（行政管理专业论文）我国地方政府公共危机决策能力提升研究.pdf

原创性声明 j 幽f | f l 删 fy 18 3 2 8 8 8 ” 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进行研 究所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人 或集体已经发表或撰写过的科研成果。对本文的研究作出重要贡献的个人和集 体，均已在文中以明确方式标明。本声明的法律责任由本人承担。 ：砷药吼矽月乙日 学位论文使用授权声明 本人在导师指导下完成的论文及相关的职务作品，知识产权归属郑州大学。 根据郑州大学有关保留、使用学位论文的规定，同意学校保留或向国家有关部 门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅；本人授权郑州 大学可以将本学位论文的全部或部分编入有关数据库进行检索，可以采用影印、 缩印或者其他复制手段保存论文和汇编本学位论文。本人离校后发表、使用学 位论文或与该学位论文直接相关的学术论文或成果时，第一署名单位仍然为郑 州大学。保密论文在解密后应遵守此规定。 学雠文慨砷瑭噍矽月日 摘要 摘要 当前我国正处于社会转轨和经济转型的关键期，一系列的矛盾和危机不断 出现，严重影响了社会经济的快速发展和社会秩序的维系。各种各样的公共危 机事件日益成为束缚我国和谐社会建设的绊脚石。政府作为社会服务的提供者、 社会稳定的保障者，必须针对一系列的危机事件进行有效地管理。而在危机管 理过程中，危机决策就显得特别重要，政府应该不断提升公共危机决策能力。 为此，本文就这个话题进行了分析和探讨，针对地方政府在公共危机决策过程 中存在的问题提出解决路径。 论文第一部分介绍了研究公共危机事件决策能力的背景和意义。作为公共 利益的代表者、公共服务的提供者、公共政策的制定者、公共事务的管理者、 社会秩序的维护者、公共权力的行使者、社会安全的保障者等，政府在公共危 机管理中处于中流砥柱的特殊地位，政府应对公共危机事件的能力和水平直接 影响政府形象声誉、政府统治的合法性地位，影响国家的政治稳定和经济持续 快速健康发展，甚至可以说直接关系到国家政权的稳定和存亡。同时对中西方 关于公共危机决策能力的研究情况进行梳理和总结，并提出本文研究的理论工 具和研究方法。 论文第二部分阐述了公共危机决策能力的概念以及公共危机决策能力的构 成，公共危机决策能力包括识别能力、信息捕获能力、快速决断能力、灵活应 变能力和危机决策研究能力。第三部分客观分析了我国地方政府公共危机决策 能力不足的表现，然后第四部分指出了导致问题存在的原因。 第五部分是论文的主体，主要阐述提升公共危机决策能力的路径，这部分 分为六点，从不同侧面进行探索：培养正确的危机决策意识、完善危机决策信 息系统、提升决策者的综合素质、建立危机决策机构、优化危机决策工具和手 段、完善危机决策的法制。 关键词：地方政府公共危机决策能力互动合作政府责任 a b s t r a c t a b s t r a c t a tp r e s e n t ，c h i n ai su n d e r g o i n gs o c i a lt r a n s i t i o na n de c o n o m i ct r a n s f o r m a t i o no f t h ec r i t i c a lp e r i o d ，as e r i e so fc o n f l i c t sa n dc r i s e se m e r g ea n di m p a c to nt h er a p i d s o c i o - e c o n o m i cd e v e l o p m e n ta n dt h em a i n t e n a n c eo fs o c i a lo r d e r av a r i e t yo f p u b l i c c r i s e si n c r e a s i n g l yb e c o m eas t u m b l i n gt i et ob l o c kb u i l d i n gah a r m o n i o u ss o c i e t yi n c h i n a a sas o c i a ls e r v i c ep r o v i d e r , t h eg u a r a n t o ro fs o c i a ls t a b i l i t y , g o v e r n m e n t m u s ta d d r e s sas e r i e so fc r i s e se f f e c t i v e l y i nt h ep r o c e s so fc r i s i sm a n a g e m e n t ，c r i s i s d e c i s i o n - m a k i n gi sp a r t i c u l a r l yi m p o r t a n t ；t h eg o v e r n m e n ts h o u l dc o n t i n u et o e n h a n c ep u b l i cc r i s i sd e c i s i o n - m a k i n gc a p a c i t y h e n c e f o r t h ，t h i sa r t i c l eo nt h i st o p i c i s a n a l y z e da n dd i s c u s s e d t h ec r i s i sf o rt h e l o c a l g o v e r n m e n t i n p u b l i c d e c i s i o n - m a k i n gp r o c e s st os o l v et h ep r o b l e m se x i s t i n gi nt h ep a t h t h i sp a p e ri n t r o d u c e st h eb a c k g r o u n da n ds i g n i f i c a n c eo fd e c i s i o n - m a k i n g c a p a c i t yo fp u b l i cc r i s i s ，w h i l e i ts o r t so u ta n ds u m m a r i z e st h e o r yo fc r i s i s m a n a g e m e n to fc h i n aa n dt h ew e s ta n dp u t sf o r w a r dt h et h e o r yo ft h i sp a p e r , t o o l s a n dr e s e a r c hm e t h o d s a sar e p r e s e n t a t i v eo f p u b l i ci n t e r e s t ，p u b l i cs e r v i c ep r o v i d e r s ， p u b l i cp o l i c ym a k e r s ，p u b l i ca f f a i r sm a n a g e r , t h ed e f e n d e r so fs o c i a lo r d e r , p u b l i c p o w e r , s o c i a ls e c u r i t yp r o t e c t i o n ，e t c ，i np u b l i cc r i s i sm a n a g e m e n ti st h em a i n s t a yo f t h es p e c i a ls t a t u s ，g o v e r n m e n tr e s p o n s et op u b l i cc r i s e sd i r e c t l ya f f e c tt h ea b i l i t ya n d l e v e lo f p r e s t i g ei m a g eo ft h eg o v e r n m e n t ，t h el e g i t i m a c yo ft h er u l i n gp o s i t i o no ft h e g o v e r n m e n t ，a f f e c t i n gt h ec o u n t r y sp o l i t i c a ls t a b i l i t ya n dt h es u s t a i n e d ，r a p i da n d h e a l t h yd e v e l o p m e n t ，o re v e nd i r e c t l yr e l a t e dt ot h es t a b i l i t ya n ds u r v i v a lo ft h e r e g i m e t h ep a p e rd e s c r i b e st h ec o n c e p to f p u b l i cc r i s i sd e c i s i o n - m a k i n gc a p a c i t y , a n d i t sc o n s t i t u e n te l e m e n t so fp u b l i cc r i s i s d e c i s i o n - m a k i n gc a p a c i t yw h i c hc o n t a i n s r e c o g n i t i o n 、i n f o r m a t i o nc a p t u r e 、a b i l i t yo f r a p i dd e c i s i o n 、a b i l i t yo ff l e x i b i l i t ya n d a d a p t a b i l i t y 、c r i s i sd e c i s i o n - m a k i n gr e s e a r c hc a p a c i t y t h en l i i dp a r to ft h ep a p e r o b j e c t i v e l ya n a l y s e so ft h es t a t u sq u oo fc h i n a sd e c i s i o n - m a k i n gc a p a c i t yo fl o c a l g o v e r n m e n t , w h i c ha f f i r m st h eg o v e r n m e n tr e s u l t so fp u b l i cc r i s i sd e c i s i o n - m a k i n g a c h i e v e d ，l i s t i n gt h ep r o b l e m so ft h e m ，a n dt h e nt h ef o r t hp a r tp o i n t e so u tt h er 翩l s o n s i i t h a tl e a dt op r o b l e m s t h ef i f t hp a r ti st h em a i nt h e s i sw h i c hp r i m a r i l yf o c u s e s0 1 1p a t ht oe n h a n c e p u b l i cc r i s i sd e c i s i o n - m a k i n ga b i l i t y , t h i sp a r ti sd i v i d e d i n t os i x ，f r o md i f f e r e n ts i d e s t oe x p l o r ew h i c h & r e ，d e v e l o p i n gac o r r e c ts e n s eo fc r i s i sd e c i s i o n - m a k i n g 、i m p r o v i n g c d s i sd e c i s i o n - m a k i n g i n f o r m a t i o ns y s t e m 、e n h a n c i n gt h e o v e r a l l q u a l i t yo f d e c i s i o n m a ：k e r s 、o p t i m i z i n go fc r i s i sd e c i s i o n - m a k i n gb o d i e s 、o p t i m i z i n go f c r i s i s d e c i s i o n - m a k i n gt o o l sa n di n s t r u m e n t s 、i m p r o v i n gt h el e g a le n v i r o n m e n tf o rc r i s i s d e c i s i o n - m a k i n g k e yw o r d s ：l o c a lg o v e r n m e n t p u b l i cc r i s i s d e c i s i o n - m a k i n gc a p a c i t y i n t e r a c t i v ec o o p e r a t i o n g o v e r n m e n t a lr e s p o n s i b i l i t y i i i 目录 摘 目录 a b s t r a c t i i 1 引言1 1 1 选题背景和意义1 1 1 1 选题背景1 1 1 2 选题意义2 1 2 国内外的研究现状4 1 2 1 国外的研究现状4 1 2 2 国内的研究现状6 1 3 论文的研究思路7 1 4 理论工具和方法8 1 4 1 理论工具8 1 4 2 研究方法8 1 5 论文可能的创新点9 2 地方政府公共危机决策能力的涵义及构成1 0 2 1 地方政府公共危机决策能力的涵义1 0 2 2 地方政府公共危机决策能力的构成1 3 2 2 1 公共危机识别能力1 3 2 2 2 危机信息捕获能力1 4 2 2 3 危机快速决断能力1 4 2 2 4 灵活应变与协调能力1 6 2 2 5 危机决策研究能力1 6 i v 目录 3 我国地方政府公共危机决策能力不足的表现1 7 3 1 危机识别能力较弱1 8 3 2 危机信息捕获能力不足1 9 3 3 快速决断和灵活应变能力有待提升1 9 3 4 危机决策研究能力欠缺2 0 4 影响我国地方政府公共危机决策能力提升的原因2 1 4 1 决策者危机意识淡薄2 1 4 2 危机决策信息系统欠完善2 1 4 2 1 信息系统落后2 1 4 2 2 信息报告制度不规范2 2 4 2 3 信息搜集范围较窄2 2 4 2 4 信息机构人员数量不足2 2 4 3 危机决策机构存在缺陷2 2 4 4 缺乏有效决策工具和手段2 3 4 5 危机决策法制环境不完善2 3 4 6 危机决策者的综合素质相对较低2 4 4 6 1 责任心不强2 4 4 6 2 心理素质较差2 5 4 6 3 知识面较窄：2 5 5 提升我国地方政府公共危机决策能力的路径分析2 6 5 1 培养正确的危机决策理念2 6 5 1 1 危机理念2 6 5 1 2 机遇理念2 7 5 1 3 责任理念2 7 5 1 4 学习理念2 7 5 2 完善危机决策信息系统2 7 5 2 1 完善信息机构的管理体制2 7 v 目录 5 2 2 提高信息搜集能力2 8 5 2 3 完善信息报告制度2 8 5 2 4 建立危机信息处理系统2 8 5 2 5 强化危机信息公开制度建设j 2 9 5 3 建立危机决策机构2 9 5 3 1 设立统一的常设性公共危机决策核心指挥机构2 9 5 3 2 建立常设性的综合协调机构3 0 5 4 优化危机决策工具和手段3 0 5 4 1 创新决策工具3 0 5 4 2 灵活运用多种决策手段3 1 5 5 完善危机决策法制3 2 5 5 1 进一步制定相关法律3 2 5 5 2 进一步完善公共危机决策责任追究制度3 3 5 6 提升决策者的综合素质3 3 5 6 1 培养决策者良好的心理素质3 4 5 6 2 养成良好的道德素养3 4 5 6 3 培育良好的沟通能力3 5 5 6 4 增强决策者的学习能力3 5 结语o 能g；日p 口 参考文献3 7 致谢3 9 个人简历及攻读硕士学位期间发表的学术论文4 0 引言 1 引言 1 1 选题背景和意义 1 1 1 选题背景 全球化是当代世界使用频率最高的词汇之一。1 9 8 5 年t 莱维首先提出全 球化一词，用于形容刚刚过去的2 0 年间国际经济所发生的翻天覆地的变化，即 用来描述商品、服务、资本、技术、劳动力等在世界各国市场间生产、消费和 投资阀域中的扩散。当时的全球化主要是指经济全球化方面，尔后其深刻涵义 远远地超出经济全球化的范围，“全球化 、“国际化 、“世界一体化 、“跨国化 等概念互相替代运用，这种趋势逐步打破了人类各群体间的地区封闭，极大地 促进了各国各地区间的物质、信息、科技、人才等的交流，促进了经济快速发 展。与此同时人类紧密联系的一系列活动，也增加了人类共同承担全球性危机 的风险系数。迈入新世纪，屡次爆发的公共危机事件不断地向人类提出严峻挑 战，如美国“9 1 1 恐怖危机、莫斯科集体人质“危机 、“非典 公共卫生危 机，还有最近爆发的甲型h 1 n 1 流感在全球范围内的不断蔓延再次让人们陷入极 大的恐慌中，系列不断爆发的危机事件向人类敲响了警钟。现代化社会的危机 事件是避免不了的，世界的每一个角落都有危机存在的可能。劳伦斯巴顿曾 言：大公司会发生危机，医院、学校、小企业、教堂和政府部门都有可能发生 危机，甚至体育馆、邻居家和看护室里，危机也会秘密地演变和发展。由此可 以说，世界上没有一个不受威胁的安全港。 中国是世界当中的一级，自然也免不了会受到危机的影响和威胁。2 0 世纪 7 0 年代末实行改革开放到现在已经持续3 2 年，在这场巨大的变革中，中国经历 了多重的转变：由农业化社会到工业化社会、由计划经济体制到市场经济体制、 由自产自销内向型自我封闭的经济体系到与世界各国互通有无的开放型国际化 的经济体系、由个人权威的社会政治管理体系到民主与法制化的社会管理体制。 中国通过一系列的转变创造了一个经济持续繁荣的奇迹，当前我们正在面对“经 济转轨、社会转型 的关键期。国际经验人士曾经有言：当一个国家或地区的 人均g d p 处在5 0 0 美元至3 0 0 0 美元的发展阶段，往往伴随着人口、资源、环境、 效率、公平、公正等社会矛盾凸显最严重的时期，表现为“经济易失调，社会 1 引言 易失序，心理易失衡，社会伦理待调整重建”。按当前我国的现状分析，我国当 前正好处在这个特殊的关键期，即非稳定事件的频发时期。在由非现代化向现 代化过渡的变迁过程中更容易发生各种危机现象。总体审视当前我国的各种公 共危机事件，如地震、泥石流、非典、h i n i 甲型流感等已经严重威胁人民群众 生命和财产安全，成为影响我国经济发展和社会前进的绊脚石。“根据认识论分 析，各种危机发生的深层次的原因是人类不能完全地认识自然界，人不可能穷 尽地认识所有的自然想象。在人类的科技探索活动中由于人类认识的局限性， 人们对探索活动的结果不可能有充分的估计，因此在人们的科技探索活动中比 较容易出现意外，有可能造成重大灾害。可以这样讲，各种突发性的公共危机 事件是2 1 世纪人类面临的最大公害和敌人。 面对一系列的公共危机事件，作为公共利益的代表者、公共服务的提供者、 公共政策的制定者、公共事务的管理者、社会秩序的维护者、公共权力的行使 者、社会安全的保障者等，政府在公共危机管理中处于中流砥柱的特殊地位， 政府应对公共危机事件的能力和水平直接影响政府形象声誉、政府统治的合法 性地位，影响国家的政治稳定和经济持续快速健康发展，甚至可以说直接关系 到国家政权的稳定和存亡。严琦华在法律科学2 0 0 9 年第1 期撰文认为，公 共危机管理与应对不仅是现代政府的核心职能之一，更是法治社会研究的重要 时代主题。政府在预防和应对各种危机事件时，必须正确认识危机发生的不可 避免性，恰当地剖析危机，及时决策，灵活应对能将危机转化为契机，尽力减 轻危机的负面影响，以减少危机所造成的各种损失。诺曼r 奥古斯丁曾说： 每一次危机都孕育着成功的种子，危机管理的精髓就是发现、培育以便收获这 个潜在的成功机会。各个国家必须认识到危机应对( 危机决策) 对具有极大 的现实重要意义、具有潜在的至关重要性。一些普遍或致命的危机，有效的危 机应对就显得很关键。而在危机中做出的危机决策非常重要而且大多具有不可 逆转性特征。因此，提升政府危机决策能力，努力探索预防公共危机的各种方 式方法，建立灵活地反应和应对机制来驾驭公共危机是政府面临的重大课题。 1 1 2 选题意义 。严琦华：公共危机处置：从战略决策的切入到战术模式的运转【_ ，】。法律科学( 西北政法大学学报) ，2 0 0 9 年1 月1 0 日。 。【美】诺曼r 奥古斯丁等。危机管理【m 】，北京新华信商业风险管理有限责任公司译。北京：中国人民大 学出版社，2 0 0 1 年。 2 引言 公共危机爆发具有突然性、时间短、波及面广、破坏性大等特点以及由此 可能导致社会失控问题，这就要求公共危机应对部门必须迅速做出高效决策， 尽最大努力降低损失。可见公共危机决策在政府公共危机管理中处于核心地位， 危机管理是以危机决策为前提和基础。危机决策的正确与否，直接关切到危机 管理目标能否顺利实现，危机决策水平影响到危机管理工作的稳定程度。提升 政府公共危机决策能力是政府公共管理的重要内容，是新世纪我国进一步深化 经济政治体制改革的迫切需要，也是进一步转变政府管理职能客观要求，是提 高政府效能的重要组成部分，也是有效提升政府统治合法性的需要和责任。提 高我国政府公共危机决策能力，对于国家成功避免和驾驭各种风险和危机，保 障国家和社会安全和稳定，推动经济社会的健康平稳发展，具有十分重要的现 实意义。同时也为社会主义和谐社会建设的顺利进行，为社会主义现代化目标 的早日实现起奠基作用。具体体现在以下几个层面： ( 1 ) 正确及时的公共危机决策，可以有效地减少因公共危机导致的人、财、 物上的直接损失。2 0 0 8 年四川的汶川地震，顷刻间数以千计的房屋倒塌，几万 人被自然灾害夺去生命，很多儿童成了孤儿，一幕幕令人震惊。由于公共危机 的一些特殊特点，决策者在进行危机决策时没有先例可循，因此，时间特别紧， 及时迅速决策就显得很重要。政府能够在第一时间采取有效措施，及时控制危 机蔓延，避免因危机产生连锁反应，致使社会公众更多伤亡和财产损失，甚至 可以避免因危机给人们造成心理上和精神上的伤害。如果政府处理不当，就可 能给国家和社会公众造成极大的负面影响，房屋倒塌、道路受阻、通讯不畅、 人员伤亡、经济受损甚至会造成社会失控。因此，提升我国地方政府危机决策 能力是减少或降低国家和人民生命财产损失的重大举措。 ( 2 ) 正确快速的公共危机决策，可以有效维护社会公众权益、维持公共秩 序、保持稳定。公共危机事件的发生一般情况下没有任何显在的征兆，一旦危 机发生，所造成的损失通常无法预料，尤其当人们在相对安定的环境中遇到突 如其来的危机就会表现为手足无措，心理恐慌，情绪不稳定，甚至失去理智， 此时可能会做出一些过激的行为，造成社会秩序混乱，导致社会不稳定。在这 个关键时刻，就要求政府及时出面解决，采取有效措施，安抚民心，减少损失， 恢复人们正常的生产和生活秩序，以以人为本的理念保障社会群众的权益和利 益，社会公众的情绪会逐步稳定，公共秩序就会逐步恢复，进而保持社会稳定。 ( 3 ) 正确灵活的公共危机决策，可以维护政府形象，提高政府的公信力。 3 引言 当社会出现公共危机事件时，人们第一思维想到的就是政府会怎么做。政府作 为社会秩序的维护者，人民权益的保障者，在危机出现的紧急关头，就应该发 挥其职能，及时调动社会资源，灵活应对，果敢有力，积极决策，切实树立起 “时刻把人民利益放在第一位 的责任政府形象。政府应对公共危机事件的好 与坏很能影响其在人民心目中的地位。一旦政府表现为犹豫不决、举棋不定、 延误决策或决策失误将导致民众对政府能力提出怀疑，影响政府权威和公信力。 正确灵活的应对公共危机事件，将有助于提升政府在人们心中的形象，增强政 府与社会公众之间良好的信任感，巩固政府权威和合法性统治基础。 ( 4 ) 正确高效的公共危机决策，可以提高政府执政能力，维持政权稳定。 由于目前我国正处于社会转型期，传统道德文化体系失衡，社会贫富差距较大， 社会不公平现象凸显，财富分配不均衡等等，导致社会不稳定不和谐的因素增 加，在这种情况下，很容易发生一系列错综复杂的社会问题，致使各种危机事 件频发。另外我国是一个各种灾害频繁发生的国家，据民政部统计，一般年份， 全国受灾害直接影响的人口近两亿人，因灾死亡数千人。高效应对一系列的公 共危机事件就摆在了政府面前，政府应该充分发挥其作用，发挥其职能，站在 人民利益的高度处理危机问题。政府进行正确的公共危机决策可以很好地改善 人民生活，提升人民群众的生活水平，维护社会稳定和和谐，促进社会持续快 速健康发展，提升政府的执政能力，带领人民群众积极进行社会主义现代化建 设。 1 2 国内外的研究现状 1 2 1 国外的研究现状 危机理论是西方政治学研究的传统课题之一。对自然灾害的研究是传统危 机研究的聚焦点，当时还没有作为一门独立的学科来研究。2 0 世纪6 0 年代的国 际环境引起西方学者对危机研究的高潮。二战后尤其是在2 0 世纪7 0 年代后， 在美苏两级对峙的格局下，由于国际冲突和各种危机事件此起彼伏，当时各国 政治、经济、民族、宗教矛盾呈现不断加剧之势，严重影响各国的政治稳定和 国际关系的和谐发展，一系列的危机事件让众多西方学者意识到必须把危机作 为一门独立的学科深入研究。“危机管理”概念的提出以及2 0 世纪6 0 年代初， 哈佛大学肯尼迪政府学院阿利森( g a l l i s o n ) 根据1 9 6 7 年古巴“导弹危机 4 引言 撰写成的决策的本质一书，开辟了研究危机管理理论的先河，为很好地研 究危机拉开了序幕，危机管理理论在国际学术领域才正式作为一门独立的学科。 固2 0 世纪6 0 年代至8 0 年代初，西方学术理论界出现了危机理论研究的高潮，并 在政治学和国际政治关系学等领域取得重大突破。研究的主要领域有：国际危 机、灾难、冲突、危机中的个人、团体与组织关系等。随着科学技术的进步和 研究方法的持续不断更新，诸多学者们希望构建起全新的危机分析框架和危机 理论体系。2 0 世纪8 0 年代中期，危机的研究结构发生了重大调整和变化：由原 来的对单一危机事件进行单独分析转而对多个危机事件的横向、纵向比较的、 多角度的综合分析，这样就大大拓宽了研究的维度，同时研究的领域得到进一 步拓展和延伸。2 0 世纪8 0 年代末，危机管理逐渐分解为两个重要分支领域：社 会公共危机管理理论和企业危机管理理论。随着2 0 世纪9 0 年代苏联的解体和 国际形势多极化格局的变化，全球化进程进一步加快，世界经济形势及社会系 统日益复杂起来，不确定因素陡然增加，国际和各国国内一些深层次矛盾竞相 以公共危机的形式频繁的表现出来，而且花样迭出，极大地影响世界各国局势 的稳定和政治秩序的维系。危机管理研究也随着各种矛盾的出现而不断发展， 涉及行政学、经济学、法学、公共关系、传媒学、国际关系学等，并取得丰硕 成果。进入2 l 世纪，全球化趋势呈现不可阻挡之势，国际范围内的各种危机事 件呈显上升态势，尤其是在美国发生的“9 1 1 一事件，引起了全球的极大关注， 更多学者和专家把目光投注在危机研究这一领域。欧文e 休斯公共管理导 论 、盘和林哈佛危机管理决策分析及经典案例 ，g e o r g ed h a d d o w 、 j a n ea b u l l o c k ，i n t r o d u c t i o nt oe m e r g e n c ym a n a g e m e n t 幽。2 0 0 1 年2 月 北京太平洋国际战略研究所出版了应对危机一美国国家安全决策机制一书 ( 从“历史透视、结构一功能、体制运行 等三个层面对美国的国家安全决策机 制作了全面、深入、细致的剖析和研究) 。 当前国外关于危机管理研究主要集 中在国际关系以及企业危机管理等领域，而指涉政府公共危机决策能力方面的 专著比较少。 。【美】格雷厄姆阿利森：决策的本质：解释古巴导弹危机( 第二版) 【m 】。北京：北京大学出版社，2 0 0 8 年。 。【澳】休斯： 公共管理导论【m 】。北京：中国人民大学出版社，2 0 0 4 年 国盘和林：哈佛危机管理决策分析及经典案例 m l 。北京：人民出版社，2 0 0 6 年。 g e o r g ed h a d d o w 、j a n e a b u l l o c k ：i n t r o d u c t i o nt oe m e r g e n c ym a n a g e r n e n t m b u t t e r w o r t h - h e i n e m a n n ， 2 0 0 5 。 。北京太平洋国际战略研究所：应对危机：美国国家安全决策机制【m 】北京：时事出版社，2 0 0 1 年 5 引言 综合以上分析，笔者初步总结出西方对政府公共危机决策能力的研究趋势， 主要体现在一下几个方面：首先，研究内容的多向度。由于整个世界是一个相 互联系的大系统，任何一个领域或社会都不是孤立存在的。个领域的危机很 可能引发其他领域的危机，一个社会的公共危机事件很可能引发其他国家产生 危机事件。因此，由原来的纯粹的对政治危机研究拓展到社会各个领域，由国 内危机研究延伸到国际范围的危机研究，决策研究的内容和层次呈现不断扩大 和加深态势。其次，研究方式的综合多样化。定性研究和定量研究相结合，采 用政治学、管理学、社会学、统计学、经济学、数学等多学科的研究方法。再 次，研究协作的全球化。多个国家和地区间相互协作共同探讨进行危机决策方 面的研究。最后，许多学者进行公共危机决策研究而提出的危机应对理论只局 限在理论层面，缺乏可行性和可操作性。 1 2 2 国内的研究现状 与西方相比，我国学者对危机管理的研究比较晚且基础薄弱。2 0 世纪9 0 年 代以前，我国的危机研究主要集中在国际政治领域，尤其注重对国际危机的经 验研究。我国在真正意义上对公共危机决策研究是在美国“9 1 1 事件之后， 尤其是在2 0 0 3 年的s a r s 事件之后。由主要对国际危机研究转向对国内危机研 究的转折点是许文惠与张成福合编危机状态下的政府管理一书的出版，其 对危机管理与政府责任方面问题涉及的领域进行深入的剖析，涉及的主题有： 公共卫生事件、食品安全事件、特大洪涝灾害、恶性生产交通安全事故等。这 一时期的研究课题大量涌现，主要有薛澜等主持的“社会变革中突发事件应急 管理 课题、胡鞍钢、王绍光等主持的课题，主要对社会彰显的不平等、不公 平、不稳定及其它相关危机问题进行探索，并且提出以国家基本制度建设为中 心的构想，以此达到消灭社会危机的目的。此期间的成果有：杨继平、郑建君 情绪对危机决策质量的影响 ，何芳浅谈危机管理中决策者的心理压力及 其决策 ，江兴、赵瑜借金融危机之“机促推我国公共决策体制改革， 罗雪明基于信息论的政府危机决策系统的效率评价 ，陈晓剑、刘智、熊宇 。许文惠、张成福主编： 危机状态下的政府管理【m 】。北京：中国人民大学出版社，1 9 9 8 年 。杨继平、郑建君：情绪对危机决策质量的影响明。心理学报，2 0 0 9 ( 6 ) 。 国何芳：浅谈危机管理中决策者的心理压力及其决策【j 】。时代经贸，2 0 0 7 ( 1 2 ) 。 回江兴、赵瑜： 借金融危机之“机”促推我国公共决策体制改革【1 1 。陕谣行政学院学报，2 0 0 9 ( 5 ) 西罗雪明基于信息论的政府危机决策系统的效率评价册晋图学刊，2 0 0 6 ( 6 ) 6 引言 基于危机信息的公共危机决策治理结构安排，陈仁芳危机决策中领导认 知心理的障碍误区及其优化路径，钟开斌危机决策：一个基于信息流的分 析框架，程卫星、李彩云公共危机决策能力分析，信强危机决策中 的美国府会互动模式 ，中国现代国际关系研究所危机管理与对策研究中心出 版国际危机管理概论一书，该书对俄罗斯、美国、韩国、以色列、日本等 五国的危机决策机制进行梳理和介绍，而且列举了1 3 个典型的危机决策案例并 予以仔细分析，是一本全面介绍国外危机决策机制的著作 。最近有不少学者提 出构建危机管理学的设想，这体现了专家学者们意识到加强危机管理的重要性， 而且将这一重要性提升到学科建设的高度。我认为这种提议很符合当前国内的 需要，具有可行性和可操作性。综上分析：由于我国的特殊国情，当前国内学 者对危机管理的研究仅仅停留在理论层面，对危机应对的实践性层面缺乏探讨， 同时进行跨学科研究较少，加上研究的起步晚、时间短，跟不上改革开放以来 我国社会发展实践的客观要求，另外对涉及政府危机决策能力的研究不多，大 多局限在类似口号式或制度层面的研究，缺乏实证研究。针对当前的实际，必 须加强政府的危机决策能力研究，以适应现代化建设的需要。 1 3 论文的研究思路 本文以中国地方政府公共危机决策能力为研究对象。文章共分为五个部分。 第一部分：引言。阐述论文的选题背景以及选题的重大意义，结合国内外公共 危机决策能力研究的现状进行综述，同时指出论文的研究方法，确定论文进一 步研究的方向。第二部分：阐述地方政府公共危机决策能力的内涵及构成，为 后文的研究打下基础。第三部分：中国地方政府公共危机决策能力不足的表现。 第四部分主要分析影响中国地方政府公共危机决策能力提升的原因。第五部分： 提升我国地方政府公共危机决策能力的路径探索。针对地方政府公共危机决策 能力存在的问题提出合理的对策，以期提升地方政府危机决策能力，提高应对 危机的实效，减少危机的发生，促进社会和谐。 函陈晓剑、刘智、熊宇：基于危机信息的公共危机决策治理结构安排明。科学学研究，2 0 0 8 ( 4 ) 。 陈仁芳：危机决策中领导认知心理的障碍误区及其优化路径【j 】。东南学术，2 0 0 7 ( 3 ) 钟开斌危机决策；一个基于信息流的分析框架叨。江苏社会科学，2 0 0 8 ( 4 ) 。 回程卫星、李彩云：公共危机决策能力分析叨。科技与创新管理，2 0 1 0 ( 1 ) 。 信强：危机决策中的美国府会互动模式明。美国研究，2 0 0 8 ( 4 ) 。 中国现代国际关系研究所危机管理与对策研究中心：国际危机管理概论【m 】。北京：中国时事出版社， 2 0 1 0 年。 7 引言 1 4 理论工具和方法 1 4 1 理论工具 本文运用的主要理论基础是公共危机管理理论。公共危机管理就是公共管 理机构通过建立必要的危机应对机制，采取一系列必要的措施，防范、化解危 机，恢复社会秩序，保障人们正常生产和生活的活动，维护社会稳定，促进社 会和谐健康发展。公共危机管理是公共管理的一种特殊状态和特殊形式。政府 作为公共危机管理的主要机构和组织者，在公共危机应对中占据主导地位，政 府管理职能的发挥直接决定着公共危机管理的最终成果。因此除了参与常规管 理之外，居安思危，积极应对公共危机也是现代政府的职责所在。本文以公共 危机管理中政府决策能力作为研究对象，通过分析理论指导实践。 决策理论也是本文的理论基础。美国著名经济学家和政治学家查尔斯e 林 德布罗姆提出了渐进决策模型，这种模型是根据实际决策的特点，从“实际上 如何做而不是“应如何做 的角度出发建立的一套有特色的决策模型。渐进 决策模型把政策形成看做是对以往政策行为的不断修正的过程。这一决策模型 的中心思想是，政策决定是根据过去的经验，在现行政策的基础上实现渐进变 迁，依据现有的政策方案，经过小范围的调试、修订与完善，获得新政策。德 洛尔在其代表作公共政策制定的再审查一书中提出了最优化决策模型。他 认为现实很难满足理性决策模型所要具备的那些条件，因而理性决策难以实现。 渐进决策模型过于保守，妨碍社会的真正进步。他提出的最优化决策模型特点 为：用科学方法识别某些政策目标、价值与决策标准；通过比较研究和历史研 究等研究方式，强调理论工作者与实践工作者的紧密结合，积极探索新的备选 方案；通过估测出有限备选方案的期望成本，选择出风险最小的最优方案。 1 4 2 研究方法 ( 1 ) 文献研究法。通过搜集、查阅、整理国内外关于政府公共危机决策能力 的各类学术专著、论文、期刊、报刊杂志等文献资料进行归纳总结，了解公共 危机管理领域的研究现状和研究成果，把握该理论的前沿动态和发展趋势。 ( 2 ) 比较研究法。比较研究法是指对两个或两个以上不同的对象，通过相互 比较的方式研究它们之间的相关关联性、差异性以及各自的特征。在研究政府 公共危机决策过程中，利用此研究方法不仅审视国内的状况，还密切关注国外 8 引言 相关国家的具体情况，然后进行比较分析，取其长补己短，寻求有益的借鉴。 ( 3 ) 实证分析法。此法由哈佛大学于1 8 8 0 年开发完成，后被哈佛商学院用 于培养高级经理和管理精英的教育实践，逐渐发展到今天的“案例分析法 ，又 称个案研究法。案例分析法是指把实际工作中出现的问题作为案例，大家一块 研究分析。将此方法运用到这篇文章中可以增强文章的说服力和可信性。 1 5 论文可能的创新点 本文可能的创新点在于针对当前我国实际提出的提升我国地方政府公共危 机决策能力的路径具有可操作性。当前，我国理论界比较注重对公共危机管理 理论层面的研究，并且侧重整体研究，而对公共危机管理中的公共危机决策能 力研究较少，本文试图从这一角度着手，从不同侧面分析我国地方政府公共危 机决策能力不足的原因，并重点探讨提升我国地方政府公共危机决策能力的各 种对策，提出了优化决策工具和手段的方法如电子政务和遥感技术。同时本文 提出了提升地方政府公共危机决策能力的“多快好省 模式。“多 是指由多个 危机决策参与主体，吸纳更多的社会专家学者以及公众为决策者提供智力支持； “快 是指在危机发生后跟时间赛跑，危机决策者快速迅捷地做出决策，确保 决策能很快为实践服务；“好 是指决策者所做出决策的质量好。快速决策时要 保证决策的质量，以确保应对危机的高效率；“省 是指决策者要节省成本，花 更少的钱制定出更好的决策。 9 地方政府公共危机决策能力的涵义及构成 2 地方政府公共危机决策能力的涵义及构成 2 1 地方政府公共危机决策能力的涵义 从字源上考究，危机一词源于希腊语，它原来是医学术语，原意为决定病 人走向死亡还是逐渐恢复的关键时刻，即指人濒临死亡、游离于死亡之间的那 种特殊状态。危机一词包含两层意思即“危 为“危险，“机 为“机会、机 遇 ，是事物“转化与恶化的分水岭 。汉语大词典中对“危机 的解释为“潜 伏的祸害或危险”。三国时魏国吕安在与稽茂齐书中记载“长空风波潜骇， 危机密发。”后来，危机的含义不断拓展，它的释义逐渐发生变化。罗森塔尔 ( r o s e n t h a l ，1 9 8 9 ) 等人认为危机是严重威胁社会系统的基本价值和行为构架， 由于危机具有时间紧迫性和不确定性等