（行政管理专业论文）中国“入世”与政府行为变革.pdf

硕士学位论文 m a s t e r s r ji e s i s 内容摘要 中国实行改革开放以来，以市场作为资源配置的基本方式。国家实行宏观 调控，政府是掌舵不是划桨，授权而不是干涉，积极地把竞争机制引入到提供 服务中去。在计划经济体制下，直接、微观、指令性的管理方式影响根深蒂固， 使很大一部分的政府人员存在思维惯性，无法真正的放权于民、还权于民、服 务于民，从而使政府行为变革存在着惰性和阻碍性、表面性。2 0 0 1 年1 2 月1 1 日，中国成为世界贸易组织的正式成员。由于世界贸易组织约束的就是政府， 中国政府必须按照世晷贸易组织规则进一步转变职能，完善法治，推进政府行 为的变革。因i 埘在“入世”的宏观环境下，分析中国政府如何利用外在压力推 动内部改革，具有重大的理论意义；探讨如何根据世界贸易组织协议和规则来 进行政府行为的变革，具有很强的现实意义。 全文分四部分论述：第一部分概述了世界贸易组织的产生、发展以及基本 原则，然后分析了中国“入世”对经济、法治和政府的影响。第二部分透视了 中国政府行为的社会背景和政治背景，然后着重分析了当代中国政府行为的价 值理念、行为规范、政府机制和政府功能发生的一些变化。第三部分阐述了中 国“入世”对市场经济体制完善的促进作用和对政府行为变革的推动作用。第 四部分探讨了“入世”的宏观环境下，政府行为变革实现的路径：( 1 ) 更新行 政观念，树立“顾客”意识；( 2 ) 转变政府职能，优化企业环境；( 3 ) 利用“世 贸”规则，保护本国利益：( 4 ) 推行电子政务，实现廉洁高效。 f 本文从选题、立论，到研究方法都有创新之处。本文选题“中国入世 与政府行为变革”具有一定的前沿性、时代性。本文在中国政府行为变革经过 了“摸着石头过河”的探索，试错式演进阶段后，对经验和教训加以总结，可 以为政府行为变革的进一步深化起到指导和借鉴作用，因而具有很强的现实意 义。在内容上，通过系统的理论阐发和深刻的实例剖析，指明了政府行为变革 的路径，达到了综合创新的目的。研究过程中广泛地搜集资料、阅读资料、使 用资料，使自己的专业知识更加丰富。矿， 关键词：( a w y 政府行为、变革：勺舀? 髫弧 、“触 ) ” w t o t 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s a b s t r a c t c h i n a p r a c t i c er e f o r mt oo p e ns i n c et h e n ，e m p h a s i z ew i t ht h eb a s i cw a y t h a t t h em a r k e tb eu s e da st h er e s o u r g c st oi n s t a l l n a t i o np r a c t i c et h em a c r o s c o p i c a d j u s t m e n ta n dc o n t r o l ，g o v e r n m e n ti sas t e e r s m a nn o ta no a r ，a n da u t h o r i z e sb u t n o ti n t e r f e r e sw i t h , a n do f f e r i n gs e r v i c ea p p l i e sp o s i t i v ec o m p e t i t i o nm e c h a n i s m b u to np l a n n e d e c o n o m ys y s t e m c h i n e s e d i r e c t ，m i c r o s c o p i c a n di n s t r u c t i o n m a n a g e m e n tm e t h o & i n f l u e n c ei sd e e p l yr o o t e d ，m a d et h ep a r t sg o v e r n m e n t p e r s o n n e le x i s tt h ei d e a li si n e r t i a l ，c a n tr e a lp u tt h ep o w e r , r e t u r np o w e r t ot h e p e o p l ea n d s e r v i c ef o rt h ep e o p l e ，t h e r e f o r em a k et h eg o v e r n m e n tb e h a v i o rr e f o r m e x i s tt h es l o t hw i t hb a ra n ds u r f a c e i n2 0 0 1o nd e c e m b e r1 1c h i n ab e c o m et h e w t o sf o r m a lm e m b e r b e c a u s et h ew t o f i r s t l yc o n t r o lg o v e r n m e n t ，t h ec h i n e s e g o v e r n m e n tm u s tf u r t h e rc h a n g et h ew o r k i n gt a l e n t ，p e r f e c tr u l eo fl a w ，a n dp u s h f o r w a r dt h er e f o r mo fg o v e r n m e n tb e h a v i o r u n d e rc h i n a “w i t ho ne n t r yo fw t o e n v i r o n m e n t ，a n a l y s i sh o w t h ec h i n e s eg o v e r n m e n tm a k eu s eo ft h eo u t s i d ei nt h e m o t i v ed e e pi n n e rr e f o r mt h a th a si m p o r t a n tt h e o r i e sv a l u e ，s t u d yh o wg o v e r n m e n t g u i d eo w nb e h a v i o rr e f o r ma c c o r d i n gt o w t o r u l et h a th a sv e r ys t r o n ga n d r e a l i s t i cv a i u e t h i st h e s i sd i v i d e si n t of o u rp a r t s ：t h ef n s tp a r ts u m m a r i z e dw t o p r o d u c e ， d e v e l o pa n db a s i cp r i n c i p l e t h e na n a l y z e dt h ec h i n a “w i t l lo ne n t r yo fw t o ” i n f l u e n c ee c o n o m y ，r u l eo fl a wa n dg o v e r n m e n t t h es e c o n dp a r ti n t r o d u c e dt h e c h i n e s eg o v e r n m e n tb e h a v i o r ss o c i a lb a c k g r o u n da n dp o l i t i c a lb a c k g r o u n d ，t h e n p u tg r e a te m p h a s i s o nt oa n a l y z ec h a n g eo f t h e g o v e r n m e n t sv a l u ei d e a l s ，b e h a v i o r p r i n c i p l ea n dt h em e c h a n i s ma n df u n c t i o n s t h et h i r dp a r to fe x p o u n d e dc h i n a w i t ho ne n t r yo f w t o ”p e r f e c tt om a r k e te c o n o m ys y s t e ma n dp u s hg o v e r n m e n t b e h a v i o rr e f o r m t h ef o u r t hp a r ts t u d i e du n d e rc h i n a w i t ho ne n t r yo fw t o m a c r o s c o p i ce n v i r o n m e n t ，t h eg o v e r n m e n t b e h a v i o rr e f o r m st h ep a t h ：( 1 ) r e n e w i n g t h ea d m i n i s t r a t i o ni d e a , s e tu pt h e “c u s t o m e r t h ec o n s c i o u s n e s s ；( 2 ) c h a n g i n g i i m 雅a s t e 鞭r $ t 敞k e s i s g o v e r n m e n tw o r k i n gt a l e n t ，p e r f e c te n t e r p r i s ee n v i r o n m e n t ；( 3 ) t a k i n ga d v a n t a g eo f t h ew o r l dt r a d et h er u l e ，p r o t e c tt h eo u r c o u n t r yb e n e f i t s ；( 4 ) a p p l y i n gt h ee l e c t r o n i c s g o v e r n m e n t a la f f a i r s ，r e a l i z ei n c o r r u p te f f i c i e n t l y t h i st e x tf r o mc h o o s e s t o p i c ，a r g u m e n t a t i o n ，a n ds t u d ym e t h o d sa l lc o n t a i ni t s c r e a t i v e t h i st e x ts t u d i e st h eg o v e r n m e n tb e h a v i o rr e f o r m ，h a v et h ec e r t a l nf r o n t a n dt h n e s e f f i c a c yw h e n o u r c o u n t r y j o i nw t o ”t h i s t e x ts u m m a r yt h el e s s o na n d e x p e r i e n c e o fc h i n e s e g o v e r n m e n t b e h a v i o rr e f o r mw h e ni t p a s s e dt h r o u g h “t o u c h i n gt h er i v e r ”，a n dt r i e dt h em i s t a k et y p e t oe v o l v et h es t a g e ，t h e r e f o r ei tc a n l e a da n d h e l po u rg o v e r n m e n tb e h a v i o rr e f o r md e e p e r ，s ot h et e x th a sr e a l i s t i cv a l u e i n c o n t e n t s ，i tp o i n t e d o u tt h e p a t h o ft h e g o v e r n m e n t b e h a v i o r r e f o r m b y e x p o u n d i n g t h es y s t e m st h e o r i e sa n d a n a l y z i n gp r o f o u n dr e a l i t ye x a m p l e ，t h e r e f o r e ， ic o m et os y n t h e s i z et h ec r e a t i v ep u r p o s e o nt h ep r o c e s so fr e s e a r c hic a n b r o a d l y c o l l e c ti n f o r m a t i o n ，r e a dt h ed a t a u s a g ed a t a , m a k em y p r o f e s s i o nk n o w l e d g em o r e a b u n d a n t k e yw o r d s ：w i t h t h ee n t r y o f w t og o v e r n m e n t b e h a v i o r r e f o r m 1 1 1 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 引言 2 0 0 1 年1 2 月，中国正式加入世界贸易组织( 以下简称“入世”) 。这是中 国改革开放进程中具有标志性的事件。之所以如此，是因为中国“入世”表明 了奉行市场经济原则的世界贸易组织对中国市场化改革的认同和肯定，说明了 中国政府融入国际社会主流的意愿和改革开放取向的开放性。中国是一个正处 于变革进程中的社会。因此，中国“入世”无疑会成为中国社会变革的一种极 为重要的影响因素。 在这样的背景下，探讨中国社会的变革，“入世”显然是一个需要予以高 度关注的因子。就中国政府的变革而言，在中国改革开放的整体图景中，政治、 政府改革是一个不可缺少的部分。前期的改革处于“摸着石头过河”的探索、 试错式演进阶段，出于政治、政府改革的全局性、慎重性的考虑，相对于充满 活力的经济改革、社会变革进程而言，政府改革只是对政府在社会变革进程中 暴露的弊端和不足，进行被动的适应性的改革。这在一定程度上造成政治、政 府改革的滞后性。直到中国共产党第十四次全国代表大会宣告“建立社会主义 市场经济体制”，改革开放的正确目标才得以确立。从而建立基于市场经济体 制运转的政府体系成为政府改革的目标诉求。所以，我们看到，白1 9 9 8 年开 始政府机构改革的理论阐述、操作实施更具有自觉、自主的意识。 任何的社会变革都会遭遇到内在的利益阻隔和惰性延迟。如果能充分利用 外在的促动因素，以自主的变革意愿加以推动，就会减少阻隔、克服惰性。中 国“入世”为中国政府的变革提供了外缘性的促动力量。在世界贸易组织的市 场化要求与中国政府改革的市场经济体制诉求一致性的情境下，中国政府若能 利用这一历史性机缘，定会使政府变革进程加快。 本文以中国“入世”为宏观背景，探讨政府行为的变革。就政府变革的价 值层面而言，可概括为“有限”与“有效”。“有限”是指市场经济条件下政府 职能的调适的限度；“有效”则是指政府行为的效能化。本文内容分为四部分， 先简要概述世界贸易组织及原则，以及对中国经济、法治和政府的影响；然后 m 雅a s t e 靴r 5 t 敞h e s i 。 析现阶段中国政府行为；接着论述“入世”对政府行为变革的作用；最后探讨 中国政府行为变革的路径。 一、中国“入世”及其影响 ( 一) 世界贸易组织概述 1 9 9 4 年4 月15 日在摩洛哥的马拉喀什市举行的关贸总协定乌拉圭回合部 长会议决定成立更具全球性的世界贸易组织( w t o ) ，以取代成立于1947 年 的关贸总协定( g a t t ) 。世界贸易组织是一个独立于联合国的永久性国际组织。 该组织的宗旨是通过实施市场开放、非歧视和公平贸易等原则，来达到推动实 现世界贸易自由化的目标。1 9 9 5 年1 月1 日正式开始运作，负责管理世界经济 和贸易秩序，总部设在日内瓦莱蒙湖畔的关贸总协定总部大楼内。1 9 9 6 年1 月1 日，它正式取代关贸总协定临时机构。与关贸总协定相比，世界贸易组织 管辖的范围除传统的和乌拉圭回合新确定的货物贸易外，还包括长期游离于关 贸总协定外的知识产权、投资措施和非货物贸易( 服务贸易) 等领域。世界贸易 组织具有法人地位，它在调解成员争端方面具有极高的权威性和有效性。 建立世界贸易组织的设想是在1 9 4 7 年7 月举行的布雷顿森林会议上提出 的，当时设想在成立世界银行和国际货币基金组织的同时，成立一个国际性贸 易组织，从而使它们成为二次大战后左右世界经济的“货币一金融一贸易”三 位一体的机构。1 9 4 7 年联合国贸易及就业会议签署的哈瓦那宪章同意成立 世界贸易组织，后来由于美国的反对，世界贸易组织未能成立。同年，美国发 起拟订了关贸总协定，作为推行贸易自由化的临时契约。1 9 8 6 年关贸总协定乌 拉圭回合谈判启动后，欧共体和加拿大于1 9 9 0 年分别正式提出成立世界贸易 组织的议案，1 9 9 4 年4 月在摩洛哥马拉喀什举行的关贸总协定部长级会议才正 式决定成立世界贸易组织。其范围除了关贸总协定原有的组织实施多边贸易协 议以及提供多边贸易谈判场所和作为一个论坛外，还负责定期审议其成员的贸 易政策和统一处理成员之间产生的贸易争端，并负责加强同国际货币基金组织 和世界银行的合作，以实现全球经济决策的一致性。 2 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 世界贸易组织的最高决策权力机构是部长会议，至少每两年召开一次会 议。下设总理事会和秘书处，负责世界贸易组织日常会议和工作。总理事会设 有货物贸易、非货物贸易( 服务贸易) 、知识产权三个理事会和贸易与发展、预 算两个委员会。总理事会还下设贸易政策核查机构，它监督着各个委员会并负 责起草国家政策评估报告。对美国、欧盟、日本、加拿大每两年起草一份政策 评估报告，对发达的十六个国家每四年一次，对发展中国家每六年一次。上诉 法庭负责对成员间发生的分歧进行仲裁。世界贸易组织成员资格分为两种，即 创始成员和新加入成员。创始成员必须是关贸总协定的缔约方，世界贸易组织 在接纳新成员时，须在部长级大会上由三分之二多数成员投票表决通过。 世界贸易组织的基本原则是在继承g a t t ( 关贸总协定) 基本原则的基础上， 进行必要的补充和修改而来的。最主要的几项原则如下：第一，非歧视性原则。 具体表现为“一般最惠国待遇”及“国民待遇”。最惠国待遇原则为：如果一 成员给予另一成员某种优惠的待遇，它应该“立即、无条件地”将同样的优惠 待遇扩展到所有成员，以保证没有任何成员受到“歧视性”待遇。国民待遇原 则是指一项进口产品支付了关税和其它费用进入一国市场后，它必须享有不低 于该国国内生产的类似产品的优惠待遇，即各成员必须同等地对待进口产品和 本国生产的类似产品。第二，公平贸易原则。公平竞争原则要求用市场供求价 格参与国际竞争，各成员的出口贸易经营者不得采取不公正的贸易手段，扭曲 国际贸易竞争，尤其不能采取倾销和补贴的方式在他国销售产品。如以倾销或 补贴方式出口本国产品，给进口方国内工业造成实质性损害，或有实质性损害 威胁时，进口方可以根据国内受损工业的指控，采取反倾销和反补贴措施。第 三，贸易壁垒递减原则。主要通过关税减让谈判，相互约束部分或全部产品的 关税税率，三年内不得提升。三年后如果提升还要同当初进行对等减让谈判的 国家协商，用其它产品的相当水平的减税来补偿提升关税所造成的损失。同时 还通过服务承诺及对非关税壁垒采取约束和减少的措施，减少贸易壁垒对国际 贸易发展的消极作用。第四，透明度原则。透明度原则是指世界贸易组织要求 各成员的贸易法律、规章、政策、决策和裁决必须公开。其目的在于防止缔约 方之间进行不公平的贸易。第五，一般禁止数量限制原则。一般来说实行进出 口数量限制都是违反世界贸易组织基本原则的，尤其是以配额和许可证为主要 方式的“数量限制”。但也有一些例外，如允许国际收支困难的国家实施数量 限制：允许对发展中国家的“幼稚工业”加以保护。第六，发展中国家特殊待 遇原则。世界贸易组织为发展中国家提供了一些特殊优惠待遇，如发展中国 家关税可较发达国家高：可继续享受普惠制；有较长的过渡期；履行义务时有 较大的灵活性；可从世界贸易组织得到特殊援助等等。第七，允许例外和实旌 保障措施原则。考虑到成员经济发展水平的差异和为减少经济发展中出现不稳 定和突发因素的破坏作用，允许成员方采取例外和保障措施。即不承担和履行 已承诺的义务，对进口采取紧急的保障措施，如提高关税、实施数量限制和特 殊限制等。 ( 二) “入世”对中国经济、法治和行政的影响 1 9 8 6 年7 月1 0 日，我国开始了“复关”( 后改称“入世”) 谈判。2 0 0 1 年 1 2 月1 1 日我国正式成为世界贸易组织的第1 4 3 个成员。历经1 5 年，中国改革 开放逐步深入，正如新加坡联合早报所言：“中国谈判的过程就是中国改 革开放的过程”。圆在迈向现代化的进程中，中国正在发生并将继续发生深刻的 变化。不言而喻，中国“入世”将对处于现代化变革进程中的中国社会产生全 面而深刻的影响。对此，我们分述如下： 1 “入世”对中国经济的影响 “入世”对中国经济从经济发展、外贸体制、产业结构、市场体制等几个 方面产生影响。 ( 1 ) “入世”将带动中国经济发展。中国加入世界贸易组织后，具有比较 优势的产品会加大出口量，加之贸易壁垒的降低。与各成员国的贸易往来会更 密切。外贸的增长当然会带动经济的增长，但由于中国经济的进一步开放，外 部的风险会产生联动效应，从而加大了经济发展的不确定性。 ( 2 ) “入世”后，中国的外贸体制需要进行适应性改革。中国现行的外贸 体制与世界贸易组织的市场化要求及其基本原则存在背离的地方。“入世”后， 按照对世界贸易组织的承诺，中国应当对外贸体制做适应性改革，建立基于市 场经济原则的外贸体制。 。地垃型幽盟基嫂啦也些篮二墨k 四血丝垃丝然丝出虹型幽画1 3 ：婪丑 。新加坡联合早报 2 0 0 1 年1 1 月1 0 日 4 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s ( 3 ) “入世”后，中国的产业部门所受冲击有不平衡性。按照世界贸易组 织规则的要求，我国需进一步开放市场，对外国企业实行国民待遇。我国的产 业部门由于自身竞争力的强弱有别，受到的冲击就具有不平衡性。譬如，我国 的农业将遭遇到严重的冲击。但是，如果考虑到当前我国产业结构的优化和挑 战的战略要求，我们可以化被动为主动，积极进行产业结构的优化和更高层次 的整合，去弊兴利。 ( 4 ) “入世”会迸一步促进市场经济体制的发展与完善。从中国建立市场 经济体制的这一战略高度看，中国市场经济的基本框架已经建立，但由于脱胎 于计划经济，市场经济体制尚不完善。表现在地方与部门的保护主义强烈，规 模经济薄弱，真正公平竞争的机制尚未建立。中国“入世”后有助于统一国内 市场，建立公平竞争的市场体制，加深国内市场分工，扩大国内市场，使社会 主义市场经济体制得以真正建立。 2 “入世”对中国法治进程的影响 世界贸易组织是一个政府间的国际组织，它强调“法律治理”。因此，有 的学者称世界贸易组织规则为“国际行政法典”。“入世”最重要的不是商品进 出1 2 和资本进出，而是一种社会机制和价值观念，是促进我国市场经济建设和 法律建设的力量。世界贸易组织规则中的贸易制度统一实施原则、透明度原则 和司法审查制度的规定不仅涉及有关法律制度的制定、修改和废止，而且涉及 法律的实施和监督，涉及我国法治进程的各个领域。 ( 1 ) 立法方面，“入世”后需要做好法律、法规的立、改、废和制度调整 工作。首先，取消影响贸易自由的或不公平、不透明的法律、措施和政策，改 变不符合世界贸易组织规则的法律、法规、政策、措施和行政行为。其次，为 维护国家利益和经济安全，就要善于运用世界贸易组织规则赋予的权利，及时 制定和完善相关法规。此外，履行世界贸易组织透明度原则的各项义务，需要 完善立法制度和立法工作程序。 ( 2 ) 立法监督方面，按照世界贸易组织的贸易制度统一实施原则的要求， 中央政府有保证有关世界贸易组织的法律制度在全国统一实施的责任。我国实 行的是统一、多层次的立法体制。不当的立法行为对法制的破坏是全局性的。 加入世界贸易组织后，必须加强立法监督工作，完善有关机制，及时纠正不当 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 的立法行为，从源头上杜绝“依法寻租”、“依法打架”等现象，从制度上保证 世界贸易组织规则在中国有效的、统一的实旌。 ( 3 ) 法律实施方面，“入世”后，履行世界贸易组织司法审查原则的义务 要求加强行政诉讼、行政复议工作，适时纠正违反世界贸易组织协议的具体行 政行为。 “入世”后，通过法规的清理和相应的立、改、废以及立法监督，我国法 律制度将与世界贸易组织规则保持一种动态的协调和一致。总体而言，违反世 界贸易组织规则导致破坏贸易制度统一实施的具体行政行为，必定违反我国的 国内法，应当通过行政诉讼、行政复议制度的运作予以纠正。 3 “入世”对中国政府的影响 世界贸易组织既是一个规范市场经济运作的多边贸易规则和法律体系，又 是以这种带有强制性的规则和体系为基础的政府间组织。因此，中国“入世”， 首先是政府“入世”。“入世”对我国的最大挑战，是对政府的挑战。 ( 1 ) 经济转型期的国家必须进一步转变政府管理经济的方式。我国为计划 经济向市场经济转向的国家，“入世”后政府必须进一步转变政府管理方式， 在与世界贸易组织规则相适应的情况下，探索国家管理经济、实施宏观调控的 途径，提高管理水平和效率。如新加坡“入世”以来，建立了一套较为完善的 行政部门与法定机构相辅相成的管理体制运作方式。政府明确规定，行政部门 作为决策机构负责制定战略规划、政策法规和进行宏观管理。例如，当时在缺 乏发展重工业的石油、天然气资源的条件下，通过加强国际经贸协调，适应全 球产业调整的需要，采取了一系列的贸易、投资自由化政策，引进了先进的技 术、管理经验和外资。如今已成为全球三大炼油中心之一。法定机构作为企业 化的法定实体，其职能是依法执行和落实政府的决策，而在人、财、物等方 面享有自主权的机构。如在贸易与工业部、交通部、财政部和国家发展部等四 个主要经济部门下面，有金融管理局、中央公积金局、贸易发展局、国税局等 二十多家法定机构。这些法定机构重要的领导班子人选都由政府主管部门指 定，并定期向其上报半年或年度报告，财务由审计署审核。政府通过监督法定 机构，实际上控制着国家经济命脉。然而，法定机构内部的年度报告预算计划、 经营决策、投资贷款、人事制度、财务管理以及经营权力完全有自己做主，不 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 受政府干预。这样的管理方式，不仅可以发挥法定机构的自主权，又可以对其 进行监督，防止其滥用权力。此外，法定机构设立后并非一成不变，“入世” 后为了适应市场竞争，有的甚至建立了经营机制，转变为企业。如新加坡电信 集团的前身电信局原来是一家法定机构，后转为国家控股公司，现已成为挂牌 上市的股份公司，政府在其中拥有8 0 的股份。目前新加坡电信已经占据了本 国电信市场的主导地位，并开始着手向海外拓展。 中国“入世”后，必须以市场为导向，减少政府对经济的不必要干预，转 变管理方式，提高管理效率。 ( 2 ) “入世”要求政府规范政府行政行为。世晃贸易组织规则主要规范的 是政府对经济贸易的管理行为，包括世界贸易组织框架下的货物贸易、服务贸 易、知识产权、商贸投资等相关的所有立法、行政执法、行政裁决和行政复议， 这实际上包含了中央政府和地方政府及其所属的大多数部门的大部分行政行 为。 鉴此，首先，我国政府必须保证世界贸易组织规则在全国范围的统一实施。 世界贸易组织规则是贸易自由化，贯穿其中的是三大基本原则( 非歧视原则、 市场开放原则、公平竞争原则) 及其相关制度。在中国“入世”的协定中，中 国政府承诺在全国范围内统一实施贯彻这三大原则及其相关制度。 其次，我国政府必须保证经济管理行为的公开、透明。按照世界贸易组织 规则的要求，我国“入世”后，凡涉及与货物贸易、服务贸易、知识产权、商 贸投资有关的法律、法规、规章和其它政府措施，都要集中在官方刊物上公布。 我国政府有义务设定或指定咨询点，向国内外企业提供法律咨询和法律信息服 务。 再次，我国政府必须保证公民、法人或其它组织对政府实施的管理经济的 行为，有向法院提起司法审查的权利。世界贸易组织规则强调其成员国政府在 实施法律过程中做得是否正确，要靠司法审查制度的运作来确定。这就赋予公 民、法人或其它组织对政府实施的管理经济的行为，享有向法院提起审查的权 利。我国行政诉讼法制定于1 9 8 9 年，还存在着司法审查的范围偏小，对公民、 法人权利的保护偏窄，条文规定比较粗疏、不够健全等问题，“入世”将推动 我国行政诉讼法的修改和完善。 现阶段中国政府行为分析 ( 一) 中国政府行为的社会、政治背景 1 政府行为的涵义 政府行为是国家行政机关运用行政权力，通过经济的、法律的、行政的方 式和手段对公共事务进行管理的各项活动的总称。其实质是政府作为拥有公共 权力的自主性组织与其外在环境的互动。这一互动也就是政府对其被赋予的公 共权力的运用。公共权力的运用直接受制于政府所处的政治系统，但从更普遍 的意义上说，公共权力的实施及其效应更是与社会环境相关。 政府作为执掌国家权力的机关，其行为首先必须具有科学性，即以正确的 理论方法为指导，进行一切管理活动。其次必须具有民主性。在经济上表现为 企业的主体地位，在政治上则表现为人民的主体地位。政府行为的民主性是经 济民主性的集中体现，企业的主体地位不断强化和实现，必然伴随人民的主体 地位强化和实现，这一历史进程是不可逆转。最后，必须具有法治性。市场经 济是法治经济，法治文明的成熟性是市场经济实现的必要条件。政府行为不但 要符合形式法治的要求，更要符合实质法治的要求。在法治行政下，社会的主 体地位从以往隐性、附从地位上升到显性、主体地位。上述三者，科学性是基 础，民主性是灵魂，法治性是保障。 2 中国政府行为的社会背景 改革开放以来，中国社会一直处于变迁之中。社会变迁首先发生在经济领 域，随之而来的是社会结构发生变化。 ( 1 ) 中国社会的市场取向改革。中国确立“社会主义市场经济体制”的目 标是在2 0 世纪9 0 年代，但不能否认，自1 9 7 8 年改革开放以来，中国在走一 条市场取向改革的道路。在改革过程中，逐渐将市场机制纳入经济运行过程 中，同时允许非公有制经济进入国民经济生活。经过二十多年的改革，中国的 经济体制及其运行机制已经发生了深刻变化。以公有制为主体、国有、集体、 私有、外资和合资等多种经济形式共同发展的“混合经济”所有制格局已经形 8 成：市场调节的范围和程度不断增强，生产资料、消费资料及劳务的价格已经 绝大部分由市场供求状况来决定。国家对经济实行管理的政府行为已经开始由 行政指令性的直接控制，向主要运用经济、法律手段的间接调控转换，由直接 管理微观企业经营向主要进行宏观调控转换。 ( 2 ) 社会结构的明显变化。第一，政府减少了对企业微观活动的干预，企 业的主体地位日益增强。第二，经济关系网络在社会关系网络中的地位日益 突出，围绕经济利益产生的社会分化构成了目前社会结构分化的主要表现形 式。经济活动已经成为最主要、最频繁的社会活动。同样，由于市场经济活动 的作用，人与人之间的地位分化日趋明显。第三，社会关系日趋多样化、异质 化和复杂化。原来我国社会主要分为两大阶级( 即工人阶级和农民阶级) 和七个 阶层( 工、农、商、学、兵、知识分子和干部) 。现在由于市场经济的作用，各 个阶层在不断地分化和重新组合。过去，社会资源和经济资源都由行政手段调 配，社会运行机制、社会组织都是行政化和一元化：现在，市场经济的引入， 促进了社会资源和经济资源的配置手段多样化，行政手段在弱化，各种社会中 介组织越来越发达，社会、经济逐渐从行政的一元化中分离出来，因而形成了 纷繁复杂的社会关系。 3 中国政府行为的政治背景 政府是典型的国家公共权力的承载主体之一。政府行为即公共权力的合 法性、正当性、权威性依赖于政府所属的国家上层建筑。中国政府行为的政治 背景由政治社会的权力结构、政治制度、政治文化构成。 ( 1 ) 当代中国政治社会的权力结构。改革开放以来，高度集中的中国社会 政治权力结构发生了巨大的变化。这种变化表现在三个方面：一是发生了横向 分权，人民代表大会、国家行政机关( 狭义上的政府) 、司法机关等因1 9 8 2 年 宪法的颁布而在法律上获得了相对独立的地位，开始在各自业务范围内有了一 定的自主权。人民代表大会在立法方面取得了的自主权，检察院和法院独立行 使检查权和审判权。党和政府的关系逐渐走向专业化的分工，党负责政治方面 的事务，政府则开始负责行政管理事务。二是发生了纵向分权，财政权、人事 权、立法权等均呈下放趋势，地方在中国政治权力结构中已经开始发挥不可忽 视的作用。企事业单位也在分权改革中取得了相当的地位，它们不仅在具体事 9 硕士拳位论文 m s t e r st 脏s i s 务上有了自主权，而且还可以在很大程度上自由支配各自的产权。三是社会的 力量不断壮大，初步形成市民社会。所有这一切都说明，中国社会政治权力的 配置结构已经出现多种权力结构与多种利益主体相结合的局面，已经初步出现 权力分化、权利分享、利益多元的政治权力结构景象，并且这一权力结构正在 随着法制化建设的日益深入而得以制度化。 ( 2 ) 当代中国的政治制度。当代中国政治制度主要由两部分组成，一是中 国共产党作为惟一执政党的领导制度，二是由中华人民共和国宪法确立的人民 代表大会制度。这两套制度通过特定的制度安排，构成了中国特色的政治制度。 在中国政治生活中，核心的政治制度是中国共产党领导制度。而中国共产党领 导制度的核心是民主集中制。 1 9 8 2 年宪法规定，全国人民代表大会是中国最高权力机关，国务院即中央 人民政府是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关。地方各级人 民代表大会是地方国家权力机关，地方各级人民代表大会常委会是其常设机 关，地方各级人民政府则是地方国家权力机关的执行机关，是地方各级国家行 政机关。中国公共政策与执行的实际结构是共产党领导制度与人民代表大会制 度的混合。 ( 3 ) 当代中国的政治文化。世界各国政治表明，公民有无坚定信念不仅是 判定一个社会政治凝聚力和向心力的重要标志，也是决定社会政治稳定的重要 条件。政治信念是政治文化的核心，由一定的政治价值观念所决定。政治信念 是政治行为主体具有的对国家政治生活的一种固定的看法和主张，是参与政治 生活和维系政治关系的基本依据，影响和制约着人们政治活动的动机、态度和 行为。从上层政治文化方面讲，在改革开放前是一元化政治文化结构。自改革 开放以来，随着社会主义市场经济的深入发展，中国政治文化实际上已经发生 了重大变化。其中最重要的就是整个社会对政治的热情下降，人们从狂热的追 求政治、关心政治变得不太关心政治了。而个体利益观念却得到了相当程度的 发展，人们对政治的看法日益世俗化。这一进程成为中国政治文化世俗化进程 的开始。 ( - - ) 中国政府行为的调适情形 1 0 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 从以上对中国政府行为的社会、政治背景的分析中，可以看出政府行为处 于社会利益格局分化、公民意识萌发、人们走向政治理性的背景下。众所周知， 我国的改革是政府主导型的改革，因此，可以说以上分析的政府行为背景，是 由政府行为推动产生的。但是，利益的分立、主体地位的确立却对政府行为的 动因、实施运作提出了新的要求。这一要求的核心是政府行为从初始的全能、 垂直型控制走向更加规范和民主的模式。一方面是政府行为在改革进程中的主 导性作用，另一方面是基于社会变革产生的对政府行为的约束要求的力量。对 改革以来的政府行为的分析，这一具有内在矛盾性的现象，提醒我们对当代中 国政府行为的任何简单的肯定或否定都是不恰当的。应该立足于政府行为的现 代化这一根本性诉求来探究政府行为。 1 政府行为理念发生了一定变化 在传统社会主义的政治体制与经济体制中，政府行为的理论假设实际是： 政府是社会经济活动的“万能中心”。在这种体制中，政府是包办一切的组织， 也是永远正确的组织。政府垄断着国家的绝大部分经济、社会资源，企事业单 位，甚至一些社会组织都是行政化运作。而且，无论企业的经济活动还是其它 社会活动实质上是附属于政府系统的。政府的自上而下的、命令式的行为模式 不仅发生在政府系统内，它也明显的出现在政府对经济、社会事务的管理中。 在这样的体制环境下，政府行为是不加约束的，也是不能约束的。政府行为 的价值理念是计划经济体制的产物。 改革开放以来，逐步形成了新的价值理念。政府代表国家对经济、社会资 源的垄断大大降低。由于国家允许非公有制经济的发展，使国有经济与非国有 经济并存，并且对国有经济的逐步放权，从而减少了政府对经济、资源的控制 和垄断，原来的那种全能角色已是不可能存在。由于改革开放是在政府的推动 下进行的，政府在经济、社会变革进程中的作用显得较为强大，政府行为的弊 病更容易突显出来。譬如在改革初期阶段，出现的“一死就放、一放就乱、一 乱就收、一收就死”的“怪圈”。这些弊病的出现迫使作为改革引导力量的政 府进行反思，以求改革能更富有成效的进行下去。改革开放以来的几次机构改 革可称之为政府的反思性行动，+ 从实际上否定了政府行为的全能理念。 2 政府行为规范发生了一定变化 1 1 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 在由计划经济向市场经济转变的条件下，政府的行为规范也在发生重大变 化。首先，政府对以往的行为规范予以必要的保留和必要的修正。政府行为规 范的发生、操作和调控，受到市场条件及在市场化改革进程中中央政府和地方 政府相互关系变化的双重制约。这种制约突出的表现在如下几个方面：一是 中央政府制定各项计划和政策的行为规范，不仅是受地方政府“劝说”和“争 议”的结果，而且是中央政府反复权衡的结果。二是各地方政府的“劝说”和 “争议”是中央政府行为规范变化和区域化的重要原因。行为规范多变是双重 体制下的一大特征。另外，行为规范区域化助长了地方政府向中央“要政策” 的倾向，并且衍生出“灵活使用”中央政策的倾向。三是各地方的“争议”， 使中央制定的某些行为规范难以达到预期效果。现阶段，我国正逐步理顺中央 与地方的关系，部门之间的关系，尽量避免“文件打架”现象。其次，建立适 应市场经济体制的行为规范，在市场机制引入的条件下，政府权力的泛化受到 了约束。由对政府权力的约束引申出来的便是对政府行为规范化的要求。 3 政府行为机制发生了一定变化 在计划经济条件下，政府的行为机制主要体现为对于经济实行直接的、微 观的、指令性的管理方式。所谓直接的经济管理方式，其实是一种行政性的、 政治化的、非经济性的管理方式；所谓微观的经济管理方式，是指决策权集中 于政府部门；所谓指令性，是指凡事都要纳入计划，凡是计划又都要无条件执 行。 在市场化改革过程中，政府在经济管理上并未完全放弃直接调控的行为机 制，但是在很大程度上已转变到间接调控的行为机制上了。在转变过程的初期， 直接调控的行为机制仍然发生较大的作用；在转变过程的后期，间接调控的行 为机制发生了较大作用。在当前的体制转型期，直接调控与间接调控“混合式” 的发生作用。在实行改革开放过程中，市场机制的作用日益加强，政府下放其 掌握的决策权。在农村实行家庭联产承包责任制，在城市进行政企分开、建立 企业法人制度、“放权让利”、“以费改税”等为主要内容的经济改革，使企业 有自主的决策权和经营权，加强了企业的竞争意识，降低了政府对企业活动的 干涉，从而改变了企业附属于政府的情形。 4 政府行为功能发生了一定变化 1 2 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 美国经济学家萨缪尔森指出：“在一个现代的混合经济中，政府执行的主 要经济功能有四种：确立法津体制，决定宏观经济稳定政策，影响资源配置以 提高经济效率，建立影响分配收入的方案。”我国在经济转型过程中，其政府 功能发生了一些变化：首先，法津体制发生一定的变化。在市场经济条件下， 多元化的市场主体要自由进入或退出市场，必须用法津来明确市场主体间的产 权关系、经营关系和交换关系。只有用法津明确和规范市场主体间的权利、义 务关系，才能为市场经济的正常运行提供必要的保障。市场就像球场，没有规 则，市场等价交换就无法正常运行，离开了规范的法津调节，市场主体行为就 会混乱不堪，陷入无序状态。因此，要保证市场竞争的公平，维护市场经济的 正常秩序，必须有一个的完善的法津体系。以前，我国是计划经济，也就无所 谓市场经济的法津体系，所以市场经济的建立，中国的法津正在逐渐的建立和 完善之中。其次，政府行为在保持国民经济的综合平衡和稳定协调发展方面发 生了一定变化，在计划经济时代，国家对经济平衡是通过指令性物价、货币汇 率等政策，收支不平衡，经济波动根本没有市场显示。但是市场调节实现的经 济均衡是需要政府运用计划、财政、货币、信贷、汇率等政策措施、经济杠杆 以及法津手段，特别是采取“相机抉择”的宏观政策，适时改变市场运行的变 量和参数，以减少经济波动的幅度和频率；同时通过制定发展战略、发展计划 和产业政策，对若干重要领域进行投资来引导生产力的合理布局优化产业结 构，保持宏观经济稳定与经济总量平衡。再次，资源配置是政府经济职能在微 观领域的实现方式，其核心问题就是如何把有限或稀缺的资源配置到最需要的 地方，从而使资源得到最有效的利用。以前，政府对资源和市场是完全垄断的， 对资源配置完