（行政管理专业论文）危机情境下政府应急性组织的效能研究.pdf

南京航空航天大学硕士学位论文 i 摘摘 要要 随着人类社会的快速发展和社会结构、 运动趋势的日益复杂化， 社会、 政治、 经济常常不可避免地陷入各种突发性的危机情境中。 危机影响到社会生活的方方 面面，而政府作为公民利益的代表，在危机时刻挺身而出维护公民人身和财产安 全已成为政府的重要职能和不可推卸的责任。在理论上，公认的最好的危机应对 方法是防患于未然，即做好危机的预警工作。然而事实上很多危机的爆发是不可 以预测的，要想做好所有危机的预警工作，成本代价惊人。因此仅仅通过强调危 机的预警机制来做好全部危机管理的工作是不充分的，也是不现实的。这就需要 政府建立有效的危机应对机制，在危机爆发时能及时有效采取相应的应对措施， 来应对危机，解决危机，将危机的损失降至最低。 政府应急性组织便是在危机情境中政府应对危机的要求下应运而生的一种 新型组织结构。本文通过对政府应急性组织的效能研究，分析其构成因素以及内 部相关性，并试图将其应用到现实中去，对提高政府应急性组织效能，从而提高 我国政府应对危机的能力提出建议。 本文开篇对危机的含义进行了界定， 即这里的危机主要针对具有全国性影响 力的大型公共危机。第二部分回顾了危机管理理论、应急性组织理论和组织效能 理论作为本文的理论基础。 论文的第三部分对国内外政府危机管理的实践做了比 较研究，为下文做出实证性铺垫。第四部分是本文的重点和核心，通过对理论和 实践的研究，提出影响政府应急性组织效能的几个关键因素，包括：政府应急性 组织的目标与价值观、中枢决策指挥的集中程度、神经网络的协调能力、信息的 沟通与传递状况以及政府应急性组织中的专业化情况， 并对其内在联系和作用机 制做出了分析研究。在论文的第五部分，作者将前面的研究结果应用到我国的政 府危机管理实践中， 有针对性的对我国的政府应急性组织的效能提高提出了一些 建议。本文的最后，作者选取了具有很强代表性的，发生于 2003 的 sars 实践进 行了充分的实证研究，将政府应急性的组织效能因素应用到实证分析中去。 关键词：关键词：危机情境，政府危机管理，应急性组织，效能 危机情境下政府应急性组织的效能研究 ii abstract with development of society, people are confronted with the more and more crisis. as the citizen benefit representatives, our government should answer crisis as the leading force. universally accepted best crisis answers method is prevent trouble before it happens, that is pre-warning of the crisis. however, many crisis outbursts can not be forecast and the cost of pre -warning all the coming crisis is too high. so it isnt sufficient and also unrealistic to do crisis management by pre-warning. this turns to the second stages of crisis management, that is the response of the crisis. it comes to emergency organization who responds to crisis. this research pays close attention to this organization and chooses effectiveness view. firstly, for the validity of the study, i set a limit for the crisis. the crisis is specifically for the heavy section having countrywide influence, and being involved in peoples benefits. author also studies the practice of government crisis management both home and abroad in part iii of this thesis. secondly, through the research to theory and practice, the author concludes several the key factors of the effectiveness of emergency organization, including target and outlook on values, concentrate degree, neural networks coordination ability, communicating and professional condition of the members. in part v part of thesis, the author applies preceding research result to government of our country and submits some suggestions to improve the effectiveness of our government emergency organization. finally, author chooses a strong representative example, the sars practice happening in 2003 to do the demonstration studies. key words: crisis circumstances, government crisis, emergency organization, effectiveness 南京航空航天大学硕士学位论文 i 承诺书 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下，独立 进行研究工作所取得的成果。尽我所知，除文中已经注明引用的内容 外，本学位论文的研究成果不包含任何他人享有著作权的内容。对本 论文所涉及的研究工作做出贡献的其他个人和集体， 均已在文中以明 确方式标明。 本人授权南京航空航天大学可以有权保留送交论文的复印件， 允 许论文被查阅和借阅,可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数 据库进行检索，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文。 (保密的学位论文在解密后适用本承诺书) 作者签名： 日 期： 南京航空航天大学硕士学位论文 1 第一章 绪论 1.1 研究的背景 1.1.1 危机发生的普遍性引起学术领域的广泛关注 美国著名危机管理大师罗伯特希斯（2001 ）在他的危机管理著作中 提出危机存在的三个关键要素是：几乎来不及行动、缺少信息或信息不明确、对 人和物存在威胁 1。萨姆布莱克（美）曾经说过： “我们出于一个易受攻击的社 会地位。而灾难每年似乎在成倍增加，如果我们不给予危机管理以迫切和足够的 注意，我们关于这一点怎么强调也不过分” 。随着社会的不断发展、科学技术的 迅猛进步，社会处于不断的变革之中，在这一潮流中，来自不同领域的各种危机 随时威胁着人类的生命和财产安全。 人类进入 21 世纪以来，危机的爆发形式更加多样、范围也更加广阔，其破 坏性和影响力引起世界范围内的广泛关注：2001 年的美国“911 事件” ，拉开 了世界范围内反恐怖主义斗争的序幕；2003 年“非典事件”爆发，疾病威胁着 人类的健康；伊拉克战争的结束仍然没有结束人类血腥的战争史；2004 年印度 洋海啸灾难，更是让自然灾害在人们的心中留下了挥抹不去的阴影；不断发生的 人为、非人为因素引起的安全事故，让多少家庭家破人亡、多少人因此流离失 所 危机在不断的发生，虽然很多危机的发生是不在人力的控制范围之内的，如 自然灾害。然而在危机爆发后，如何最大可能的减少危机带来的损失，却是值得 我们研究的。在西方，危机管理、危机管理理论已经有了相对成熟的发展。从危 机理论的应用上来说，很多发达国家，如美、日等，都有一套相对完善的危机预 警及应对系统。同时危机理论在企业和政府中的应用受到了越来越广泛的重视。 近几年来，由于国际、国内大型危机事件的不断爆发和困扰，我国的理论界 和学术界也开始对危机的理论和应用进行了深入的研究。 其中主要的研究内容包 括：政府危机管理的预警机制、快速反应机制、危机决策、危机中的信息沟通、 危机中电子政务、危机管理的价值取向、危机管理与政府职能、危机中的国际合 作等。在此基础上，提出了政府应对危机要考虑的方面主要有：媒体、法制、意 识、制度化建设、组织传播、动员社会力量、建立财政支持系统等。可以看出越 来越多的危机事件引起了学术界的广泛关注， 并且加快了人们对危机理论的研究 步伐。 1 罗伯特希斯，危机管理，中信出版社m，2001（1）p11 危机情境下政府应急性组织的效能研究 2 1.1.2 政府危机管理在我国的研究有待加强 国内外对危机管理的研究主要沿着两个方向进行： 一是危机管理在企业中的 应用及研究，二是政府危机管理的研究。作为危机管理的重要组成部分，政府危 机管理在任何国家，都在危机的应对和危机的恢复工作中起着关键性的作用。我 国正处于社会主义社会的转型期，不断变革的社会环境中更是处处充满了危机， 所以在我国研究政府危机管理有着重要的现实意义。 “911”事件以前，危机管 理在我国并未引起足够重视，只有零星的研究。 “911”在世界范围内敲响了突 发性危机事件的警钟，危机管理开始进入我国学者的研究视野。2003 年非典疫 情爆发， 而我国政府在对应过程中因处理不当曾先后两次丧失控制病情传播的主 动权，导致疫情在全国范围内扩大，引起国内外人群的广泛恐惧和关注，在全国 上下引起了不小的震动，这时候，我国政府危机管理才浮上水面，我国政府开始 了真正意义上的应对危机。 至此， 政府危机管理在我国才得到真正意义上的重视， 关于危机管理、政府危机管理的研究出现了突飞猛进的局面。 到目前为止，我国在政府危机管理方面的研究已经取得不少的进步和成果。 应急管理预案已经在省级层面上全面展开，并开始向基层政府落实。但是我 国政府危机管理的研究主要是引进西方危机管理理论，研究的内容相对宏观，理 论研究比较多，实践应用能力不足，针对我国实际情况解决具体问题的能力比较 差。 也就是说在政府危机管理领域的研究上没有形成一套有中国特色的政府危机 管理理论。 1.1.3 利用应急性组织解决危机问题的研究刚刚起步 到目前为止，关于危机问题的研究主要集中在宏观和微观层面上，即研究危 机应对理论及具体的危机应对措施上。在危机应对理论上，目前国内外主要分成 以下三个层次，一是危机的预防，即通过危机预警机制，将危机的处理控制在危 机爆发之前，努力做到防患于未然；二是危机的应对，即当危机不可避免的爆发 时，应该如何组织应对危机，减少危机带来的破坏和人员伤亡；三是危机的恢复 建设，即在危机应对之后，通过努力做好灾区的恢复和重建工作，尽量减少危机 带来的后续影响，恢复灾区正常的社会和生活秩序。在具体危机应对措施上，虽 然减少的危机的爆发是最理想的危机管理方法，然而，这样做的成本显然是很高 的，在很多危机的爆发面前，这样的做法甚至是徒劳的。因此，在危机爆发后如 何做好危机的应对工作，是学术界一直关心和致力解决的问题，由此衍生出很多 危机处理的措施。 无论从宏观还是微观的角度的研究，都是以分析危机本身为出发点。在这种 思路的主导下，应对危机的主体往往被忽略掉：事实上，在危机爆发后，无论是 南京航空航天大学硕士学位论文 3 政府还是企业都会形成临时的应急组织，以应对危机可能带来的人员、物资、声 誉等损失。大多的研究人员将研究重点集中在如何应对危机这个问题上，却忽视 了对应对危机的主体的研究。既然应对危机的主体是组织，我们就应该把研究的 目光多一点的投入到组织上来。然而事实上是，在中观的组织层面上研究政府危 机问题的并不多见。 1.2 研究意义 1.2.1 研究的目的 在以上研究背景下作者希望通过论文的研究具体达到以下两个目的： 1结合危机管理与政府应急性组织的知识，找到政府应急性组织效能的因 素，并努力找到因素间的关系。 2通过对我国政府危机管理的现状研究，对提高政府应急性组织效能提出 一些建议。 1.2.2 研究的意义 1理论完善的需要 危机管理的产生和发展已经经历了大半个世纪， 危机管理的理论和实践都在 走向成熟的道路上。然而作为应用型理论，它还没有在更大范围内像组织、管理 等理论一样，成为一个学科体系。在危机管理方面，研究人员大多将研究的精力 投向了应该从哪些方面解决危机问题以及怎样去解决这些具体的方面。总结来 看，危机管理的研究集中在宏观和微观的层面，对于从中观的组织层面解决危机 问题的研究并不多见。 另外，组织理论发展到今天，已经趋向成熟，然而危机的“突发性” “模糊 性” “威胁性” “破坏性”特点，让我们深刻的体会到传统的组织在解决危机问题 时力不从心。作为临时性组织的表现形式之一的项目组织已经很早就出现了。应 急性组织与项目组织共同属于临时性组织，然而人们对此的关注却非常有限，应 急性组织的研究才刚刚起步。 此外效能这一概念引入我国行政管理领域虽然经历了很长的时间， 然而对效 能的研究却主要局限于定性的角度，总体说来它还是一个相当笼统的概念。国外 虽然在组织的效能方面提出了具体的分析维度， 然而大多研究的对象都是针对特 殊的组织效能团队的效能。 本论文创新性地从效能的角度来研究应急性组织 的问题，是希望能够通过效能这一特殊的综合性指标，来研究政府应急性组织， 从而为政府应对危机时提供新的思路和参考。 2研究政府危机管理的现实意义 危机情境下政府应急性组织的效能研究 4 进入 21 世纪以来，我们经历的“911”事件、非典、矿难、海啸，这 些危机无不给我们留下了沉痛、深刻的回忆。面对危机，虽然很多情况是无法预 料和控制的，可是当这些危机爆发后，如何应对危机却更值得我们思考。政府在 解决危机的过程中扮演了重要的角色，然而在一个个的事实面前，政府应对危机 的能力还是有很大的提升空间。本论文就是建立在危机爆发的情境下，在实际应 对危机的过程中，来分析政府作为应对危机的主导力量，应该如何做到自身的高 效率运转、以保护公众生命和财产安全为导向，并且最终产生良好的社会效果。 从政府应急性组织的效能角度，研究危机管理的内容，作为行政管理专业的 学生，希望尽自己的微薄之力，在政府应对危机问题上，通过对政府应急性组织 效能研究，为政府解决实际问题时，提供参考。 1.3 研究内容与方法 1.3.1 研究内容和思路 本文政府危机管理、 应急性组织以及效能相关理论的文献研究出发， 结合国 内外政府应急性组织的实践研究，找到了政府应急性组织在危机的应对过程中， 影响组织效能的主要因素，主要包括：政府应急性组织的目标与价值观、中枢决 策系统的集中程度、 神经网络的协调能力、 信息的沟通与传递状况以及政府应急 性组织中的专业化情况。 紧接着， 本文将研究成果应用到我国的政府应急性组织 的实践中， 对于提高我的政府应急性的效能提出了一些对策建议。 在论文最后一 部份， 作者选取了具有很强代表性的， 发生于 2003 的 sars 实践进行了进一步的 实证研究。整体的研究思路入下图所示： 南京航空航天大学硕士学位论文 5 理论研究实践研究 政府应急性组织效 能的影响因素 政府应急性组织效 能的影响因素 信息沟通 神经网络的 协调 目标及价值 观 中枢决策 专业化的应 急队伍 内部 外部 提高我国政府应急性组 织效能的对策建议 以sars为例的实证研究 图 1.1 论文的研究思路图 1.3.2 研究方法 在研究方法上，本文采取文献综述法、实证研究法等方法。 1.文献综述法 在考察前人对政府危机管理、应急性组织、效能研究当中，采用了文献综述 法，归纳总结出危机情境下影响政府应急性组织效能的主要因素。 2.实证研究法 为了验证影响政府应急性组织效能的影响因素， 作者对发生于 2003 的 sars 事件进行了进一步的实证研究。 3比较分析法 本文根据这种方法比较分析危机情境下的组织与传统的组织的关系即应急 性组织与传统组织、临时性组织的异同，进而得到政府应急行组织的分析重点及 关键所在。 危机情境下政府应急性组织的效能研究 6 第二章 相关理论回顾 2.1 政府危机管理理论研究 2.1.1 有关危机及政府危机管理的界定 西方危机管理方面的研究起源较早， 到目前为止大多数发达国家都有了相对 成熟的危机管理了理论。关于危机的界定，不同的学者从不同角度都有不同的看 法，主要有以下几个比较典型的代表： 表 2.1 序号 学者 时间 定义 1 福斯特 （fodter） 1980 危机是具备以下特点的事件：需快速决策、缺乏训练有素 的员工、物质资源稀缺、时间紧急。 2 罗森塔尔和皮 内泊格 1991 危机是指具有严重威胁、不确定性和有危机感的情境哭喊 是威胁情境下紧急压力的一种反应，它也反应了危机本质 上的不确定性和其影响。 3 巴顿(barton) 1993 一个会引起潜在负面影响的具有不确定性的大事件，这种 事件及其后果可能对组织及其员工、产品、服务、资产和 声誉造成巨大的危害。 4 格林（green） 1992 注意到危机管理的一个特征是“事态已发展到无法控制的 程度” 。他声称： “一旦发生危机，时间因素非常关键，减 小损失将是主要的任务。 ” 2 5 米托夫 (mitroff)和皮 尔逊(pearson) 1993 认为收集、分析和传播信息是危机管理者的直接任务。危 机发生的最初几个小时（或危机持续时间很长时的最初几 天） ， 管理者应同步采取一系列关键的行动。 这些行动是 “甄 别事实，深度分析，控制损失、加强沟通”他们在 1997 年发表的论文中对危机的认识是：“危机管理是一种日常的 思维定时和程序” 3 6 薛澜 2003 危机事件具有突发性和紧急性、不确定性、事件的影响具 有一定的社会性、 危机事件的实质是非程序化的决策问题。 “危机管理的”的实质是非程序化的决策问题。危机事件 是突然发生的，无章可循，具有模糊性、重要性，演变迅 速。 4 从以上关于危机的定义可以看出危机就是在不确定的环境下发生的突发性 事件， 它具有突发性、 不确定性、 威胁性和破坏性。 这类事件需要快速做出反应， 2 罗伯特希斯，危机管理m，中信出版社，2001（1）p18-19 3 christine m. pearson， judith a. cleir， sarah kovoor misra， ian 1. mitrof. managing the unthinkable， organizational dynamics，autumn 1997 4薛澜，张强，钟开斌著，危机管理转型期中国面临的挑战m，清华大学出版社 南京航空航天大学硕士学位论文 7 一旦处理不当，会给人身、财物造成极大的负面影响，甚至会对应该做出反应的 单位、个人的声誉造成不良影响。 关于政府危机管理的含义，国内学者曹现强（2003）认为“政府危机管理是 指政府为预测和识别可能遭受的危机，采取防备措施阻止危机发生，并尽量使危 机的不利影响最小化的系统过程， 目的是通过提高政府对危机发生的预见能力和 危机发生后的救治能力，及时、有效处理危机减少损失恢复社会稳定和公众对政 府的信任” 5。北京师范大学杨冠琼教授（2003）则引用“政府危机管理就是政 府组织相关力量在监测、预警、干预或控制以及消解危机性事件的生成、演进与 影响的过程中所采取的一系列方法和措施 6”观点。 有学者从公共关系的角度指出政府危机管理就是政府面对自然灾害、 社会问 题和人为因素引起的威胁到社会利益和安全的公共危机事件，充分运用科学手 段， 进行及时有效的检测、 预控、 决策和处理， 以避免和减少危害达到稳定社会、 维护政府良好形象的目的， 并指出公共关系原则与政府危机管理之间具有越来越 多的趋同性7。还有人认为政府危机管理有广义和狭义之分，广义的政府危机管 理是指政府工作人员在危机意识或危机观念的指导下，依据危机管理计划，对可 能发生或已经发生的危机事件进行预测监督、控制、协调处理的全过程。狭义的 政府危机管理通常与危机处理的概念一致，指对已经发生的危机事件的处理过 程，包括监测、预繁、预控、预防、应急处理、评估和恢复等措施8。 本文认为， 政府危机管理就是政府作为危机管理的核心部分在危机管理中发 挥主导作用。在危机的分类中，文章将会做进一步的解释。 2.1.2 危机及政府危机的分类 1危机的分类 我国著名的危机管理专家薛澜（2003）在他的危机管理转型期中国面 临的挑战著作中给我国面临的危机进行了分类，具体如下： 表 2.2 类型类型 引致因素引致因素 一般冲突表现方式一般冲突表现方式 自然灾害型 环境破坏、疾病传播、各种自 然突发事件 环境污染、自然灾害、突发性重大公共 卫生和公共交通事件 利益失衡型 经济发展的不均衡，社会保障 制度的缺陷 罢工、集体上访、静坐、示威游行、集 会 权利异化型 政府权能体系中的实效，如腐集体上访事件、示威游行、暴力抗法、 5曹现强，建立科学的危机管理机制提升政府的反危机能力j，山东大学学报，2003(4) 6杨冠琼，危机性事件的特征、类别与政府危机管理j，新视野，2003(6) 7王晓成，公共关系原则与政府危机管理互动性探析j，学术月刊，2004(5) 8宋鸽，反思政府危机管理中新闻媒体的积极干预行政与法j，公共行政，2004(6) 危机情境下政府应急性组织的效能研究 8 败、司法权的不完善 刑事事件 意识冲突型 意识形态领域出现的异化形 式的冲突，如宗教、民族 大规模群体冲突、妨碍公务、刑事事件 国际关系型 与中国在国际格局的发展相 关 国家间的紧张局势、经济制裁甚至局部 战争 关于危机的分类还有一种就是（王望，2005） ： （1）由于不可抗力引起的自 然灾害，如 98 年洪水； （2）由于人的因素(疏忽大意、非预见性) 造成的重大事 故，如飞机失事、火车出轨、煤矿爆炸、集体中毒、疾病流行等。如广西南丹县 的煤矿瓦斯爆炸、sars 疫情、禽流感疫情； （3）由于人为因素造成的社会动乱, 如党派纷争、民族冲突、宗教对抗等； （4）由恐怖活动造成的，例如马德里火车 站爆炸案； （5）由于国家或国家集团之间的武装冲突或战争造成的危机 胡宁生（1998）在他的中国政府形象战略中以一种比较全面的方式对危 机进行了不同的分类。具体如下： 表 2.3 划分标准划分标准 相应的危机类型相应的危机类型 动因性质 自然危机（自然现象、灾害事故）/人为危机（恐怖活动、犯罪 行为、破坏性事件） 影响时空范围 国际危机、国内危机、组织危机 主要成因及涉及范 围 政治危机、经济危机、社会危机、价值危机 采取手段 和平方式的冲突方式（如静坐、示威、游行等）/暴力性的流血 土方式（恐怖活动、骚乱、暴乱、国内战争等） 特殊状态 核危机/非核危机 2政府危机的分类 关于政府危机的分类，比较有代表性分类方法是北京师范大学杨冠琼教授 （2003） ，具体可参见下表9： 表 2.4 政治性危机事件政治性危机事件 战争 革命或武装冲突 政变大规模的政治 变革（如前苏联、与东欧巨变等） 政策变迁（国有经济改革、社会保障 制度改革等） 大规模恐怖主义活动腐败 宏观经济性的危机事件宏观经济性的危机事件 恶性通货膨胀或紧缩 国际汇率的巨幅波动 股票市场的大幅度振荡 失业率居高不下或上升 利率的大幅度变化 生产性的危机事件生产性的危机事件 工作场所安全 9杨冠琼，危机性事件的特征、类别与政府危机管理j，新视野，2003(6) 南京航空航天大学硕士学位论文 9 其它政治骚乱 社会性的危机事件 社会性的危机事件 社会热点问题的变迁 社会不安（social unrest） 社会骚乱（riots） 游行示威 罢工 小规模的恐怖主义活动等 导致人身严重伤害的职业病 产品安全 生产设施与生产过程安全等 自然性危机事件自然性危机事件 雨量的变化（干旱、大水泛滥、山洪 暴发等） 地震 台风或龙卷风 流行性传染病 其它自然灾害等 最近还有学者（章晓莉，2005）将危机分类为： （1）自然灾害（2）重大安 全生产事故（3）突发公共安全事件（4）突发公共卫生事件（5）突发群体性事 件。 由于研究的角度是政府应急性组织的效能， 所以本文对危机研究是有所选择 的。本文对危机的界定为：大型自然灾害、社会公共卫生事件、社会公共安全事 件等。它们具有以下特点： （1）公共性，即危机的爆发牵涉到全社会或者至少社会中某一部分群体的 生命财产和安全，作为公共利益的代表，在危机时刻有责任采取必要措施对这部 分人的生命和财产安全负责。如果政府在危机爆发后不及时采取措施，可能引起 更大范围的危机，政府也应当因此承担行政不作为责任。 （2）复杂性，即危机的爆发除了范围广的特点外，应对危机本身是件复杂 的工程。个人或者集体不能独立应对危机，需要一个组织从整体角度对危机的应 对进行统筹安排，调动社会多元力量共同应对危机。 （3）破坏性，即危机本身具有很强的破坏性，政府在应对危机的过程中， 如果处理不当，甚至会产生灾难性的后果。如 sars 事件从初期的小范围内发生， 发展到引起全国范围的恐慌，从而给我国政治和经济生活带来了不可估量的损 失。 2.1.3 政府危机管理的研究内容 1危机管理理论的发展 对危机理论的研究最初出现在西方的政治领域，主要研究内容是政治危机， 其中包括政治制度变迁、政权与政府的变更、政治冲突和战争等。危机理论研究 的目的也局限于探索政治危机的根源、寻找处理和应对政治危机、维护政治稳定 或促进政治变革的方法。 危机情境下政府应急性组织的效能研究 10 19 世纪 60、70 年代，在冷战的大背景下发生了很多诸如“古巴导弹危机” 、 “反越战运动” 、 “水门事件”等政治事件，世界局势趋于紧张，危机理论却因此 出现了一个发展高潮。但当时的研究方式主要是学院式研究和经验性研究，并且 主要采取的是定性研究方法。 随着自然灾害的不断发生，以政治为研究对象的危机理论，开始渗透到自然 灾害领域、社会领域。最终形成了政府危机管理（又有学者更精确的称之为公共 危机管理）和企业危机管理两个既独立发展又相互融合的学科分支，前者的代表 人物如巴顿(barton)、福斯特(foster)、米卓夫(mitroff)等，后者的代表人物 有罗森塔尔(rosenthal)、罗伯特吉尔(robert girr)、科斯(cose)等。 对于危机管理的研究范围，现行比较认同的包括：危机预防、危机准备、危 机反应以及危机的恢复， 这即是在西方通用 pprr 的说法， 即预防 （prevention） 、 准备(preparation)、反应(response)和恢复(recovery)。美国联邦安全管理委 员会的标准是：缓和（mitigation） 、预防（preparation） 、反应（response） 、 恢复（recovery） 。著名的危机管理大师罗伯特希斯提出的 4r 模式，即缩减 （reduction） 、预备（readiness） 、反应（response） 、恢复（recovery）成为 学术界的经典。可以看出关于危机管理的内容在国内外都有了相对统一的结论。 这也为我们研究危机管理理论奠定了良好的基础。 危机管理的具体研究内容主要包括了以下几个方面：风险评估与管理、危机 的预警机制、危机中的沟通、危机中的媒体管理、危机的反应管理、危机的情境 管理、危机的恢复管理。 2政府危机管理的研究内容 政府危机管理主的研究内容包括： （1）危机管理贯穿于危机性事件发生、发 展的全过程，即危机性事件的整个生命周期； （2）在危机性事件形成、演进的不 同阶段，即其生命周期的所有阶段，都要实施监测、预警、干预或控制以及消解 性措施； （3）危机管理不仅具有事前的预定方案（包括规则、程序、措施、资源 等） ，而且应备有应急的快速反应机制； （4）危机管理是政府管理的重要组成部 分。 （5）政府危机管理过程是组织相关社会力量共同对付危机性事件的过程 10。 也有人提出政府危机管理同任何其它的组织管理一样，都是试图通过对人 力、物力、财力和信息资源的有效整合，有效果、高效率、高效益地实现组织目 标。因此，其理论基础都可以简化描述为 1+12 的系统整合原理，要想建立高 效运作，能够实现 l+12 的危机管理系统，必须合理设置其子系统，科学设定各 个子系统的职能，并构造出紧密协调、合作的子系统之间的关系 11。 10杨冠琼，危机性事件的特征、类别与政府危机管理j，新视野，2003(6) 11李习彬，改进和完善我国政府危机管理的几条建议j，中国行政管理，2003(11) 南京航空航天大学硕士学位论文 11 还有学者提出了全面整合的政府危机管理体系理论，主要包括以下内容：政 治承诺、政治领导与政治支持、全过程的危机管理、发展途径的危机管理、全过 程的危机管理、全面风险的危机管理、整合的危机管理、建立在充分资源支持基 础上的危机管理、以绩效为基础的危机管理 12。 从对文献的整理和分析中可以看出目前国内外研究危机管理主要集中在宏 观（应该从哪些方面应对危机）以及微观上（具体应该如何去做）两个方面，而 从中观的组织层面研究危机管理内容的并不多见，一些专家，仅仅是提出了应急 组织及应急团队的概念，如罗伯特希斯在 20 世纪末就提出了危机管理过程中 组织以及与组织相关配合工作的重要性， 并给这样的组织进行了分类和简单的阐 述，而没有把研究目光真正的投向组织本身。 2.2 应急性组织的研究 2.2.1 组织理论的发展 关于组织的研究是个传统的课题，与危机管理相比，组织理论的研究经历了 更长的时间，其研究也更加成熟。然而，无论社会如何发展，组织理论如何进步 和成熟， 理论界总也停止不了研究组织的脚步。 因为我们无时无刻也离不开组织， 组织始终是个充满创新的话题。自 19 世界工业革命以来，就形成了“机械型组 织结构形式” 。在相当长的时间内英国古典经济学家斯密提出的“分工理论”成 为组织设计的指导思想， 在这一思想指导下建立的组织也确实起到了降低成本和 提高生产效率的作用，在组织理论的研究领域也做出了具有里程碑意义的贡献。 从总体来看，组织理论的发展经历了以下三个阶段： 1.古典组织理论 也称“x 理论”或科学管理理论，这一理论的创始人是泰勒，后经法约尔及 马克斯韦伯发展。这一理论是管理科学史上第一次运用科学的方法把组织管理 的问题系统化、理论化。它在一段时期起到了降低成本和提高生产效率的作用。 其核心部分包括：组织是一个封闭的系统；组织是一种多层次结构，需要统一指 挥、分工明确、责权利分明；组织是建立在目标的基础上，目标的完成是组织的 基本任务；在组织设计中要注意协调性，通过协调保证组织功能的发挥；组织要 有明确的法规、制度等。 2.行为科学理论 虽然古典组织理论在在提高效率和降低成本方面起到了很大的作用。然而， 随着社会的发展，组织的目标和功能在不断的发生变化，这样古典组织理论固有 12张成福，公共危机管理：全面整合的模式与中国的战略选择j，中国行政管理，2003(7) 危机情境下政府应急性组织的效能研究 12 的缺陷日渐暴露。到 20 世纪 20 年代，行为科学开始兴起，使得组织理论得发展 迈出了重要得一步。行为科学理论得最大贡献就是将心理学、社会心理学和行为 学等引入组织理论。其中最为著名得就是梅奥及其“霍桑试验” 。行为科学理论 最可贵的地方就是充分考虑了组织中人的因素。 但是这一理论在考虑到人的因素的同时， 仍然同古典组织理论一样忽视了组 织环境的存在及其作用。这就为组织理论的后续发展提供了契机。 3.现代组织理论 现代组织理论包罗万象、百花齐放。由于到 20 世纪中期开始市场经济不断 发展，人们对组织的要求也千变万化。很多学者根据不同的需要从不同角度给组 织理论做出了新的补充和贡献。其中比较具有影响力的包括：一般系统论、社会 系统论、权变理论、群体生态理论（又叫自然选择模型） 、资源依赖理论、交易 费用理论、新制度理论等。还有很多作者发表很多观点，在组织理论上也出现了 很多新的发现，如组织文化、学习性组织、虚拟组织、项目组织等。由于研究的 角度问题，在此不一一列举。 2.2.2 临时性组织 随着组织理论的发展，出现了以项目组织为典型代表的临时性组织研究。按 照 jonas soderlund（2004）给项目下的定义就是：为完成目标，而设定的临时 性组织，这一组织包括了完成目标时间、预算以及预定绩效三个方面13。kreiner 提出项目存在的原因是因为这样的组织可以缓解企业自身的压力， 还可以增强参 与活动的员工的积极性，并不是为了人们常说的“计划”和“控制” 14。jonas soderlund 同时还支出“临时性组织”不仅抓住了项目组织的本质特征，还有力 的把项目组织与传统组织（或者可称为永久性组织）区分开来。它最主要的特点 是时限性。我们可以把它理解为在特定的时间限制下，一群之前并没有在一起工 作，之后在一起工作机会又很小的人为了完成某一特定任务而组成的组织 15。 edith howle（2003）在他发表的文章中指出临时性团队的用法产生于对政府的 新认识：政府应该对一个城市的长远负责，而不是面对像奥运会这样浩大工程做 什么一劳永逸打算。 这种认识现存的组织结构在驱动一个高层次的变革上配备的 并不好，对于理解一个 ceo 如何去执行一个有效转换过程是一个关键因素 16。 13 jonas soderlund，building theories of project management：past research， questions for the future，international journal of project management，22(2004)，183-191 14 rolfa. lundina.runolfur s. steinth orsson，studying organizations as temporary，scand. j. mgmt. 19 (2003) 233250 15 jonas soderlund，building theories of project management: past research，questions for the future，questions for the future，international journal of project management，22(2004)，183-191 16 j. rodney turnera，ralf mullerb， on the nature of the project as a temporary organization， international journal of project management 21 (2003) 18 南京航空航天大学硕士学位论文 13 本文研究的应急性组织与项目组织同属于临时性组织的表现形式。 与项目组 织不同的是，应急性组织更加强调“应急” 。即危机已经爆发，作为临时性组织， 应急性组织此时的任务已经很明显，需要做出快速反应，迅速排除危机，完成任 务。 从前面关于危机的论述，可以看出危机具有“突发性” “模糊性” “威胁性” “破坏性”的特点，传统的永久性组织很难做到及时应对危机。那么在危机情境 下应该采取什么样的组织模式呢？ 2.2.3 应急性组织（emergency organization） 组织的概念和研究出现已久，应急性组织也在实践应用中经常用到。然而关 于应急性组织的研究却并不多见。一些学者提到应急性组织，却也是蜻蜓点水。 可见应急性组织的研究还很有空间。 斯托克林（stallings，1978）指出危机发生时可能采取的组织结构模式： 已建立的、扩展的、延伸的与紧急的。其中“已建立”的组织指的是我们现在研 究中的常设反应机构，如消防组织。 “扩展的和延伸的”指的是在危机情境下加 入危机管理的组织，如国防护卫队、红十字会。而“紧急的”就是在危机情境下 专门召集起来的职业性组织，以统筹管理危机的救援工作。 罗伯特希斯在 20 世纪末就提出了危机管理过程中组织以及与组织相关的 配合工作的重要性。可以参照下图： 图 2.1 建立危机管理项目 图 2.2 危机实战组织构建 17 17罗伯特希斯，危机管理，中信出版社，2001（1）p86 高级管理 协调委员会 危机管理规划 危机计划组 （组织/分支机构/部门/经营单元/组合） 恢反 恢反 恢反 恢反 复应 复应 复应 复应 高级管理 协调委员会 危机管理团队 危机作业行动组 （组织/分支机构/部门/经营单元/组合） 恢反 恢反 恢反 恢反 复应 复应 复应 复应 危机情境下政府应急性组织的效能研究 14 从上图中可以看出，罗伯特希斯（2001）强调做好两个组织的建立工作。 一是常设的临时性组织，做好危机的日常预防和计划管理工作。二是建立危机情 境下的应急性组织。在危机爆发时，做好危机的应急和应对工作。本文的切入点 图 2.2 所示，即如何在危机情境下做好危机的应对工作。希斯在他的文章和著作 中，只是提出了建立危机实战组织的概念，并没有对其进行深入研究。而这就是 本文的深入研究所在。 组织理论发展到现在已经相当成熟，然而作为一门应用型理论，组织理论仍 旧需要不断发展着。在当代社会，危机的威胁存在于社会的各个领域。危机的突 发性、不确定性和隐蔽性给企业、政府和社会带来巨大的损失和压力。在危机爆 发时，企业和政府都会成立一个临时性组织做好应急工作。然而临时拼凑起来的 组织从应对危机的实践来看，往往力不从心，甚至雪上加霜，贻误解决危机的最 佳时机。 前人关于危机管理中的组织研究并不多见。其中 thompson（1967） 、 mintzbeg(1979)、roberts（1990）以及 laporteconsolini（1991）提出组织可 以在危机中起到缓冲器的作用， 并且通过减少组织结构上的冗余可以减少危机带 来的损失。 hermann （1963） 、 stawsanderland、 mackenzie （1978） 、 dutton （1981） 研究指出危机管理中的组织高度集权以及组织结构的简洁有着很重要的价值。 shaw(1981)提出权力的下放有利于提高组织灵活性和快速反应以及应对复杂任 务。pfefer 和 salancik 在 1978 年共同提出了危机过程中资源的获得和分配在 起着决定行的作用。 另外还有人提出组织在面临危机时组织内部成员的密切联系 影响了组织效能的发挥。80 年代有研究表示对组织员工的培训可以大大提高组 织在危机中的效能 18。robert heath（1998）发表的文章中指出了评价危机管理 可以从危机的环境、危机事件本身、危机的事前管理以及危机的影响管理入手。 本论文从危机情境下应急性组织的目标和特点出发， 努力寻找对其有决定性 影响的因素，并以组织效能为评价指标建立模型解决以上提出的问题。 2.3 组织效能的研究 2.3.1 组织效能的界定 英文翻译是 effectiveness，效能的概念最初产生于物理学，表示物体运动 能量释放和做功效果的一种体现和评价，后来效能一词逐渐被应用到很多领域。 18zhiang lin，kathleen m. carley，organizational and adaptation in response to crises:theory and practice，july 3,2002 南京航空航天大学硕士学位论文 15 牛津高阶英汉双解中的解释是产生预期效果的，有效的（effective，producing the result that is wanted or intended；producing a successful result） 。 国外效能的研究在很多领域都可以找到相关的理论。 如从20世纪80年代起， hacket 和 betz(1981，1983)开始运用班杜拉的自我效能理论来研究职业领域中 的问题。并且从此出现了职业自我效能(career self-efficacy)的名词，后来自 我效能的概念甚至被用到了体育领域 19。不同的领域，针对不同的研究对象，会 对效能进行不同的维度界定，这正是符合了矛盾特殊性的原理。下面就与组织相 关的效能研究情况做出以下归纳： 彼得f德鲁克认为，效能是实现预定目标的能力，并且强调目标本身必 须是适当、正确的。在他看来，效能是管理