能够反映业务过程如下几个方面的问题：业务过程是什么( 由哪些活 动、任务组成，也就是结构上的定义) 、怎么做( 活动间的执行条件、规则和交互信息， 也就是控制流与信息流的定义) 、由谁来做( 人或计算机应用程序，也就是组织角色的 定义) 、做的怎样( 通过工作流管理系统对执行过程进行监控) 。 根据以上定义和对工作流技术的理解，我们给出如下的定义：工作流是指整体或部 分的( 卓越) 业务过程在计算机支持下的全自动或半自动化，它由一系列趋同于同一目 标的活动组成，并与工作流执行者( 人、应用) 交互，推进工作流实例的执行，同时监 控： 作流的运行状态。 和通常意义上的过程模型( 如g a n t t 图) 不同，工作流模型可以被工作流管理系统 执行，以实现业务过程自动化。圈2 1 给出了一个被称为工作流伞的示意图，反映了工 2w o r k f l o wm a n a g e m e n t c o a l i t i o n ， t e r m i n o l o g ya n dg l o s s a r y ”，1 9 9 4 3 a l o n s oga g r a w dd ，a b b a d ie la ，“f u n c t i o n a l i t ya n dl i m i b t i o n so fc u r r e n tw o r k f l o wm a n a g e m e n ts y s t e m s ” 地薹叠丑垫型坐缱地望虫旦。地盥盘凹耐璺薹捷酗哇i 脚出鲢蛆曲生，心，1 9 9 7 4 范王顺t 作漉管理技术基础，北京，清华凡学m 敝 i ，2 0 0 1 。 对外绎济贸易人学颂 ：论文 作流覆盖的经营过程范围与对应的工作流研究领域。 i e 潦 政务过程 工作溉过程 工作瀛赛穗 政务过程定义 工作溅自动化 竣务过程熏组 工作泷管理 政务过程自动化 工作濉臂理蕉烧 图2 1 工作流伞 资料来源：范玉顺，工作流管理技术基础，北京，清华大学出版社，2 0 0 1 ，第3 2 页。 工作流程可以是互相连接、交叉或循环进行的，如一个工作流的终点可能就是另一 个：e 作流的起点。例如，在电子政务中，上级部门的发文处理过程结束后引发了下级部 门的收文处理过程。工作流程也可以是打破部门界碾的，发生在部门以及与部门相关的 机构之间。 工作流自动化的耳标就是要协调组成工作流的四大元素，即人员、资源、事件、状 态，推动工作流的发生、发展、完成，实现全过穗监控。信息技术不仅应该管理工作流 全过程的所有信息和操作，而且还应该主动推进工作流程的实现，如及时的收回和赋予 不同人员的操作权限( 如起草人起草文件完毕即不可修改文件内容，而其上级领导获得 文件的签署权或对内容的修改权) 、主动提示和催促工作人员实现某一阶段的处理，从 而整体提高工作流的处理效率。 在实际情况中，可以更广泛的把由计算机软件系统( 工作流管理系统) 控制其执行的 过程都称为工作流。工作流通常用于过程的自动化，通过将文档、信息或任务按照预先 定义好的规则和流程在参与者之间传递，帮助用户实现或完成整个政务流程。在政务应 用中，工作流经常与政务流程优化重组相联系，来完成对一个政府部门中核心政务过程 的建模、评价分析和操作的实施。虽然弗非所有的政务过程舔需要采用工作流的方式进 行实施，但是工作流技术通常是实施电子政务的一个较好的方法，因为工作流技术提供 了政务过程逻辑与它的信息支撑系统的分离，并实现了应用逻辑和过程逻辑分离，这种 方式在进行政务流程设计的实际应用时具有显著的优点。它可以在不修改具体功能模块 实现( 硬件环境、操作系统、数据库系统、编程语者、应用开发工具、用户界蕊) 的情况 下，通过修改( 重新定义) 过程模型来改进系统性能，实现对政务管理过程部分或全部的 集成定义和应用，有效地把人、信息和应用： 具合理地组织在一起，提高软件的熏用率， 对外经济贸易大学顾l 论义 发挥系统的最大效能。同时，它能实现在政务管理中对“在适当的时问把适当的信息传 给适当的人进行处理”的要求，从丽达到在整个电子政务构架中对业务流稷的柔性控制 和定义。 2 2 2 工作流管理系统的概念与功能 为了实现肘j l k 务过程的工作流管理，需要相应的软件系统支撑，此种软件系统为r 作流管理系统( w o r k f l o wm a n a g e m e ncs y s t e m ，简称w f m s ) 。 w e m c 给出的定义是：“工作流管理系统是一个软件系统，它完成工作流的定义和管 理，并按照在计算机中预先定义好的工作流逻辑推进工作流实例的执行。” 中国工作流技术研究领域学术权威范玉顺教授给出的定义是：“工作流管理系统是 支持企业经营过程高效执行并监控其执行过程的计算机软件系统。”1 通常，工作流管理系统是指运行在一个或多个称为工作流机的软件上的用于定义、 实现和管理工作流运行的一套软件系统，其主要目标是对业务过程中各活动发生的先后 次序以及同活动相关的相应人力或信息资源的调用，进行管理而实现业务过程的自动 化。工作流的过程定义是指对业务过程的形式化袭示，它定义了过程运行中的活动和所 涉及到的各种信息。这些信息包括过程的开始和完成条件、构成过程的活动以及活动问 导航的规则、用户所需要完成的任务、可能被调用的应用、工作流枫的引用关系以及工 作流数据的定义。其中活动指的是工作流中的一个逻辑步骤；工作流实例指的是：i _ = 作流 的一次执行过程：工作流机是一个为工作流实例的执行提供运行服务环境的软件或“引 擎”，它是工作流执行服务的核心，负责解释过程定义、控制过程实例的执行、控制工 作流中各个活动的执行顺序、并完成与其他工作流机的交互与通讯。 需要强调指出的是，工作流管理系统不是企业的业务系统。在很大程度上，工作流 管理系统为企业的业务系统提供一个软件支撑环境，非常类似于单个计算机上的操作系 统，只不过工作流管理系统支撑的范围比较大、环境比较复杂而已。 虽然不同的工作流管理系统具有不同的应用范匿和不同的实施方式，但所有的工作 流管理系统都提供了三种功能： i 建立阶段功能：主要考虑工作流过程、相关活动的过程和建模功能。 2 运行阶段的控制功能：在一定的运行环境下，执行工作流过程，并完成每个过程中 活动的排序和调度功能。 3 运行阶段的人机交互功能：实现执行过程中用户与i t 应用之间的交互。图2 2 显示 了工作流管理系统三个主要功能之间的关系。 ”w o r k f l o wm a n a g e m e n tc o a l i t i o n ，t e r m i n o l o g ya n dg l o s s a r y ”，1 9 9 4 ”范玉顺，丁作流管理技术肇础，北京，清华大学： j 版枉，2 0 0 1 对外缝济贸易人学颐l j 论文 p f o c c 5 i l l s “啪时i a n o n c o n t r o l i n z e r a c d o n “t h u # e r s a p p l i c a t i o nt o o l s 图2 2 工作流管理系统的特性 资料来源：w f m c ，“t e r m i n o l o g ya n dg l o s s a r y ”，1 9 9 4 2 2 3 工作流管理系统参考模型 1 9 9 4 年1 1 月，工作流管理联盟提出了工作流管理系统的参考模型( w o r k f l o w r e f e r e n c em o d e l ) ，如图2 3 所示。该模型定义了一个基本的工作流管理系统所需要的 六个基本模块，并制定了各模块之间的接口标准。其基本的模块功能如下： 1 过程定义工其( p r o c e s sd e f i n i t i o nt o o l s ) ：为用户提供种对实际业务过程进行 分析、建模的手段，并生成业务过程可被计算机处理的形式化描述。 2 工作流执行服务( w o r k f l o we n a c t m e n ts e r v i c e ) ：它借助于一个或多个工作流机， 激活并解释过程定义的全部或部分，并同外部的应用程序进行交互，完成工作流过 程实例的创建、执行与管理，为工作流程的运行提供一个运行环境。 3 其他工作流执行服务( o t h e rw o r k f l o we n a c t m e n ts e r v i c e s ) ：在大型的工作流管 理系统中，工作流可能褥要多个工作流机共同完成，甚至需要其他异质的工作流执 行服务辅助来完成，这涉及到工作流管理系统之间的互联。 4 客户应用程序( w o r k f l o wc i i e n ta p p l i c a t i o n s ) ：它给用户提供一种手段，以处理 过程实例在运行过程中需要人工干预的任务。每一个这样的任务被称为