（行政管理专业论文）公共危机管理中的非政府组织参与研究.pdf

内容摘要 在国际局势变幻莫测、国内改革日趋深化的时代背景下，公共危机频发已经成为 社会管理生活中不可避免的重大挑战，因此，我们要进行公共危机管理。政府作为公 共服务的提供者和公共事务的管理者，在公共危机管理中必然扮演主角，起主导作用。 但仅凭少数政府应急部门和专业人员的力量，是远远不够的，还必须有社会力量的参 与和支持，才能成功应对危机的挑战。非政府组织作为公民社会的重要组织实体，在 参与应对公共危机时应该而且也能够发挥重要的作用。在许多国家中，非政府组织作 为危机管理的参与主体，在应对各种突发事件中发挥着积极的作用，成为一支越来越 活跃的力量。而我国正处在经济转轨、社会转型的关键时期，根据世界发展进程的规 律，我国当前恰好对应着“非稳定状态”的频发阶段，因此，如何充分发挥公共危机 管理中非政府组织的作用，成为我国公共危机管理中亟待解决的重要问题。本文正是 基于这种考虑对这一问题进行探讨的。 本文共分五个部分。第一部分对公共危机、公共危机管理、非政府组织等基本概 念进行界定：第二部分首先运用公民社会与治理理论为非政府组织参与公共危机管理 提供了理论依据，在此基础上分析了我国非政府组织在社会转型期参与公共危机管理 的客观必然性与主观可能性，进而着重论述了非政府组织在公共危机管理各个阶段的 具体参与途径；第三部分总结了国外非政府组织有效参与公共危机管理的相关经验， 为我国非政府组织参与公共危机管理提供借鉴；第四部分阐述了我国非政府组织在公 共危机管理参与过程中存在的主要问题并对这些问题进行原因分析；第五部分在借鉴 国外成功经验的同时，立足于我国国情，主要从政府的推动、非政府组织自身能力的 强化、公民文化的建设以及政府与非政府组织之间的互动合作等方面提出了若干对策， 旨在构建政府与社会互动的公共危机应对网络，最终提高非政府组织的公共危机管理 能力，充分发挥其在公共危机管理中的作用。 关键词：公共危机；公共危机管理； 非政府组织 a b s t r a c t u n d e rt h eb a c k g r o u n do ft h eu n p r e d i d a b l ci n t e m a t i o a ls i t u a t i o na n dt h ed e e p e n i n g d o m e s t i ct e f o 瑚，t h ef r e q u c n tp u b l i cc r i s i sb e c o m e st h ei e v i t a b l e 黟e a tc h a l l e n g ei nt h e s o c i a lm a n a g e m e n tl i f c ，s ow em u s tc a r r yo u tt h ep u b l i cc r i s i sm a n a g e m e n t 1 1 1t h i sp f o c e s s ， g o v e m m e n ts h o u l dp h yt l l ck e yr o i e 懿t h es u p p c r0 ft i l ep u b i i cs e r v i c ea n dt h em a n a g e ro f t h ep u b l i ca 缸i r s b u ti ti si l i 蛐越d e n tt oo n l yd e p e n do nt h cg o v e n l m e n t a le m e r g e n t d e p a n m e n t sa n d 也es p c c i a l i s t ss l r e g t h ，w ei u s th a v et h es o c i a ls t r g l h 强dt h es o d a l s u p p o nt om a i l a g ct l l ep u b l i cc r i s i ss u c c e s s f u l l y n g o ，a sa i li m p o r t a l l to 增删z a t i o nc n t i t yo f t h ed v i l s o c i e t y ， a l s oh a sv a l u a b l ec o n t r i b u t i o ni nt h ep m c e s so ft h e p u b l i cc r i s i s m a n a g c m c n t i nm a i l yc o u n t r i e s ，n g op l a y sap o s j t j v em l ed u r 主n gt h cc r i s i sm a n a g e m e n t a n db e c o m e sam o r ea n dm o r ea c t i v es t r e n g t h a tp r e s c n t ，a a i n ai si nt h ec m c i a lp e r i o do f “e c o n o m i ca i l ds o c i e t a lt r a l l s i t i o n ”，a c c o r d i n gt om ew o r l dd e v e l o p e dp r o g r e s sl a w ，o u r c o u n t r y i sj nt h ep e r i o d ，i l lw h i c h “t h en o n - s t a b l e s t a t e ”h 印p e n sf ”q u e n t ly _ s oi t i s b e c o m i n ga ni m p o r t 姐tq u e s t i o ni no u rc o u t r yt oh o wt om a k eg o o du s e so fn g o i nc r i s i s m a n a g e m e n t t h et l l e s i si sb e i n gb a s c d o ns u c hc o n s i d e r a t i o nt op r o b ei m ot h i sp r o b i e m t h i sm e s i si n c l u d c sf i v ep a r t s ，t l l ef i r s tp a nt c l l su st h ed e f i n i t i o no fb a s i cc o n c c p t i o n s ， s u c ha sp u b l i c 啊s i s ，p u b l i cc r i s i sm a l l a g c m e n t ，n g o ( n - g o w m m e n 娜o r g 柚i z a t i o n s ) a i l d s oo n ；1 1 l es e c o n dp a nf i r s tu s 黯t h cc i v i ls o c i c t y 锄dt h cg o v e m 卸c et h e o r yt op r o v i d et h e t h c o r yb 强i sf o rn ( m sp 嘶a ni nt h cp 曲l 主cc r i s i sm 孤a g e l n c n t ，0 nt h cb 踮i s ，t h e 0 b j e c t i v en e c e s s i t ya n dt h es u b j e c t i v cp o s s i b i l i t yf o rn g o sp 枷c i p a t i o ni nm ep u b l i c 商s i s m a n a g e m e n ti nt h et r 柚s i t j o n a lp e f i o di sa l l a l y z e d ，t h e t h ea u t h o re m p h a t i c a l l yd i s c u s s e s n g o sp a r t j c i p a t i n gw a yi ne a c hs t a g e0 ft l l cp m c 船s ；t h et h i r dp a ns u m m a r i z e st h ef o r c i g l l n g o sc o r r e l a t i o ne x p e r i e n c ea n dw es h o u l dl e a n i 舶mt h e m ；t h ef o u n hp a ns e t sf o n ht h e e x i s t i n gp r o b l e m so fn g o i o u rc o u n t r yi l lt l l ep i o c c s so ft h ep u b l i c 州s i sm a n a g e m e n ta n d a n a l y z e st l l er e 觞叫s ；i l lt h ef i f t l lp 硪，o t h e 班a n do ft l l es u o c e s s f i i ie x p e r i e n c e0 fo t h e r c o u n 砸e s ，a ts 锄ea s ，b a s i n go na l i i l a sf e a l i t y ，t h ea u t h o r 垂v e ss o m es u g g e s t i o s mt h e a s p e c t so ft h eg o v c m m e n t si m p c t u s ，n g o so w na b i l i t y ，c i v i lc u l t u r e 髓dt h ec o o p e r a t i o n b e t w e e nt h eg o v e m m e n ta n dn o di no r d e rt oc o s t n l c t 也en e 栅o r kb c t w e e nt h e g o v e m m e n ta i l dt h e8 0 d c t y f i n a l l y ，n g o sa b i l i t yi se h a n c e d 锄di tc 姐百v e f l l l lp l a yt oi t s f l l n d j o nj i lt i l ep u b l i cc r i s i sm a n a g c m e n t k e yw o r d s ：p u b l i cq f i s i s ；p u b l i cc r i s i sm 锄g e m c n t ；n g o n 郑重声明 。m9 7 5 2 8 本人的学位论文是在导师指导下独立撰写并完成的，学位论文没有剽窃、抄 袭等违反学术道德、学术规范的侵权行为，否则，本人愿意承担由此产生的一切 法律责任和法律后果，特此郑重声明。 学位论文作者( 签名) ： 冬谤篓 枷年亏月讶日 公共危机管理中的非政i i 千组织参与研究 引言 2 0 世纪9 0 年代以来，无论是发展中国家还是发达国家，几乎都面临着无法预料的 各种重大的自然灾害、人为灾难、恐怖袭击、烈性传染病的暴发与流行等等公共危机的 威胁，公共危机频发已经成为社会管理生活中不可避免的重大挑战。尤其是对正处于经 济转轨、社会转型关键时期的我国来说，人口、资源、环境、效率、公平、民主、自由 等自然和社会矛盾的瓶颈约束最为严重，极易出现经济失调、社会失序、心理失衡从而 导致矛盾聚集、危机爆发的情况。可以这么说，现阶段我国已经成为“世界上最大规模 的经济结构调整：世界上最大规模的下岗洪水和失业洪水；世界上最显著的城 乡差距和地区差距；世界上g d p 增长最快的国家之一；世界上最严重的腐败及其最大 的经济损失：世界上最大范围的生态环境破坏”的国家，公共危机潜在于社会生活的 方方面面，因此，公共危机管理顺理成章成为时代和社会赋予的重要课题，成为学者研 究的一个新热点。许多国家都成立了专门的研究机构，如美国的行政管理协会的危机管 理分会，瑞典的危机管理研究与培训中心等，许多著作也从这个角度出发研究政府和决 策者应如何管理危机。 关于公共危机管理的治理，综合目前国内学者的见解和主张，大致可以归纳为以下 三种观点： 第一种观点是从机制的视角看危机管理，可以称之为“机制论”。这也是目前占主 导地位的一种观点，认为近年来我国发生的一系列危机及政府处理的不得力，主要原因 在于我国相关机制不健全而影响了政府的危机管理能力。这一类学者主张建立有效的危 机管理机制，比如说，建立有效的预警机制、决策机制、信息联动机制、绩效评价机制、 法律机制等。 第二种观点可称为“经验论”。该论者从感性主义出发，重视经验的作用。一方面， 他们通过对美国、日本等发达国家在危机管理上的成功经验及有关危机管理方面富有成 效的制度建设的介绍，为我国危机管理和相关制度建设提供借鉴。另一方面，一些学者 在总结近年来我国政府在危机应对与管理方面存在的问题的基础上，提出了可供参考的 政策建议。 第三种观点，可称为“公共关系论”。该论者认为在公共危机管理中，应当注重科 学地运用公共关系学的原理、方法应对危机。首先是满足民众的知情权，从而获得民众 。王绍光，胡鞍钢，丁元竹经济繁荣背后的社会不稳定【j 】社会学，2 呻2 ( 1 0 ) ：8 1 公共危机管理中的非政府组织参与研究 支持；其次是政府策略的运用公共关系艺术，协调好政府危机管理的外部环境，形成基 于目标中心的合力，达到减少政府“交易成本”的目的。 以上是学术界对公共危机管理研究的基本状况，可以看出，近年来我国学者对公共 危机管理进行了大量研究，并取得了丰硕成果，研究队伍异军突起。但是总的来说，这 些研究大都是以政府为主体的公共危机管理，对于公共危机管理中非政府组织的作用， 学界还没有系统深入地研究。政府因其职责、地位和手段之所在，在公共危机管理中必 然起主导作用。但政府是有限的政府，所能够提供的公共服务有时并不能够满足需求， 应对危机也同样如此，政府同样需要依靠社会组织的力量来共同应对。当然有的学者也 意识到这一问题的研究意义，如张成福在公共危机管理：全面整合的模式与中国的战 略选择一文中、毛寿龙在s a r s 危机呼唤市民社会一文中、薛澜等在美国危机 管理体系的结构一文中、龙太江在社会动员与危机管理一文中都提出了在公共危 机管理中应该重视社会力量的作用。但对公共危机管理中非政府组织的参与这一专题进 行研究得并不多见，笔者所见只有安建增的非政府组织在应对公共危机时作用的探 析，石奎的危机管理中非政府组织的作用，顾亮、刘善堂的我国非营利组织发展 之困境及对策研究一以非典时期非政府组织的相关活动为研究个案，以及卢汉桥等的 非营利组织参与危机管理的途径和影响分析，沈荣华的非政府组织在应急管理中 的作用均对此做出了初步研究。 本文借鉴了学者已有的若干思想和观点，以公共危机管理中的非政府组织参与研究 为选题，试图从我国的现实情况出发，同时借鉴国外成功的经验，对公共危机管理中非 政府组织的参与做一些探索，并提出相关的政策建议。本文主要采用了比较研究法，在 把国内外非政府组织参与公共危机管理的现状作以比较的基础上，按提出问题、分析原 因、找出对策的逻辑递进关系展开论述。创新点在于把公共危机管理纳入到社会转型期 这一大背景，从宏观的角度，发现其管理主体必将走向多元化，进而运用公民社会与治 理理论，建立了公共危机管理中非政府组织参与的理论基础，并探讨了非政府组织在公 共危机管理各个阶段的具体参与途径。随后在国外非政府组织有效参与公共危机管理的 启示下，针对我国非政府组织参与公共危机管理的现状，提出了一些建议。在我所见的 文献中，大多是从政府、非政府组织或者两者之间的互动入手，来提高非政府组织的公 共危机管理能力，忽视了社会大众对非政府组织的影响。而本文除了倡导加强政府与非 政府组织的合作互动之外，还呼吁加强公民文化建设，提高社会大众对非政府组织的支 持与认同程度，从而提高其参与公共危机管理的外在合法性，旨在构建政府与社会互动 的公共危机应对网络，最终提高非政府组织的公共危机管理水平。希望这些政策建议能 2 公共危机管理中的非政府组织参与研究 起到抛砖引玉的作用，对我国非政府组织参与公共危机管理的理论和实践有所稗益。 1 公共危机管理与非政府组织概述 1 1 公共危机管理概述 1 1 1 公共危机概念及特征 危机是指个人、群体或者组织以及社会正常的生存秩序、发展进程等由于某种原 因，通常是突发事件的出现，而受到破坏，严重威胁正常的生存与发展的状态。一般 具有突发性、紧急性、威胁性和两面性等显著特征。公共危机是指由于内部或外部高 度不确定的变化因素对社会共同利益和安全产生严熏威胁的一种危险境况和紧张状 态。简言之就是一个事件突然发生，并在短时间内对公众的正常生活工作以至生命财 产构成威胁的状态。从定义中我们可以看到，危机影响的对象或者范围既可能是个人， 也可能是群体或者组织，还可能是更大范围的社会大众以至国际社会，而公菇危机则 是特指影响大众生活和社会秩序的危机。下文在个别地方提到“危机”和“危机管理” 时，均指的是“公共危机”和“公共危机管理”。 公共危机也具有突发性、紧急性、威胁性等特征，但与一般危机相比，公共危机 更具有社会性和难控性。 首先公共危机具有社会性。公共危机危害的指向具有社会性：它是对特定社会系 统的维系、有序和发展产生重大威胁或危害引起潜在负面影响的“大事件”，是对整个 社会利益产生损害和威胁的“大事件”。即使危机直接涉及的范围不是在普遍的公众领 域，只是在某个狭小区域或为数不多的个体，但是危机事件还会因为信息迅速传播而 成为公众关注的焦点，使得更多的人在社会范围内成为危机事件的利益相关人。如果 处理不当，危机事件可能给更多的人带来灾难，或者影响危机管理者的公众形象。于 是，公共危机管理者必须通过调动相当的公共资源，进行有序的公共组织力量协调， 积极应对和解决危机事件，并尽力在公众心理的状态上和公共评价的体系中消除危机 带来的不利影响。 其次，公共危机具有难控性。由于对公共危机事件难以预测、难以预控有的公 共危机由于技术等原因而根本不可控，再加上产生公共危机的原因的多样性，自然原 。龚雏斌公共危机管理的内涵厦其特点明洋术探讨，2 呻4 ( 3 ) ：7 。王晓成论奁共危机奎球化惹势田杜套科学，2 0 0 4 ( 6 ) ：5 3 3 公共危机管理中的非政府组织参与研究 因( 如自然灾害、传染疾病等) 、社会原因( 如社会不平等的加剧) 、政治原因( 如政 治合法性危机) 以及文化原因( 信仰危机) 等都会酿成公共危机，并且引起某一公共 危机的产生往往是多领域的原因的合力的结果，这都会增加公共危机管理者的应对难 度。 公共危机可以从不同的角度进行分类：从危机成因分析，可以分为自然危机和人 为危机，前者如火灾、地震、台风、干旱等，后者如核泄漏、社会动乱、战争、恐怖 活动等；从危机影响范围考虑，可以分为国际危机、国内危机、地区危机和组织内部 危机；从危机涉及领域来看，可以分为政治危机、经济危机、社会危机、价值危机等。 基于危机种类的各种划分标准的讨论，张成福教授划分得更为概括直接：一是大规模 自然灾害，包括地震、台风与水灾、火山灾害、雪灾等自然灾害，大规模感染等公共 卫生灾害也可以视为此类；二是重大事故，包括船舶、列车、飞机等交通事故、火灾、 爆炸、剧毒品和放射性物质等大量泄漏事故：三是重大事件，包括暴动、金融等经济 恐慌、劫机船和人质事件、大量杀伤性恐怖事件，这一类危机通常危害到国家安全。 1 1 2 公共危机管理概念 公共危机管理是指政府、非政府组织等主体逶过对公共危机的预测、预防、控制、 处理、以及达到避免、减缓危机危害和弥补危机损失的行为过程，最终保护公民的人 身权和财产权，维护国家安全。在这个过程中，政府、非政府组织等主体对潜在的或 者当| j 的危机，在危机发生的不同阶段采取一系列的控制行动，以期有效的预防、处 理和消弭危机。公共危机管理主体除了包括政府、非政府组织等公共部门，还包括公 司、企业等营利部门，甚至还可以将公民个人涵盖在内。 1 1 3 公共危机管理过程 任何公共危机的产生、爆发、结束与再生都遵循某一事件序列不断循环往复，针 对危机的这一特性，公共危机管理必然以“循环”的形态出现。与危机作斗争，仅仅 冀望于在某个点上“毕功于一役”是不现实的：成熟的公共危机管理模式必然是一个 连续的管理循环。关于公共危机管理的阶段划分有着许多的说法，如预防、准备、反 应和恢复四个阶段，而美国联邦安全管理委员会对其修正为：减缓、预防、反应和恢 复；罗伯特希斯提出了危机管理的4 r 模型：减少但c d u c t i o n ) 、预备( r c a d i n c s s ) 、反应 ( r e s p o n s e ) 、恢复( r e c o v c r y ) ；以及最简单的三阶段划分法，即危机前、危机和危机后 等等。在此笔者依据美国联邦紧急事务管理局对公共危机管理过程的划分方法，把公 共危机管理过程分为危机缓和、危机准备、危机回应、危机恢复四个阶段。 1 1 4 1 危机缓和阶段 4 公共危机管理中的非政府组织参与研究 危机缓和意味着在某一危机事件发生之前采取多种措施以防止危机的爆发或消减 危机爆发时对自然、社会以及公民个人的有害影响。简单而言，危机缓和意味着在危 机发生之前遏止或遏制危机。在任意一个相对独立的危机管理链中，危机缓和处于整 个危机管理时间序列的首位，是整个危机管理过程的开端，是危机准备、危机回应与 危机恢复的基础。 危机缓和是一种前瞻性的新型危机管理行动。它包含着危机预防的蕴涵，危机缓 和意味着公共危机管理主体在公共危机形成或爆发之前就已经采取相关行动与措施， 而并非在危机产生之后才实施应对举措；危机缓和是建立在某种合理预期基础之上的 前瞻性的主动行为，而不是被动的、反应性的行动。在某种程度上，危机状态的预防 以及危机升级的预防比单纯的某一特定危机事件的解决显得更加重要，因为，如果能 够在危机未能发生之前就及时把产生危机的根源消除，则均衡的社会秩序能够得以有 效保障，我们也可以节约大量的人力、物力和财力。 在这一阶段具有高、低两个层次的目标。高层次的目标是在危机形成之前消除危 机，彻底避免发生自然或非自然灾难，将危机“扼杀于摇篮之中”；低层次目标是在危 机爆发之前提高整个社会的抵抗能力，以便在危机真正来到的时候尽可能的降低损失。 这个阶段的措施主要包括以下几种： 是组织制度建设措施。这一措施意味着两方面的涵义：一方面，公共危机管理 者必须在危机发生之前就创建或确定担负消除与减缓危机职责的组织机构；另一方面， 公共危机管理者必须创制一定的规则体系，以长期规范危机缓和行为，使危机缓和过 程具有稳定性与可预见性。 二是自然规划措施。自然规划措施主要是用于基础设施、城乡规划、土地使用中 的危机缓和。它也有两个方面的涵义：一方面是消极意义上的，其主旨主要是通过降 低社会、组织与个人的脆弱性，从而降低危机给人类社会带来的有害影响；另一方面 是积极意义上的，即通过合理、科学的规划与使用资源并改造环境，改善危机发生地 区的自然、人文状况，最终降低危机与灾难爆发的可能性。 三是设计与工程措施。即通过改良普通建筑、基础设施以及其它工程硬件设旋的 设计、结构与质量，以提高其抵抗危机与灾难破坏的能力。 四是经济性措施。指的是公共危机管理者通过调整宏观的经济结构，改进经济发 展战略，促进经济结构的优化与经济体系的良性运转，以降低危机可能对经济发展造 成的危害。 五是社会性措施。指的是推进社会公众参与危机缓和过程的具体活动。主要包括 公共危机管理中的非政府组织参j 研究 创建以危机缓和为目的的非政府组织网络、建立社区基础的危机缓和机制以及通过对 公众危机意识的强化与训练创造“预防文化”等措旖。 1 1 4 2 危机准备阶段 当代的危机管理实践证明，随着人们知识水平与能力的不断提高，在为数不少的 领域内，有效的危机缓和行动的确可以防止部分危机的萌生与爆发。但并不是所有的 危机事件都能通过危机缓和行为得以避免，很多危机是无法准确预测的，因此，我们 必须为危机做好准备。 危机准备是指公共危机管理者为了应对可能发生的危机事件所做的各种准备工 作，以便当危机出现的时候有效的应对危机。在这个阶段，危机已经进入前兆阶段， 但如果公共危机管理者能够及时处理的话，则整个危机局势仍可转危为安。要想做好 危机管理的准备工作，必须抓住以下几个环节： 一是建立危机组织机构。指的是危机处理部门、协调机构等组织机构的确立。现 代社会的公共危机管理是一个组织化的过程，危机回应行为需要特定的组织依托，即 使是个人与家庭的危机应对行为也离不开一定的组织保障：并且随着危机影响面的扩 大，危机回应组织之间的相互协调也越来越重要。 二是建立灵敏、准确的信息监测系统，以便及时发现危机征兆，对爆发危机的可 能性做出准确地判断以及及时发布危机可能爆发或即将爆发的信息，以引起有关人员 或全社会的警惕。 三是制度准备，即公共危机管理者逐步建立、健全和危机管理密切相关的法律、 法规、地方法规、部门规章的等规范性文件，以作为应对危机时的行为准则，使危机 预防与危机管理规范化、制度化。 四是事先做好危机应急计划，即结合国内外管理危机的经验，制定各类危机如自 然灾害危机、重大疫情危机、政治危机等应急计划和应急方案，配备好危机中和危机 后处理各种问题所需的人力、物力、财力，保证危机管理者在真正面临危机时反应更 为积极迅捷，也可以降低危机回应行为的不确定性。 五是就应急预案组织模拟演习和培训。通过模拟危机情势，未雨绸缪，防患于未 然，不仅可以不断完善危机发生的预警与监控系统，也能够使社会和公众培养危机意 识，正如应当不断进行的消防演习一样，通过演练各种可能在实战中碰到的问题培养 消防人员的消防意识，能够使消防人员时刻做好防火的心理和物质准备。 1 1 4 3 危机回应阶段 。毛飞危机缓和：一种前瞻性的危机管理行动会共行政，2 0 0 4 ( 4 ) ：4 0 6 公共危机管理中的非政府组织参与研究 危机回应是指对于已经发生的公共危机事件，危机管理者根据事先制订的应急预 案，采取应急行动，控制或者消灭正在发生的危机事件，减轻灾害危害，保护人民生 命和财产安全。 危机回应阶段是公共危机管理的核心，对于无法防止的危机事件，危机管理者必 须采取应急行动，才能保护人民的生命和财产安全。但是，应急处理阶段又是整个公 共危机管理过程中最困难、最复杂的阶段，公共危机管理者必须要进行多方面的处理， 才可能尽量将危机损害降到最低。 首先，要对危机信息进行搜寻与危机识别。危机情境下的信息是不完全不准确的， 但危机信息对于公共危机管理者及时处理危机又具有极为重要的意义，因此，当危机 爆发之后，危机管理者必须在第一时间搜集足够多与足够准确的信息，并对其进行分 析，以识别所爆发危机的种类、特征、原因等等。 其次，要根据搜集到的信息进行危机决镱。危机决策意味着决策者在有限的时间、 资源、人力等约束条件下完成应对危机的具体措施。危机决策是危机处理中的重要环 节，在危机状态下，危机决策者要力争做好快速决策，尽量避免过度分析，以最快的 速度做出应对措施，尽可能降低危机的危害性影响。 最后，执行决策，做出回应。危机回应是危机管理者直接采取措施减少危机危害， 隔离危机影响，救助危机受害者的行为。危机回应是危机管理者应对危机状况的最赢 接表现，也是危机决策的执行过程。由于危机种类也复杂多变，危机回应的具体行动 也十分复杂。它包括了许多环节，如隔离与移民、搜寻和援助、紧急救助、基本设旖 的提供、社会沟通等等。 1 1 4 4 危机恢复阶段 危机应急处理阶段的结束，并不意味着危机管理的结束，而是进入了一个新的阶 段危机的恢复阶段。所谓危机的恢复，是指通过各种措施，恢复和重建正常的社 会运作和秩序，此阶段是公共危机管理不可分割的组成部分，在整个危机管理过程中 有着重要的作用。因为虽然经过前三个阶段的共同努力，危机势态得以完全被控制， 危机事件最终被解决。但是，危机事件导致组织或社会出现一种高度不稳定的紧张、 失衡的状态，这种状态可能会持续一段较长的时间，如果处理不当，危机恢复期可能 成为新危机的发生期。因此，危机管理者在危机事件与危机状况结束之后必须立足于 现实的危机问题，明确大规模的危机事件发生之后危机管理工作的目标取向和政策导 向。为此，危机管理者需要很好地了解、确定和解决两个重要任务： 第一、圆满处理危机善后事务。即以危机问题的解决为中心和契机，配套的解决 7 公共危机管理中的非政府组织参与研究 和控制一些与危机问题相关的，可能导致危机局势再度发生的各种社会问题，巩固危 机管理的成果。例如危机管理者应该尽快帮助群众进行生产自救、及时提供公众生活 的日常与必需物品、调查危机根源、以及对危机后的社会心理、社会结构等“危机后 遗症”进行诊断等，总之，危机管理者要从多方面重建社会秩序，恢复基础设施，创 造稳定的社会秩序以帮助公众建立信心。 第二、从危机中获益。即危机管理者通过对危机发生的原因、危机处理过程的细 致分析，总结经验教训，提出危机管理在技术、管理、组织机构及运作程序上的改进 意见，进而进行必要的组织变革，最大限度的杜绝和减少新的危机发生的可能。 1 1 4 公共危机管理的特征 与其它类型的公共管理活动相比较，公共危机管理具有以下基本特征： 第一，应急性。由于危机事件具有突然爆发和处于紧急状态的特征，因此公共危 机管理主体必须在最短的时间之内做出最优的决策，控制事态的进一步恶化，防止危 机的升级，减少危机所造成的损失。 第二，预防性。公共危机管理是一个包括危机缓和、危机准备、危机回应与危机 恢复的持续过程，这就要求公共危机管理主体不仅要做好危机救治工作，而且要采取 预防措施，把危机扼杀在萌芽状态。 第三，综合性。公共危机管理是涉及多部门、全方位的管理。因为危机事件是一 个综合、立体的多面体，如果处理危机的方法不当，一项危机事件常常会引发另一项 甚至多项危机事件，所以公共危机管理不能只由政府一个部门来应对，而是涉及多部 门、全方位的管理。 第四，国际性。由于“地球村”的形成，使得地球上任何一次大的灾难都变成不 仅是本地的，而是全球性的灾难。在危机管理上，我们要积极争取国际性的组织和地区 性的组织在资金、人员、技术、教育和培训、以及道义上的支持，加强国际国内合作， 充分利用国际资源解决人类面临的共同问题，以实现地区、国家之间的相互促进与共 同发展。 1 2 非政府组织概述 “非政府组织”一词最早见于1 9 4 5 年签署的联合国宪章，但一般我们认为现代意 义上的非政府组织是出现于第二次世界大战前后。非政府组织进入中国是在1 9 9 5 年， 第四届世界妇女大会在北京召开，按照国际惯例需要同期同地召开国际非政府组织论 公共危机管理中的非政府组织参与研究 坛，此时这一概念进入中国。 1 2 1 非政府组织概念及其特征 非政府组织，英文全称是n o n g o v e m m e n t a l0 r g a n i z a t i o n ( 简称n g o ) 。由于各国 的国情不同，因此无论在中国还是在国际上，非政府组织都并非是一个具有明确内涵 和外延的术语，各个国家和地区根据实际情况有不同的侧重。但这一概念总体上强调 的是类似的属性，即指独立于政府和企业之外的社会组织。国际社会中关于非政府组 织的定义，较为流行的是美国约翰霍普金斯大学莱斯特萨拉蒙( k s t e rs a l 锄o n ) 教 授提出的所谓五特征法。萨拉蒙教授认为凡是符合以下5 个标准的组织皆可称为非政 府组织：一是民间性，又称非政府性。非政府组织是不同于政府组织的一种新型的社 会组织，有深厚的群众基础，深入基层和民众，从事政府职能之外的社会求助、社区 管理和环境保护等工作。它所依赖的是广泛的民间力量，包括人力、财力和其它各种 社会组织团体，但这并不意味着非政府组织不能接受政府的资金支持。二是非营利性。 非政府组织不以营利为目的，但并不是说其不能从事商业性的活动或参与市场运作， 它可以盈利，但其所得必须用于组织的运作，不能在组织成员内部进行利润分配。三 是自治性。自治对于非政府组织的重要性，就像官僚制对于现代政府一样，失去自治 的非政府组织就失去了其本来特色。非政府组织是公众自发性组织，没有任何外来强 制性干预，既不受制于政府，也不受制于企业，还不从属于其它社会组织，具有很大 的独立性和自主性，能够进行自我管理。这种独立性被认为是保证其组织健康发展的 重要前提和基本条件。四是志愿性。非政府组织无论是在实际的活动开展中，还是在 管理组织的事务中均有显著程度的志愿者参与。五是组织性。非政府组织有正规的组 织机构，有成文的章程、制度、有固定的工作人员等。在市场与政府之间还有很多非 正式的，临时性的，随意性的群体，它们便不能算作非政府组织的一部分。 而对于公民社会发展相对较晚的我国来说，完全符合西方标准的非政府组织几乎 不存在，但也确实存在一些从行为和运作机制上不同于政府又不同于企业的社会组织。 因此鉴于中国的实际情况，本文中所述的非政府组织主要是指不以营利为目的且具有 正式的组织形式、属于非政府体系的社会组织，它们具有一定的自治性、志愿性、公 益性或互益性，但并非面面俱到，需要客观而动态地加以观察和理解。 目前我国的非政府组织通常指的是社会团体和民办非企业单位这两种形式。根据 我国现行法规，社会团体是指中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程 开展活动的非营利性民间组织( 民政部1 9 9 8 ) 。主要包括协会、学会、联合会、研究会、 。王名，贾西津中固n g 0 的发展分析闭管理世界，2 2 ( 8 ) ：3 2 9 公共危机管理中的非政府组织参与研究 基金会、联谊会、促进会、商会等社会组织( 民政部社团管理司1 9 9 6 ) 。民办非企业单 位是由企业事业单位、社会团体和其它社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的， 从事公益性社会服务活动的非营利性民间组织( 民政部1 9 9 8 ) 。其中主要包括各种民办 的学校，医院、福利院、社区服务中心、职业培训中心、文化馆、研究所、体育设施 等。 1 2 2 与非政府组织相关的几个概念 与非政府组织类似的概念还有非营利组织、第三部门、民间组织、志愿组织等。 对于这些概念，大多数学者在使用时基本上指的是同一概念，只是表现出个人的偏好 差异。非政府组织强调这些组织不是政府或其附属机构，它们独立于政府体系之外； 非营利组织强调这些组织不是企业，它们独立于市场体系之外；第三部门强调它们构 成于政府、企业相平行的第三体系；民间组织主要是我国对非政府组织的称谓，我国 民政部门内设立有民间组织管理机构；志愿组织强调这些组织的运作在很大程度上依 靠志愿者在时间、精力和资金上的投入。总的来说，本文统一使用的非政府组织的概 念，其含义与以上相关概念不存在本质的差别，本文在个别地方使用相关概念时，所 指的也就是非政府组织。 2 公共危机管理中的非政府组织参与 2 1 非政府组织参与公共危机管理的理论依据 公民社会与治理、善治理论为非政府组织参与公共危机管理提供了理论依据。 自2 0 世纪7 0 年代到8 0 年代，“公民社会”逐渐成为西方社会学术界的流行话语， 9 0 年代更是成为影响巨大的社会思潮。2 0 世纪9 0 年代以来，建立在政府、市场和民 间社会三分法基础上的公民社会概念日益得到国内外学者们的普遍接受并广泛流行。 按照这种理论，公民杜会是国家和市场之外的所有民间组织或民间关系的总和，其组 成要素是各种非国家或非政府所属的公民组织。在这领域，公民们可以组织起来追 求个人或者群体的行为目标。公民社会将人们从国家和市场的超强控制与统治中解脱 出来，主张建立自治、自主、自律性的社会组织，从而形成国家、市场、社会良性互 动的现代化的社会结构。公民社会发展壮大后，在社会管理中的作用也日益重要，它 们或者独自承担起社会的某些管理职能，或者与政府机构合作，共同行使某些社会管 。俞可平治理与善治【m 】北京：社会科学文献出版社，2 0 0 0 1 1 1 0 公共危机管理中的非政府组织参与研究 理职能。由公民社会独自行使或与政府一道行使的社会管理过程，不再是以政府为中 心的、等级制的、命令式的统治，而是多中心的、自主地、合作管理的治理与善治。 在关于治理的各种定义中，全球治理委员会的定义具有很大的代表性和权威性。 该委员会于1 9 9 5 年发表了一份题为我们的全球伙伴关系的研究报告，对治理做出 了如下界定：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总 和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程。所谓善 治就是使公共利益最大化的社会管理过程。善治的本质特征就在于它是政府与公民对 公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。 其基本要素包括：合法性、法治、透明性、责任性、回应性、有效性、参与稳定、廉 洁、公正等。 由此可见，善治的过程是国家权力向社会回归的过程，是一个还政于民的过程。 因此，善治有赖于公民的积极参与合作，从这个意义上说，公民社会是善治的现实基 础，没有一个健全和发达的公民社会，善治就无从谈起。这就为公民社会的重要组织 非政府组织参与公共危机管理提供了理论依据。现在我国正处在社会转型期，随 着以经济为导向的行政改革浪潮的进一步推动，政府正在越来越多的社会管理领域中 退出来，同时非政府组织在公共管理领域中扮演着越来越熏要的作用。而公共危机管 理是公共管理的一个重要领域，因此从这方面来说，非政府组织也应该在公共危机管 理中发挥重要作用。 2 2 非政府组织参与公共危机管理的客观必然性与主观可能性 首先，社会转型期公共危机管理客体的复杂性为非政府组织参与公菸危机管理提 供了客观必然性。 从2 0 世纪7 0 年代末到现在，我国经历了多重转变：从一个农业化社会向一个工 业化社会的转变：从计划经济体制向市场经济体制的转变；从一个内向封闭型经济体 系向一个外向开放型经济体系的转变；从一个集权人治的政治体制向一个民主法制的 社会的转变。今天，我国正处于经济转轨社会转型的关键时期，同时也进入了危机高 发期。 社会转型期我国公共危机呈现出以下新特点：第一，危机事件涉及的领域多元化。 随着社会转型的进一步深入，不仅接连发生重大的自然灾害，而且在政治、经济和社 。俞可平治理与善治l m 】北京：社会科学丈献出版社，2 0 0 0 8 1 1 公共危机管理中的非政府组织参与研究 会等各个领域也都发生了程度不同的危机事件。例如，经济领域里由于国企改革的不 到位、农村发展不足等因素引起的群体性事件、政治领域的腐败渎职现象、社会领域 的非典、禽流感等公共安全事件、国际关系领域的中国驻南使馆被炸、中美撞击等事 件。第二，危机事件呈现高频率、大规模特点。例如，矿井等重大安全事故接连不断、 同类型的重大事故的接连发生、严重的治安案件数量不断增加、参与和波及群体性冲 突的人数日益剧增等。第三，危机事件的组织性、暴力性、危害性加强。据信访部门 调查，近年来发生的群体性事件，绝大多数都是有幕后操纵、组织者。因此，这种事 件呈现出持续性和反复性的态势，而且闹事方式不断升级，规模不断扩大，对抗性不 断加大。第四，危机波动方式多元化，震动频度增大。随着杜会信息化的发展，传播 渠道多元化，国内外各类反动势力就会通过各种途径来制造各种谣言，煽动群众采取 过激行为，并组织地下非法活动，唯恐天下不乱。第五，危机事件国际化程度加大。 伴随着全球化的进展，危机事件的发生也具有了一定的国际性。一方面，国内的个人 和组织与国际势力紧密勾结，互为呼应；另一方面，我国公民的人身和财产安全在国 外也常常受到威胁，这样就给危机事件的应对带来更大的难度。 社会转型期公共危机管理客体的这些复杂性，不仅使应对危机的成本较高，而且 对专业技术、组织体系等要求也很高。政府作为公共服务的提供者自然要在其中发挥 主导作用，况且它在应对公共危机时具有某些独特的优势，如大量的财、物资源，严 密的管理体系，强制性的管理机制等。但它也有一些局限，比如它缺乏解决特定危机 事件所要求的专业技术，而且政府严格的层级体系还可能阻滞公共危机信息的传播等。 因此，在公共危机管理中仅仅局限于政府对公共危机的管理是不够的，必须整合一切 所能整合的社会资源，而非政府组织作为一种特殊的社会实体，作为政府和公民的桥 梁，在聚集政府和社会资源时发挥着重要作用，从而提高危机管理的有效性。 其次，非政府组织自身的特性为其参与公共危机管理提供了主观可能性。 非政府组织的种类复杂多样，可谓是五花八门，但它们具有一些共有特性：公共 性、民间性、专业性和志愿性。这些特性成为它们应对公共危机的独特优势，为其参 与公共危机管理提供了主观可能性。具体体现在以下几个方面： 第一，公共性。它是非政府组织能够在应对公共危机时发挥重要作用的基础。公 共性使非政府组织愿意进入私部门不愿涉足的领域，因为应对危机具有公共性和慈善 意义，具有很强的外部性，不仅无利可图，而且介入其中还带有相当大的危险性，使 得多数私部门望而却步。同时公共性也使得人们对非政府组织的信任大于对私部门的 。薛澜，张强，钟开斌危机管理叫1 北京：清华大学出版社，2 0 0 3 1 0 1 2 公共危机管理中的非政府组织参与研究 信任，因此更容易获得人们的认同，这样在危机来临时便能够有效的展开社会自救活 动。 第二，民间性。非政府组织是与公众在时空上距离最小的社会治理组织，因而非政 府组织往往能够迅速、快捷的发现危机的根源和苗头，从而呼吁并引起整个社会的注 意和重视，这是政府作为宏观治理机构所不具有的优势。同时非政府组织往往倾向于， 弱势群体，它们能够自下而上的传输弱势群体的声音，有助于保证在危机救助过程中 弱势群体公民权利的实现。 第三，专业性。因为大多数非政府组织在成立之初就将自己的目标定得很明确， 比如说，关注某一类社会问题或救助某一弱势群体，并根据自己的目标设定标准来吸 纳组织成员。非政府组织的专业性有助于它们对某类公共危机具有超前的预见性和 敏锐的洞察力，这就决定了它们能够成为公共危机预警系统中重要的一员。另外，由 于非政府组织的专业性使它们