（高等教育学专业论文）我国民办高等教育法制建设研究.pdf

内容摘要 民办高等教育的发展是我国高等教育迈向大众化的必然要求，但民办高等教 育在飞速发展的过程中遭遇到法律困境。民办教育促进法及其实施条例的颁 布和实施，建立了我国民办高等教育的法律体系，但民办高等教育的法制建设仍 存在立法、执法等方面的问题。因此，加强对民办高等教育的法制建设尤为必要。 重视和加强私立高等教育立法，以完备的教育法制保障和推动高等教育事业的发 展，是战后发达国家的成功经验。在借鉴国外成功先进经验的基础上，提出我国 加强民办高等教育法制化管理的核心内容应包括加强立法和加强执法，政府要为 民办高等教育的发展提供良好的法制环境，民办高校自身也要依法办学，规范内 部办学行为。 关键词：民办高等教育教育法制法制建设 a b s t r a c t d e v e l o p m e n t o fh i g h e re d u c a t i o n m a n a g e db y t h e p e o p l e i s i n e v i t a b l er e q u i r e m e n tw h e nh i g h e re d u c a t i o nb e c o m i n gp o p u l a ri no u r c o u n t r y i nt h er a p i dd e v e l o p m e n tp r o c e s s ，h i g h e re d u c a t i o nm a n a g e db y t h ep e o p l em e e t sl e g a ld i f f i c u l t “t h el a wo fp r o m o t i n ge d u c a t i o n m a n a g e db yt h ep e o p l e ”a n di t si m p l e m e n t a t i o n r u l eh a v eb e e n p r o m u l g a t e da n dw i t ht h ei m p l e m e n t a t i o n ，t h e yh a v ee s t a b l i s h e dl e g a l s y s t e mo fh i g h e re d u c a t i o nm a n a g e db yt h ep e o p l ei no u rc o u n t r y , b u t t h e r ea r es t i l lm a n yp r o b l e m si nt h el e g i s l a t i o na n dt h el a we n f o r c e m e n t t h e r e f o r e ，i t s e s s e n t i a lt o s t r e n g t h e n l a wc o n s t r u c t i o nf o r h i g h e r e d u c a t i o nm a n a g e db yt h ep e o p l e t h e r ea r es u c c e s s f u le x p e r i e n c e so f d e v e l o p e dc o u n t r i e si np o s t w a r ：t a k i n ga n ds t r e n g t h e n i n gl e g i s l a t i o ni n p r i v a t eh i g h e re d u c a t i o n ，e s t a b l i s h i n gap e r f e c tl e g a ls y s t e mt os a f e g u a r d a n di m p e t u st h ed e v e l o p m e n to fh i g h e re d u c a t i o n o nt h eb a s i so f s u c c e s s f u le x p e r i e n c ea b r o a d ，t h ea r t i c l ep r o p o s e dt h a tt h ec o r ec o n t e n to f s t r e n g t h e n i n gl e g a lm a n a g e m e n tt ob es u p p o s e dt oi n c l u d el e g i s l a t i o n s t r e n g t h e n i n g ，t h el a we n f o r c e m e n t a tt h es a m et i m e ，t h eg o v e m m e n t s h o u l dp r o v i d eg o o dl e g a le n v i r o n m e n tf o rt h ed e v e l o p m e n to fh i g h e r e d u c a t i o nm a n a g e db yt h ep e o p l e ，a n dc o l l e g e sm a n a g e db yt h ep e o p l e a l s om u s tr u nas c h o o ll e g a l l y ，s t a n d a r d i z et h e i ri n t e r n a ls c h o o lb e h a v i o r s k e yw o r d s ：h i g h e re d u c a t i o nm a n a g e db yt h ep e o p l e ；l e g a ls y s t e mo f e d u c a t i o n ；l e g a lc o n s t r u c t i o n 学位论文独创性声明： 本人所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工作 及取得的研究成果。尽我所知，除了文中特另t l ；h h 以标注和致谢的地方 外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果。与我一同工 作的同事对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并 表示了谢意。如不实，本人负全部责任。 论文作者( 签名) ： 学位论文使用授权说明 础弓月华日 河海大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆、中国学术期 刊( 光盘版) 电子杂志社有权保留本人所送交学位论文的复印件或电 子文档，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文。本人电子文 档的内容和纸质论文的内容相一致。除在保密期内的保密论文外，允 许论文被查阅和借阅。论文全部或部分内容的公布( 包括刊登) 授权河 海大学研究生院办理。 论文作者( 签名) ： 力p 易年弓月砰日 河海大学硕士研究生学位论文 绪论 民办高校是2 0 世纪8 0 年代以来市场经济蓬勃发展的产物，2 0 年来，中国 的民办高校从无到有，从小到大，已经发展成为我国教育事业的重要组成部分， 获得了迅猛的发展。但是，民办高校在迅猛发展、取得巨大进步的同时，由于法 制的不健全，也出现了许多难以避免的困难和问题。从自身角度来说，民办高校 存在办学不规范的现象；从国家角度来说，民办高校的许多正当权益没有得到有 力的保障，这也导致了民办高校发展出现问题。归根到底，民办高校的发展缺乏 强有力的法律支撑，缺少法律的调整和规范。 当今世界各国综合国力竞争加剧的事实表明，高等教育在国家经济和社会发 展中的地位和作用比任何时期都显得突出与重要。这客观上要求国家一方面必须 强化对高等教育事业发展的宏观调控职能，另一方面要求国家运用法律手段对高 等教育实行管理。遵循法制精神是现代教育运作的核心问题，更是教育自身发展 的必然要求，在现代国家中，教育法制成了保证、巩固、促进和发展教育的一项 基本措施。 教育是促进社会发展的一个重要因素。在现代国家中，教育法制成了保证、 巩固、促进和发展教育的一项基本措施。世界各国都不约而同地采用了法制手段 来发展教育，这说明教育法制是现代教育的必然要求。 1 、民办高等教育法制化是社会法制化的需要 我国建国以来特别是近2 0 年的立法实践形成了一个部门相对齐全的法律体 系，整个社会逐渐走向法制化管理，教育部门也不能例外。自二战来，民办高等 教育在世界各国已逐步发展成为一项大规模的社会性事业，对高等教育的发展起 着举足轻重的作用。这也从客观上要求扩大国家调整教育事业发展的职能，凭借 法律制度来实现国家对民办高等教育的计划、指挥、协调和控制，更有效地发挥 国家管理教育事业的作用。 2 、教育法制化是教育现代化的重要标志 国家保障全体社会成员都有机会受到与其本身所具有的条件相当的教育，一 方面使教育成为公民的权利和义务，另方面把非民主的教育改造成民主的教 育，这就是教育民主化，它是教育现代化的根本途径。而法制是实现教育民主化 我国民办高等教育法制建设研究 根本保障。 当前，世界各国的教育改革，无不在不断加强和完善教育法制的基础上探索 和追求着教育问题的解决。现代教育条件下的教育民主、平等问题，已经广泛地 深入到教育领域的各个方面，在教育投资、教育设备条件、师资水平、教学模式、 考试方法等众多方面，无不渗透和体现着这一问题，而所有这些方面，正日益强 化着国家行政机关运用法律手段管理教育的色彩，从而也进一步体现教育民主和 平等问题和现代教育法制之间的紧密联系。 3 、教育法制化是民办高等教育可持续发展的要求 教育是周期较长的社会实践活动，民办高等教育亦然，保持连续性和稳定性 是其健康、可持续发展的根本保证。古今中外的教育史告诉我们，唯有法治才能 保证其发展的连续性与稳定性。目前，我国民办高等教育发展极不平衡，投资办 学者的合法权益得不到切实保护，担心随时会被排挤或取消。最终，民办高等教 育的发展走势必然时兴时衰，缺乏连续性与稳定性，这正是由于缺乏相应的法律 法规作保障和执法不力带来的直接后果。为确保民办高教发展的连续性与稳定 性，使“科教兴国”的方针得以持续稳定的贯彻执行，必须坚持“有法可依，有 法必依，违法必究，执法必严 的社会主义法制原则，走法制化道路，依法治教。 缺乏正常化的法律与制度保障，那么发展民办高等教育就只能是一句空话。 本论文第一部分从民办高等教育与教育法制的概念和理论着手，提出民办高 等教育法制的概念，并分析其内涵，提出民办高等教育法制建设包括民办高等教 育法律的制定、法律的实施和法律监督等环节。其中法律的实施有两种途径，既 执法和守法，而普法是守法的前提，法律监督是执法的保障。因此，文中探讨的 民办高等教育法制建设包括立法、普法、守法、执法和执法监督等内容，其中， 完善立法、加强执法是完善我国民办高等教育法制建设的重点。 第二部分是追溯我国民办高等教育法制建设的发展历程，着重分析了民办 教育促进法及其实施条例的意义。我国以民办教育促进法和高等教育法 为核心的民办高等教育法律法规体系己经初步确立，民办高校办学、教育管理部 门行政己基本有法可依，依法治教己成为一种必然的趋势。 第三部分，在分析民办教育促进法及其实施条例存在的不足的基础上， 分析我国当前民办高等教育法制建设存在的问题，主要包括法律制定方面存在的 河海大学硕士研究生学位论文 问题与法律实施方面存在的问题，并探讨其原因。 第四部分是介绍国外私立高等教育法制建设的情况，通过对美国、日本、韩 国私立高等教育法制建设的介绍，探讨其成功经验及对我国的启示，为我国民办 高等教育的法制建设提供借鉴。 第五部分是在介绍、借鉴国外私立高等教育发展经验的基础上，提出完善我 国民办高等教育法制建设应从完善民办高等教育的相关立法与严格贯彻实施法 律法规两方面来加强。其中，贯彻实施民办高等教育的法律法规要通过普法、执 法、执法监督、守法等环节来实现。 文章主要运用了历史研究与比较研究的方法，通过介绍我国有关民办高等教 育的立法进程，分析民办高等教育发展过程中法制的作用，并通过中外民办高等 教育法制建设的比较研究，借鉴国外私立高等教育法制发展的成功经验，从而为 我国民办高等教育的法制建设提供借鉴。 我国民办高等教育法制建设研究 一、民办高等教育法制的内涵 ( 一) 民办高等教育的界定 民办高等教育是相对于公办高等教育的种高等教育举办方式。中华人民 共和国民办教育促进法第二条中规定：“国家机构蛆外的社会组织或者个人， 利用非国家财政性经费，面向社会举办学校及其他教育机构的活动，适用本法。” 中华人民共和国高等教育法则指出，高等教育是指在完成高级中等教育基础 上实施的教育。 通过对民办教育的概念和高等教育概念的综合，民办高等教育的概念应理解 为国家机构以外的社会组织或者个人，利用非国家财政性经费，面向社会举办的 高等教育或高级培训，是民办教育的高缴层次1 。 ( 1 ) 民办高等教育的办学主体为社会力量，而非政府。举办民办高校的主 体是国家机构蚍外的社会组织和公民个人，这表明除了权力机关、行政机关、司 法机关、军事和警察机关以外的社会组织和公民个人，都可以成为民办高校的举 办者。 ( 2 ) 民办高校办学经费的来源为自筹资金。即民办学校的举办者主要利用 礼会资金，而非财政性教育经费来举办民办学校。当然，这也涵盖了举办者从各 级政府筹集到的少量办学资金。 ( 3 ) 民办高校的产权归有私营行为的举办者所有而非国家所有，并由民间 经办或承办，由民间机构管理。一所教育机构，无论办学主体是谁，一旦交由政 府管理，即等于捐赠于国家，其资产所有制性质即发生改变，学校也因此转变为 政府学校。 ( 4 ) 民办高校的服务对象是社会公众，服务范围是高等教育领域的教学活 动，小包括那些企事业单位、社会组织面向自身职工举办的各种教育教学活动。 需要指出的是，我国民办高等教育除了办学主体、办学体制与经费来源不同 外，它们与普通公办高等教育样，依然是在中国共产党领导f ，按照党的教育 方针、法规、政策，实施有中国特色社会丰义教育的基地，是中国社会主义高等 教育事业的重要组成部分。 教育事业的重要组成部分。 王虹民办高等教育的现状分析驶发展对策研究 d t 天津大学，2 0 0 3 t5 一d - 河海大学硕士研究生学位论文 ( 二) 教育法制的含义 教育法制化是指国家通过教育立法对教育事业的发展实施干预和调控，教育 行政部门行使管理职能以法律为主要依据，教育问题的解决在相当程度上诉诸于 法律调节领域。， 对教育法制的理解大致包括以下三方面内容：( 1 ) 指国家制定的教育法律法 规制度，也指教育法律和制度条文，是一国法律制度的总和，这是从静态角度理 解的教育法制；( 2 ) 严格执行和遵守法律和制度、依法进行活动的一种方式，这 是从动态角度理解法制的；( 3 ) 既理解为法律和制度，又理解为对法律和制度的 执行和遵守。它不仅包括静态的法律和制度，而且包括法律制定、法律实施、法 律监督等一系列动态的活动和过程，包括立法、执法、司法、守法和法律监督等 内容的有机统一体，其中心环节是依法办事。 ( 三) 民办高等教育法制的内涵 现代法制不仅仅是静态意义上的一套法律或法律制度，还应该包括按照民主 的原则把国家事务制度化、法律化，并严格地依法办事的一种治国方式。因此， 本文探讨的民办高等教育法制包括以下三方面的含义： ( 1 ) 民办高等教育法律制度，即国家制定的有关民办高等教育的法律法规 的总和，这是从法的表现形式上认识和揭示民办高等教育法制的。现代社会教育 中，重要的教育制度通常都由教育法律规定或都在相应教育法律规范的范围内发 生作用，从这个意义上讲，民办高等教育法律制度本身是一个系统化的结构体系， 包括民办高等教育的法律化和制度化。 ( 2 ) 民办高等教育法律运转体制，包括教育立法，教育执法，教育司法， 教育法规宣传教育，教育法制观念的树立，法律监督等环节，形成教育法制系统， 其中缺少或削弱任何一个环节，民办高等教育法制的健全亦是困难的，甚至是不 可能的。这是对法制运行的概括，是动态意义上的教育法制。 ( 3 ) 民办高等教育法治，即按照依法治理的原则和方式来管理和规范各种 民办高等教育活动，也就是人们常说的“依法治教”。所谓依法治教，就是既定 法规政策的维护者和执行者必须严格按照法定职责行使职权、依法办事。2 我国 1 吉岷章建民，对教育法制的执法监督问题的思考闭，上海教育科研，2 0 0 0 ( 5 ) ：1 8 2 吴殿朝等，国外高等教育法制【m 】，北京：中国人民公安大学出版社，2 0 0 5 ：1 我国民办高等教育法制建设研究 的民办高等教育法制，就是与我国社会主义的民主建设相联系的，按照依法治理 原则和严格依法办事方式，来管理规范各种民办高等教育活动的法律制度及其运 行。 民办高等教育法制也就是要把国家的民办高等教育事业纳入法制化的轨道， 采用法律的方法和手段来规范民办高等教育的发展。有法可依，有法必依，执法 必严，违法必究，是法制建设的基本任务，也是民办高等教育法制化的基本要求。 因此，民办高等教育的法制需要通过法律的制定、法律的实施和法律监督等环节 来实现，本文重点从完善立法和加强执法方面探讨民办高等教育的法制建设。 首先，完善民办高等教育立法，是民办高等教育法制建设的首要环节。法律 的制定，是伴随着教育的普及、发展而形成和发展起来的法律调节领域，是现代 社会对教育的一种新型调控模式，是协调教育发展、管理教育运行的一个重要手 段。要健全法制，首先要完备法律，有了教育法律法规才能使人们有统一的行为 规范和准则。有权创制教育法律的国家机关应根据教育发展的实际需求，加强民 办高等教育立法，尽快建立比较完善的民办高等教育法律体系。 其次，民办高等教育法律法规的实施，是民办高等教育法制化的核心。教育 法的实施，是人们按照法定的程序具体运用教育法律的活动及其过程，民办高等 教育法律的实施有守法、执法两个途径1 ： 守法，即有法必依。教育法律法规制定以后，人们要严格遵照法律规范进行 活动，遵守法律，不折不扣地依法办事，使教育法规成为国家机关、社会教育机 构、学校、工职人员、教师活动的准则。这也对普法提出了要求，因为知法才会 守法，才会提高法律意识和法律执行能力。有法必知，要求人们通过学法，不断 增强依法治教的意识，提高依法治教的能力。 执法，包括执法必严和违法必究。本文探讨的是狭义上的执法，既教育行政 机关的执法，而不包括司法机关的执法。法的权威性、严肃性是法能够普遍而长 久发生效力的基本要件，战役式的执法活动在一定程度上损害了法的严肃性和政 府执法活动的权威性、公正性，因此，应将执法必严的要求贯彻到日常的行政活 动、学校管理活动中去。违法必究，要求必须有明确的法律责任。这是“法律面 前人人平等”原则在执法活动中的具体体现。只有违法者被制裁才能体现法的权 1 刘立，教育法学j m j , 仑e m ，武汉：湖北教育出版社，2 0 0 3 ：7 8 6 河海大学硕士研究生学位论文 威性与严肃性、公正性，才能实现法的目标与价值。 第三，建立健全民办高等教育法律监督体制，是民办高等教育法制建设的保 证。监督即通过视察和督导，预防和纠正偏差和失误，是指一切国家机关、政治 或社会组织和公民，对法律实施运作过程的合法性所进行的监察、制控和督导， 是教育法制运行过程中不可或缺的贯穿性机制。1 本文主要探讨对民办高等教育 法律法规执行的监督。 我国的民办高等教育法律制度建设才开始起步，只有全面理解了民办高等教 育法制的内涵，在贯彻执行教育法律法规、加快教育法制建设、建立健全教育法 规系统的同时，重点抓住法律的实施环节，我国民办高等教育事业改革和发展才 能真正走向依法治教的轨道。 1 刘立，教育法学通论【m 】，武汉：湖北教育出版社，2 0 0 3 8 3 7 我国民办高等教育法制建设研究 二、我国民办高等教育法制的发展历程 在我国高等教育大众化进程中，国家相应出台了一系列法规政策，以规范、 引导、促进民办高等教育的发展，随着我国民办教育法律法规的逐渐完善，民办 教育的法律地位不断提升。 ( 一) 起步阶段( 1 9 7 8m 1 9 9 6 年) 十一届三中全会以后，我国开始在各方面建立和健全社会主义法制，颁布了 一系列有关教育的法规，教育工作从此走向了依法治教的新时期，民办教育的立 法也逐渐受到了国家的重视。 1 9 8 2 年，彭真委员长在关于中华人民共和国宪法修改草案的报告中指出， 国家一定要用足够的力量举办教育事业，同时又要发动各种社会力量，采取多种 形式依靠广大群众来举办教育事业。提出了“两条腿”办教育的方针。同年，中 华人民共和国宪法规定：“国家鼓励集体经济组织、国家企业事业组织和其他 社会力量依照法律规定举办各种教育事业”。第一次在我国宪法中对社会力量办 学做出原则规定，将社会力量办学上升为国家意志。这一规定明确了社会力量举 办各种教育机构的合法性，确立了民办高等教育的合法地位。 1 9 8 5 年，中共中央关于教育体制改革的决定中提出“地方要鼓励和指导 国营企业、社会团体和个人办学”，“鼓励各民主党派、人民团体、社会组织、离 退休干部和知识分子、集体经济单位和个人，遵照党和政府的方针政策，采取多 种形式和办法，积极自愿地为发展教育事业贡献力量”。 1 9 8 7 年，关于社会力量办学的若干暂行规定提出“社会力量办学是我国 教育事业的组成部分，是国家办学的补充”，对民办高等教育的地位进行了说明。 这是我国当代民办教育立法中的第一个部门规章，标志着民办教育创制性立法工 作的出现。 1 9 9 3 年颁布的中国教育改革和发展纲要对高等教育的办学体制做了新的 规划，提出要建立以政府办学为主体、社会各界共同参与的办学体制，“改变政 府包揽办学的格局，逐步建立以政府办学为主体、社会各界共同办学的体制。在 现阶段高等教育要逐步形成以中央、省( 自治区、直辖市) 两级政府办学为 主、社会各界参与办学的新格局”首次提出建立我国民办教育体制的问题，对民 河海大学硕士研究生学位论文 办教育在全国范围内的规模发展，规范办学产生了积极的引导和鼓励作用。 同时，该纲要还明确了在政策上对民办高等教育给予支持与鼓励，并提 出了民办高等教育的管理方针，“国家对社会团体和公民个人依法办学，采取积 极鼓励、大力支持、正确引导、加强管理的方针”，这一管理方针在很长一段时 间里一直被重申，对我国民办高等教育的发展起到了前所未有的促进作用。 1 9 9 3 年，原国家教育委员会出台了民办高等学校设置暂行规定，对民办 高等学校的设置做了较为全面细致的规定，这对民办高校的办学质量起到了一定 的保障作用。 1 9 9 5 年出台的中华人民共和国教育法、1 9 9 6 年出台的中华人民共和国 职业教育法也对鼓励发展民办高等教育进行了规定。 这一阶段，民办高等教育的合法地位得到了确认，但有关民办教育的政策法 规只是散见于宪法、教育法、职业教育法等法律或中央出台的其他一些规范性文 件之中，还没有制定专门的民办教育法律或教育行政法规，民办教育法规的法律 地位和法律效力不高。 ( 二) 发展阶段( 19 9 7 2 0 0 1 年) 1 9 9 7 年8 月，国务院发布了社会力量办学条例，该条例对民办教育进行 了较为全面的规范，重申了发展民办教育的十六字方针，规定了发展民办教育的 基本原则、行政管理体制，规定了民办教育机构的设立、教学和行政管理、财产 和财务管理、机构的变更与解散、政府的保障与扶持、法律责任等内容。这是我 国关于民办教育的第一部专门的行政法规，民办高等教育法规的法律地位和法律 效力有所提高。此后，有关规范性文件以不同形式进一步明确强调了社会力量 办学条例的规定。 1 9 9 8 年出台的中华人民共和国高等教育法明确提出“国家鼓励企业事业 组织、社会团体及其他社会组织和公民等社会力量依法举办高等学校，参与和支 持高等教育事业的改革与发展 。这对于社会力量办学条例中所规定“社会 力量应当以举办实施职业教育、成人教育、高级中等教育和学前教育的教育机构 为重点国家严格控制社会力量举办高等教育机构”来说是一次进步，甚至可 以说是一次突破，标志着政府对民办高等教育严格控制的禁令开始解除。 1 9 9 8 年，国家在办学体制上继续进行改革，面向2 1 世纪教育振兴行动计 我国民办高等教育法制建设研究 划明确提出“今后3 5 年，基本形成以政府办学为主体、社会各界共同参与、 公办学校和民办学校共同发展的办学体制”，积极鼓励和支持社会力量依法举办 高等学校。 1 9 9 9 年，中共中央、国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定 提出：进一步解放思想、转变观念，积极鼓励和支持社会力量以多种形式办学， 满足人民群众日益增长的教育需求，形成以政府办学为主体、公办学校和民办学 校共同发展的格局。凡符合国家有关法律法规的办学形式，均可大胆试验。鼓励 社会力量以各种方式举办高中阶段和高等职业教育。经国家教育行政主管部门批 准，可以举办民办普通高等学校要因地制宜地制定优惠政策( 如土地优惠使 用、免征配套费等) 支持社会力量办学。这标志着我国在发展民办高等教育方面 迈出了更大的步伐，民办高等教育的发展空间更大了。 ( 三) 初步确立阶段( 2 0 0 2 年至今) 随着改革开放的深入，原有的社会力量办学的规定有些过于笼统和原则，很 多新的问题尚缺乏法律法规的依据。因此随着民办高校的增多，急需将民办教育 发展中的一些成功经验上升为法律，以规范民办教育健康发展的需要。 1 9 9 8 年九届全国人大就已经将民办教育的立法工作列入了本届人大的立法 规划，1 9 9 9 年教科文卫委员会会同政府有关部门组成了民办教育立法领导小组， 开始了起草工作。经过近四年的调研、论证，2 0 0 2 年6 月民办教育促进法( 草 案1 正式提交九届全国人大常委会第2 8 次会议审议。基于对现实的选择，为促 进民办教育的健康持续发展，维护民办学校和受教育者的合法权益，2 0 0 2 年1 月2 8 日第九届全国人大常委会第3 1 次会议通过了民办教育促进法，首次以 国家法律的形式对规范和促进民办教育进行了规定。这是继教育法、义务教 育法、教师法、职业教育法、高等教育法之后，我国出台的又一部教育 法典，也预示着我国民办教育事业发展的新机遇。该法对民办教育的性质、民办 学校的办学方向、民办学校设立的条件、设立程序、管理体制、教师与受教育者、 资产与财务管理和责任与权利等等都作了相应的法律规范，使我国的民办教育事 业有法可依，以法律的形式固定了民办教育的地位。同时将民办教育的管理方针 由“加强管理”修改成了“依法管理”，两个字的改动体现出更强的法治观念， 为今后进一步加强教育管理部门的依法行政、民办高校的依法办学提供了更好的 河海大学硕士研究生学位论文 依据。 为贯彻实施民办教育促进法，2 0 0 4 年3 月国务院出台了 实施条例，主要解决民办教育促进法中明确规定应由 国务院具体规定的问题，根据民办教育促进法有关规定设计具体制度，根据 民办教育促进法的立法原则或精神，结合民办教育的实际，规定具体措施， 增强法律规范的针对性和可操作性。民办教育促进法及其实施条例的颁布与 实施，是我国民办高等教育法制建设的重大进步。 ( 1 ) 提升了民办教育领域法律的层次，明确了民办高等教育的性质 我国的民办教育立法，处于一个不断提高法律层次的过程：从1 9 8 7 年教育 部颁布的关于社会力量办学的若干暂行规定，到1 9 9 7 年国务院颁布的( 4 1 会 力量办学条例，再到民办教育促进法及其实施条例分别于2 0 0 3 年9 月1 日 和2 0 0 4 年4 月1 日正式实施，完成了从政府规章到行业法律的跨越。在立法过 程中，充分听取了社会各界、特别是民办教育界的意见，反映出我国在教育立法 与决策民主化方面的重大进展。 民办教育促进法明确规定“民办教育事业属于公益性事业，是社会主义 教育事业的组成部分。 从而在法律上确立了民办教育的性质以及民办教育在我 国教育体系中的地位。另一方面，从民办教育立法的名称采用了民办教育促进 法来看，也可以反映出立法者的立法宗旨重在促进。只有在这样一个大的法律 背景下，民办教育的发展与国家整个教育事业的发展目标相一致，才能为民办教 育的健康发展营造了一个公平、公正、透明的依法行政、依法办学的良好环境。 ( 2 ) 从法律上肯定了民办高校的办学自主权 由于规范民办高校办学活动的法律法规不够完善，长期以来，我国的民办高 校处于配角的地位。这不仅体现在硬件环境无法与公办高校相比，最重要的是在 学生就业、教师待遇以及相关政策上的不平等，使得民办高校的地位、教师和学 生的身份与权利、招生、参加教育界的会议等方面得不到应有的承认与尊重，在 办学活动中遇到很大的困难，以致有的民办高校办学者觉得自己处于我国高等教 育的“另册”之中，严重阻碍了民办高校的发展。 民办教育促进法第5 条规定：“国家保障民办学校的办学自主权”，在实 施条例中，又进一步具体规定了民办高校有“自行设置专业”、“开设相关课程 、 我国民办高等教育法制建设研究 “自主确定招生范围、标准、方式”、“享有与公办学校同等的招生权”。体现了 对民办高校办学自主权的尊重。同时，实施条例第2 2 条还对管理方式进行规 定，“实施高等教育和中等职业技术学历教育的民办学校，可以按照办学宗旨和 培养目标，自行设置专业，开设课程，选用教材民办学校应当将其所设置的 专业、开设的课程、选用的教材报审批机关备案”。通过管理方式从审批制到备 案制的转轨实现办学权力下放，既保护了民办学校的合法权益也有利于民办教育 发挥自身优势，根据劳动力市场的需求，灵活高效地培养人才。 ( 3 ) 赋予了民办高校与公办高校平等的法律地位 在公办学校与民办学校的关系上，民办教育促进法规定：“民办学校与公 办学校具有同等的法律地位 ；“民办学校教职工在业务培训、职务聘任、教龄和 工龄计算、表彰奖励、社会活动等方面依法享有与公办学校教职工同等权利 ； “民办学校的受教育者在升学、就业、社会优待以及参加先进评选等方面享有与 同级同类公办学校的受教育者同等权利”。由此，民办学校、民办学校的老师以 及民办学校的学生都应享有与公办学校平等的权益。民办教育促进法的这些 规定，从法律上解决了民办教育的“国民待遇”问题。 ( 4 ) 明确了一些理论界长期争论、困扰民办高校办学多年的重大政策 第一，关于产权归属的问题。原先的社会力量办学条例规定，“民办学 校存续期间，财产不得转让或用于担保；学校解散后，进行财产清算后的剩余财 产，返还或折价返还举办者的投人后，其余部分用于社会力量办学。”可以说， 条例的这种规定不仅与前面“不以营利为目的”的规定相矛盾，而且没有起到明 晰产权的作用。 与之相比，民办教育促进法在产权归属方面的规定就有着一定的创造性。 民办教育促进法中采用了“民办学校法人财产权”的新提法，明确规定，“民 办学校对举办者投人民办学校的资产、国家资产和受赠的财产以及办学积累，享 有法人财产权。”该法对产权的规定表明，投资办学和投资办企业是不同性质的 行为，产权认定上明确了三点：一、投入者享有其投入资产的所有权，但在民办 学校存续期间，投入者对其资产的所有权与使用和管理权是相分离的。他不能随 意从民办学校的资产中撤回投入。二、学校在存续期间享有对全部校产的使用权 和管理权。三、举办者的财产应与投入学校的财产相分离，举办者不得将学校财 河海大学硕士研究生学位论文 产转让、抵押，不得从事与教育无关的活动。四、扣除合理回报后增值的民办学 校财产归社会所有，在民办学校存续期间归民办学校管理与使用。 为了避免条例中的矛盾提法，在对民办学校终止后剩余财产的处置中，还删 除了返还投资者的规定。这些条款理清了民办高校的产权关系，避免了在民办高 校的办学过程中，因为校产问题产生的纠纷，也可防止个别创办者将办学经济收 人和学校财产完全视为个人私有财产并据为己有，甚至发生转移办学经费的现 象。 第二，关于合理回报的问题，由于合理回报与营利之间有着某种逻辑上的矛 盾性，所以不少参与立法的委员认为，教育必须坚持非营利模式，民办学校不能 取得合理回报。事实上，法律的表述，一方面要考虑逻辑的严谨，另一方面更要 植根于现实。 有鉴于此，民办教育促进法最终采纳了“合理回报”的提法，明确规定， “民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他必需 费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报。取得合理回报的具体办法由国 务院规定。”确认民办教育的“合理回报 既是对我国民办高校产生背景和现实 状况的正视，同时也是对民办高校真正意义上的支持。 第三，关于政府对民办高校的鼓励和支持政策。促进法对民办教育的扶 持政策做了原则性规定，而实施条例为此制定了更加具体的优惠政策，可操 作性更强，规定也更加合理和富有生命力。 民办教育促进法第4 6 条规定：“民办学校享受国家规定的税收优惠政 策”。而实施条例则按照是否要求取得回报，将民办学校进一步划分为营利 与非营利两种类型，进而给予不同的优惠待遇。实施条例3 8 条规定：“捐资 举办的民办学校和出资人不要求取得合理回报的民办学校，依法享有与公办学校 同等的税收及其他优惠政策 。而对于投资办学则授权国务院财政部门、税务部 门另行制定具体的税收优惠办法。显然，这种划分使扶持措施更加富有针对性， 更加严密合理，具有长久的生命力。实施条例第3 9 、4 0 、4 l 条还分别就设立 民办教育发展专项资金、信贷优惠、土地使用、捐资办学鼓励等方面作了详细规 定，使扶持政策更易于落实，有利于调动各方面的办学积极性，吸引更多的民营 资本进入教育行业，增加教育资源的供给。另外，实施条例第3 条、第3 8 条 我国民办高等教育法制建设研究 规定，对于那些不求回报的捐资办学者，政府更应大力支持和提倡，并予以这类 举办者必要的褒奖和荣誉，同时在办学审批、税收、日常经营等方面给予充分的 扶持。这充分体现了国家对于公益性事业的照顾，有利于提高捐资者的办学积极 性，引导更多的社会力量捐资办学。 ( 5 ) 建立了民办高等教育的法律体系，民办高等教育发展走上法制化道路 长期以来，我国对民办教育的管理基本上是沿袭对公办学校的管理模式，凭 国家的有关政策，具有相当的随意性。民办教育促进法明确了民办高等教育 的法律地位，把我国民办高等教育事业引入了一个依法管理，依法发展的法制化 轨道。 民办教育促进法的颁布，标志着中国民办教育的法律体系基本建立，确 立了我国现阶段的民办高等教育法律制度。这个体系是以宪法为母法，以教 育法为基本法，以民办教育促进法、高等教育法为主，由学位条例、 教师法、职业教育法等共同组成，同时包括国务院的有关行政法规、教育 部发布的部门规章以及各地制定的有关民办高等教育的地方性法规、地方政府规 章。为实现民办高校依法办学，政府依法治教奠定了良好的基础。 促进法及其实施条例实施以来，我国的民办教育得到新的发展。2 0 0 4 年全国各级各类民办学校( 机构) 共有7 8 5 万所，在校生达1 7 6 9 3 6 万人，比上 年增加3 5 2 9 6 万人，增长2 4 9 2 万人。其中民办普通、成人高校2 2 8 所，在校生 1 3 9 7 5 万人( 含独立学院学生) ；民办其他高等教育机构1 1 8 7 所，注册学生1 0 5 3 3 万人。民办高等教育在整个教育事业发展中发挥着越来越大的作用，民办普通高 等教育在校生1 3 9 6 3 万人，占普通高等教育的比例达到1 0 4 7 ，比上年提高了 3 1 6 个百分点。1 1 王康，中国民办教育研究【m 】，上海：上海人民出版社，2 0 0 5 ：2 9 2 一1 4 河海大学硕士研究生学位论文 三、我国民办高等教育法制建设存在的问题及原因分析 民办教育促进法是我国民办高等教育教育法制化道路的重要里程碑，它 为我国全面推行依法治教奠定了良好的基础，推动了我国民办教育的法制化进 程，保障和推动民办高等教育事业的发展。但是，当我们在看到建设成就的同时， 也应该清醒地看到，民办高等教育法制从整体上说还很不健全、不完善，还有诸 多亟待加强的薄弱环节，主要体现在民办高等教育法律的制定与实施两个方面。 ( 一) 法律制定方面存在的问题 1 、民办高等教育现有法律规定的不足 民办教育促进法及其实施条例解决了很多民办高等教育发展过程中的重 大疑难问题，例如，取消年检制度，放宽招生限制等，这的确在一定程度上有利 于促进民办教育发展。但也存在着很多不足的地方。 ( 1 ) “同等待遇”依然存在折扣 民办教育促进法中做了明确规定：“民办学校与公办学校具有同等的法 律地位”，主要的问题似乎只是落实，但现实并非如此。对于民办学校的学生来 说，最委屈的地方在火车票的优惠。国家规定，学生回家探亲可以享受火车票半 价的优惠；国家同样规定，民办学校和公办学校的学生具有同等的法律地位。但 是，民办学校的学生却买不到半价票。诸如此类的不平等还可以列举不少，民办 高校的法律地位和法律赋予的权益的实现目前还很难有实际有力的保障。 ( 2 ) 涉及民办教育核心利益的“合理回报”的条款含糊 在合理回报的问题上，实施条例中过于强调民办教育的公益性，明显对 要求取得合理回报的民办学校不公。第三十八条规定“捐资举办的民办学校和出 资人不要求取得合理回报的民办学校，依法享受与公办学校同等的税收以及其他 优惠政策 ，同时有强调“出资人要求取得合理回报的民办学校享受的税收优惠 政策，由国务院财政部门、税务主管部门会同国务院有关行政部门制定”。这一 条，让人难以体会到扶持和奖励的内涵。“回报 与“税收优惠”倒挂，相当一 部分出资人在盘算取得回报会不会得不偿失。1 与国外私立大学相比，我国民办高校的创立和发展有着自己独特的背景。在 1 刘万永，专家谈民办教育法实施条例：有所突破有待明确，中国青年报【d 】，2 0 0 4 - 3 - 1 8 1 5 我国民办高等教育法制建设研究 国外，私立大学的背后通常有实力雄厚的私人财团的支持，企业家常常把办教育 作为回报社会的一个善举，其公益性不言而喻；而我国的民办高校则是在公办高 校无法满足社会需要的前提下，“应市场需求 而产生的，国内民办高校的资金 来源主要是学生的学费，社会捐助很有限，一些个人和企业关注高等教育，更多 的是从投资和产业的角度来看，追求投资回报是其必然的选择。 上海民办教育研究所所长胡卫认为，“教育本身就含有公益性，民办学校遵 循国家宏观教育政策，就是在进行公益性事业，按劳取酬获得“合理回报”顺乎 人情道理。但实施条例却对民办学校取得回报充满警惕，这势必挫伤民办教 育举办者的积极性。”1 当合理回报实际上只是一块充饥的“画饼”的时候，吸纳 社会资金发展民办教育的路就会越走越窄。 ( 3 ) 民办学校资产问题依然处于悬疑状态 资产问题也是民办教育界讨论的焦点。民办教育促进法有原则规定，而 实施条例完全回避，但单纯回避并不能消除举办者在产权问题上的疑虑，也 不符合本次宪法修正案保护合法私有财产的立法精神。学校资产问题、合理回报 问题等，都是社会关注的热点。实施条例予以回避，也许是为各地制定具体 政策留下政策空间。 2 、民办高等教育法律体系不完善 我国民办高等教育法律体系的不完善主要表现在以下两个方面： 首先，横向覆盖面尚不完整，一些在教育实践中急需的配套的法律法规尚未 出台。以实施高等教育法的配套立法为例，高等教育法在一些条款中留 有授权性的规定，如“按国家有关规定依法”等等，但在实施中这些“按国 家有关规定 行为所依之“法”的制定并没有及时跟上，导致实践中行为主体因 没有统一明确、具体的实体性和程序性规范而各行其是。例如，根据高等教育 法第4 8 条第2 款规定，高校教师的聘任，应当遵循双方平等自愿的原则，由 校长与受聘教师签订聘任合同。这一规定为校长们行使人事权提供了法律依据和 保障。但是，由于与之相配套的高校教师聘任法尚未颁布实施，合同的内容、 聘任双方的权利义务、违约责任条款等均无统一和明确的规范，上述规定如何具 体操作不得而知，校长们的聘任权和解聘权实际上难以实行。另一方面还存在着 王文源等，民办教育促进法实施条例如何真正“促进”，现代教育报 d 】，2 0 0 4 。3 2 6 1 6 河海大学硕士研究生学位论文 缺乏配套的教育行政程序法的问题，没有程序法，就难以真正做到依法行政，对 提高公民的教育法律意识也有消极的影响。 其次是纵向结构上体系不完备，地方性法规严重缺乏。没有形成教育法律、 教育行政法规、地方教育法规、部门教育规章和地方教育规章错落有致的体系。 我国地域辽阔，各地办学环境、办学条件差异极大，各省也有必要遵循有关法律 的基本精神和基本原则，针对本省的具体情况，灵活地制定适合本地方实际的政 策保障，促进民办高等教育的持续健康发展。 3 、已颁行的教育法律操作性差 我国现行的民办高等教育方面的法律条款还存在过于笼统和原则这一突出 问题，只对民办高等教育发展过程中一般性的问题做出了规定，部分条文的规定 具有相当的概括性，只具有导向性，缺乏操作性。 例如，民办教育促进法第三十五条规定，“民办学校对举办者投入学校的 资产、国有资产、受赠的财产以及办学积累，享有法人财产权。 该条款的规定 就比较笼统和模糊，并未对民办高校的财产所有权做出明确的界定，这只是一种 原则性的规定，缺乏可操作的程序性的规范。高等教育法有三处重点涉及高 等教育经费的问题，分别涉及“教师的福利”，“家庭经济困难学生的帮助”和“高 等教育发展的经费”，但三处都回避了拨款资助高等教育发展的关键问题。从法 理的操作性来看，这些规定都没有涉及具体的经费资助办法、内容等，因而只能 算一种纯原则的意向性规定，这样，它们在实施过程中就会被架空。 一部教育法律的出台，必然要求及时制定相应的教育行政法规、实施细则或 具体条例，并且要有较强的操作性，这样教育法律才能得到真正实行，否则，就 可能会使教育法律形同虚设，造成有法难依的局面。我国教育法律法规在立法技 术上的缺陷，必然影响法律法规应有的效力。 4 、法律法规的修改不及时 完善的教育立法体系不仅在于法律的制订，还在于修改和完善，这方面的工 作至今没有得到应有的重视。对已有的法律、法规、规章及规范性文件的清理和 修订不及时，明显的法律漏洞和缺陷得不到及时的弥补。以学位条例为例， 我国高等教育特别是研究生教育发生了深刻而巨大的变化，但学位条例却未 能根据客观形势的变化而作必要