（行政管理专业论文）中国公共服务型政府制度建设研究.pdf

f f 一 j 瓜 t i _ ad i s s e r t a t i o ni np u b l i ca d m i n i s t r a t i o n s t u d i e so nt h ei n s t i t u t i o n a lc o n s t r u c t i o no f c h i n e s ep u b l i cs e r v i c eg o v e r n m e n t b yy uy a n - y a n s u p e r v i s o r ：p r o f e s s o rs u np i n g n o r t h e a s t e r n u n i v e r s i t y j u n e2 0 0 8 1|一 一 ， ， s 毒 _ t j 独创性l 声明 本人声明，所呈交的学位论文是在导师的指导下完成的。论文中取得 的研究成果除加以标注和致谢的地方外，不包含其他人己经发表或撰写过 的研究成果，也不包括本人为获得其他学位而使用过的材料。与我一同工 作的同志对本研究所做的任何贡献均己在论文中作了明确的说明并表示谢 二f 士： 思。 学位论文作者签名：于煎垫 日期：，。矿譬蜂f 同2 日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者和指导教师完全了解东北大学有关保留、使用学位论 文的规定：即学校有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和 磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人同意东北大学可以将学位论文的全部 或部分内容编入有关数据库进行检索、交流。 学位论文作者签名：孑照燕 导师签名：勺智详， 签字日期：1 n g 年6 日2 日 签字日期：翻加苫! 占“ 0 ， 。 一 - a k 东北大学硕士学位论文摘要 中国公共服务型政府制度建设研究 摘要 2 0 世纪7 0 年代以来，随着世界经济的飞速发展和全球化进程的日益加快，国内外 的竞争同趋激烈。在一个充满竞争的世界中，政府的角色对于一个国家的发展有着至关 重要的作用。由此，西方很多国家提出了创建“服务型政府 的目标，以适应全球化的 挑战。为了顺应这一时代潮流、时代要求，中国正努力从“管制型政府 走向“公共服 务型政府 ，并且已将建设公共服务型政府确定为今后中央及地方政府发展的方向，而 公共服务型政府制度建设恰是建设公共服务型政府的根本保证。 本文从公共服务型政府制度建设的角度，系统地分析了学者对公共服务型政府内涵 的不同理解，掌握了公共服务型政府的指导理念、构建模式和行为方式。从而使西方的 理论本土化，进而丰富、完善我国公共服务型政府和行政程序立法等理论。通过对现阶 段中国公共服务型政府制度建设的理论依据、现实依据及内容的介绍，分析了中国公共 服务型政府制度建设的必要性，提出了中国公共服务型政府制度建设的路径选择，旨在 为今后推进中国公共服务型政府建设提供一些借鉴，从而帮助我国政府更好、更快地转 变职能，早日建成公共服务型政府，满足广大人民群众的要求，为广大人民群众提供更 优质的服务。 本文运用了文献综述法和比较分析法，对中国公共服务型政府的制度建设进行了全 面客观的分析，提出了中国公共服务型政府制度建设的路径。全文除绪论外，主要包括 四个部分。第一部分是中国公共服务型政府制度建设的理论基础，介绍了新公共服务理 论和制度变迁理论的内容及其对中国公共服务型政府制度建设的启示。第二部分是中国 公共服务型政府制度建设的现实依据，包括制度建设在建设公共服务型政府过程中的作 用，我国政府制度现状。第三部分是中国公共服务型政府制度建设的基本原则与价值取 向。第四部分是全文重点，详细地阐述了中国公共服务型政府制度建设的路径。 关键词：公共服务；公共服务型政府；制度建设 1 i - 一 j ， f 。 0 一 a 0 i 东北大学硕士学位论文 a b s t r a c t s t u d i e so nt h ei n s t i t u t i o n a lc o n s t r u c t i o no f c h i n e s ep u b l i cs e r v i c eg o v e r n m e n t a b s t r a c t s i n c e1 9 7 0 s ，a l o n gw i t ht h er a p i dd e v e l o p m e n to fi n t e r n a t i o n a le c o n o m ya n dt h ep r o c e s so f g l o b a l i z a t i o n ，t h ed o m e s t i ca n di n t e r n a t i o n a lc o m p e t i t i o nb e c o m e sm o r ea n dm o r ef i e r c e i n s u c hac o m p e t i t i v ew o r l d ，t h er o l eo ft h eg o v e r n m e n th a se s s e n t i a li n f l u e n c eo nac o u n t r y s d e v e l o p m e n t ，t h e r e f o r e ，al o to fc o u n t r i e si nt h ew e s th a v ep r o p o s e de s t a b l i s h i n gs e r v i c e o r i e n t e dg o v e r n m e n t sg o a li no r d e rt oa d a p tt ot h ec h a l l e n g eo fg l o b a l i z a t i o n u n d e rt h i s s i t u a t i o n ，c h i n e s eg o v e r n m e n ti sc h a n g i n gi t sr o l ef r o mr e g u l a t i o ng o v e r n m e n tt op u b l i c s e r v i c eg o v e r n m e n ta n dc o n s i d e r e di ta st h ed i r e c t i o no fo u rg o v e r n m e n t sd e v e l o p m e n ti n f u t u r e i no r d e rt oa c h i e v et h i sg o a l ，t h es t u d i e so ni n s t i t u t i o n a lc o n s t r u c t i o no fp u b l i cs e r v i c e g o v e r n m e n tb e c o m en e c e s s a r y , b e c a u s ei n s t i t u t i o ni st h eg u a r a n t e eo fb e h a v i o r f r o mt h ei n s t i t u t i o n a lc o n s t r u c t i o no fp u b l i cs e r v i c eg o v e r n m e n t ，t h et h e s i sa n a l y z e d d i f f e r e n tc o m p r e h e n s i o n so fd i f f e r e n ts c h o l a r so nt h em e a n i n go fp u b l i cs e r v i c eg o v e r n m e n t ， u n d e r s t o o di t sc o n c e p t i o n ，i t sm o d ea n di t sb e h a v i o rs t y l e s w i t l lt h eh e l po ft h ew e s t e r n t h e o r i e s ，t h en a t i o n a lt h e o r i e sh a v eb e e ne n r i c h e d ，s u c h 弱t h e o r yo fp u b l i cs e r v i c e g o v e r n m e n t ，t h e o r yo fl e g i s l a t i o no fa d m i n i s t r a t i o np r o c e d u r ea n ds oo n i n t r o d u c i n gt h e t h e o r e t i c a lb a s i s ，r e a l i s t i cb a s i sa n dc o n t e n t so fc h i n e s e p u b l i c s e r v i c e g o v e r n m e n t s i n s t i t u t i o n a lc o n s t r u c t i o n t h et h e s i sa n a l y z e dt h en e c e s s i t ya n dt h ew a yo fc h i n e s ep u b l i c s e r v i c eg o v e r n m e n t si n s t i t u t i o n a lc o n s t r u c t i o ni no r d e rt oh e l po u rg o v e r n m e n tt oa c h i e v ei t s g o a lm u c hf a s t e ra n ds c r v ct h em a s s e sm u c hb e t t e r w i t ht h em e t h o d so fd o c u m e n ts u m m a r ya n dc o m p a r a t i v ea n a l y s i s ，t h et h e s i sa n a l y z e dt h e i n s t i t u t i o n a lc o n s t r u c t i o no fc h i n e s e p u b l i c s e r v i c e g o v e r n m e n tc o m p r e h e n s i v e l y a n d p r o p o s e dt h ew a yh o wt oc o n s t r u c tt h ei n s t i t u t i o n so fp u b l i cs e r v i c eg o v e r n m e n t n ct h e s i si s d i v i d e di n t of o u rp a r t se x c e p tt h ee x o r d i u m t h ef i r s tp a r ti n t r o d u c e dt h e o r yb a s i sa n dt h e i r f u n c t i o n so ni n s t i t u t i o n a lc o n s t r u c t i o n t w ot h e o r i e sa r ei n c l u d e d t h et h e o r yo fn e wp u b l i c s e r v i c ea n dt h et h e o r yo fi n s t i t u t i o n a lc h a n g e t h es e c o n dp a r ti n t r o d u c e dr e a l i s t i cb a s i s i n c l u d i n gt h ef u n c t i o no fi n s t i t u t i o n a lc o n s t r u c t i o ni nt h ep r o c e s so fb u i l d i n gp u b l i cs e r v i c e g o v e r n m e n ta n dt h es t a t u so fg o v e r n m e n t si n s t i t u t i o n s t h et h i r dp a r ti n t r o d u c e db a s i c p r i n c i p l ea n dv a l u et e n d e n c y t h ef o u r t hp a r t ，t h ef o c u so ft h et h e s i s ，p r o p o s e dt h ew a yt o c o n s t r u c tt h ei n s t i t u t i o n so fp u b l i cs e r v i c eg o v e r n m e n ti nd e t a i l k e y w o r d s ：p u b l i cs e r v i c e ；p u b l i cs e r v i c eg o v e r n m e n t ：i n s t i t u t i o n a lc o n s t r u c t i o n i i i ， ， - 东北大学硕士学位论文 目录 目录 j j i明1 中文摘要i l a b s t r a ( 汀1 i l 第1 章绪论1 1 1 论文选题的目的。1 1 2 论文选题的意义。1 1 2 1 理论意j ；之1 1 2 2 实践意义1 1 3 文献综述2 1 3 1 相关概念界定2 1 3 2 中国公共服务型政府制度建设的研究现状3 1 4 研究方法。5 1 4 1 文献综述法5 1 4 2 比较分析法5 1 5 仓新点5 1 5 1 从服务型政府特点的角度，提出了公共服务型政府制度建设的内容5 1 5 2 从宏观的角度，提出了公共服务型政府制度建设的路径5 第2 章中国公共服务型政府制度建设的理论基础7 2 1 新公共服务理论。7 2 1 1 新公共服务理论的内容7 2 1 2 新公共服务理论对中国公共服务型政府制度建设的启示8 2 2 制度变迁理论9 2 2 1 制度变迁理论的内容9 2 2 2 制度变迁理论对中国公共服务型政府制度建设的启示1 0 第3 章中国公共服务型政府制度建设的现实依据。1 3 3 1 制度建设是构建公共服务型政府的重要保障1 3 3 1 1 公共服务型政府建设的必要性。1 3 3 1 2 制度是连接政府理念与政府行为的重要桥梁1 4 3 2 中国政府制度现状1 5 3 2 1 政府制度缺陷1 5 3 2 2 政府制度失衡1 6 3 2 3 政府制度冲突1 6 第4 章中国公共服务型政府制度建设的基本原则与价值取向1 9 4 1 中国公共服务型政府制度建设的基本原则1 9 4 1 1 公共服务型政府制度建设应坚持系统原则1 9 东北大学硕士学位论文 目录 4 1 2 公共服务型政府制度建设应坚持民本原则。1 9 4 1 3 公共服务型政府制度建设应坚持法治原则2 0 4 2 中国公共服务型政府制度建设的价值取向2 0 4 2 1 坚持公平的价值取向2 0 4 2 2 坚持责任的价值取向2 1 4 2 - 3 坚持社会效益与经济效益并重的价值取向2 2 第5 章中国公共服务型政府制度建设的路径选择2 3 5 1 加强公共服务型政府制度伦理建设2 3 5 1 1 树立正确的伦理道德观念2 4 5 1 2 明确伦理道德原则2 4 5 1 3 建立健全监督机制2 5 5 2 优化公共服务型政府制度建设方式2 6 5 2 1 坚持正式制度与非正式制度建设并重2 6 5 2 2 坚持中央建设与地方建设并行2 7 5 2 3 坚持创新与借鉴兼顾2 7 5 3 优化公共服务型政府的制度供给途径。2 8 5 3 1 建立有效的制度供给体系2 8 5 3 2 采取科学的制度供给手段2 9 5 3 3 建立健全制度供给的审查机制3 0 5 4 构建公共服务型政府的制度平台3 1 5 4 1 构建开放政府的制度平台。3 l 5 4 2 构建责任政府的制度平台3 3 5 4 3 构建有限政府的制度平台3 4 第6 章结论。3 7 参考文献 致 作者简介 v 4 3 东北大学硕士学位论文第1 章绪论 第1 章绪论 1 1 论文选题的目的 随着全球化、市场化、信息化以及知识经济时代的到来，传统的管制型政府所引起 的低效率、高成本、官僚主义等问题积重难返，导致了前所未有的管理危机、财政危机 和信任危机，为克服这些危机，适应社会发展的要求，各国政府纷纷提出构建“服务型 政府 的目标。目前，中国正处在由传统农业社会向现代工业文明和信息文明过渡的转 型时期，在全球化和中国加入w t o 的背景下，中国政府面临着严峻的挑战，而现有政 治体制下的政府显然不能回应这种挑战，所以在这种情况下，构建一个公共服务型政府 就具有十分重要的意义。而公共服务型政府的制度建设恰是建设公共服务型政府的根本 保证。服务型政府建设不仅是一种理念，重要的是应将这种理念转化为实际行动，而现 在不管是在理论界还是各地政府的实践中，对于服务型政府建设或多或少都有欠缺，这 主要是因为缺乏制度的约束，建设服务型政府需要一个能够提供持久和良好激励的价值 平台，所以有关公共服务型政府的制度建设研究就十分必要。本文从制度的角度，分析 了产生这些问题的深层次原因，在此基础上，提出了一系列对策与建议，旨在为今后推 进中国公共服务型政府建设提供一些借鉴，从而帮助我国政府更好、更快地转变职能， 早日建成公共服务型政府，满足广大人民群众的要求，为广大人民群众提供更优质的服 务。 1 2 论文选题的意义 一 1 2 1 理论意义 从公共服务型政府的制度建设角度，系统地研究、分析了学者对公共服务型政府内 涵的不同理解，掌握了公共服务型政府的指导理念、构建模式和行为方式。从而使西方 的理论本土化，进而丰富、完善了我国公共服务型政府和行政程序立法等理论。 1 2 2 实践意义 通过对现阶段中国公共服务型政府制度建设的理论依据、现实依据及内容的介绍， 分析了中国公共服务型政府制度建设的必要性，提出了中国公共服务型政府制度建设的 路径选择，从而有助于推进政府改革，有助于改变政府的治理模式，有助于提高政府的 工作效率，有助于降低政府的工作成本，有助于政府树立更好的形象；有利于人民群众 更好地实现自己的权益，有利于广大人民群众得到更快、更好、更公正的服务；有利于 我国社会主义市场经济的快速增长，更有利于我国社会持续、健康、稳定的发展。 - 1 东北大学硕士学位论文第1 章绪论 1 3 文献综述 1 3 1 相关概念界定 1 3 1 1 公共服务型政府的概念界定 目前国内一些学者对公共服务型政府的理解各不相同，有的从公共服务型政府的构 成要素上指出什么样的政府是公共服务型政府，有的从其内容上对公共服务型政府的概 念进行了界定，还有的从服务型政府与管制型政府的区别上指出公共服务型政府的概 念。 从公共服务型政府的内容上对公共服务型政府进行界定的学者有很多，他们的观点 基本相同。张超力认为“服务型政府是指政府遵从民意的要求，在政府工作目的、工作 内容、工作程序和工作方法上用公开的方式给公民、社会组织和社会提供方便、周到和 有效的帮助，为民兴利，促进社会稳定发展。服务的理念包括以人为本，执政为民，顾 客导向是服务模式，由全能政府向有限政府转变是目标，依法行政是行为准则”1 1 j 。刘 熙瑞、段龙飞指出“服务型政府是一种在公民本位、社会本位理念的指导下，在整 个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的政府，以为公民服 务为宗旨，实现着服务职能并承担着服务责任的政府”1 2 j 。中国行政管理学会课题组认 为“公共服务型政府的治理理念应是以人为本、执政为民，由全能政府向有 限政府转变是服务型政府的发展目标，依法行政是服务型政府的行为准则，顾客 导向是服务型政府的服务模式，违法必究是服务型政府的问责机制”1 3 】。杨寅认为 “公共服务型政府强调以社会公众为服务对象，以多元参与为服务形式，以合作协调为 服务基础，以满足公共需求为服务导向州4 j 。 从服务型政府的构成要素上，刘志勇、张志泽指出“公共服务型政府应是民主的、 法治的、互动的、权威的、高效的政府。所谓民主的政府就是要求政府必须以民主原则 作为政府行政活动的核心原则；法治的政府，要求反映法治的理念，要求“行政权力的 设定、行使方式和程序都必须有法律依据：互动的政府应该是积极回应民众的政府，强 调行政过程中对公众需求的回应，对环境变化的适应，强调行政的开放性和灵活性；权 威的政府是指政府必须以强制力作为后盾；高效的政府是指，政府的各项活动不仅要追 求行政效率还要讲究质量”1 5 l 。谢庆奎指出“服务型政府是民主的政府、有限的政府、 责任的政府、法治的政府、绩效的政府。服务型政府首先是民主的政府，即人民当家作 主的政府；有限的政府是指政府的权力是有限的不是无限的；服务型政府是责任的政府， 即政府必须对自己的行为负责，对自己所提供的服务负责，对人民的利益负责；服务型 政府是绩效的政府，即有效率和效益的政府一1 6 l 。这两位学者的观点有其相同的地方， 也有各自的侧重面，前者强调了政府的互动性和权威性，而后者则侧重政府职能的权限 和政府对自己的行为应负的责任。 2 东北大学硕士学位论文第1 章绪论 从服务型政府与管制型政府的区别上，学者们的观点达成了一致。他们都认为“服 务型政府与管制型政府之间的区别，实际上就是以公民为本位的政府与以政府为本位的 政府之间的区别，就是主权在民的民主政府与权力膨胀的集权政府之间的区别，就是捍 卫公民尊严的公共型政府与以控制为导向的控制型政府之间的区别，就是权力受到约束 的有限政府与权力无边的全能政府之间的区别，也是封闭型政府与公民知情权得到保障 的开放型政府之间的区别 【7 j 。 通过对上述学者观念的分析和学习，笔者认为公共服务型政府是指在“公民本位、 社会本位 理念的指导下，以社会主义民主为原则，按照法定程序建立的政府。它反映 的是广大人民群众的意志，把服务观念贯穿落实到政府工作的所有领域和每一个环节， 它的工作目标、工作内容和工作程序都是透明的、公开的，以“公民导向 为服务模式 并且在实现职能的同时又承担一定的责任，从而促进社会进步，维护社会公平、稳定与 和谐。 1 3 1 2 制度概念的界定 有关制度的界定，国内外学者的观点众说纷纭，到目前为止，已基本达成共识。对 “制度 这个概念影响最大的学者是凡勃仑，他强调制度实质上就是个人或社会对有关 的某些关系或某些作用的一般思想习惯【8 j 。后来一些学者有关制度的概念又有了一些不 同的看法，迪尔凯姆所讲的制度是指“所有信仰和所有由集合体建立起来的行为方式 i 引。诺斯指出制度是正式约束、非正式约束和实施特征的结合体。制度不同于组织，对 组织而言，制度主要是为了在组织内进行治理和在组织问进行协调而安排的，合理的制 度安排能降低组织的交易成本，提高组织运作效率l l 州。 鲁政委认为所谓“制度是指约束人的行为并将其导入特定渠道的一套规则。具体地 说，制度可分为两个层次，第一个层次可称之为立宪秩序，是一个社会赖以建立并显示 其特征的基本准则和要素，它涉及文化、意识形态、基本政治经济体制等诸方面；第二 个层次则是具体的政治、市场制度安排 【1 l 】。徐育苗指出所谓“制度，是指社会生活的 一种行为规范、一种行为规则。从制度的基本结构看，可以分为经济制度、政治制度和 思想文化制度。政治制度是指政治实体在政治活动中必须遵循的各类规则( 或日行为准 则) 。这里讲的政治实体，包括国家、政党、政治社团、群众自治组织、公民等”【1 2 j 。 以上种种界说，均有自己的视角和见解，对界定制度这个范畴具有重要的参考价值。 笔者所说的制度是指在社会生活中服务型政府在履行职责和为人民提供服务的过程中， 其在工作内容、工作程序和工作方法上所应遵守的行为准则。 1 3 2 中国公共服务型政府制度建设的研究现状 2 0 世纪7 0 年代以来，随着世界经济的飞速发展和全球化进程的日益加快，国内外 的竞争日趋激烈。在一个充满竞争的世界中，政府的角色对于一个国家在国际竞争的地 3 东北大学硕士学位论文第1 章绪论 位有着至关重要的影响。由此，西方很多国家提出了创建“服务型政府”的目标，以适 应全球化的挑战，我国也提出了构建“公共服务型政府”的目标。随着这个目标的提出， 国内很多学者对公共服务型政府进行不同角度的研究。侯玉兰在论建设服务型政府： 内涵及意义一文中，从公共服务型政府的内涵及意义上对其进行了研究。她主要是从 管制型政府与公共服务型政府的区别上对公共服务型政府的涵义进行了界定，她认为 “建设公共服务型政府是应对全球化趋势，适应加入w t o 新形势的迫切需要，是政府 自身发展的内在需要，是实现经济与社会协调发展的要求，是执政为民，践行三个代 表重要思想的具体体现，是政治体制改革的重要内容和关键环节，i ”1 ；对公共服务型 政府的内涵进行研究的学者还有张振明，但是他主要是从其构成要素着手的1 1 4 j ；谭英俊 从公共服务型政府的职责上对其进行了阐述，他认为“公共服务型政府的职责就是制定 公共政策、提供公共物品和搞好公共服务”【1 5 1 ；中国( 海南) 改革发展研究院从公共服 务型政府的理论基础上对其进行了研究，他们指出公共服务型政府的理论基础是“政府 公共性理念、民主理论、马克思主义代表制思想、现代公共行政学理论和法治理论，1 1 6 1 ； 周开宁从公共服务型政府的路径选择上对公共服务型政府进行了研究，他指出公共服务 型政府的建设路径有“行政文化转型、建立多元化的公共服务提供模式、培育公民社会 和健全政府行为的监督体系 1 1 7 1 。他们的研究都取得了一定的成果，对我国政府的工作 实践具有指导性作用。 其中专门从公共服务型政府的制度层面进行研究和论述的学者却不是很多。丁煌教 授及其学生彭正波曾从制度安排的角度对服务型政府的制度建设进行了论述1 1 8 】，他们的 研究主要从制度安排的三个过程出发，即制度的输入过程、运作过程以及输出过程，在 每一个过程中提出相应的制度。在制度的输入过程中提出了民众对政府及其领导人的选 择制度和政府公共服务和产品供给的民众导向制度，在输出过程中提出了政府信息的公 开制度、推行政府全面质量管理制度、政府服务的市场化运作制度和政府与民众互动的 电子化政府运作制度，在输出过程中又提出了民众对政府绩效的评价制度和以此为基础 的激励与责任追究制度。蒋云根教授及其学生郑晓燕则从制度的内容对该问题进行了详 细的论述【1 9 1 ，他们首先分析了我国现行政府制度中存在的问题，即公共服务型政府的“软 制度 还未形成、政府公共产品供给体制存在缺陷、政府信息公开体制尚处探索阶段、 政府绩效评估体制不够完善、政府责任体制建设存在空白与缺陷，然后他们又提出了一 系列的解决方案，即牢固树立执政为民的理念、推进行政文化创新，这是针对“软制度 这个问题提出的对策，财政资金应突出公共性特征，逐步退出经营性与竞争性领域、全 面采用零基预算法编制部门预算，提高预算的科学性和严肃性、积极调整和优化财政支 出结构，建立规范、高效的公共财政支出制度、积极推进公共财政的管理手段，这是针 对公共财政制度存在的问题提出的对策，接下来他们对如何建立政府与社会的协作机制 提出了一系列建议，以便完善政府的公共产品供给制度，最后他们为了完善政府信息公 4 查! ! 查兰塑主兰堡垒查苎! 主竺垒 开制度、政府绩效评估体制和政府责任体制分别提出了一些建议。 基于以上学者的研究，本文从宏观的角度对公共服务型政府的制度建设进行了论 述，主要包括以下四个方面：制度伦理、制度建设方式、制度供给途径和制度平台。 1 4 研究方法 1 4 1 文献综述法 文献综述法是指通过阅读大量的文献资料并对其进行归纳和总结，从中发现其优点 和不足之处，在此基础上提炼出自己的观点的方法。 1 4 2 比较分析法 比较分析法是指通过对已有的制度与理想的制度进行比较，发现其不足之处，从而 提出相应的解决方案的方法。 1 5 创新点 1 5 1 从服务型政府特点的角度，提出了公共服务型政府制度建设的内容 通过对公共服务型政府内涵的分析，指出公共服务型政府的特点，即法治政府、开 放政府、责任政府、有限政府，因此为了确保公共服务型政府建设的顺利完成，我们应 构建相应的制度平台。 1 5 2 从宏观的角度，提出了公共服务型政府制度建设的路径 通过对公共服务型政府制度建设的理论基础、现实依据、基本原则与价值取向的分 析，从宏观层面指出，公共服务型政府制度建设应从以下四个方面着手：加强公共服务 型政府制度伦理建设、优化公共服务型政府制度建设方式、优化公共服务型政府制度供 给途径以及构建公共服务型政府制度平台。 - 5 i k k 东北大学硕士学位论文第2 章中国公共服务型政府制度建设的理论基础 第2 章中国公共服务型政府制度建设的理论 基础 2 1 新公共服务理论 新公共服务理论作为当代公共管理理论的一个重要组成部分，是在对新公共管理理 论的质疑中产生与发展的，新公共服务学派对公共管理学派的许多观点和理论进行了尖 锐的批评，用公共管理的公共取向、民主取向或社群取向批评新公共管理学派的“市场 模式 。 2 1 1 新公共服务理论的内容 新公共服务理论最早是由美国行政学者罗伯特丹哈特和珍妮特丹哈特提出的， 是在老公共行政和新公共管理的理论基础上建立起来的。新公共服务理论认为，“资本 主义与民主政治在强调保护个人自由而不是个人发展的现实问题的社会中共存。当今新 公共管理的政府市场模式超出了早期改革的范围，具有消减公共部门管理中作 为主导原则的民主政治的危险 i 驯。新公共服务理论主张在公共管理改革中倡导公民参 与的管理模式，强调以公民为导向，强调公民参与的积极性，发挥社区与非政府组织在 公共管理中的作用。 “新公共服务理论的理论基础是民主社会的公民权理论、社区和市民社会理论以及 组织人本主义和公民对话理论”f 2 。民主社会的公民权理论是指在民主的社会里，公民 应更加积极地参与公共政策的制定以及社会的管理活动，政府应当高度重视公民的意见 并做出及时的回应，以提高公民的信任度。社区和市民社会理论是指社区以及非政府组 织应在社会的发展中发挥积极的作用，社区和非政府组织应当为公民参与提供方便，使 公民参与得以真正地实现，使公民的权利得到更好的保障。 新公共服务理论的基本内容是：第一，服务而不是掌舵。新公共服务理论认为公共 政策的制定应当以公民的利益为基础，应当是各种社会组织互动博弈的结果，应当是各 种利益和观点的混合体，政府最重要的角色就是帮助公民表达并满足他们共同的利益， 而不是试图控制并将社会掌舵到一个新的方向。第二，价值取向。公共行政者并不是政 府的所有者，政府归公民所有，因此政府必须以公共利益为价值取向，重视公民的权利 与公共服务。第三，战略的思考，民主的行为。新公共服务理论认为政府在制定满足公 民需要的政策和项目的过程中，应当通过集体的努力和周密的思考，这样的政府才是更 具有效率和责任性的政府。“新公共服务理论认为，在意识到集体的洞察力和远见之后， 下一步是如何建立制度和责任机制，通过特定的行为过程向所希望达到的目标努力。需 要再强调的是，这一思想并非仅仅是建立社会洞察力，然后将具体的执行留给政府。而 7 东北大学硕士学位论文第2 章中国公共服务型政府制度建设的理论基础 是在实施这一项目的过程中必须与其他党派、社会组织相联合，朝着理想的方向努力 【2 2 1 。第四，服务于公民，而不是顾客。政府在提供公共服务的过程中，应当以公平公正 为前提，而不是以某个顾客的意愿为准。顾客的意愿有很大的差异，政府不应该对顾客 的意愿区别对待，甚至抛弃某些没有价值或价值很小的顾客，政府应聚焦于公民的公共 利益，并在公民之间建立信任与合作的关系。第五，责任不是一个简单的概念。公务人 员不仅要对其上级领导负责，还应受到一系列复杂的制度与道德标准约束，并向其承担 责任。他们应该关注依法行政、公民利益、社会价值观念、政治规范与专业标准。第六， “尊重人的价值，而不仅仅重视生产力的价值。如果他们基于对所有人的尊重，通过合 作过程与共享领导来运作，那么公共组织及它们参与其中的网络从长期来看将运作得更 为成功【矧。 2 1 2 新公共服务理论对中国公共服务型政府制度建设的启示 首先，由于受到官本位的影响，传统政府在管理社会和提供服务的过程中，大多数 情况下是从主观的意愿出发，忽视了公民的意愿，因此没能很好的体现便民利民的服务 宗旨。而新公共服务理论则主张在公共产品与公共服务的供给中，应积极发挥公民参与 的作用，因此公共服务型政府在履行其职能的过程中，应高度重视公民的作用，充分了 解公民的意愿，为公民参与提供方便，使公民真正参与到社会的各项管理活动中去。 其次，传统的行政管理模式以权力垄断为基础，权力高度集中，政府往往通过强制 或命令的方式对社会进行管理，这与新公共服务理论强调的政府职责大相径庭。新公共 服务理论强调政府的职责是服务而不是掌舵，因此公共服务型政府应当通过协商与对话 的方式对社会进行管理，在全心全意为人民服务宗旨的指导下，充分表达公民自己的意 愿。 最后，由于受到计划经济和官僚体制的影响，传统政府的行政人员只向他们的上级 主管部门负责，不受其他因素的制约，政府行政人员的责任意识淡薄。新公共服务理论 则强调政府应当是一个责任的政府，主张公务人员不仅要对其上级领导负责，还应受到 一系列复杂的制度与道德标准约束，并向其承担责任，特别是要对公民负责。因此公共 服务型政府应建立完备的责任机制，应当对公民负责，公民是政府服务的对象，同时公 民又是纳税人，又为政府提供的服务买单，所以政府与公民的关系实际上是一种委托一 代理关系，政府作为公民的代理人，自然要向其委托人公民负责。 在新公共服务理论的指导下，我们的政府应是民主的政府、法治的政府、责任的政 府、互动的政府，因此我们应建立与之相适应的制度平台，即建立开放型政府的制度平 台，责任政府的制度平台，有限政府的制度平台。只有建立一整套完善的制度平台，才 能保证公共服务型政府建设的顺利完成，才能使政府的行为更好地反映广大人民群众的 意愿，从而使政府为人民提供更好的服务。 8 东北大学硕士学位论文第2 章中国公共服务型政府制度建设的理论基础 2 2 制度变迁理论 制度变迁理论大体经历了三个历史时期：一是丌创性历史时期，这一时期的代表人 物是凡勃伦，在这一时期制度的概念得以创立并用“累积因果论”解释了制度的变迁。 二是以约莫克拉克为代表的继承和发展的时期，该时期主要涉及到资本主义企业的 分析，制度与技术相互作用等问题。三是以加尔布雷斯为代表的新制度经济学和以科斯、 诺斯等人为代表的新制度学派蓬勃发展时期，这一时期的研究成果卓著1 2 训。本文将着重 分析诺斯的制度变迁理论。 2 2 1 制度变迁理论的内容 诺斯为代表的新制度经济学的制度变迁理论是一种关于制度的替代、转换和交易过 程的理论。诺斯同旧制度学派一样，认为制度的变迁也需要一个过程，在这个过程中， 效益高的制度会代替效益较低的制度。诺斯还强调了人口、技术以及意识形态等外在因 素对制度变迁的影响。与旧制度学派不同的是，诺斯认为制度变迁的动力是来自于理性 人对制度变迁的成本收益的比较计算。诺斯的制度变迁理论主要由三大理论基石组 成，即产权理论、国家理论和意识形态理论。产权理论主要研究的是一个体制中激励个 人和集团的产权问题，这一理论指出产权的界定和保护对资源配置效率和经济增长都有 影响；国家理论强调国家的“暴力潜能决定了国家在提供产权制度上的比较优势，因 此诺斯认为国家理论是最根本性的理论；意识形态理论则强调意识形态对制度变迁和稳 定的影响，意识形态影响了人们对客观存在变化的不同反应。 首先，让我们来看产权理论。诺斯认为经济增长的关键是有效率的经济组织，而有 效率的经济组织是否能够产生主要取决于产权是否确定，确定的产权对人的经济活动会 产生激励。确定的产权之所以对组织的经济效率起着重要的作用，一方面是因为产权的 基本功能与组织资源配置的效率至关重要；另一方面确定的产权会在组织中形成一种激 励机制。这种机制的激励作用体现在以下三个方面：“( 1 ) 降低或减少费用；( 2 ) 人们 的预期收益得到了保证；( 3 ) 从整个社会来说，个人的投资收益充分接近于社会收益( 在 产权行使成本为0 时，充分界定的产权使得个人的投资收益等于社会收益) 1 2 5 】。所以 诺斯的产权理论则认为产权的界定、调整、变革、保护是至关重要的。 诺斯的制度变迁理论的另一块理论基石是国家理论。他认为因为是国家界定产权结 构，因而国家理论是最根本性的。最终是要由国家对造成经济增长、停滞和衰退的产权 结构负责。因而，国家理论必须对造成无效率产权的政治- 经济单位的内在倾向做出 解释。按照诺斯的解释，理解国家关键在于它“为实行对资源的控制而尽可能地利用暴 力一因此，离开产权，人们很难对国家做出有效分析。出于其新古典主义的“理性经 济人 的分析精神，诺斯认为，一个福利或效用最大化的统治者的国家模型，具有三个 基本特征：其一是统治者在与选民的交换过程中，国家为取得收入而向选民提供“保护弦 9 东北大学硕士学位论文 第2 章中国公共服务型政府制度建设的理论基础 和“公正”的服务；其二是国家统治者为达到国家收入最大化而为每一个社会集团设计 产权；最后是由于国家组织者总是面临其他国家和现存社会中可能成为未来统治者的个 人的潜在竞争，因此，统治者垄断权力的程度是“各个不同选民集团替代度的函数 1 2 6 1 。 诺斯的制度变迁理论的第三块基石是意识形态理论。在诺斯的产权理论和国家理论 中，“搭便车 的问题都没能很好的得以解释。而这个问题是解释团队行为的关键。若 团队成员都成为或都等待成为“搭便车者 ，那么，这个团队就会失去经济增长的动力 和创新活力的激励。也正是从这一理论反思出发，诺斯认为，制度分析也必须建立在对 意识形态的理论思考的基础之上。因为只有意识形态理论才能说明如何克服经济人的机 会主义行为，如“搭便车”现象，才能进一步解释制度的变迁。在诺斯的意识形态理论 中，他提出意识形态给人们提供了一种引导人们思想和行为的世界观，从而使决策过程 更加经济，意识形态与人们的道德水平