（行政管理专业论文）中国公用企业民营化改革研究.pdf

内 容 提 要 公用企业的改革是我国当前社会经济改革中的热点问题。 从实践来看， 民营 化作为公用企业改革的途径越来越成为人们的共识。 由于我国公用企业自 身的行 政垄断特性， 在市场经济体制还不完善的今天， 这种改革带有很大的探索性。 为 什么要实行民营化?中国公用企业的民营化改革有没有可行性?如何对公用企 业进行民营化改革?在改革之后如何改善政府规制以 保证公用企业自 身的“ 公共 性” ?正是在对这些问题进行深入思考的情况下， 本文从公共管理的角度， 对公 用企业的民营化改革进行了再认识。 在对国内外公用企业发展改革现状剖析的基 础上，本文认为，中国公用企业的民营化改革不仅必要， 而且可能。同时，本文 还对如何更好地推进中国公用企业的民营化改革进行了 探讨。 论文正文分为四章: 第一章主要是对中国公用企业的历史沿革和现状的分析。 这是本文的研究起 点、 首先对公用企业的含义及特征进行了界定， 接着梳理了中国公用企业发展的 历程。 在对公用企业目 前存在的问题分析的基础上， 提出民营化是解决这些问题 的良方。 第二章是公用企业民营化改革的理论基础。 公用企业民营化改革的出现是有 其理论基础的。 本章先后对新公共管理理论、 萨瓦斯的民营化理论以及政府微观 规制理论进行了分析，这些理论为中国公用企业的民营化改革提供了支持。 第三章是对国外公用企业民 营化改革的比 较研究。 本章主要选取了 英、美、 日 三国的改革作为典型， 这些国家的改革从不同方面给中国的公用企业民营化改 革提供了借鉴。 第四章全面论述了民营化是中国公用企业发展的对策。 首先， 文章指出民营 化应该成为中国公用企业改革的方向，对其必要性和可行性进行了 分析; 接着， 对中国公用企业民营化改革的目 标和原则进行了规定; 然后， 分析了当前国内推 行公用企业民营化改革的做法， 并就其主要形式一一 股份制改造的完善提出了建 议:最后，对克服 “ 规制失灵” ， 优化政府规制提出了解决的办法。 关键词: 分类号: 公用企业民营化政府规制自 然垄断 f 2 7 9 . 2 1 d 6 3 ab s t r a c t t h e r e f o r m o f p u b l i c u t i l i t ie s i s a h o t i s s u e i n o u r s o c i a l a n d e c o n o m i c al re f o r m s . f r o m t h e p r a c t i c e , p r i v a t i z a t i o n b e c o m e s t h e c o m m o n m e t h o d o f t h e r e f o r m o f p u b l i c u t i l it i e s . n o w a d a y s , m a r k e t e c o n o m y i s n o t w e l l e s t a b l i s h e d i n c h i n a , s o t h e p r i v a t i z a t io n o f p u b l i c u t i l i t i e s i s a n e x p e r i m e n t , b e c a u s e o f t h e m o n o p o l i z a t i o n o f p u b l i c u t i l i t ie s . wh y t o i m p l e m e n t t h e p r iv a t i z a t i o n ? d o e s t h e p r i v a t i z a t io n h a v e t h e f e a s i b i l it y ? h o w t o i m p l e m e n t t h e p r i v a t i z a t i o n ? h o w t o a m e n d t h e r e g u l a t io n a ft e r t h e p r i v a t i z a t i o n ? b a s e d o n t h e c o n s id e r a t i o n a b o u t t h e s e p r o b l e m s , t h e d i s s e r t a t i o n r e v i e w s t h e p r i v a t i z a t i o n o f c h i n e s e p u b l i c u t i li t i e s b y t h e t h e o ry o f p u b l i c a d m i n i s t r a t i o n . f r o m t h e a n a l y s i s o f t h e d e v e l o p m e n t o f a l l p u b l i c u t i l i t i e s , t h e d i s s e rt a t io n t h i n k s t h a t t h e p r i v a t i z a t i o n o f c h in e s e p u b l i c u t i l i t i e s i s n o t o n ly n e c e s s a r y , b u t a l s o f e a s ib l e . a t t h e s a m e t i m e , t h e d i s s e r ta t i o n . al s o d i s c u s s e s h o w t o i m p l e me n t t h e p r i v a t i z a t i o n b e t t e r . t h e d i s s e r t a t i o n i n c l u d e s f o u r c h a p t e r s : c h a p t e r o n e m a i n l y a n al y z e s th e h i s t o ry a n d a c t u al i ty o f c h i n e s e p u b l i c u t i l i t i e s . t h i s i s t h e s t a rt i n g p o i n t o f r e s e a r c h . f i r s t , t h e a u t h o r p r o v i d e s t h e m e a n i n g s a n d c h a r a c t e r s o f p u b l i c u t i l i t i e s , t h e n re v i e w s t h e h i s t o ry o f c h i n e s e p u b l i c u t i l i t i e s . b a s e d o n t h e a n a l y s i s o f t h e p ro b l e m s o f p u b l i c ,u t il i t i e s , t h e a u t h o r t h i n k s t h a t p r i v a t i z a t i o n i s a g o o d m e t h o d t o s o l v e t h e p r o b l e m s . c h a p t e r t w o i s t h e t h e o ry a b o u t p r i v a t i z a t i o n . b e c a u s e p r i v a t i z a t i o n i s a k i n d o f r e f o r m , i t n e e d s t h e o ry . t h e a u t h o r i n t r o d u c e s t h e t h e o ry o f n e w p u b li c a d m i n i s t r a t i o n , t h e p r i v a t i z a t i o n t h e o ry o f e . s .s a v a s a n d t h e t h e o ry o f re g u l a t i o n , a s t h e s u p p o rt f o r t h e p r i v a t i z a t i o n o f c h i n e s e p u b l i c u t i l i t ie s . c h a p t e r t h r e e h a s c o m p a r e d t h e p r i v a t i z a t i o n o f f o re i g n p u b l i c u t i l i t i e s . i n t h i s c h a p t e r , t h e a u t h o r c h o o s e s t h e r e f o r m o f b r it a i n , a m e r i c a a n d j a p a n a s t h e m o d e l . f r o m t h e a n a l y s i s , t h e a u t h o r i n c l u d e s s e v e r a l p o i n t s f o r t h e p r i v a t i z a ti o n o f c h i n e s e p u b l i c u ti l i ti e s . c h a p t e r f o u r d e mo n s t r a t e s t h a t p r i v a t i z a t i o n i s t h e c o u n t e r m e a s u r e d e v e l o p m e n t o f c h i n e s e p u b l i c u t i l it i e s . f ir s t , t h e a u t h o r i n d i c a t e s t h a t p r iv f o r t h e a t i z a t i o n s h o u l d b e t h e d i r e c ti o n o f t h e r e f o r m o f c h i n e s e p u b l ic u ti l i ti e s . s e c o n d , t h e a u t h o r p r o v i d e s t h e o b j e c t a n d p r i n c i p l e f o r t h e p r i v a t i z a t i o n o f c h i n e s e p u b l i c u ti l i t i e s . t h ir d , 1 1 t h e a u t h o r a n a l y z e s t h e c u r r e n t p r a c t i c e , t h e n p u t s f o r w a r d s u g g e s t i o n s a b o u t t r a n s f o r m t h e e s s e n t i a l i s m o f p u b l i c u t i l i t i e s . f in a l ly , t h e a u t h o r p u t s s u g g e s t i o n s f o r s o l v i n g t h e p r o b l e m s o f r e g u l a t i o n h o w t o ke y w o r d s : p u b l i c u t i l i t i e s p r iv a t i z a t i o n r e g u l a t i o n n a t u r a l mo n o p o ly m 中国公用企业民营化改革研究 前言 公用企业是市场经济活动中一个非常特殊的经营主体， 一般指涉及公用事业 的经营者， 包括供水、 供电、 供气、 邮政、 交通运输等行业的企业。 在经济学上. 因其具有自 然垄断性质，也被称为自 然垄断企业。公用企业属于基础产业部门， 其生产经营活动对于国计民生都是不可缺少的， 在国民经济各部门中占有重要地 位。 不管是西方国家还是我国，传统上公用企业一般采用国有公营的形式运作。 之所以采用这种形式， 在传统理论看来: 一是因为这些企业所提供的产品不是一 般的私人产品， 而是属于混合公共物品的公用产品， 私人部门难以保证其公共目 标，因而必须由国有公营的公用企业承担起这种 “ 公共性” ，这种公共性同时也 是保证公共管理 “ 公共性” 的必要前提， 基于这一点， 我们可以把公用企业划归 到广泛的公共部门中去; 二是因为由公用企业承担起提供这部分产品的责任比由 一般小企业来提供成本更低， 在公用企业领域自 然垄断比竞争更能达到技术经济 上的高效率。 由于公用企业的这种自 然垄断优势， 就要求政府必须对其进行适当 的管制，以避免其对消费者的侵害。 由于我国过去长期实行计划经济体制，政府一直将公用事业视为公益性事 业， 行政权力和企业经营纠缠在一起， 因此我国公用企业除了具有自 然垄断优势 外，更带有很深的行政垄断色彩。这种传统体制的弊端不仅使得企业效率低下， 经济效益差， 而且消费者的权益受到侵害， 国家也因对公用企业补贴过多而背上 沉重的财政负担。 随着市场经济的发展和社会需求的 加大， 公用企业自 身的经营 越发困难，不少公用企业陷入了严重亏损的境地。 当前， 我国公用企业的投资是由 政府来完成的。 政府作为投资人， 当然享有 财产处置权和收益权。 但是， 长期以来政府对公用企业管制的指导思想是强调公 用企业的社会效益， 将其作为非生产性的， 福利性的 事业来办， 忽略了公用企业 也是市场中的经营主体， 也要追求利润， 这也是造成当前公用产品短缺、 公用企 业经营不善和政府财政紧张的重要原因。 同时， 技术进步和公共需求的增加使得 一些公用企业的自 然垄断性质遭到削弱甚至丧失， 竞争成了这些企业所在行业的 内在要求。传统的经营管理模式己 经成了 这些企业发展的障碍。基于以上原因. 在市场经济体制下， 必须对现有的公用企业经营机制和管理体制进行改革。 一是 要解决公用企业提供公用产品低效率、 低质量的问题， 二是对政府和公用企业的 关系进行准确定位，解决政府规制问题，以促进公用企业 自身发展。 新公共管理的发展使得民营化成为了各国在公用企业改革中的普遍选择， 一 些市场经济国家在这方面积累了丰富的理论和实践经验。9 0年代以来，国内公 用企业也在尝试进行市场化改革， 不少企业在这方面做了有益的探索， 这为进一 步的改革莫定了良 好基础。 随着市场经济体制的进一步完善， 我国对公用企业改 革的政策开始放宽。中共十六届三中全会 决定 指出: 要清理和修订限制非公 有制经济发展的法律法规和政策， 消除体制性障碍。 放宽市场准入， 允许非公有 资本进入法律法规未禁入的基础设施、 公用事业及其他行业和领域。 而在此之前， 建设部己经发布 关于加快市政公用行业市场化进程的意见 ，以正式文件的形 式确定了允许外资和民间资本同时进入、 公平竟争供水、 供气、 供热、 公共交通、 污水处理、 垃圾处理等市政公用设施项目。 这为我国公用企业民营化改革扫清了 政策障碍。 公用企业所具有的特点使它区别于一般竞争性的企业，更区别于事业组织。 鉴于公用企业的特殊性质和其在我国国民经济以及社会发展中的重要地位， 因此 分析中外公用企业的发展改革现状，并就此提出中国公用企业民营化改革的思 路，不仅具有理论上的意义，而且具有重大的现实意义。 当前， 国内学术界对于公用企业改革的研究， 主要是从经济学和法学的角度 探讨如何提高公用企业的经济效率以及解决公用企业的自 然垄断问题， 从其它学 科 ( 如公共管理) 的角度进行的研究相对比较薄弱。 而作为特殊的“ 公共部门气 公用企业的民营化改革无疑属于公共管理的一部分。 基于此考虑， 本文试图从公 共管理的角度， 对中国公用企业民营化改革这一热点问题进行探析， 并希望通过 这种探索， 找到一条适合中国国情的公用企业改革之路， 借此推动公用事业乃至 整个国民经济的发展。 第一章中国公用企业的历史沿革及现状分析 研究中国公用企业的改革， 首先就要了解我国公用企业的发展历程， 这对于 正确把握现状， 从而提出合适的改革思路是有重大意义的。 因此， 对于中国公用 企业历史沿革及现状的分析就成了本文研究的起点。 第一节公用企业的含义、特征及中国公用企业的沿革 在对中国公用企业发展历程进行分析之前， 有必要对公用企业的基本概念做 一简要介绍。 一公用企业的含义及特征 目前， 对公用企业并无一个一致的定义。 国内对公用企业的界定多注重公用 企业的网络性、 公益性以及公共服务职能等特征， 如“ 公用企业是指通过网络或 者其它关键设施 ( 基础设施) 提供公共服务的经营者，主要包括供水、 供电、供 气、邮政、交通运输等行业的企业” 。西方学者对于公用企业概念的理解，主要 从经济学的角度出发， 尤其是产业经济学与管制经济学的研究为公用企业的界定 及认定提供了理论基础。如产业经济学认为， “ 通过网络提供传统公共服务的产 业， 如电信、电力、 煤气和供水服务等， 通常就具有自 然垄断的特征，习惯上称 其为公用企业; 在欧洲及许多发展中国家， 这些产业属于公共所有; 而在其他国 家尤其是在美国，这些产业是由私人股东所有 ( 即投资者所有的事业) ，但在 地方或中央政府与公用事业单位之间， 一般都存在着某种形式的隐含的或明确规 定的管制合同。 ” 管制经济学则认为， “ 自 然垄断一 般出现在公用事业产业 ( 电 力、电信、天然气和供水等) 。在这些产业中，过多企业的进入可能导致传送网 络和其他设施 ( 如电缆、输油管和铁轨等)的高成本的重复投资， ” “ 自 然垄断 的存在常常伴随着政府对价格、服务质量和进入的管制。 ”3 综上所述， 我们可以看到， 公用企业就是通过网 络或基础设施而向 社会公众 提供诸如供水、 供电、 供气等服务的经营者. 结合中 外公用企业运营情况，公用 企业一般具有以下特征: 1 .公用企业的自 然垄断性 传统上一直认为， 公用企业所属行业 ( 即公用事业) 在本质上属于自 然垄断 ( n a t u r a l m o n o p o l y ) 。 所谓自 然垄断， “ 通常是指这样一种生产技术特征: 面对 一定规模的市场需求， 与两家或多家企业相比， 某单 个企业能够以 更低的成本供 应市场。 ” 在传统经济学看来，自 然垄断是保证公用企业提供产品或服务经济性 的必然选择。自 然垄断使得公用企业在公用产品的供给上处于市场独占 地位， 控 制所在行业产品或服务的供给， 并影响到政府对于该产品的价格制定。 由于公用 企业自 然垄断性的存在， 客观上必然要求政府对试图进入自 然垄断行业的企业实 行进入规制，以保证公用产品提供的规模经济。 近年来， 随着技术进步和公用产品或服务社会需求的增大， 一些公用企业的 自 然垄断属性己逐渐减弱甚至消失，竞争成了这些公用企业所在行业的内在要 求。 这也使得政府对这些行业的进入规制丧失了前提， 为在公用企业间引入民间 资本展开竞争提供了现实发展中的可能性。 2 .提供产品或服务的公用性和运营目的的公益性 公用企业所提供的产品和服务都是社会公众基本生活的必需品， 具有需求上 的普遍性和不可替代性。 此外， 其产品或服务的需求价格弹性较小， 价格的变化 对于产品或者服务社会需求量的变化影响不大， 因此产品或服务具有公用性。 同 时， 公用企业的运营目的是为了满足社会对公用产品优质低价的普遍需求及其供 应过程的稳定性、 可靠性和安全性， 因此公用企业同时要兼顾经济效益和社会效 益，运营目的具有公益性。这种公益性也是实现其 “ 公共性”的保障。 3 .运行方式的网络性 公用企业提供公用产品或服务一般是通过其网络 ( 即一定的管道线路) 来进 行的。 所谓“ 网络” 是指一定地域内为运送人员、 货物或者传递信息而形成的系 统。5 例如电网、煤气管道、自来水供应系统、电话网络、邮政网络等。公用企 业运行方式的网络性使得其在一定地域内具有规模经济的优势， 这也使得传统理 论认为自 然垄断才是网络性产业资源配置经济的最佳选择。 4 .生产经营活动比一般企业受到政府更多的规制 由于公用企业提供的产品或者服务是社会公众基本生活的必需品， 因此生产 经营活动涉及到全社会公众的切身利益.同时公用企业具有强烈的自 然垄断性 ( 我国的公用企业还带有很浓厚的行政垄断色彩) ，如果其行为没有受到有力约 束， 就很可能侵害消费者的利益， 从而影响公用事业的发展， 甚至影响政府在公 众心中的形象。 因此， 与一般企业相比， 公用企业受到政府更多的规制。 一方面 这是保证公用企业自身发展的需要， 另一方面也是保证公用企业提供公用产品的 “ 公共性” ，防止公用企业限制竞争行为发生的需要。同时，政府的这种规制行 为还在一定程度上影响了企业的自 主经营权， 使公用企业不得不考虑政府的利益 诉求。 二.我国公用企业的历史沿革 我国的公用企业从建国初期到改革开放一直是被当作公益性事业来办的. 政 府作为公用企业的出资人和经营者负责公用企业的运作， 向社会提供公用产品或 服务。也就是说，政府既是政策制定者和监督者，又是具体业务的实际经营者， 公用企业是完全从属于政府的。 可以说当时的公用企业不管是内部经营还是外部 管制都打上了很深的政府操作的烙印。 在当时的体制下， 公用企业生产的产品的 数量、 质量和价格，国家都予以了明确规定。企业的投资完全来自 于政府， 而一 旦企业亏损， 政府也会对企业亏损的数额进行补贴。 公用企业的人事任免和经营 决策都被当地政府或其上级主管部门所把持， 而且公用企业都有着一定的行政级 别。 拿各地的邮政局来说， 一般省局为正局级单位， 实行国家邮政局和省人民政 府双重领导、以国家邮政局为主的管理体制。 在九十年代之前， 国家对公用企业 一直实行限制竞争政策。 公用企业是独家垄断经营的， 不需要参与市场竞争， 成 了名副其实的 “ 政府部门” 。这从当时公用企业的名称上也可以反映一二，比如 邮电局、电业局等。 改革开放后， 我国传统的计划经济体制面临着改革， 而商品经济的发展和人 民对公用产品需求的增加使得规范公用企业的行为成了急需要解决的问题。 中 华人民共和国邮政法 等法律的颁布， 标志着政府对于公用企业的管理开始走上 制度化的轨道。 九十年代以后， 随着我国的经济体制向市场经济转变， 公用企业 领域也开始了市场化改革。1 9 9 0年，普通邮件资费从四分、八分调到一角、两 角。这是自1 9 5 0年以来第一次邮政资费调整。这不是一次普通的涨价，它发出 了公用企业由计划经济向市场经济转变的良 性信号。“ 从此，我国的公用企业开 始了市场化运营。 这一时期， 政府也意识到在公用企业间开展有限度的竞争有利 于提高公用产品供给的效率， 保障人民群众的日 常生活需要和利益不受侵害， 而 且也有利于公用企业自 身的发展壮大。 于是， 政府开始在公用企业领域引入竞争。 1 9 9 4年，中国联合通信股份有限公司成立，向中国电信传统老大的地位发起挑 战。 但是由于市场经济体制还没有完全建立， 政府力量在公用企业那里依然表现 的非常明显。 公用企业仍然是清一色的国有、 公营。 如邮电分开后成立的邮政局 既是行政机构， 又是公用企业， 既要加强对全国邮政行业的管理职能以维护国家 利益和用户权益， 又要负责统一建设和经营全国邮政网， 承担全国普遍服务的义 务，政企没有完全分开。 应该说真正触动公用企业所在行业计划经济体制的 “ 筋骨”是从9 0 年代后 期开始的。 随着我国市场经济体制的进一步深化， 政企高度合一的经营方式已 经 严重不适应市场经济发展的需要， 而且随着人民生活水平的提高， 对公用产品的 需求越来越大， 对公用产品质量的要求也越来越高。 在这种情况下， 不少公用企 业出现了经营困难。 这使得政府对公用企业的财政补贴支出日 益庞大， 国家财政 背上了沉重的负担。 基于此，国家开始对一些公用企业陆续停止了拨款， 希望此 举可以借助市场机制的力量摆脱公用企业经营困难、 政府财政紧张的局面。 面对 严峻的发展局势， 不少公用企业开始了 市场化改革的 探索。 应该说这些企业进行 的市场化都取得了很大的成功，如沈阳供水企业在开展市场化改革后，2 0 0 1年 企业在偿还了3 0 0 0 万元历史欠帐后，实现盈利 1 5 5 0 万元;2 0 0 2 年扣除政策性 增支因素后，实现经济效益 1 0 5 2 万元。同时服务工作发生了根本性变化，一改 昔日在人民群众中 “ 水霸” 的不良形象， 供水企业成为代表城市形象的一个 “ 窗 口” 。 但是， 由于传统思想观念的影响， 我国的公用企 业在市场化改革中大多只是 在经营层面上做文章， 很少涉及企业的产权改革， 对于是否允许非国有资本成为 企业的所有者更是如履薄冰。这也使得大部分企业进行的市场化改革出现了反 弹，即因企业自 然垄断所带来的缺乏激励机制，创新能力不足的问题再次出现， 侵害消费者利益的事情时有发生。 因此， 探索新的改革模式就成为当前公用企业 改革的新任务。 第二节 中国公用企业现状分析 当前， 供水、 供电、供气、邮政、电讯、 交通等公用企业是我国经济建设中 的重要组成部分， 与人们的日常生活息息相关。 它的发展关系到社会稳定和经济 建设的全局。 而且，由于目 前公用企业的出资人是政府， 政府的行政权力和公用 企业的生产经营交织在一起。因此， 公用企业经营状况的好坏， 提供产品或服务 质量的好坏， 也会影响到政府在公众心中的形象。 长期以来， 公用企业在改善城镇居民生活水平， 促进城市发展和国民经济的 发展方面做出了巨大贡献。 有数据表明， 2 0 0 1 年， 中 国供水日综合生产能力3 2 1 6 万立方米， 人工煤气日生产能力7 9 0 万立方米， 天然气储气能力2 1 6 3 万立方米， 城市道路长度1 8 0 3 4 公里，城市污水日处理能力1 8 4 8 万立方米。 2 0 0 1 年全国城 市公共交通总客运量达到3 4 2 . 7 7 亿人次，比1 9 9 8 年增加了1 2 8 . 4 9 亿人次，增 幅为5 9 . 9 6 %。截至2 0 0 1 年底，全国城市燃气行业服务总人口已达2 . 巧亿人， 输送管道总长 1 0 . 0 6万公里。 这些成绩无不表明，目 前城镇居民的正常生活已 离不开公用企业的生产经营活动。 要说明的是， 公用企业的自 然垄断性质并不是一成不变的。 技术和需求是影 响其改变的最基本因素， 当它们改变时， 公用企业的产业组织形式也要发生变化。 近年来， 随着技术进步和公用产品社会需求的增大， 部分公用企业的自然垄断性 质被削弱甚至丧失。 最典型的是电信企业。 传统上电 信企业一直被视为自 然垄断 企业， 所以 各国的电信企业不是由国有企业垄断经营 就是在政府的严格规制下运 行。 然而随着近年远程通讯技术的发展， 特别是光纤、 通讯卫星、 计算机等大容 量传送途径的开发， 电信基础设施的投资规模大大减少， 同时需求的增加也使得 行业的进入壁垒遭到削减， 电信业整体上自 然垄断性质大大下降， 竞争日趋激烈。 公用企业自 然垄断性质的变化必然要求相应的治理政策的变化。 这也为公用企业 的民营化提供了可能。 公用企业在为城镇居民提供公用产品或服务， 促进当地经济发展的同时，自 身也得到了大的发展。目 前不少公用企业己经成为规模庞大的企业集团， 其生产 网络和销售渠道遍布城乡， 整体竞争力有了很大的提高。 尤其是近年来的市场化 改革， 在一定程度上消除了传统经营管理体制带来的弊端， 促进了公用企业的发 展。但是，纵观近年来公用企业的发展情况，目 前仍存在很多问题: 1 .政企未完全分开，企业缺乏自主权和积极性 长期以来。 政府对公用企业的管理采用区域性垂直一体化结构. 政府既是政 策制定者和监督者， 又是具体业务的实际经营者， 行政权力与公用企业的生产经 营权交织在一起，自 然垄断变为行政垄断。虽然经历了9 0 年代的市场化改革， 但是政企关系仍旧没有厘清， 行政干预公用企业经营活动的现象还很严重， 特别 是较大的投资活动一般均由政府安排， 企业没有实质性的经营决策权。 在这种管 理体制下，企业自己 缺乏必要的经营自 主权，不能形成有效的激励和约束机制， 既无发展的内在动力，又无竞争的外在压力。一旦企业的生产积极性受到影响， 就有可能导致生产效率低，经济效益差，出现亏损。 2 .企业效率低下，亏损严重 由 于公用企业一般在特定的地区范围内具有独家垄断经营权， 不存在由多家 企业的平均成本决定的社会成本，所以企业的实际成本就成为 “ 社会成本” 。以 此作为定价的基础， 企业增加的成本可轻易转嫁出去。 这样就不可能刺激企业努 力降低成本，从而不能促使企业提高生产效率。 由于公用企业的生产效率低下， 再加上国家对公用产品的定价管制， 很多公 用企业在社会需求扩大后出 现了 亏损。 具有讽刺意味的是， 尽管公用企业亏损严 重， 但是其职工的工资收入却很高， 形成一种 “ 穷庙富方丈” 的现象。由于企业 亏损， 就很难依靠自 身盈利进行更新改造， 实现自 我发展。 这阻碍着城市公用事 业与国民经济和社会进步同步发展。 值得关注的是， 一些地方的公用企业在进行 了 市场化改革后， 重新焕发了活力， 它们中的不少企业实现了扭亏为盈， 经济效 益有了明显改善。 3 .财政补贴过多，造成国家财政负担过重 长期以来国家把公用事业看成是福利性事业， 所以对公用产品 和服务严格规 定较低的价格， 这使得公用企业很难甚至不可能收回成本。 为了维持企业的正常 运转，国家不得不拿出大量财政进行补贴。如 1 9 9 3 年，北京市对公交行业补贴 了5 . 9 5 亿元，广州市补贴了5 6 0 0 万元，大连市补贴了3 3 5 0万元。 虽然从9 0 年代后期开始， 政府限于财政紧张， 逐渐减少了对一些公用企业的补贴， 但由于 公用企业自身“ 造血功能”不足， 政府用来维持其发展的财政支出仍然很大， 这 使得政府背上了一个沉重的负担。 4 .公用企业限制竞争行为依然存在，有些行业日 益严重 由于公用企业自身具有自 然垄断性， 一旦行政权力与这种垄断结合就容易产 生行政垄断。9 0年代的市场化改革中，政府曾经动用行政手段，强行对一些公 用企业进行拆分， 意在引进竞争机制， 限制其垄断行为。 这在当时起到了一定的 积极作用。 但是由于拆分后的企业仍然保持了国有公营的经营模式， 并没有从根 本上解决垄断。随着时间的推移， 反而越来越多的公用企业凭借垄断优势， 限制 竞争， 损害消费者利益。 据国家工商行政管理局报告显示， 公用企业利用独占地 位侵权成为2 0 0 1 年消费者申 诉举报的十大热点问 题之一 l。 如: 邮电通信企业在 给用户安装电 话时强制推销其指定的电 话机或变相要求用户到其“ 三产” 公司购 买电话机， 用户自己提供的话机则不给予安装; 煤气公司安装煤气管道时强行让 用户购买其指定的灶具; 电力部门强制用户购买其指定的配电箱， 否则不予通电; 自来水公司强制用户购买指定的给水设备，否则不给供水，等等。 公用企业的这些行为违背了市场经济的要求， 严重束缚了消费者的自由选择 权， 侵害了消费者的利益， 并且造成资源的浪费和公用产品供给的低效率。 此外 垄断也是造成当前公用企业腐败产生的温床。 事实证明， 缺乏竟争是大部分公用 企业存在当前问题的根源。根治公用企业的限制竞争行为成为了01需解决的问 题。 5 .未能彻底转换企业经营观念，提供的产品或服务质量有待提高 传统体制下， 公用企业饱受计划经济文化的影响， 其经营思想从根本上说是 以企业为中心的。 企业产量的多少是衡量企业经营业绩好坏的标准及企业领导升 降的祛码。它们很少面对消费者和用户， 服务意识淡漠。 此外，自 然垄断的优势 地位也使得公用企业放松了对产品质量的要求。 虽然后来的市场化改革要求企业 重视产品的质量， 但大多数企业仍未能彻底转换经营观念， 以用户为中心的经营 思想还未树立，公用产品的质量仍需提高。 6 . 企业投资主体单一， 发展资金短缺 目前公用企业投资主体单一，资本主要来自 政府投资，一旦政府财政紧张， 就可能会限制公用企业的后续发展。 而随着市场经济发展和公众对公用产品或服 务需求的增大， 政府对公用企业的投资也出现有心无力的局面。 发展资金不足己 成为制约公用企业自 我更新， 提高服务质量的一大障 碍。 建立稳定、 规范的资金 来源渠道，形成多元化的投融资新机制，这己成为今后公用企业改革的新问题。 公用企业目前存在的问题就成为推动其继续改革的直接动力。从以上分析 中，我们可以看出，市场化改革虽然在一定程度上消除了传统体制带来的弊端， 但由于没有彻底转换企业经营管理观念， 改革并不彻底。 长期困扰公用企业发展 的一些问题依然存在。 当前， 公用企业的民营化改革己经成为了世界潮流， 民营 化在引入竞争机制、 提高公用企业效率和产品或服务的质量、 解决公用企业发展 资金等方面发挥了重大作用。 各国的实践证明， 民营化是解决当前公用企业存在 问题的一剂良方。 在我国的市场经济正向纵深发展的今天， 各项社会事业改革己 经起步并取得了重大成果，公用企业民营化改革有着良 好的社会环境。因此， 推 进公用企业的民营化改革不仅必要而且可能， 这对于解决困扰我国公用企业发展 的重大问题， 保障广大人民群众的切身利益， 进而推动公用事业乃至整个国民经 济的发展都具有重大的现实意义。 第二章公用企业民营化改革的理论基础 公用企业作为特殊的公共部门， 其改革需要理论的支持， 从而使改革获得发 展的动力。 在本章里笔者试图通过对新公共管理理论、 e . s . 萨瓦斯的民营化理论 以及政府微观规制理论等的分析来为中国公用企业的民营化改革寻找其理论支 持。 第一节新公共管理和萨瓦斯的民营化理论 一新公共管理理论 新公共管理理论是与西方近 2 0多年来所兴起的行政改革浪潮密切联系在一 起的。8 0年代兴起的新公共管理运动推动了新公共管理理论的形成和发展，同 时新公共管理理论也成了新公共管理运动的理论支持。 就新公共管理理论自 身来 说，它不是一种纯粹的理论， 而是吸收了其他理论的一些成果，如管理主义、 公 共选择理论、 新制度经济学中的代理理论、 交易理论等。 其核心思想主要来自 于 管理主义思想和公共选择理论。 管理主义在现代西方公共行政思想中占有重要地位， 其源泉是泰勒创立的科 学管理理论。 管理主义强调管理是一种纯手段性的活动， 它所确立的原则、 管理 手段、管理方法等具有普遍意义。 这些管理原则、 管理手段、 管理方法不仅适用 于私人部门，同样也适用于公共部门。 据此，管理主义认为， 政府部门、 特别是 提供公共服务的公共部门， 应该借鉴私人企业的管理方法和管理手段， 如将决策 职能与管理职能分开，下放控制权限， 运用市场手段 ( 譬如合同、 承包等) 解决 公共服务领域的一些问题。 并认为， 私营部门的这些行之有效的管理技术， 是医 治官僚机构机制僵化的最有效办法。， 公共选择理论由美国著名经济学家布坎南创立的。一般认为，公共选择理 论是把经济学的分析工具和方法运用到政治领域问题的研究中， 从而对复杂的政 治现象做出新的解释。2 公共选择理论的构想建立在经济理性人假设的基础上。 在公共选择理论看来，所有的人都按照成本收益的理性计算追求个体收益最大 化， 人都有自 利性的一面。 与此同时， 在经济市场之外还有一个与之对应的政治 市场的存在， 而政治市场与经济市场的性质是根本不同的。 据此公共选择理论认 为， 政治权威制度与市场交换制度是两种根本不同的 制度。 这种区别导致经济市 场和政治市场下的个人选择 ( 在公共选择理论看来， 非市场化的集体决策在本质 上是一种个人选择) 产生的后果是不一样的。 在经济市场上的个人选择追求个人 收益的最大化，通过市场的公平交易，可以导致 “ 自 然秩序”的形成， 促进经济 的发展; 而在政治市场上， 在政治权威制度下的个人选择， 却有可能导致政治腐 败，诱发权力寻租活动的蔓延。3 因此，经济理性人的自 利行为在政治权威制度 下，导致了政府失败的产生。政府干预市场的本意是为了解决市场失灵的存在， 但是政府的决策可能是恰当的， 也可能是不恰当的， 这受到决策规则选择的影响。 如果采用非市场方式的集体选择，那么就会导致公共部门的不正当扩张。 因而 在这种情况下， 政府行为非但不能解决市场失灵， 反而导致其功能的扭曲， 造成 管理能力下降，引起公众的不满。 为了 解决这个问 题，公共选择理论认为， “ 摆 脱困境的最好出路是打破政府的垄断地位， 建立公私机构之间的竞争。 s 15 主要办 法是:限制国家权力的增长， 如在公共部门引入市场机制， 恢复自由竞争， 提高 社会民主推进宪政改革等;减少福利国家的浪费。 可以看出， 新公共管理理论的核心在于: 强调经济价值的优先性、 强调市场 机能、强调大规模使用企业管理的哲学与技术、强调顾客导向的行政风格。 其 实质是运用市场化的手段来解决公共部门中存在的种种弊端， 借助私人部门的管 理原则、管理手段和管理方法，来提高公共部门的效率，打破官僚制的僵化。 二.e . s . 萨瓦斯的民 营化理论 不少学者认为， 民营化无疑是当今各种政府新治理模式的核心要素。 但关于 民营化一词的解释， 至今还没有一个统一的说法。 在萨瓦斯那里，民营化被从广 义上界定为“ 更多依靠民间机构， 更少依赖政府来满足公众的需求。 川 ? 具体来讲， “ 它是在产品或服务的生产和财产拥有方面减少政府作用， 增加社会其他机构作 用的行动。 ., 9 因此， 民营化作为一种公共服务管理模式其实质是与新公共管理一 致的，从这个意义上说，民营化就是新公共管理。 公共部门民营化改革的出现并不是偶然的， 它有着深厚的社会背景。 萨瓦斯 指出，民营化出现的背景一是现实压力、 经济、意识形态、 商业等以及平民主义 的推动;二是政府增长的存在。9 现实压力、意识形 态等因素虽然从不同的方面 对政府提出了要求， 但它们都把实现目 标的希望寄托到了民营化上。 同时政府的 过度扩张不仅会抑制经济的增长，而且也会导致政府活动自 身的无效率。因此， 需要重新审视政府的角色， 将其定位于公共服务提供的促进者和管理者， 其他工 作则更多依靠公民、 社区和市场， 这即是民营化。 此外，公共部门存在的效率低 下、 回应性差、 提供的产品和服务质量低劣等种种弊端也成了公共部门民营化改 革的直接原因。 在萨瓦斯看来， 民营化作为公共部门改革的途径是完全可能的， 这是其在对 物品分类和提供机制的理论分析后得出的结论。 萨瓦斯根据物品的排他性和消费 特性将物品或服务分为四 种理想类型，即个人物品( i n d i v i d u a l g o o d s ， 也被称 为私人物品 ( p r i v a t e g o o d s ) ，是排他完全可行的纯个人消费品) 、可收费物品 ( t o o l g o o d s ，是排他完全可行的纯共同消费品) 、共同资源 ( c o m m o n -p o o l g o o d s ，是排他完全不可行的纯个人消费品)和集体物品 ( c o l l e c t i v e g o o d s 通常被称为公共物品 ( p u b l i c g o o d s ) ，是排他完全不可行的纯共同消费品) 。 他 认为， 这些分类的结果确定了政府和社会非政府机构在物品和服务提供中所扮演 的角色。， 物品的特性既决定了消费者的支付意愿， 也不可避免的决定了生产者 的提供意愿。因此， 萨瓦斯指出， 物品性质决定了: 为提供满意的质量和数量的 物品， 集体干预是否必要。 他认为不同性质的物品的 提供， 集体行动在其中的作 用是不一样的。 根据萨瓦斯的分类标准，公用企业提供的产品或服务 ( 即公用产品) 属于可 收费物品。 按照萨瓦斯的观点， 可收费物品同个人物品一样在任何情况下都能由 市场来提供。 因此， 公用企业间通过竞争实现公用产品供给的高效率是完全可能 的。 但是传统理论认为， 公用产品需要集体行动来供给。因为随着使用者数目的 增加， 每个使用者所分担的成本将下降， 因此，由一个供应者供给该物品将更为 经济。 现在越来越多的经济学家不同意这种看法。 他们认为， 很多自 然垄断物品 已不再具有自 然垄断性质， 它们的提供同样面临竞争。 而且， 如果借口保证这些 产品的“ 公共性” 而借助政府的行政权力继续垄断这些物品的生产， 就很可能出 现产品供给效率低下， 质量不高而侵害消费者利益的事情。 对此， 斯蒂格利茨也 指出， “ 提供公共产品，政府可以通过签订合同、授予经营权等手段和途径，委 托私人部门生产并提供，政府只需对生产做出安排就可以了” 。 2 如果公用产品的价格因为享受到充分补贴而定的非常低的话， 就可能转化为 萨瓦斯所谓的福利物品 ( w o r t h y g o o d s ) ，即物品的 排他性被抛弃，而被消费者 按照共用资源来对待， 导致浪费、随意消费和资源的 枯竭。 近年来， 对水和电 等 公用产品的消费过程中出现的巨大浪费和我国长期把公用事业当福利性事业来 办不无关系。 现代社会，公共服务中的三个参与者是: 消费者、 生产者和安排者 ( 也可以 称为提供者) 。消费者直接获得或接受服务，生产者 直接组织生产，或者直接向 消费者提供服务。 服务安排者指派生产者给消费者， 指派消费者给生产者， 或选 择服务的生产者。 可见服务生