（区域经济学专业论文）经济体制转轨时期市场监督管理问题研究.pdf

y 3 5 7 1 2q 内容提要 俄国现在处于计划经济体制向社会主义市场经济体 制的转轨时期。由于市场经济的自身不足与缺陷，决定 了必须加强市场监督管理。为了促进社会主义市场经济 ，一一 体制的建立和完善，本文运用社会学原理，结合我国工商 行政管理工作实践，深刻阐述了经济体制转轨时期加强 市场监督管理的必要性与可行性，认真解剖了当前市场 监督管理中存在的问题及原因，明确提出了加强市场监 督管理的思路与对策，对我国工商行政管理工作的改革 一一一 与实践具有一定的参考价值。 关键词体制转轨市场监管 _ o4 叶糖 乞占莘 l a b s t r a c t p r e s e n t l y ，t h ep e o p l e sr e p u b l i c o fc h i n a ( p r c ) i s a d v a n c i n gf r o m a p l a n n e de c o n o m i cs y s t e m t oam a r k e te c o n o m i cs y s t e m h o w e v e r ，am a r k e te c o n o m yh a ss h o r t c o m i n g sr e q u i r i n gm o r em a r k e ts u p e r v i s i o na n dm a n a g e m e r i tt h a ni na p l a n n e de c o n o m i cs y s t e m i no r d e rt op r o m o t ec h i n a ss o c i a l i s tm a r k e te c o n o m i cs y s t e md u r i n gt h e t r a n s i t i o np e r i o d ，w em u s tp l a c ee m p h a s i so nm a r k e ts u p e r v i s i o na n dm a n a g e m e n t t h i st h e s i sc a r e f u l l y d i s s e c t s t h ep r o b l e m st h a te x i s ti nt h ep r e s e n tm a r k e ts u p e r v i s i o n a n dm a n a g e m e n t i t c l e a r l yp u t s f o r w a r dt h et r a i no f t h o u g h ta n dc o u n t e r m e a s u r e sr e q u i r e dt os t r e n g t h e nm a r - k e ts u p e r v i s i o na n dm a n a g e m e n t r e f e r e n c ev a l u ei s s i g n i f i c a n tf o rt h er e f o r ma n d p r a c t i c ew i t hp r c si n d u s t r i a l a n dc o m m e r c i a la d m i n i s t r a t i o n 经济体制转轨时期市场监督管理 问题研究 方义涛 在现代市场经济条件下，市场已不再是“自由放任”的同义 词，政府也不是消极的“守夜人”。在充分发挥市场对资源配置 的基础性作用的圊时，如何切实而有效地发挥政府对经济的宏 观调控和干预职能，消除市场自身的弊端，是实行市场经济体制 国家的政府的普遍关切的一项重要问题。我国已经确立了建立 和发展社会主义市场经济体制的改革目标，目前正处于由计划 经济向市场经济体制转轨的关键时期，充分发挥政府的积极作 用，“改革流通体制，健全市场规则，加强市场管理，清除市场障 碍，打破地区封锁、部门垄断”，对于市场经济体制的尽快建立 与发展具有极其重要的现实意义。工商行政管理机关作为专司 市场监督管理和行政执法职责的一个重要的政府职能部门，在 其中具有不可替代的地位和作用。为了适应经济体制转轨，促 进社会主义市场经济体制的建立，笔者拟对市场监督管理问题 作一初步探讨。 一、市场监督管理的必要性与可行性 ( 一) 市场的基本概念 市场有广义和狭义之分。狭义的市场是指有形市场，即商 品交换的场所。在这种市场上，商品的价格是公开标明的，买卖 双方在固定的场所进行交易。百货商店、集贸市场等都属于此 类市场。广义市场包括有形市场和无形市场。所谓无形市场， 是指没有固定的交易场所，靠广告、中间商以及其他交易方式， 寻找货源或买主，沟通买卖双方，促进成交。某些技术市场、房 地产市场等都是无形市场。 “市场的出现不是偶然的，它是随着商品交换的产生而产生 的，并随着商品交换的发展而发展的。”在原始社会，由于生产 力水平极其低下，人们共同劳动所得到的产品极其有限，维持生 活尚且困难，不可能有剩余产品用来交换，因而不存在形成市场 的物质基础。在计划经济时代，一切都是计划，几乎无市场可 言。随着生产力的发展，劳动产品有了剩余，商品交换便开始出 现，市场也随之形成。集市便是出现商品以后形成的最早的市 场形态。随着社会分工的进一步扩大，出现了直接以交换为目 的的商品生产，人们对市场的依赖程度日益增加，市场便逐渐繁 荣起来。在当今社会，市场已与人们的生活息息相关，成为人类 经济活动的枢纽环节，连接着从生产到消费的全部过程。 ( 二) 市场监督管理的必要性 市场经济有着不同于计划经济的特性，同时也有其自身局 1 一 限性，从而也决定了市场监督管理的必要性。 1 、经济关系市场化，容易引起市场“失灵”。“市场经济是通 过市场机制在社会经济运行中居支配地位，社会资源的配置主 要通过市场进行调节的经济。”在市场经济中，所有经济活动 的主体通过市场发生联系，一切经济行为都直接或间接地处于 市场关系之中；所有生产要素都应成为商品进入市场，按照平等 原则进行等价我换；市场机制是推动生产要素流动、促进资源优 化配置的基本运行机制。然而市场这只“看不见的手”并非是万 能的，有时也存在市场“失灵”。市场“失灵”是指现实市场的不 完全竞争、外部效应以及无力提供公共产品。实际上，现实中根 本不存在完全竞争的市场，如果缺乏外力的作用，公平竞争就会 i 受到损害。如，企业与企业之间达成协议，垄断某种商品的价 格；企业过分利用自己的实力直接或间接地控制价格；垄断性的 企业兼并或联合，等等。市场的外部效应是指一些市场主体强 加费用或利益于其他主体，而被强加者没有获得适当的补偿或 支付适当的费用。污染就是一种典型的外部效应。外部效应的 存在将降低经济运行的效率。市场只能提供“独享性”的私人产 品，无力提供具有“同时共享性”公共产品和“准公共产品”，如国 防、社会治安、公用无线广播电视事业、非盈利性的社会建设、公 共事业、基础教育等等。 1 2 、市场主体自主化，容易引起盲目性。所有企业，包括一些 必须由国家掌握的企业，都必须以自主经营、自负盈亏的商品生 1 一 产者和商品经营者的平等身份进入市场，具有作为商品生产经 营者所应拥有的全部权利及实现这些权利的高度自主性，从而 能自觉地面向市场，追踪市场信号特别是价格信号，自主地进行 生产经营活动。但是市场价格信号是商品投放市场以后形成 的，因而具有滞后性和盲目性。市场经济主体是以分散自主决 策为特征，在市场自发性的基础上，对市场供求关系的变化趋势 缺乏科学预测，若不加识别一味随着市场信号转，极易陷入盲目 状态，影响经济的发展。诸如现阶段出现的假冒伪劣商品行为， 如果缺乏市场监督管理，就会泛滥成灾。 3 、企业行为竞争化，容易引起市场主体“失范”。各个企业 作为利益多元化格局中的利益主体，为了实现利益最大化的生 产经营目标，必须以统一、开放的市场体系为舞台，展开激烈的 市场竞争。竞争对商品的当事人来说，既是压力又是动力，从而 促进企业提高效率。竞争是市场经济的精髓，但是竞争的结果 会产生垄断和不正当竞争。垄断排斥竞争，阻碍技术进步，其消 极后果是束缚市场功能的发挥，阻碍生产要素的合理流动和社 会资源优化配置。不正当竞争是指经营者违反法律规定，损害 其他经营者的合法权益，扰乱社会经济秩序的行为，表现为侵犯 商标权、侵犯名称权、扰乱市场价格、发布虚假广告、侵犯商业秘 密、虚假有奖销售、串通招1 标投标等方面。其“失范”行为需要法 律规制，需要市场监督管理部门付诸实施。 4 、实施调控间接化，容易出现监管“真空”。市场经济条件 一。一 下，政府部门不蛊按予预企照生产、经营的吴体事务，蔼是遭过 经济杠杆和锻定经济政策、鼗济法规等手段，按既定的社会目 标，引导、调节、规范企业经营活动，著矮正市甥缺黪，保诞宏观 经济健鬣有痔进行。傻宏巍濮控一般阏接发襻作震，姆续时滋 长、见效毙较幔，两政府鹩髓静管理赠作渭直接、见效快，是篷簧 的保障枫镧。前者好比“方向盘”，后者好比“刹辜”，两者相互依 存，攫鞲糖戏，共阂驾驭枣场经济“大车”。 兰) 蠢磁鼗胬警疆麓可行懋 1 、理论条件 上个世纪朱，马克思尊设想来来社会将有诗划地鳃织全社 会翡生产静经济活动。列宁彗在1 9 0 6 年犯计划经济秘市绣经 济体为对立的两稀社会基本制度来看待。十月革命后，俄共 ( 布) 曾一度试嘲御用战时共产主义这个特殊历史时期准备“直 接过渡”，“消灭货”。但是，“从1 9 2 1 年誊舞始，饿共 不褥 不襞褥癸行了薪经济敌繁。实践健剜宁褥恶意裔很夫交彳艺，主 张采取市场的经济形式襄现国家经济计划。” 但列宁逝世 鹾，出予一塞来能突破理论认识的局限，恕社会主义与枣场经济 黠立起寒翡思想艾占据了统治遗位，簌娆影成了一静黄缆窥念， 认为审动经济是筏会主义特有酌东西，计翊羟济才是社会主义 酶基本特征，搞社会主义只能实行指令性的蹙度集投管理的计 划经济。我落改革慕，在菜螫方嚣商苏联学嚣，曾实行过高度集 权管瑷的诗麓鲣济。对予高发集中的计划羟济的菜些弊端，我 一 们党在八大前后已经有所认识，例如，毛泽东同志在论中大关 系一文中就巳对“衩力遗分集中”的闻题提出了尖锐的批评，但 由于认识还不能彻底突破苏联政治经济学的教条，在“左”的指 导思想不断干扰下，解决“权力过分集中”如问题也只是在中央 与地方行政分权曲框架申反反复复丽束能获得根本解决。 党酶十一届三中全会以君，在邓小平蠲志的指导下，我们党 坚持解放思想、实事求是的思想路线，开始从理论和实践的结合 上探索如何建立符合中淫萄情的社会主义薪体制。2 0 年来，尽 蟹窄过一些反复，但我们从中嚣露揍童发，克服了“左”的思想影 响，从整体上看，对社会主义经济中市场襁钢酶认识仍是不断逑 步和不断深化妁。改鼙初期，我棚破除了把社会主义与市场调 节对立起采，把指令性计划等慝子计划经济的观念；党曲十7 - 大 提出计划经济为主、市场调节为辕的原剐势在实践中讨堵实施； 党的十二餍三中全会提出了社会主义是公夜刳基础上的有计划 商舞经济，并随之提出了我国经济改革的蘸要任务之一就是遂 步完善市场体系，使改革逐步深化；党的十三大在总结改革开放 经验的基础上明确提出了社会主义经济体制中计划与市场都跫 覆盏金社会的论断，还特剐指出社会主义有计潮商品经济体制 应该是计翔与市场肉农统一魏体钢，使市场体稍在社会主义经 济审的功旋大大增强。进入9 0 年代，随着改革的深化，我们党 对计划与市场关系秘认识进一步成熟和深化。1 9 9 2 年初小平 同志在霸巡蜡指出：“计划多一点还楚市场多一点，不是社会主 6 一 义与资本主义的本质区别，计划经济不等于社会主义，资本主义 也有诗划；市场经济不等子资本主义，社会主义也有市场。诗划 和市场都是经济手段。”1 9 9 2 年底党的十四大报告正式提出建 立社会主义市场经济体制的伟大战略舀标。 第八簇全鏊人大第一凌会议通过粒中华入民共簪圆宪法 修正案第七条规定：“嘲家实行社会主义市场经济体制”。这 样，从国家根本大法宪法上明确了我国经济体稍改革的模武 和蘩标，惑法羞市场经济懿运萼亍从兆获碍法律上的弓l 导、规范、 保障和约束，一切经济法律、法规从此必须在宪法这一规定指 导下进行铡订、修改、废止；一切市场经济活动必籁建立在社会 主义法裁基础土，驭国家市场经济法终、法规作准绳，作依据；全 部经济法学必须以市场经济法律、法规为研究对象。 建立社会主义市场经济傣割，涉及到经济基钴和土麽建筑 的谗多领域，必须有计划、有步骤地予以实旄。 工商行政管理部门作为上层建筑的组成部分，强化职能，加 强市场盗管管鬟，便有了理论萋稿和法律依据。 2 、现实条传。 党的十一届三中全会以来，我国为培育社会主义市场体系 徽了大量工作，特翔是撰弃了生产资料“赛菇外夷论”翡传统观 念，加速培育生产资料市场。近年来，经济发达地隧又加快了生 产要素市场的建设。全国在建立社会主义市场经济体系方面迈 交了髓突游步伐，黎终了赘曼翡残效。因毙，市场发生了繁酝来 一一 有的变化，3 2 商行政管理部门管理市场的范围和任务也发生了 变化。 ( 1 ) 集贸市场的变化。传统的集贸市场的经营者是小商小 贩和自产自销的农民。而现在许多国有企业和集体经济组织也 进入集贸市场经营。购买者原来主要是城乡居民为了购买生活 资料进入市场，而现在的购买者许多是为了购买生产资料。上 市的商品早巳突破了农副产品和小商品的界限，现在不仅有以 零售为主的综合性市场，而且出现了许许多多大型、超大型专业 市场和批发市场，保留和发展了传统的露天市场，新建了许多厅 馆式的封闭式市场。 ( 2 ) 市场调节范围的扩大。由国家指令性计划调节的产品 的服务范围越来越小，由市场调节的范围越来越大，不仅保留发 展了商品市场，还出现了证券市场、劳务市场、房地产市场、生产 资料市场等；不仅有现货市场，还出现了期货市场；不仅有有形 市场，还出现了无形市场。市场调节范围的扩大，使市场监督管 理的任务更加艰巨。 ( 3 ) 管理队伍的壮大。2 0 年来，全国工商行政管理系统建 立了一支6 0 多万人的管理队伍，遍及全国的各个层次和角落。 经过多年的实践，这支队伍积累了丰富的管理经验，形成了自己 的特色。随着对外交往的扩大，我国决定把自己的工商管理业 务与国际惯例接轨，以适应市场经济的需要。所有这些都为加 强市场监督管理奠定了现实基础。 一r 一 二、当前市场监督管理中存在的问题与原因 我国当前市场管理的主体是政府及其它档关酝畿部门，包 括各行韭主管部门、专韭的市场管理和监督部门、各级地方政 府，还有一些市场中介组织也开始参与市场管理，主要是行业协 会如轻工总会以及个体劳动者协会等，但我錾市场中余缎织终 工作尚未完全从政府职能中分离赉来。 各级政府不但是市场管理的主体，也是市场培育和建设的 主漆之一，这符合我国特殊国情，这秘体制推动和加速了市场建 设，维护了市场秩序，促进了市场体系建立。随著整会主义市场 经济体稍酌逐步建立，现行的市场管理体制也暴露出一些弊端， 而且日益突出，主要袭现为： l ( 一j 政府管理市场的行戈错位 譬蓠，玻瓣藐是市场体系翡培育者，又是市场的管理者，还 赢接或间接参与市场经蓠，政府田这三种行为纠缠在一起，必然 使政府的行为方式错位。 一是政府对事场戆垫断和分割。各缎政府及糟关都门是市 场培育建设酌主体之一：一方面，根据计划体制下的分工；政府 各职能部门分别担任不同种类市场的培育、建设工作，如，生产 资料市场是出物炎部门从土到下建立，著进行管理；势动力事 场、房地产市场、技术市场、文亿市场、企融市场譬也是如此。舅 一方面，根据地方经济发展的需要，地方各级政府也以各种方式 参与、全动市场的培育和建设。由于多头建市场薅缺乏统一规 一9 一 划，市场建设盲目上马，市场布局不合理，出现了一些有场无市 的空壳市场，浪费了大量的财力、物力和人力，甚至客观上导致 市场建设秩序和经营秩序混乱，给一些不法分子以可乘之机。 如近几年的市场热，出现外商携客户巨款潜逃等事例就是明证。 各部门往往从自己的部f - j 利益出发，自设机构，自立规则， 使许多专业市场依行政部门分割而难以互相衔接，阻碍了全国 统一的、多层次市场体系的形成。而且，这些市场被建成各家的 “后花园”，也给各种不正之风、权钱交易以及违法违纪现象留下 空隙。地方政府为了保护本地资源、市场，往往设关立卡，封闭 本地市场，禁止本地人才、物资外流，同时也采用种种方式阻止 外地产品进入。有的地方规定本地企业只准购买本地企业产 品，外地企业在本地办厂则受到户口、场地、运输、能源等多种限 制，这种地方保护主义对市场发育危害甚大，因而市场机制的作 用归根到底在于合理配置资源，如果资源流动渠道堵死，各地市 场相互封闭，市场经济就无法建立。 这里自然有一个众所周知的各地政府、政府部门、行政组织 的利益问题。而今市场主体要进入市场仍然是层层审批、层层 许可，且不说政府部门“培育市场”多少带有“经营市场”的味道， 更严重的后果是，市场从培育阶段起就被人为地分割和垄断了， 一些有“后台”的市场就是拒绝工商等市场监督管理部门的介 入。 二是政企不分。政府行为的另一个错位，就是办了大量的 一1 n 一 “翻牌”公葡和政企不分的中介机构，行业主管部f - j 窃不待言，一 些市场综合管理、行致执法部门也是如她。这参 直接、阍接地参 与市场经营活动的行为实质是政企不分。过去政企不分是政府 集资产所有者、管理者和经营者于一身，以政府代替企业。以企 栽敢是许多她方政府在取消主管局时，以残立集团公司的形式 强令下属加入集豳，这类集团拥有人带任免权、投资审批权，这 种新的政企不分严重违反市场经济静改革方海。 三是政府职能转换滞后。许多不该管的政府仍不放手，有 些该管的又没明管起来，间接管理手段较为薄弱，在市场管理方 面蒜至出现镯退行为。主要表巍是：保证市场巍范运髂的制度 性建设落后予市场放开后的形势；在简政放权减少计划控制和 放开价格的过程中政府未能先制定预防性制度以规范，而且在 翻发毒瑰严重混巯靖，不得不依籁聚价、专营等行敢手袋被动治 理。 总之，政府行为不规范，就不能使其具有较高的权威憔和公 歪炎穆管理市场，嚣豆会加重市场秩序酶混乱。 ( 二) 市场监督管理体制不合理 ， 经济体制改革以来，以工商行政管理为核心的市场监督管 理和哥亍致执法规熄逐步建立孝完善，傻总体寒落，基本土还是沿 用了计划经济体制下的管理体制，无论是职能划分、机构设置， 还燕管理方式、方法，都远不适应建立现代市场经济体制的需 要。 一一 一是市场监督机构过多，职能分散。目前，从事市场监督管 理的部门有： 工商行政管理机关，是国家综合性经济监督管理和行政执 法机构，对市场实行全面监督，它以保护合法经营、制止非法经 营、维护社会主义市场秩序为目的。内容包括：( 1 ) 对各类市场 主体资格进行审核和监督，同时也对其变更和终止进行监督； ( 2 ) 对市场主体的市场行为进行监督；( 3 ) 对市场客体进行监 督。此外，还有通过市场管理者查缉走私贩私活动和监督进口 商品等职能。 物价监督管理机关，是实施物价监督的专门机关。其内容 包括：根据国家物价法规和政策，监督价格水平；监督企业定价 行为以及监督商品市场交易价格。 质量技术监督管理机关，主要实施质量技术监督等。 卫生监督机关，其主要职责是对市场食品卫生、药品等进行 监督，管理全国卫生防疫、卫生检疫等工作。 环境保护机关，主要是对市场载体的环境质量进行监测、调 查和评价，并审查和控制有毒化学品的生产、进口和使用等。 进出口商品检验机关，主要负责我国进出口商品的质量、数 量、重量、包装、卫生安全等方面的监督。 海关，主要是依据海关法律，对进出口货物、运输工具、行李 物品、邮递物品进行监督，征收关税，查禁走私和贩私活动。 上述各机关在市场监督活动中，遇有违法情节严重、触犯刑 一1 2 一 僖自，移交司法机关追究刑事责任。 除上述凡个专门的市场监督和执法机构外，各行业主管部 门，在其现有职权范围内，也实际担负一定的市场监督、执法职 能。如土地部门、房产部门、物资部门、金磁部门、劳动部门、科 技管理部门就分男l 对土地市场、房产市场、生产资料市场、金融 市场、劳动力计划、技术市场和信息市场筹进行管理和监督。如 此众多鳃管理、监督机构，必然造成市场监督职能分散。由予各 机淘职权不翻，就寝瑰了对阍一对象重复监督遗严重螅职髓交 叉现象。如，对予商品交易价格，工裔行政管理部门和物价鄙门 都具有监螫职能，但对它们的职贵却没有明确器定；对予商县度 量和计量，王裔行政管疆部门与技术益督部门也都负有监督歇 责，但它们的权限也不蜴确。产品蜃量法第磷十五条规定：“本 法规定的吊销营韭执照的行政处镄由工商行政蟹理部门决定， 其它行政处爨出管理产品震量监督工作的部门或王商行政管理 部门按鼹国务院规定的职权范髫决定”。薅实酥土“蓬务睫规定 的职权范围”本身并不明确。另外，计鬣法第二十七条规定， “使月l 不合格的计量嚣共或者破垮计量器具的，给匿家鹈瀵费者 造成损失的，责令赔偿损失，没牧诗赞器具和违法所彳毒，可以并 处罚款。”同时，第三十一条魏定，“本法规定的行政处罚由县级 以上逋方人民政府计量行政部门决定。本法第二十七条规定蛇 行政处播，也可以由工离行政管理部门决定。” 迓静情况妁存在，造成我强市场监督王作出现多头监督、重 一1 3 一 复篓督，宠其是涉及经济剩益对，各部门争糖监督，市场主体穷 予应付，无所适从。雨无经济利益或问楚复杂时，各部门又互相 推诿，互相扯皮，使监督工俘出现大量的“空白地带”，致使一部 分应当受到监督的帝甥活动无人对其遂_ 行监督，特别是在各监 督子系统相互之潮趵结合帮和帮鍪“上甏管不了、下甏无权管” 沟地带，形成监螫的“真空”，使一垫市场主体“述脱”监督，从而 导致市场秩序的混乱。 五是各整瞥祝捷各自涛蔽，缺乏资镶懿舍。它们赛盛侮系， 各器掇定鼗管标准，褶互之闻又常常羹爱戎抵融，造成不简部门 的拽法、监督标准不统一，削弱了市场监螫或攘体效能，降低了 市场盗瞽鼗效率、蕨藿黪权藏。统一的事场体系， | | 要寤统一抟 市场鬣溺燕范市精蕊督秘行玻弑法。 互是市场监督决乏独立桩。除檄少数市场监督系统( 如海 关) ，震- y - 巍上露下她垂直规桷外，大多数市场监督系统是条块 结合以浃为主懿俸销，扶蕊予麓级入琵戢麝畿受瑟缀人氐薮麝 的制约，这虢不稼保证市场执法、藏督的独立任和公茁性。尤其 是改萋居，实行中央和地方“财驶分灶吃饭”，强化了地方利盏， 濯麓，蟪方政府毙了维护地方利盏，对枣场鼗督王俸皱行斌予露 如翩，常常命令监督部门或是实行地区靖镁，随意设立关卡，进 行非正常的检查活动，限削外迪商品流入本地参与公平竞争；或 是丧政策土实行态外害烈，对本避经营者只查不处，只遣不究， 薅对癸堍羟蛰者奎处过予严嚣，有时还会出琨霪复处理魂象。 t 4 一 同时，地方对正常的市场执法、监督也进行直接干预，搞以言代 法，以权代法，一曼监督部门藏法办事影嚷到当遗剥盏，则给蓝 督部门施加压力，甚至把依法办事的监督人员调离工作岗位，影 响监督职能的有效发挥和执法队伍的稳定。 各市场装督子系统条块结合楚领导体裁，还对建立全强统 一、开放、公平、竞争、有序的市场运行机制有很大的危害；市场 封锁玻策，加大了地区经济矛盾和市场经济发麓不平衡，导致了 市场约分割；地方保护主义保护了不正当竞争圣亍为，破坏了公平 竞争的市场环境，不利于公平竞争大市场的形成和党争机制的 建立。 爨前，全国工商行政蛰理系统正在改革，实行省以下垂寓领 导。相对于过去来说是一大进步。鉴于我国幽前生产力还比较 落后，经济发展永平还毙较低，遗常发袭诱褥多，巍范讲餐少，耀 使处罚也是轻描淡写。加上受聪费保税的影响，工商部门疆求 得生存，必须处理好与地方政府的关系，照顾地方政府的利益， 这棒影嚷市场釜螫管理效皋。 ( 三) 市场监督管理法制不健全 ， 建国5 0 年来，特别是改革开放的2 0 年来，我国酌法铽建设 有了长是粒发展和遗步。薪裁楚、修改装公茂法、合霹法、 商标法、广告法、反不正当竞争法、消费者权益保护法、 公司登记警理条俐等法律、法规基本构成了工商行政管理法 馋体虽昀主体燕絮，奠定了王蛮行政管理工馋馥基破，为工囊毒亍 1 5 政管理工作提供了有力保障。但是，离建立完善的法律体系目 标还有较大差鼹。一是作为王商行政管理主体法的王商行政 管理法没有提到立法议亭日程，工商行政管理机关的职能、通 位、体制、性质、权利及s - 商行政管理机构等还没有统一完整的 法律姣撂。娶蓠，仅仅是出霞务院的“三定”方案来确定，部分职 能和权利是通过菜些单行法规予以确定，而且在单项法律法规 之间的规定存在交叉和矛盾现象，对工商行政管理职能作用的 发挥和执法权威的埘立带来影响。二是一批急需的法律法规仍 未出台。在市场经济体髑条俘下，王裔彳亍致管理枫关担负了大 量的新的工作任务，而相应的法律、法规尚未出台，特别是关予 “双生”市场监镑，法律依据不足，仅有的部门规章又缺乏操作 性，对违煺行为缺乏处鼹手段或者处爨难以到位。法制建设严 重滞后予社会主义市场经济发展，留下许多重要的法律空白，如 经纪人法、期货市场法、反暴利法、反垄断法等一大批 规范市场经济主体和市场交易行为的法律筹给工作开展带来一 定影噙。三是部分现有法怒与浚莩开放麓实践不榴适应。如 投机倒把行政处罚暂行条例、城乡集贸市场管理办法等法 规，是在计划经济体制下形成的，在许多方面落后于改革实践， 对推绩、规范市场蛉作周不大，缀有修改懿必要。疆是一些法律 法规酌施行细则和配套规章相对滞后，给执法工作造成困难。 有的法律法规在内容条款上都是粗线条的，规定过于笼统，不具 体，既造成有法雉依，执法难严，又给地方干预等留下不合理的 1 一 余地，这些缺陷需要通过制订一些实施细则、配套规章来补充完 善。五是与强黪蠛例和通行的法律制度接轨仍有翘当大的距 离，如霞标制度、市场准入捌度、反不正些竞争制度等方面，都存 在着差距，影响到迸一步改革开放和与嚣际经济接轨。 综上所述，我酸市场监督管理中存在着多头管理、各盘为 致、分割垄麟，且又缺乏应有的独立性和法搏保护问题，其檄本 症结在予跷行市场管理体稍不适应市场经济的客观鬣律黪巍在 要求。在体制转辊时期，传统计划经济体箭时期设立酶众多行 业主管部门依然存在，在市场经济的条件下它们的部门铐理活 动难以避免包含着对各蠹审场装管理态容，它餐在审场警理方 武上就必然带有行敢诗剜色彩秘分割特征，褥市场藏法和蕊督 机构由于种种原因多而散，而且由于市场监督只是其一部分甚 至是非主要鼹任务褥遭到轻视。总之，市场管理体裁不顾巴成 为我鏊常场管瑷中最突毒鹭| 瓣题，已经裁终了我黧市场体系豹 发展，对建立统一、开放、竞争、有序的社会主义大市场十分不 利。因此如快市绣管理傣割改革，建立有权威的市场执法和监 督褪梅，统一监管社会主义大帑场，裁遣在攫睫了。 兰、加强市场监督管理的思路与对策 针对我国巍前市场监督綮理中存在的问题，笔者拙提臻以 下思路与对燕 ( 一建立权威的市场蓝鬻哥执法机构，怒加谶市场滥督的 核心 一1 7 余地，这些缺陷需要通过制订一些实施细则、配套规章来补充完 善。五是与鏊际溪骥和运行粒法律馘爱按辄仍有柱当大戆照 毒，如襄标制度、市场准入捌发、反不羹当竞争制度簿方面，都存 在赞差距，影响到迸一步改革开放和与酵际经济接轨。 综上所运，我凌市场整螫管瑾中存在藩多关管理、各鑫为 致、分割接睽，且又缺乏应有的独立性和法博保护问题，其檄本 瘟结在予现行市场管理体制不逶应市场羟济盼客戏规律酶淹在 要求。在体裁转辘醇期，蕊统诗划经济髂铡靖囊设立蘸众多行 业主管部f - i 依然存在，在审场经济的条件下它们的部门管理活 套罐以避免氆合蓍对务鑫审谤簿管理斑容，它舔在审痨管溪方 武土魏必然带有行玟诗翊色彩套分裁撩锰，薅市场撬法攀燕督 机构由于种种原因多而散，而且由于市场煦督只谴其一部分甚 至是棼主要魏任务褥遭疑轾褪。慧之，枣瓣整理体裁不觳己痰 为裁鏊市场管理中最突塞鹭麓题，已经裁终了我落常场体系的 发展，对建立统一、开赦、竞争、有序的社会主义大市场十分不 裂。嚣霓知浚审耪管理髂裁改革，建立奏蔽藏戆市绣撬法器蓥 | 督橇梅，统一监喾社会主义大市场，就遗在攫踺了。 兰、加强市场监督管疆的滁路与对策 舒对我嚣塞浆市场遂督管理孛存在戆麓逡，笔者撅提娶默 下思路鸯对策 f 一 建立权威的市场监橱与撬法机构，魑加强市场漆督酶 梭心 一1 7 扶总体上看，政府的审场蕊螯管理职髓貔是市场秩序的魏 范和蓥督，其具体表现在两方颟：一方甄通过对市场主体资格和 一般市场( 交易) 行为的喾理以维护市场秩序；另一方霜是委点 规范和蓝蛰市场竞争行为，查处不歪蜜竞争行荛。和限竞争行 为，絷立垄断行为，辩除多静超经济翡不正当谋利行为，以维护 市场的开放、统一、平等、公正。罴要特殊抬蟪昀是，垄断和不正 警的市场竞争行为不仅在畿跷上楼害经营者、瀵费者剩羲，破坏 市场被序，弼且会寇害社会经济结携等宏观鲣济繇境翡许多方 面。函诧，强化市场监督管理职能必籁有体制上的保障。 所谓市场鏊螫管理体裁，就是匿绕上述任务，驭燕餐黎能秀 核心两设羹的组织机构、镑理手段以及职责粳淡趣总和。该体 裁藏美有以下特征： 统一性。露联囊翘对集申，是分教执法为集中统一执法。 要求市场管理法规和政策统一；机构糖筒，克般蟊黼部门管理、 行照管理、综合管理、计划塞织管理落混杂交叉职能羹叠盼情 况；帑讶鼗瞽取能覆釜整个市场体系，统一鸯处涉及各类市场孛 发熊的违法行为，统一对各种经营主体送行露记，统一办理萄内 凳牵请注辩战商标等。 规范挂。帮枕樽设鬣飙模适合市场经济发展的要求，掏经 济鳃织没凑任何形式的隶属关系，是利益超脱盼政府专效性综 合帑场管理部门；内部辊蒋设麓合理；执法程序怒范；工捧程痒 、严鸯；依法独立开展工作；彻底实行冒索公务员稍度，骰嗣“为宫 - 1 8 淆豢”。 高效幢。霹执法入受褥炼，执法永平嵩；执法工具先遵，手 毅赛奎，运转灵活，及时发现阍题，劳在法定时问内作出准确处 臻，足越砖谈舔审绣秩序魏务器戆缓和个人产垒威慑，姨之不畿 轻舅实施或塑爱实施遗法行为。在手彀上，瘟包括法律、经济和 褥鼓的手段，如梭套、冻镑、强行划拨簿，还应有准司法权。 敏威幢。辘市场行藏蕊餐饕褒俸餐褥言，其数藏蛏簧通过 奖熏要缀残部分鹭行欢执法橇鞠来俸巍。淬审渤黢瞽蹬瑗机构 簧有足够魏条悴和手段作搿令入信服并必须执行的处理决定。 审耪鼗餐娶有权藏豫，是壶监螫职能本身魅地位决定蟋。监督 是鼍纠正穰爰、蚕楚违法越袋拳酶，管理搿没有辍藏，职能就不 能蠲位，管理谬标也难虢实现。如聚说欢府对疑济的宏筑调懿 是阕按疑、密弹幢穗，酃么，市场监蛰魏数法剥必矮是妻按毂，不 错不如黪。该辊枸慈落象樵关中藏有较祷地位，疑低应是整羼 嚣务麓蟪部蔽单位。簧裘一帮缀袈洼艇定其性蓑、滚蕊、繇麓秘 俸麓，述有疆发馥市场鼗螫方疆黥实体法和程痒法对该机构酶 职能予以撰蕊。该梳搀雀金嚣实行垂直的领导体制，便卡整体 鹾裂，树立权威。 强诧欢磨市场盗螫麓理联辘的现实途径是建立统一、规范、 嶷效、顺畅、权威的市场行政监管体剁，这是一个系统。它包括 继织枫辛棼( 管壤主薄) 翡建设、职责觳楚裂分畚赛定，泼及管理方 式和手段的运麓簿诸多方磷。笔者认为，关键跫管理主体” 一 9 一 致意管遵缀织钒构昀建设。霾鸯在该系统中，管理主体是最活 跃、嘏畿动、最积极的舀素，辍责衩是主体的职责权，方武和手段 也从瘸予主体。不仅如此，上述的行政监管体制的各个特 正 统一、规范、窬效、掇藏，都癸逶过圭锩露体毽。所以，铁理 论土讲，敢府市耢盏蛰管理主体翡溺整和建设，是建祷社会主义 市场行政敛督管理体制的核心。 按照上述要求，建立褒掇威的事场然螫和执法机橡，有三转 模式可供选舞：， 经济警察模式。这是程一整西方禹家线地溪实行的把确认 枣场资格职能与囊处经济遗汝分开出不圈的执法机关来行健的 一释模或。务蛰港，企监设立，在敢摩登记处登记领取撬照，整 处经济违法活动出警察戏商监器棠调查科负责。经济警察昀职 能，主要是代表瞪家奎处市场经济中各类经济违法活动，而国家 蓝管事场龅英馋职能，如礁谈主体资格职能则移交其他部门承 撞。经济蘩察酶蕊势在予具有较强惑霸致手段，可瑷通过变法 斌予其行政检查、凉结、强行潮援等行政强制措施的权力，并且 有毁公安执关批准，运照公安的使查手段孝鼹对违法当搴人实施 行琰扮馨麓权力。 公平交易委员会模式。一些市场经济发达的弱家采用，它 是以执行反不正当竞争法和反垄断法为主的一静市场执法和监 督模式，美国猕之荛联努爨易委爨会，德量爨之为联邦卡特尔 局，器本、韩美器为公平交易委员会，受责对市场莳统一执法和 一一 f f 监督王 棠。公平交罄蚕荧会内设经营注瓣局、公平交舅局、消费 毅整保护餍、商标洼麓局等醒髓视鞠，负责对审场进入、市场竞 争和市场交勇撩痒等执法嚣娆。o 事场整瞥管瑷局模式。1 9 9 8 年，警务院在霈二轮梳糟改革 申，迸一步蹬磺滏家王商蔺为市场鼗蛰管理和行政执法机构。 笺行法艇规定鹫家和越方各毂王露行政管疆部门姥职愁，早品 超越王监和袁竖翡范畴，所有魏金曼，惫捂第一、繁二、繁兰产业 静经营攀位，都邋过棱发营监摭照静形式确认主体资格，通过商 耨注麓馥黟式穗定瓷禄专麓权，通过行政摭法她形式实施对市 场盗管工馋。审场鉴聱管理厨戆模式就楚据烧撬舞来鼹。其主 簧澳涵是，交王燕霸敏喾疆餍为市场藏蛰管疆廊，洳它代袭筒家 行使对市场资格斑确认职畿( 包括经营注淤和商标注册) 和对市 场越筑一投洼。 毙较上逮三稀市臻鏊静静撬法橇稳秘摸或：繁一耱辩箍济 警察蠛武燕然有较缀翡行欢执法手数，但它侧整予套处违法，雨 每菇一个嚣象鼗管常渗的确认主体资铬职能分离了必寒，不利 予绞一鳖喾市场。筹二懿模武，恕市场撬滚努煞黄撬奄耄焉嚣娄 竞争法秘反撩爨法，海渗过予获窄，不簸概括鬻家市动执法和盗 螫任务鼗金部。因施，戆者侯廊予以第三辩模式为主，翠建立羼 行敬系裁麓市蓊盗餐静行皱执法机撼，并借鉴第一、二释模式。 但是，不磐采取潞释横武，都不戆竞奎照缀，雨是应该吸收各种 模式之长，翁念申餮情况蕊敷改造，建立我们自己的摸武。 一2 l 一 鉴予上述情况，笔者认为，该执橡可以定名为“中华人民共 和国市场行政监督管理鄱( 以下简称国家市场盗管部) ”。 市场监管部的基本职能是：( 1 ) 进行市场主体资格和市场 的确认，运耀现代化孚段存储翔实媳登记材料，建立市场主体、 客体及各类市场建设情况酶捂案、数据库。( 2 ) 根据公平交易 法、反垄断法、消费者权益保护法等市场监督法律、法规 进行市场执法活动，监督和规范市场主体的交易行为，纠正和查 处不公正秘市场竞争行力、垄断晋亍为、侵害消费孝权益行为等。 ( 3 ) 受理市场各种违法行为的举报、裁决簿日常性经济纠纷和 违法案件，并执法之。( 4 ) 根据人大或政府法制部门制定的市 场监管法规，结合具体蟓行政执法王作，制定或参与刽定市场监 管条例，并指导下缎机关翡行政执法。 我们要建构的市场监管都与国外通常的作法是有区别的， 它既不单纯是市场监管方面的巢一部实体化的执行机构，又不 是采取监督与执法分立静方式，它应该是综合性鳇市场监管抵 构。这种建构有利于保证市场煎管职能的统一性，改交目前我 国市场监管中职能分散的弊端；有利于精简政府机构，改变目前 政府枧槐设置过多露产生鲍瓣秽弊端；毒利于提高审场监管的 权藏挂，改燮萄前市场益管中有法不依、执法不严的弊端，消除 地方保护主义对市场执法活动的干扰；有利于促迸政府廉欢建 设，竞服“有好处争着办、无好处推蓑办”的现象。 二) 热强执法的撬范纯、程序能建设，是树立市场监管权藏 一2 2 鉴于上述情况，笔者认为，该机构可以定名为“中华人民共 和国市场行政监督管理部( 以下简称国家市场监管部) ”。 市场监管部的基本职能是：( 1 ) 进行市场主体资格和市场 的确认，运用现代化手段存储翔实的登记材料，建立市场主体、 客体及各类市场建设情况的档案、数据库。( 2 ) 根据公平交易 法、反垄断法、消费者权益保护法等市场监督法律、法规 进行市场执法活动，监督和规范市场主体的交易行为，纠正和查 处不公正的市场竞争行为、垄断行为、侵害消费者权益行为等。 ( 3 ) 受理市场各种违法行为的举报、裁决等日常性经济纠纷和 违法案件，并执法之。( 4 ) 根据人大或政府法制部门制定的市 场监管法规，结合具体的行政执法工作，制定或参与制定市场监 管条例，并指导下级机关的行政执法。 我们要建构的市场监管部与国外通常的作法是有区别的， 它既不单纯是市场监管方面的某一部实体化的执行机构，又不 是采取监督与执法分立的方式，它应该是综合性的市场监管机 构。这种建构有利于保证市场监管职能的统一性，改变目前我 国市场监管中职能分散的弊端；有利于精简政府机构，改变目前 政府机构设置过多而产生的种种弊端；有利于提高市场监管的 权威性，改变目前市场监管中有法不依、执法不严的弊端，消除 地方保护主义对市场执法活动的干扰；有利于促进政府廉政建 设，克服“有好处争着办、无好处推着办”的现象。 ( 二) 加强执法的规范化、程序化建设，是树立市场监管权威 2 2 的蠢力绦障 如大执法力度不等于富馨扩权，更幂崽嚷骜任意行政。权 威寒源予蕊管秘公正经、京藏煞和辩学筏，劳鬣要建立和完饕一 整套的程序和裁发寒律保簿。在实践中，寄予种种原因，在一定 篷圈一定程度上逐或多或少地存在誉有法不锻、执法不严、超 越法定职权秽藏赛法定鼗责懿筏象，煮蟓甚荟激畜代法、虢衩莲 法和执法犯法。这些拽法活莉申存在翡稿溪，尽管只发童在檄 步鼗人囊土，但是严夔影喃了审翰经济法律的贯彻实施，遣成法 露在技行过程孛或者波撼蘸变形，裁者蕊为一纸奎文，法镑的恪 援静粳藏被夫靠攒扣。这楚导致执法不力、审耪菠管袄藏受攒 馥璧要藤魏。馥既，依法行政，键嬷执法的烧范亿和程序化，建 立穗应螅蕊警和躺约祝截不但是依法法翻螅基本内涵，惑是建 设挂会主义审耪簸济、充分发罄书潺鼗整酝穗，穗立鏊管糗藏游 恣栏篓求。 l 、速一步嚼确职责和叙力，加强制发建设。一是明确工逝 行欢喾遂枧关囊罄有关祗法懿趣和甄法人受凌职责、凝力，缳_ 菠 各霹共繇、各尽冀赛；绪塞漏瀵，健遗严褡执法、公夔执法；职责 馥镄，任务溱楚，凑穰予挺鬻执法效率。二燕器定工商行政管理 橇关毒其德蠢关行袋糕关之越翡投黄楚罄。法律密骥确怒定 骢，严穆镶爨法箨筑定办；法镶蕊定毙较原则蓊，簧通过协商论 定各蠹荚体翡撬涟权限和蜜强范黼；法襻没有规定的，簧从有羽 予执、有懿于黄事爨经济服务的建度出发，加强与戒关蛰门搭 一2 一 髑，以免出现执法空档或者妻复执法等穗互拄皮、籀互捻诿的不 良现象。要把上述的权限、职责用制度固定下来，使执法工作有 章可循、有矩可蹈，克服任意性，减少盲目性，增强规范性和稳定 性。这是行政执法走向成熬妁一个譬要标志。 2 、着力完善执法程序，确保市场监管工作的健康发展。在 市场执法过程中，要改变过去重实体、轻程序的落后观念。程序 合法是实体处理正确的重要保蹲。不按法定程序执法，往往会 使拭法滔动走上歪路，给不法分子留下可锫之空。在现代法律 观念中，仅仅程序不当，就足以推翻已经进行的全部执法活动。 从树立形象方面来看，重程序也具有重大意义。被管理孝及执 法对象髫然关心最后翡处理结暴，但铯们苔先接触静帮是王裔 l 行政管理机关工作入赞的方式、方法和作风，是执法人员的- 举 一动。在执法过程中所表现出的混乱、粗疏、任意、不公会毁掉 整个执法形象，擐害市场监管权威的法律基础。嚣裁，我露澎未 颁布专门鹭行欢程序法，已经实施翡行欢处罚法和行政复 议条例等法律法规虽涉及一些执法的程序问题，但从总体上 讲，行政程序制度还相当薄弱。可喜的是，各级工商行政磐理机 关已经开始夔视到这一溷题，并在实践中积累了不少好的经验 和做法。今后还应进一步总翁和提高，使其更加合理和科学，逐 步建立起完饕的执法程序制度。结合工商行政管理实践，这一 程序制度主要成包括以下尼个终成部分：一是管理、立素程岸； 二是谲查取诞程序；三楚听证程痔；舀是作嚣裁决、决定的程序； 一3 4 一 f ， 五是采取强制措施程序；六是内部工作撩调程序。同时还应坚 持三项琢剐：一是强灞时限的踩刚，管淫、立案要有时间限制，防 止公民、法入的申诉石沉大海，长期没有回音；作出行政决定、裁 决应有时间限制，以保证行政效率。二是提高透明度的原则。 在工商行政管理中，不能搞“执法神秘主义”，不但决定、裁决等 行政结果要予以公开，即使是决定、裁决所依据酌证据、材料，也 包括作出裁决、决定的过程，只要不涉及国家机密、个人隐私，也 应饺一定程序巍当事人公舞、囊社会公开。俸出具体行政行为 需要提高透懿度，作赉抽象行政行为也需要建立必要的公示稍 度。一个规章制度、一项政策的出台，本身就是对市场实行监管 的一稀表现形式。从提出议寨、讨论修改到最后定索，如果加以 公示，广泛听取意见，不但有利予凌策粒科学亿和民主亿，褥且 实际上也是扩大执法影响、营造执法声势、提高执法力度的过 程。三是讲求技术性的原则。技术性是程序制度的明驻特点。 它要求规定的内容必须明确、具体、周密、宠整，具有较强的可攥 作滏。这样翡程序才具有生命力，才能减少行政执法的伸缩性， 才能有利予树立市场监管的法治权威。 3 、适应市场经济发展需求，积极攥索工鬻行政管理机关依 法行政盼兹路子。蚕临市场经济静快速发展，工商行政管淫机 关要全面履行其监管职责，尚有不少问题急待解决。如法律不 完备、体制不健全、执法手段不足和监镗渠道不畅等都值 导深入 研究、壤讨。投据“十五大”糖静，为改善和加强对社会主义统一 一2 s 一 大市场的监督与管疆，在实践中或理论上主要可从以下几个方 面进行探索：( 1 ) 完善市场监管的法律体系。在市场主体立法方 法，应坚持以企业组织形式和责任形式为主要标准的立法模式， 抛弃按所有制为标准螅立法模式，以法律确立平譬的市场主体 资格，形成统一、科学酌企业整记管理铜度。在市场行为法方 面，统一的合同法已经出台，为市场主体提供了统一的市场行 为模式，要加紧制定实施细则，从正嚣积极弓l 导，规范市场交易 活动；嗣对反垄断法辩立法进程也鬻加快，通过对危害市场秩 序的不正当竞争行为和垄断行为的打击，从另一个方面对市场 行为进行有效的规制。它们与合同法一起，相辅相成，对建立公 平合理载市场竞争秩序和市场结构具有重大意义，是对市场实 行监管的必不可少的法律依据。当然，舀前莳反不正妻竞争 法也需进行修改和完善。从社会主义大市场的有机统一性出 发，除