（行政管理专业论文）公共危机状态下的政府公信力研究.pdfVIP

摘要 随着全球经济一体化的大潮，我国国际化日益加强。同时，国内各项改革力 度不断加大，开放领域也不断拓宽，社会处在了深刻转型的特殊历史时期，方方 面面的危机事件显露出来，人民的生命、财产受到威胁，社会的进一步发展受到 制约。作为公共危机管理主体的政府，应履行自身的神圣职责。在此过程中，政 府公信力与政府危机管理相辅相成的关系，使得政府公信力有得有失。本文通过 探究政府来源，明确政府在危机管理中的责任；通过责任政府理论，阐释政府公 信力的现代理论基础。最终，引领出政府公信力在政府危机管理过程中的重要作 用，为提升公共危机状态下的政府公信力奠定了坚实的理论基础。 针对公共危机状态下，政府公信力缺失的现状，运用战略管理中的p e s t 分 析法，从政治环境、经济环境、社会文化环境以及科学技术环境因素，全面、系 统地分析政府公信力缺失原因。系统分析影响因素有助于我们从根本上解决政府 理念、政府行为、政府制度和政府效率问题，真正打造责任政府、服务政府、透 明政府和法治政府。结合原因分析，本文提出从政府危机管理的理念、体制、机 制以及法制建设入手，同时兼顾教育和科技的发展，寻求提升公共危机状态下政 府公信力的有效措施。最后，尝试运用层次分析法，构建出公共危机状态下的政 府公信力综合评价指标体系的框架，为政府的行政决策提供新的思路，也使相关 工作更具有针对性和有效性。 关键词：公共危机、政府公信力、责任政府、公信力评价指标 a b s t r a c t a l o n gw i t ht h eg l o b a le c o n o m i ci n t e g r a t i o nf l o o dt i d e t h ei n t e r n a t i o n a l i z a t i o n o fc h i n as t r e n g t h e n sd a yb yd a y a tt h es a m et i m e ，e a c ho fd o m e s t i cr e f o r m s t r e n g t he n l a r g e su n c e a s i n g l y ，a st h eo p e nd o m a i nc o n t i n u o u s l yb r o a d e n s t h e s o c i e t yi sf a c i n gt h ep e r i o do fp r o f o u n dt r a n s f o r m a t i o n c r i s i sw h i c ht h r e a t so u r p e o p l e si 舱a n dp r o p e r t yi nt h em e a nt i m er e s t r i c t st h ef u d h e rd e v e l o p m e n to f t h es o c i e t y a st h em a i nb o d yi nt h em a n a g e m e n to fp u b l i cc r i s i s ，g o v e r n m e n t s h o u l df u l f i i li t ss a c r e d r e s p o n s i b i l i t y i nt h i sp r o c e s s t h ep u b l i ct r u s to f g o v e r n m e n tm a yr i s eo rf a b e c a u s eo ft h er e l a t i o n s h i pt h a tt h ep u b l i ct r u s to f g o v e m m e n ta n dt h em a n a g e m e n to fp u b l i cc r i s i sd e p e n d e n ta n da f f e c tm u t u a l l y t h i sa r t i c l ea n a l y z e st h eg o v e r n m e n tc r i s i sm a n a g e m e n l j no r d e rt os e a r c hj n t o t h eg o v e r n m e n to r i g i n a t e s m a k ec l e a ra b o u tt h eg o v e r n m e n tr e s p o n s i b i l i t y , s h o wt h ei m p o r t a n c eo ft h ep u b l i ct r u s to f g o v e r n m e n ti nt h ep r o c e s so f g o v e m m e n tc r i s i sm a n a g e m e n t 1 a yas o l i dt h e o r e t i c a lf o u n d a t i o nt or a i s et h e p u b l i ct r u s to fg o v e r n m e n t i nt h ec r i s i s i nt h el i g h to ft h ec o n d i t i o np u b l i ct r u s to fg o v e r n m e n ti a c ku n d e rt h ep u b l i c c r i s i s t h i sa r t i c l ec o m p r e h e n s i v e l ya n ds y s t e m a t i c a l l ya n a l y z e st h er e a s o n so f p u b l i c t r u s to fg o v e m m e n ti a c kf r o mt h e p o l i t i c a lc o n t e x t t h ee c o n o m i c e n v i r o n m e n t t h es o c i a ic u l t u r ee n v i r o n m e n ta sw e l ia st h es c i e n c ea n d t e c h n o l o g y ，w i t ht h ep e s ta n a l y t i cm e t h o di ns t r a t e g ym a n a g e m e n t i t sh e l p f u l f o ru st of u n d a m e n t a l l ya n do m n i - d i r e c t i o n a l l ys o l v et h ep r o b l e mo fg o v e r n m e n t i d e a ，t h eg o v e m m e n tb e h a v i o r , t h eg o v e r n m e n to r d e ra n dt h eg o v e r n m e n t e f f i c i e n c yb ya n a l y z i n gt h e s er e a s o n ss y s t e m a t i c a l l y s ow ec a nb u i l dt h e r e s p o n s i b l eg o v e r n m e n t ，t h es e r v i c eg o v e r n m e n t ，t h et r a n s p a r e n tg o v e m m e n t t h eg o v e r n m e n tr u l e db yi a w c o m b i n i n gt h er e a s o na n a l y s i si nt h i sa r t i c l e 1 s u g g e s tt h a tj fw ew a n tt of i n d a ne f f e c t i v ew a yt or a i s et h ep u b l i ct r u s to f g o v e r n m e n ti n t h ep u b l i cc r i s i s w es h o u l d s e a r c hi n t ot h ep u b l i cc r i s i s m a n a g e m e n ti d e a 。t h ep u b l i cc r i s i sm a n a g e m e n ts y s t e m t h em e c h a n i s ma sw e l i a sl e g i s l a t i v ew o r ka n ds i m u l t a n e o u s l yp a ya l t e n t i o nt ot h ee d u c a t i o na n dt h e t e c h n i c ajd e v e l o p m e n t t h el a s tp a r to ft h i sa r t i c l et r i e st oj n t e g r a t ef h ep e s t e s s e n t i a if a l c t o rt ot h ea h p , c a l c u l a t e st h ew e i g h to fd i f f e r e n te s s e n t i a if a c t o r s i n f l u e n c ep u b l i ct r u s to fg o v e r n m e n t ，s o r t st h ef a c t o r sa c c o r d i n gt ot h ew e i g h ts o t h a tt op r o v i d et h ei m p o r t a n tr e f e r e n c ef o rt h eg o v e r n m e n ta d m i n i s t r a t i o na n d d e c i s i o n m a k i n gb e h a v i o r s t h e ni tc a u s e st h eg o v e r n m e n ts e r v i c ee v e nm o r e w i t hac l e a rg o a l k e yw o r d s ：p u b l i cc r i s i s ，p u b l i c t r u s to f g o v e r n m e n t ，r e s p o n s i b l e g o v e r n m e n t ，i n d e xo fp u b l i ct r u s te v a l u a t i o n 学位论文独创性声明： 本人所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及 取得的研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外， 论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果。与我一同工作的 同事对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示了 谢意。如不实，本人负全部责任。 论文作者签名) ： 学位论文使用授权说明： 再砑e l 河海大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆、中国学术期 刊( 光盘版) e g 子杂志社有权保留本人所送交学位论文的复印件或电子 文档，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文。本人电子文档 的内容和纸质论文的内容相一致。除在保密期内的保密论文外，允许 论文被查阅和借阅。论文全部或部分内容的公布( 包括刊登) 授权河海大 学研究生院办理。 论文作者( 签孙捌丝一删年亨月刀日 河海大学硕士学位论文 第一章绪论 公共危机状态下的政府公信力研究 1 1 选题背景 我国社会处在了深刻转型的特殊历史时期。社会结构的分化、利益格局的解 体、人e l 流动的加剧，以及自然生态的毁灭性破坏，这些剧烈变化造成了社会不 稳定因素的增多。以北京大学教授丁元竹为组长的9 8 名专家学者组成的课题组 提出，中国在2 0 1 0 年前后可能进入“危机多发期”，社会危机( 如城乡贫困问题、 失业问题、农民工问题、缺乏基本生活保障问题和教育危机等) 、经济危机( 尤其 是金融危机) 和环境危机是最受关注的三类问题。 人类发展的历史是一个不断应对危机、战胜危机而获得进步的过程。从公共 管理的意义上而言，危机的出现具有发现公共问题、推动公共问题进入政府议程、 促使政府制定有效的公共政策以解决公共问题的功能。因此，对于现代政府而言， 危机管理应成为现代政府的一项重要职能。政府通过提高对危机发生前的预见能 力和危机发生后的救治能力，及时、有效地处理公共危机，保障经济发展，维护 社会稳定，提高政府公信力。 正如孔子所言：“自古皆有死，民无信不立”。社会的普遍信任所产生的力量 有利于构成社会资本，对社会的稳定和发展具有十分重要的意义。政府公信力， 是构成解释和促进经济增长和政治稳定等现象的一个关键因素，同时，人们也都 认为政府具有的公信力，是制止“突发公共事件”、防止产生恐慌的一剂良药。 政府公信力在公共危机状态下的政府非常规管理过程中发挥着极其重要的 作用，而政府危机管理的效果又直接影响着政府公信力的高低，二者相互依存、 紧密联系。我们必须以战略的眼光对影响政府公信力的因素进行全面、系统地分 析，进而有效提升政府公信力，使之更好地服务于建立责任政府、服务政府、透 明政府和法治政府的长远目标。 公共危机首先挑战和考验的就是政府公信力，将政府公信力置于公共危机的 状态下进行研究，可以凸显政府与民众相互协作的有效性，可以多角度地探求和 优化政府责任的实现途径。提升政府公信力既可以有效解决公共危机，又可以解 决政府合法性问题，有助于保持政府与民众的信息沟通，有助于提高政府行政效 率、真正服务于民，有助于增强政府领导力、国家凝聚力，进而有助于保持社会 河海大学硕士学位论文 稳定发展，构建和谐社会。 公共危机状态下的政府公信力研究 1 2 研究意义 中国共产党第十六届中央委员会第四次全体会议审议并通过了中共中央 关于加强党的执政能力建设的决定，深刻阐述了加强党的执政能力建设的指导 思想、总体目标和主要任务，是加强党的执政能力建设的重要纲领。中国共产党 是我们国家的执政党，党执政的各项方针政策都要通过政府的具体行政行为得以 执行。所以，从这个意义上讲，加强党的执政能力在行政领域的体现就是加强政 府的行政能力，提高政府的公信力。 第一，时代发展的必然要求 进入二十一世纪以来，经济全球化对政府的公共管理提出了更高的要求，也 对政府公信力提出了更高的要求。据此在2 0 世纪7 0 年代之后西方各国普遍进 行了改革，即所谓的“新公共管理运动”改革或“政府再造”。我国同样面临着 经济全球化的巨大压力和发展契机，在此背景下，政府必须加快本国经济竞争力 和综合国力提升速度，这是在国际社会中凸显出的政府公信力。 2 0 0 1 年，我国加入了w t o ( 世界贸易组织) ，依据w t o 规则的要求，政府 在提高公信力方面要重新进行职能定位，要把政府从万能政府转变成有限作用政 府，从一个干预的政府转变成一个服务的政府，从主要是为国有经济服务的政府， 变成为所有在今天有必要存在的各种经济成分服务的政府，为整个国民经济服务 的政府。我国政府顺应经济全球化和保持、提高国际竞争力的内在需要，为我国 的公共部门改革以及提高政府公信力提供了新的强大动力，进而树立良好的国际形 象。o 第二，社会主义市场经济秩序完善的需要 建立良好的市场经济秩序，政府发挥着至关重要的作用。当前，我国还是 政府主导型的市场经济，政府公信力对经济发展有着较大地影响作用。 市场经济是信用经济，信用是现代市场经济的基石和灵魂，完善的信用制 度是市场经济正常运转的基础条件；不讲信用，社会主义市场经济就无法存在。 社会主义市场经济秩序依赖于全体社会成员对普遍性的行为规范的遵守和信任。 。余昌淼：十六大以后的中国，人民出舨杜，2 0 0 2 年版，1 1 1 - 1 1 2 页 2 - 河海大学硕士学位论文公共危机状态下的政府公信力研究 政府是社会秩序与市场秩序的维护者，在市场发生作用的领域遵守市场经济的基 本规则，不随意干预市场运行，既有利于市场充分发挥对资源的基础性配置作用， 也有利于提高政府本身的公信力。如果政府不守信用，就会破坏整个社会信用的 基础。由此可见，加强政府公信力建设是构建社会信用体系的关键，是完善社会 主义市场经济基石。 第三，维护政治和社会稳定的迫切需要 政治文化论认为不信任是一种政治冷漠，危及体制的稳定，会造成政府的 合法性危机。在政治学上，合法性指人民在心理上承认并自觉接受政治权威的正 当性，愿意为系统履行政治义务。在历史上，合法性的根据是变动的。中世纪的 基督教神学是以上帝和教会的权力作为合住性的来源，近代的社会契约论则以人 民的同意作为政府合法性的依据。所谓合法性危机就是指人们对政治权威的评价 发生分歧，导致政府的结构和行为受阻，甚至崩溃。按照韦伯的理论；一切权力 都要具有合法性基础。合法性的基础是社会成员们对掌权者的信任。 一般来说，不信任主要针对政府行为。虽然对政府行为的不信任并不代表 对政治体制不支持。但是，对政府行为的不信任也会使政府出现合法性危机。 2 0 0 3 年春节过后，源于广东的“非典”引发了全国几个省市抢购板兰根、醋、 米和盐的风潮，一时引发社会恐慌，完全出自对政府的不信任。由此可见，提升 政府公信力是维护政府合法性的基础前提，是维护政治和社会稳定的迫切需要。 第四，实现政治文明的必要条件 改革开放以来，我国在大力开展政治体制改革，完善社会主义法制建设和社 会保障制度建设等方面，都取得了一定的成就。为了实现政治文明，我国政府努 力提高政策实施的有效性。政策的有效执行是以政策目标群体对所推行政策的认 同和接受为前提条件的，而政策能否被认同在很大程度上则取决于作为政策目标 群体的社会民众对作为政策执行者的政府是否信任以及信任的程度。 随着政治文明建设的不断深入，政府在民众心目中的地位还会逐渐提升，政 府必将以守信、法治、高效、透明的形象，成为社会主义经济秩序、政治秩序和 社会秩序的有力捍卫者。政治文明促进政府公信力提升，政府公信力保障政治文 明，二者相互促进、共同发展，有助于政府在充分行使公共管理、公共服务职能 的同时，不断提高自己在民众心目中的公信力，保持良好有效的权威性。 河海大学硕士学位论文公共危机状态下的政府公信力研究 1 3 研究现状 1 3 1 国内研究现状 1 3 1 1 国内关于政府危机管理研究的现状 我国现代学术界对突发公共事件进行系统的研究起步较晚。理论界最早关注 的是国际政治领域的危机管理，比较早的研究成果出现在2 0 世纪8 0 年代末期 和9 0 年代初期，如1 9 8 9 年出版了由潘光主编当代国际危机研究。对突发事 件的公共危机管理的研究开始于2 0 世纪9 0 年代，1 9 9 4 年魏加宁发表的论文危 机与危机管理o 是国内比较早研究公共危机管理的文献之一，该文对危机管理 理论的产生背景、危机管理的方法原则、危机中的决策机制等进行了论述。将政 府作为危机管理主体研究的是许文惠、张成福，他们主编的危机状态下的政府 管理一书1 9 9 7 年出版，这是所国内比较全面、系统地研究突发公共事件危机 管理的最早的著作。朱德武编著的危机管理面对突发事件的抉择则是另 一部关于公共危机管理的较早的著作。在此期间出版的研究著作，多数侧重于理 论研究，主要从政府的决策、行为入手，并未将民众及非政府组织的互动作用体 现出来，而且缺乏实际案例分析。 2 0 0 3 年非典型肺炎疫情的爆发引发了我国学者对突发公共事件研究的重 视，并陆续出版了一些研究论著，其中影响比较大的是薛澜、张强、钟开斌著的 由清华大学出版社于2 0 0 3 年5 月出版的危机管理：转型期中国面临的挑战 一书，该书对公共危机管理的时间序列、组织行为、决策过程等进行了分析，对 美国等国家的危机管理体系和管理机构做了比较全面的介绍，对中国危机管理体 系的现状进行了剖析，书中还包含了大量的突发事件案例分析，如1 9 9 8 年中国 发生的洪水、2 0 0 1 年的美国“9 1 1 ”恐怖袭击事件等。同时，国内各类学术刊 物发表的有关突发公共事件应急机制研究的论文数量激增，2 0 0 3 年和2 0 0 4 年 国内公开发行的学术期刊上发表的标题中包含“公共危机管理”和“政府危机管 理”字段的论文达1 0 9 篇，标题中包含“突发事件”词组的论文达1 8 9 篇。针 对现实案例分析较多，能够将理论与实践相结合，但是，未将各类危机事件整合， 从总体上找出处理对策。同时，对于民众与政府在危机管理中的互动作用研究不 够深入。 。魏加宁：“危机与危机管理”管理世界，1 9 9 4 年第6 期，5 4 5 8 页 一4 河海大学硕士学位论文 公共危机状态下的政府公信力研究 1 3 1 2 国内关于政府公信力的研究现状 无论是学术界还是在实践领域中，对于如何认识政府公信力、怎样提升政府 公信力均有一定的进展。一些学者对政府信用、政府诚信和政府与民众的关系等 进行了分析研究，但这只是政府公信力一个方面的体现，并不能真正地反映政府 公信力。在中国期刊数据库的检索中，关于政府公信力方面的论文只有1 2 0 篇( 检 索方式：篇名或关键词为“政府公信”) ，其中，绝大部分是因为2 0 0 3 年的非典 型性肺炎所引发的关于政府工作失误对政府公信力方面的反响反应，另外一些是 由禽流感引发的感想，还有一部分是讨论地方政府公信力下降对经济和运作成本 的影响。大连理工大学程佳琳的硕士论文新形势下我国政府公信力研究，全 面的论述了我国政府公信力的现状，并采用层次分析法和熵技术修正法评判政府 公信力指数。 关于公信力的内涵，龚培兴等人认为政府公信力是指政府依据于自身的信用 所获得的社会公众的信任度，在政府公信力；理念、行为与效率的研究视角 o 一文中，详细阐述了政府公信力的内涵，他们认为政府公信力建设的反差显现 出它在很大程度上取决于政府管理的理念、行为与效率的状况。何显明等人认为 政府公信力与政府信用是两个紧密联系又有所区别的概念：政府信用是指其履行 对公众承诺( 包括法定的政府职责、政府制定的公共政策所包含的信用责任等) 的状况。政府公信力体现的是政府的信用能力，它反映了公众在何种程度上对政 府行为持信任态度；政府公信力的强弱取决于政府所拥有信息资源的丰富程度。 将政府公信力置于公共危机状态下进行研究的论文非常少，在中国期刊数据 库的检索中，关于政府公信力与公共危机管理主题相结合的论文只有5 1 篇，其 中包括了政府形象设计、政府信息公开等。比较结合主题的有：王茂涛的公共 危机管理中政府公信力重塑o ，周运清的( s a r s 危机对中国政府及其公信力的 影响 ，沈峰的“突发事件”凸显政府公信力。等。湘潭大学刘超的硕士论 文地方政府危机管理与公信力的互动研究，立足于地方政府，对政府危 机管理与政府公信力进行系统研究，尤其两者的互动关系，本文也采用互动分析 。龚培兴，陈洪生：“政府公信力：理念，行为与效率的研究视角以。非典型性肺炎防治为例”，中 共中央党校学报，2 0 0 3 年第8 期，3 4 - 3 8 页 o 王茂涛：“公共危机管理中政府公信力重塑”，行政论坛，2 0 0 5 年第8 期，9 - 1 0 页 。周运清：“s a r s 危机对中国政府及其公信力的影响”，武汉大学学报( 社会科学版) ，2 0 0 3 年第4 期， 3 9 8 - 3 9 9 页 o 沈峰：州突发事件凸显政府公信力”，中国老年报，2 0 0 3 年4 月2 4e l ，第0 1 版 5 一 河海大学硕士学位论文 公共危机状态下的政府公信力研究 理论进行简单关系论述。 1 3 2 国外研究现状 1 3 2 1 国外关于政府危机管理的研究 美国等西方发达国家政府在第二次世界大战后开始重视突发公共事件的危 机管理方面的研究，最初西方对突发事件的危机管理的研究主要是在国家安全和 国际关系等政治领域，包括政治冲突、战争、政权更换等。直到1 9 8 9 年，以罗 森塔尔为首的几位学者编辑出版了研究文集处理危机：灾害、暴乱及恐怖主义 管理o ，首次对组织结构与危机管理的关系进行了探讨，指出了传统科层制的 组织结构在突发事件紧急应对中暴露出的问题，强调了影响危机有效应对的潜在 的、深层次的社会管理系统问题。在该书的第一章概述部分和最后一章讨论部分， 作者都对突发事件和危机管理的定义及突发事件的分类进行了讨论。2 0 世纪9 0 年代以后西方对突发公共事件危机管理的研究继续深入，研究者从更多不同的角 度对突发事件的紧急应对加以研究，如对科层制组织结构的公共决策主体的自负 机制权力单项流动导致的决策的异化对突发事件的应对能力下降的研究。 2 0 0 1 年，美国发生了“9 1 1 ”恐怖袭击事件，学术界加强了针对恐怖主义 突发事件应对的研究，出现了很多新的研究成果。如2 0 0 2 年出版的突发事件 中的指挥：危机情境中的紧急召集。以过去的个案经验研究为基础对危机情境 中的决策进行了评估。在近几年，研究主要针对非政府机构的降低灾难风险的预 备和紧急计划的综合研究和对现代危机情景中的通讯及大众传媒管理的研究等。 1 3 2 2 国外关于政府公信力的研究 政府公信力理论在西方国家有着深刻的历史渊源，主要运用政府的起源学 说，结合政府与民众的互动关系来分析。无论是卢梭的社会契约论、杰斐逊的人 民主权理论还是孟德斯鸠的三权分立理论，都是从政府和公众的关系入手强调了 政府对民众要讲信用。尤其是1 7 - 1 8 世纪英国资产阶级思想家霍布斯、卢梭提 出的社会契约论，着重说明国家是人们由于理性驱使，为摆脱无序争夺状态而寻 求有组织和平生活而相互订立的一种社会契约。在这个契约中，人民交出一部分 自然权利，并把它委托给主权者，从而有了政府，政府成为政治代理人，它享有 。u d e lr o s e n t h a l ，m i c h a e ltc h a d e sa n dp a u lth a r t ，( e d ) ，c o p i n gw i t hc d s e s ：t h em a n a g e m e n t o f d i s a s t e r s r i o t sa n dt e r r o r i s m ，s p n n g f i e l d ，i f i ，c h a r l e sc t h o m a sp u b l i s h e r l t d ，1 9 8 9 or h o n af l i n i n c i d e n tc o m m a n d ；t a l e sf r o mt h eh o ts e a t ，a l d e r s h o t ，u k = a s h g a t e - 2 0 0 2 - 6 - 河海大学硕士学位论文公共危机状态下的政府公信力研究 了管理社会的权力行使行政权；同时主权者也担负保证人民安全、维护社会秩序 与民众利益等政治、经济责任与义务。在“委托代理”关系已经发生或已经 存在的情况下，政府信用就成为决定这种“委托代理”关系存续的最重要因 素。如果政府无法回应民众的期待和信任，就会出现信任危机。公共选择学派领 袖人物、美国经济学家詹姆斯布坎南首次将“委托人代理人”的理论引入 到政治领域，有效地解释了政府失灵和政府与民众“委托代理”关系的失灵。 西方研究政府公信力的理论基础基本源于社会契约论和委托代理理论。 此外，各国学者对政府公信力普遍下降的关注主要表现在对科层制的批判和 现实信用体系的构筑上，以探索公共行政改革的新思路。自2 0 世纪7 0 年代开 始，公共行政中的道德因素开始被重视，斯塔林等人关于行政道德、行政责任的 论述，不是从制度层面而是从价值和道德层面讨论了政府信用体系的构筑问题。 另外，一些学者从社会学的信任角度探讨了政府公信力的相关问题。公信与 社会资本由社会科学家科尔曼进行阐明，并在福山那里得到发扬光大。1 9 9 3 年 美国政治学家普特兰首次尝试在更广泛的社会范围内使用社会资本。在研究中， 普特兰发现近年来美国民众对于他人和社会制度的信任程度在不断降低，而且民 众对社会政治生活的参与也日益减少。可见，对于整个社会而言，作为一种社会 关系存在的政府公信力并非孤立存在，而是根植于整个社会政治、经济、文化的 背景网络中，其生成有着深刻的社会制度烙印。本文采用战略管理学的p e s t 法， 分析政府公信力的缺失原因正基于此。 马克思主义经典作家十分重视政府公信问题。他们分别从不同的角度论述了 政府公信和政府的合法性问题，首先，他们强调了政府权威的合法性来源。他们 认为，任何政治权威的最深厚的基础存在于一定社会的经济关系以及受经济关系 决定和影响的社会关系之中。 1 4 理论依据及技术路线 阐释政府危机管理和公信力理论，主要运用危机管理理论和政府公信力理 论，并用责任政府理论论述政府公信力的现代理论基础。在分析政府公信力缺失 的原因时，采用战略管理学中的p e s t 分析法。同时，基于p e s t 分析，运用 层次分析法构建出政府公信力综合评价指标体系的框架。 河海大学硕士学位论文公共危机状态下的政府公信力研究 本文共分为六部分内容：( 如图1 1 所示) 第一章：绪论，主要介绍选题背景、研究现状、理论依据、研究方法及创新 点等。 第二章：理论基础，运用危机管理理论、政府公信力理论、责任政府理论， 互动理论阐述公共危机、政府公信力基本内涵，及两者之间的关系。 第三章：公共危机状态下的政府公信力现状，从政府公信力取得的成就和缺 失表现两方面论述。 第四章：分析政府公信力缺失因素，采用p e s t 分析法系统论述。 第五章：探寻政府公信力提升对策，从政府危机管理理念、体制、机制、法 制以及教育入手。 第六章：基于p e s t 分析，运用层次分析法，构建政府公信力综合评价指 标体系。 1 5 研究方法及创新点 本文主要采用文献( 中西方研究文献，期刊，报纸，网络等) 分析法进行资料 收集，并采用专家访谈法、系统分析法以及定性与定量相结合等方法进行主题上 的深入探讨。 引入责任政府理论分析政府公信力，并推断出政府公信力在政府危机管理中 的价值，是本文的第一创新点。将政府公信力置于公共危机状态下，使用p e s t 分析法系统研究缺失原因，为第二创新点。基于p e s t 分析，运用层次分析法 建立政府公信力综合评价指标体系的框架，是本文的一次尝试，但具有重大的理 论和实际应用价值。 政府公信力是一个比较新的话题，关于政府自身的公信力理论相对缺乏，可 供参考的研究成果相对较少。因此，在写作本文时，不免会遇到资料和文献不足 的情况，加上本人的理论功底尚有欠缺，故而在论文的论证过程中难免有不当和 欠妥之处，恳请各位老师批评指正。 河海大学硕士学位论文公共危机状态下的政府公信力研究 绪论 ( 选题背景、研究现状、理论依据、研究方法及创新点) 理论基础 ( 危机管理理论、公信力理论、责任政府理论、互动理论) 公共危机状态下的政府公信力现状 il 政府公信力取得的成就体现政府公信力缺失表现 政府公信力缺失原因分析 ( p ：政治环境、e ：经济环境、s ：社会文化环境、t ：科技环境) 基于p e s t 建构模型 r 提升政府公信力对策 ( 转变理念、健全体制、创新机制、完善法制、优化教育环境、科技创新) j 反作用 政府公信力综合评价指标体系 ( 层次分析法建构模型) 图1 1 本文框架 柯海大学硕士学位论立公共危机状态下的政府公倍力研究 第二章公共危机及政府公信力理论分析 在纷繁复杂的政府危机管理体系中，政府公信力是处理危机的关键因素和必 要条件，它关涉到是否能够及时处理危机事件，能否有效保护人民群众的利益。 同时，分析政府公信力的首要前提是直观地了解政府在危机管理中的地位及作 用，理清政府危机管理与公信力之间的相互关系。 2 1 公共危机的内涵 当今社会，公共危机给人类社会造成的危害是巨大的，人民生命财产安全遭 受重大损失、社会公众心理蒙受巨大创伤、经济发展受到阻碍、政治稳定和社会 和谐受到威胁。了解公共危机概念和特征是进行有效危机管理的首要前提。 2 11 公共危机概念及特征 国际上，研究危机管理的学者把“危机”定义为：对一个社会系统的基本价 值和行为准则产生严重威胁，并且在时间压力下和不确定因素极高的情况下，必 须对其做出关键决策的事件。 从某种意义上说，中国的汉字可以精练地表达出危机的内涵，即“危险与机 遇”并存时刻，是组织命运“转机与恶化的分水岭”。如果危机处理不当，组织 危在旦夕，然而处理得法，则又会成为未来良性发展的坚实基础。 从具体的危机管理角度出发，危机是指因不可抗力或突然袭来的严重自然灾 害、公共卫生事件、社会冲突以及战争、恐怖袭击或其他极端行为引发的各类事 件，它往往给社会正常的生产、生活秩序带来极大的威胁。在概念使用上，除了 “( 公共) 危机( c r i s i 8 ) ”外，现在学术界和实践部门使用的主要还包括“突发( 公 共) 事件( e m e r g e n c y ) ”、“紧急状态( s t a t eo fe m e r g e n c y ) ”、“灾害( h a z a r d ) ”、 “灾难( d i s a s t e r ) ”等。这几个概念都是用来描述性质相近的一类事件或状态， 但它们的侧重点不同。 本文中的公共危机指的是突发公共事件，具体是指在政府管理国家事务中、 发生的一种危及全体社会公众整体生活和共同利益的突发性、灾难性事件。 公共危机一般具有以下四个特征； o 陈福夸，唐铁沮：公拱危机管理_ 人民出版社，2 0 年版，2 - 5 页 - 1 0 - 河海大学硕士学位论文公共危机状态下的政府公信力研究 第一，突发性和高度不可预见性。即在没有或很少预警的情况下突然发生， 需要采取紧急的措施应对。 第二，危害的广泛性。公共危机事件一旦发生，其影响往往十分广泛，包括 人的生命、财产、日常生活、社会秩序、经济甚至政权都可能受到不同程度的损 害。 第三，决策的非程序性。迅速地从正常情况转换到紧急状态的能力是危机管 理的核心内容。管理者必须突破常规决策程序，在有限的信息、资源和时间条件 下，寻求“满意”的处理方案。 第四，结果的不确定性。对公共危机事件本身的发生难以预测，对其发生后 造成的各种影响预测也是相当困难。 公共危机的生命周期一般分为四个阶段。一是潜伏期；二是爆发期；三是持 续期；四是善后期。 2 1 2 公共危机管理 突发公共事件的发生，迫使政府、社会团体以及个人采取一定的措施，及时 有效地处置危机事件。 公共危机管理指，为避免或减少突发公共事件所造成的损害，政府、社会团 体以及个人积极采取的危机预防、事件识别、紧急反应、应急决策、处理以及应 对评估等管理行为，目的是为了提高对危机发生的预见能力、危机发生后的救治 能力以及事后的恢复能力，主要包含对危机事前、事中、事后所有事务的管理。 公共危机管理就其本质而言，是一种非程序化决策，这类决策极其复杂而困 难，往往关系到组织或个人的安危。 公共危机管理需要面对三个事实要素。：( 1 ) 事件的发生、发展具有突发性和 破坏性；( 2 ) 可供管理者利用的时间、信息等资源非常有限；( 3 ) 事态发展的后果 很难预料，因此，公共危机管理是一种特殊类型的管理，它要求在相当有限的时 间里做出重大决策和反应。 2 1 3 政府危机管理 公共危机的理论阐述及现实生活中的大量案例表明，公共危机事件的爆发对 社会稳定构成最直接的威胁，会使社会的管理者政府的合法性与良好形象面 。陈福今、唐铁汉：公共危机管理，人民出版社，2 0 0 6 年版，第5 页 1 1 河海大学硕士学位论文公共危机状态下的政府公信力研究 临着极其严峻的挑战。 2 1 3 1 危机管理中的政府责任 一个国家的政府，能否有效管理公共危机、维护正常的社会秩序、保障老百 姓的生命财产安全，是检验这个政府能否取信于民的重要标志。 随着公共行政的发展，对公共事务的治理已出现了主体多元化趋势。对于突 发公共事件而言，私人或社会非政府组织在预防、制止和摆脱危机诸方面都发挥 着不可忽视的作用。法律也规定了当事人或者其他公民与社会组织自救与救他的 权利与义务。但无论如何，来自私人或非政府组织的松散、脆弱、十分有限的防 治措施，对于有效防治突发公共事件只是一种拾遗补缺。通过制定法律、并通过 政府来实施这些法律以便有效防治突发公共事件，这几乎成为各国构建突发事件 防治机制的一个通例。 从政府的起源来讲，积极应对各种公共危机，保护人民生命财产安全、维护 公共利益和社会秩序，正是作为公共利益代表的政府责无旁贷、义不容辞的天职。 洛克认为政府的“重大的主要的目的”，就是保护人们的财产。人们用相互 订立契约的形式，指定中间人，按照一定的规定，保护他们的人身和财产安全。 “这就是立法和行政权力的原始权利和这两者之所以产生的缘由，政府和社会本 身的起源也在于此”。卢梭提出，国家是个具有意志力的道德主体，其意志 经常倾向于保存整体福利；最具有普遍意义的意志，总是最公正的，而人民的呼 声，就是上帝声音，“国家全体成员的经常意志就是公意”o 。 马克思在资本论中鲜明地指出：国家主权属于人民，人民是国家唯一的 真正主人，政府官员只是人民的雇员，因此政府官员就要服从人民的利益，为人 民谋福利，当人民的利益受到伤害时，国家负有不可推卸的责任。 依据政府起源学说，可以十分明确她得知政府在危机管理中的责任：维护国 家利益和保护人民生命财产的安全。 2 1 3 2 政府危机管理概念 在国外，政府危机管理只是一个通用的概念，虽然有关政府危机管理的研究 比较发达，已经达到了量化和模式化程度，但由于研究问题的传统不同，也没有 形成明确的政府危机管理的概念。国内，由于对危机管理的研究起步比较晚，所 。洛克：政府论下篇，商务印书馆，t 9 8 2 年版，第7 8 页 。卢梭：社会契约论) ，商务印书馆，1 9 8 0 年版，第1 4 0 页 一1 2 - 河海大学硕士学位论文公共危机状态下的政府公信力研究 以政府危机管理的研究在我国尚处于萌芽阶段。 我们认为，政府危机管理是指政府面对突发公共事件时，根据突发公共事件 的生成与演进的内在规律，组织相关力量在监测、预警、干预或控制以及消解突 发事件的生成、演进与影响的过程中采取的一系列方法和措施，及时、有效处理 突发事件，恢复社会稳定，恢复民众对政府的信任。政府危机管理与公共危机管 理最为关键的区别是危机管理主体的不同，政府危机管理界定范围为政府在危机 管理中的功能和作用。 2 1 3 3 政府危机管理的内容 第一，政府危机管理的概念表明，政府危机管理包含如下几个方面的内容： ( 1 ) 危机管理贯穿于突发公共事件发生、发展的全过程，即突发公共事件的 整个生命周期； ( 2 ) 在突发公共事件形成、演进的不同阶段，都要实施监测、预警、干预、 控制以及消解性措施； ( 3 ) 危机管理不仅具有事前的预定方案，而且应具备应急的快速反应机制； ( 4 ) 政府危机管理是政府行政管理的重要组成部分。 ( 5 ) 政府危机管理过程是组织社会力量共同应对突发事件的过程行为。 第二，政府危机管理程序i 如图2 1 所示) 政府危机管理程序主要依据突发公共事件的生命周期进行，相比其他危机管 理主体而言，政府更加强调事后评估作用。 图2 1 政府危机管理程序示意图 2 2 政府公信力 从直观上讲，公信力是政府的影响力与号召力，也是民众对政府行为的客观 评价，反映着民众对政府行为的认同。但是，真正理解政府公信力内涵，既要区 分相关类似概念，又要结合时代特征加以分析，同时，阐述政府公信力的现代理 论基础更有助于解释政府公信力的重要功能。 河海大学硕士学位论文公共危机状态下的政府公信力研究 2 2 1 政府公信力概念 2 2 1 1 相关概念界定 在谈到公信力的概念时，会同时引申出诚信、信用和信任的概念，公信力与 信用、诚信和信任等有相似与不同之处，四者之间有着相互包含又相互区分的关 系。 第一，诚信即诚实，守信用；道德范畴“诚信”有这样几层含义：其一，不 说假话，不会恶意隐瞒真实信息；其二，言行一致，遵守诺言，实践成约；其三， 待人真诚，真心实意。根据主体的不同，诚信有个人诚信和群体诚信之分。根据 群体性质的不同，群体又可分为公共性质群体和非公共性质群体。具有公共性质 的群体作为一个实体，担当着一定的民众服务职能，对民众就要守诺，讲诚信， 它们对诚信规范的遵守，可以称为“公共诚信”，简称“公信”，以政府为代表， 涉及的主要是民众服务领域。 第二，在辞海中，对信用的解释有三种：其一为“信任使用”；其二是 “遵守诺言，实践成约，从而取得别人对他的信任”口；其三为“价值运动的特 殊形式”。一般指能够履行跟人约定的事情而取得的信任；随着经济的发展，在 信任的基础上出现了实物的借贷和货币的借贷。信用就越来越多地被理解为借 贷。 第三，在汉语里，“信”常作单字用，本意是诚实、真实和真诚无欺，“任” 在汉语中的意思是“使用”和“任用”，因此，“信任”表示相信和托付。说文 解字云：“信，诚也；诚，信也”，一般而言，信任就是对他人的信任行为做出 回应的期待。换言之，是指人们知道他人将怎样做，因而可以调整自己信任行为 的程度并采取预防措施。 诚信与信用，既有内在联系又有明显区别：诚信属于道德范畴，信用属于经 济范畴。信用可以量化为信用度，信用度标志着信用相关者的诚信状态。至于 信任与信用，二者是相互独立又相辅相成的概念。前者侧重个体行为，后者则是 互动双方不会背叛其承诺的预期。重视信用，客观上会促成信任关系 。分析得 知，信任的施与源自对方的信用，而信用的获得则在于自身的诚信。 由此可见，公信力既包含着信用和信任的成分，又包含着诚信的成分。 o 张旭霞：“现代政府信用及其建构的对策性选择”，南京