（行政管理专业论文）我国城市化进程中失地农民留地安置研究.pdf

摘要 摘要 由工业化、城市化而引发的失地农民生存与发展问题成为近几年的一个社会 热点。失地农民的留地安置方式自2 0 世纪8 0 年代初开始探索性尝试以来，已在 我国东中部地区部分经济发展较快，用地需求矛盾突出的城市中广泛推行。留地安 置模式可以弥补征地补偿费用的不足，使失地农民得到基本的生活保障，体现了较 公正的权益分配。但是，实行留地安置，在取得一定成绩的同时也产生了巨大的 争议，在实施过程中面临适用范围有限、留地的规划与建设、留地权属、失地农民 市民化、集体经济组织的架构与运行应当规范化等问题。 本文通过我国三个不同地区实行留地安置模式的实践，分析了留地安置产生 的原因，特点以及现存的缺陷，提出了解决失地农民问题的“标本兼治”之策，即 在长期要通过调整我国工业化和城市化的发展方式，辅之其他相关政策，增强城 市对失地农民的吸纳能力，实现城市发展过程中失地农民问题的自我化解；短期 内通过对土地征用制度的重构和失地农民留地安置政策的矫正，保护失地农民的 合法权益，缓解当前的突出矛盾。主要包括以下五章： 第一章是导论。主要介绍了论文的选题及研究背景、研究方法及论文结构。 第二章是失地农民留地安置的相关概念及理论基础。主要阐述了与失地农民 相关的几个概念和现阶段我国实施失地农民留地安置相关政策的理论基础。 第三章是我国失地农民留地安置探索和实践。简单介绍了我国失地农民留地 安置，并重点对我国经济发达程度不同地区的三个典型成功模式进行实证分析。 第四章是我国失地农民留地安置存在的问题及原因分析。指出我国失地农民 留地安置存在的主要问题，以土地资本化为视角，对存在的问题的原因进行深层 次的分析，以扩大失地农民留地地权为手段，完善失地农民留地安置政策，使失 地农民对留地享有分享地租和土地资本化收益的权利，保护失地农民权益。 第五章是完善失地农民留地安置的政策建议。针对我国失地农民留地安置存 在的主要问题及原因，结合我国失地农民留地安置的现状，提出完善失地农民留 地安置的政策建议。 关键词：城市化，失地农民，留地安置 a b s t r a c t t h ee x i s t e n c ea n dd e v e l o p m e n to fl a n d l o s t p e a s a n t sr e s u l t i n g f r o m i n d u s t r i a l i z a t i o na n du r b a n i z a t i o nh a sb e c o m eas o c i a lf o c u si nr e c e n ty e a r s s i n c et h e e a r l yt r i a li n19 8 0 s ，t h el a n du s u f r u c tr e t u r n i n gm e t h o do fl a n d - l o s tp e a s a n t sh a sb e e n w i d e l yc a r r i e do u ti nc i t i e sw i t hr a p i de c o n o m i cd e v e l o p m e n ta n ds h a r pl a n dd e m a n d c o n f l i c ti nm i d - c a s t e mc h i n a t h el a n du s u f r u c tr e t u r n i n gm o d ec o u l dm a k eu pt h e d e f i c i e n c yo ft h ee x p e n s e so ft h el a n de x p r o p r i a t i o na n dg u a r a n t e et h eb a s i cl i v i n g c o n d i t i o n so ft h el a n d - l o s tp e a s a n t s ，w h i c hr e f l e c tf a i re q u i t ya l l o c a t i o n h o w e v e r , a l o n g w i t ht h eb e n i g n i t ye f f e c tt h a th a sb e e nc a u s e d ，i ta l s oa r o u s e dg r e a td i s p u t e d u r i n gt h e i m p l e m e n t ，i tf a c e st h ep r o b l e m ss u c ha sl i m i t e dr a n g e ，t h ep l a n n i n ga n dc o n s t r u c t i o no f t h er e t u r n i n gl a n d ，t h el a n dr i g h to ft h er e t u r n i n gl a n d ，t h eu r b a n i z a t i o no fl a n d l o s t p e a s a n t sa n dt h es t a n d a r d i z a t i o no ft h es t r u c t u r ea n do p e r a t i o no fc o l l e c t i v ee c o n o m i c o r g a n i z a t i o n b a s e do nt h ep r a c t i c eo ft h e l a n du s u f i u c tr e t u r n i n g m o d et h a tw a sc a r r i e do u ti n t h r e ed i f f e r e n tr e g i o ni nc h i n a , t h ec a u s e ，f e a t u r ea n dd e f e c to ft h e “l a n du s u f r u c t r e t u r n i n g w e r ea n a l y z e d ，a n dt h ew a yw h i c ha d d r e s sb o t ht h es y m p t o m sa n dr o o t c a u s e so fs o l v i n gt h ep r o b l e m so fl a n d - l o s tp e a s a n t sw a sp u tf o r w a r d i nt h el o n gt e r m ， t h ed e v e l o p m e n tm o d eo fi n d u s t r i a l i z a t i o na n du r b a n i z a t i o no fc h i n ah a st ob ea d j u s t e d a n do t h e rr e l e v a n tp o l i c i e sh a v et ob ep r o v i d e dt oi n e a s et h ec i t i e s c a p a c i t yt o a b s o r b i n gt h el a n d - l o s tp e a s a n t s t h e r e f o r e ，t h es e l f - d e f u s eo f t h ep r o b l e m so fl a n d - l o s t p e a s a n t sr e s u l t i n gf r o mt h ed e v e l o p m e n to ft h ec i t i e sc o u l db er e a l i z e d i nt h es h o r tt e r m ， t h el a n de x p r o p r i a t i o ns y s t e mh a st ob er e c o n s t r u c t e da n dt h ep o l i c yo ft h e l a n d u s u f r u c tr e t u m n g o fl a n d l o s tp e a s a n t sh a st ob er e c t i f i e dt op r o t e c tt h el e g a lr i g h t so f t h el a n d - l o s tp e a s a n t sa n dr e l i e v et h ec u r r e n ts h a r pc o n 扛a d i c 呻t h em a i nc h a p t e r sa r e a sf o l l o w s ， t h ef i r s tc h a p t e ri st h ei n t r o d u c t i o n , w h i c hi n t r o d u c e st h et o p i cs e l e c t i o no ft h e t h e s i s ，r e s e a r c hb a c k g r o u n d ，m e t h o d o l o g ya n dt h e s i ss t r u c t u r e t h es e c o n dc h a p t e ri sa b o u tt h er e l e v a n tc o n c e p t sa n dt h e o r e t i c a lf o u n d a t i o no ft h e a b s t r a c t l a n du s u f r u c tr e t u r n i n go fl a n d - l o s tp e a s a n t s ，w h i c hm a i n l yi n t r o d u c e ss e v e r a lc o n c e p t s r e l e v a n tt ol a n d l o s tp e a s a n t sa n dt h et h e o r e t i c a lf o u n d a t i o no ft h el a n du s u f r u c t r e t u r n i n gi nc h i n a t h et h i r dc h a p t e ri n t r o d u c e st h ee x p l o r a t i o na n dp r a c t i c eo ft h el a n du s u f r u c t r e u n n i n go ft h el a n d - l o s tp e a s a n t s t h r e es u c c e s s f u lc a s e so fd i f f e r e n te c o n o m yl e v e l s w e r es e l e c t e da n da n a l y z e de m p i r i c a l l y t h ef o u r t hc h a p t e rs t a t e st h ep r a c t i c eo ft h el a n du s u f i u c tr e t u r n i n go ft h el a n d l o s t p e a s a n t sa n dt h ep r o b l e m sa l o n gw i t l li t t h em a i np r o b l e m so ft h el a n du s u f r u c t r e t u r n i n go fl a n d l o s tp e a s a n t sw e r ep r o p o s e df o rl a n dc a p i t a li n t op e r s p e c t i v e ，t h e r e a s o no fw h i c hw e r ea n a l y z e dd e e p l y a p p l yt h el a n d - l o s tp e a s a n t ss t a yt oe n j o yt h e l a n dr e n ta n dc a p i t a ls h a r eo ft h ep r o c e e d so ft h er i g h t s ，p r o t e c t i n gt h er i g h t so fl a n d - l o s t p e a s a n t s t h ef i f t hc h a p t e ri st h es u g g e s t i o no fc o m p l e t i o na b o u tt h el a n du s u f i u e tr e m m i n g p o l i c yo ft h el a n d - l o s tp e a s a n t s b yc o m b i n i n g 谢mt h ec u r r e n ts t a t eo ft h el a n du s u f r u c t r e t u m i n go ft h el a n d l o s tp e a s a n t s ，t h i sc h a p t e rf o c u s e do nt h em a i np r o b l e m sa n d r e a s o n si nt h el a n du s u f r u c tr e t u r n i n go ft h el a n d l o s tp e a s a n t si nc h i n a , p r e s e n t st h e s u g g e s t i o na b o u tt h ec o m p l e t i o no ft h el a n du s u f r u c tr e t u r n i n gp o l i c yo ft h el a n d - l o s t p e a s a n t s k e yw o r d s ：u r b a n i z a t i o n ，l a n d - l o s tp e a s a n t s ，l a n du s u f r u c tr e t u r n i n g m 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工 作及取得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地 方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含 为获得电子科技大学或其它教育机构的学位或证书而使用过的材料。 与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明 确的说明并表示谢意。 躲一眺瑚年月日 关于论文使用授权的说明 本学位论文作者完全了解电子科技大学有关保留、使用学位论文 的规定，有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁 盘，允许论文被查阅和借阅。本人授权电子科技大学可以将学位论文 的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或 扫描等复制手段保存、汇编学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后应遵守此规定) 躲麴 罗，多渺乏 。钜 目同 第一章导论 第一章导论 新我国成立后，特别2 0 世纪8 0 年代改革开放以来，我国国民经济发展迅速，2 0 世纪9 0 年代是我国经济发展的黄金十年，工业化带动城市化，城市化促进工业化， 城市空间迅速扩展，城市土地需求数量更是激增。国家为满足工业化、城市化对土 地的需求，征用了城市郊区大量农田，一些农民逐渐失去了土地等赖以生存的生 产资料，于是就产生了一个特殊的社会边缘弱势群体失地农民。建国后，由于 我国长期实行城乡二元化结构制度，长期以来，城市实行的是高补贴、高就业的社 会保障制度，即有了城市户口就可享有就业机会及养老、医疗、失业等一系列社会 保险和住房补贴。而农村实行的则是群众互助和国家救济为主体的社会保障制度， 其保障水平明显低于城市。我国农民的社会保障实质上是以土地为中心的非正规 保障，而农村土地的保障功能是农民在社会保障缺位状态下而被迫进行的自我保 障的一个理性反映豫1 。我国农村社会保障体系的缺失，致使农民失去土地以后，他们 在生活、就业、医疗、教育等领域基本上没有了保障，面临巨大的生存和生活压力。 在这种背景下，各地政府积极探索出一些适合我国目前国情的解决失地农民问题 的办法，留地安置即是其中应用比较广泛的一种，并得到广大失地农民和政府热烈 的欢迎。 1 1 选题背景和问题的提出 1 1 1 留地安置的必要性和重要性 第一，失地农民留地安置的必要性。城市化进程中产生失地农民是正常现象， 问题的关键是如何消除他们的后顾之忧，使他们即使失去土地也能生活得更好， 不会给社会带来不稳定因素和负担。现阶段，我国对失地农民安置大部分以货币 补偿为主。虽然货币化安置简单易行，操作方便，但是其对失地农民的补偿大大低 于市场价格，故虽能缓解他们近忧，却难以化解他们的远虑，从而导致部分农民失 地又失业，生存和生活成了一个问题，更别说发展了。如果再遇到生病，生活就更 艰难。而且我国社会保障制度还很不完善，长期实行的是城乡二元制的社会保障体 电子科技大学硕士学位论文 系，城镇社会保障制度体系难以覆盖到失地农民，即使其获得城镇户口，进入城市 打工，也未必能被城市社会保障体系覆盖。失地农民没有办法获得最低生活保障等 基本生存保障，更不用说其就业、医疗、子女教育等问题。 第二，失地农民留地安置的重要性。工业化和城市化建立在占用大量耕地的 基础之上，大量集体土地转化为国有土地已是事实并将继续下去。在城市化进程 中，农民失去土地便成为一种自然而然的现象。大量因征地而失去土地的农民， 既丧失了拥有土地所带来的社会保障权利，又无法享受到与城市居民同等的社会 保障权利，使得失地农民成为既有别于一般农民，又不同于城市居民的弱势群体， 许多失地农民生存和发展面临着种种危机。 实行留地安置政策，一是有利于保护失地农民权益。按照1 9 9 8 年修订的中 华人民共和国土地管理法的规定：耕地的土地补偿费为该耕地被征用前三年平均 年产值的6 至1 0 倍；每一个农业人口的安置补助费，为该耕地被征用前三年平均 年产值的4 至6 倍。从严格意义上说，这与市场经济规则是不相适应的。因为征 地补偿标准只按传统的种植标准补偿，没有考虑农业产业结构调整和被征土地改 变用途后带来的巨大收益，变相剥夺了失地农民的应得利益。二是有利于失地农 民生计的可持续发展。留地安置为失地农民提供就业岗位和股金分配，长期保留 村集体经济组织和农民在土地上的财产权和发展权，从而使失地农民的收入真正 随着城市化进程的推进而长期受益。这种做法不仅拓宽了安置途径，而且使失地 农民有了长远保障。同时也符合中共中央、国务院关于解决三农问题的一贯政策， 体现了“以人为本 、构建和谐社会和城乡统筹的工作思路。失地农民在失去土地 这一命根子后，政府给失地村集体预留建设用地，失地农民除了得到货币补偿( 土 地补偿费、青苗几附着物补偿费) 外，还能“居者有其屋，发展有空间，收入水 平不因失地而下降，反而随着开发和经营留地效益的提高使其生活得到“水涨船 高 般的改善。三是有利于推动集体经济的发展和社会的和谐稳定。在符合城市 建设规划、土地利用总体规划和国家产业政策的前提下，村集体组织可利用留地 建造标准厂房和商业楼出租、兴办市场或以土地作价投资入股用于发展二、三产 业等。用留地发展“楼宇经济”、“产业经济，有助于“筑巢引凤”，促进招商引 资工作的开展，有利于失地农民的就地就业，也有利于村集体和失地农民获得长 期稳定收益，从而推动经济的发展，促进社会的稳定。经济的发展和稳定，又有 助于推进征地工作的顺利进行，促进国民经济建设和社会的和谐稳定。 2 第一章导论 1 1 2 留地安置选题背景 留地安置是指国家在征用土地时，在城市规划区内或城市规划区外留出一定 比例的土地给村集体作非农建设使用，用于安置失地农民，让该土地承载着生产 资料和社会保障双重功能。留地安置模式即征地拆迁后，预留一块土地作为农民的 生活依托地，采用土地入股和土地委托代管等形式开发留地，实现收益，使其变成 农民赖以生存和发展的源泉。 实际上，留地安置模式早在2 0 世纪8 0 年代初就已经在深圳特区开始实践了。 1 9 8 0 年特区成立之初，深圳市建设资金紧缺，已经成为制约特区建设的“瓶颈 。邓 小平同志说：“中央没有钱，你们自己去找哺1 。”在当时经济发展状况下，地方政府还 没有财力对整个失地农民的住宅、生活等方面进行补偿和安置。于是，政府给原村 集体划拨一定数量的土地，用于村集体发展集体经济用地，村民从集体经济组织发 展中获得收益，用于解决自己的生活、就业、医疗和子女教育问题。同时，政府不 再给失地农民返房，按一定比例给村民划定土地，由村集体或者失地农民自主进行 住宅建设，用于解决失地农民的住房问题，同时也减轻了当地政府的财政压力。 这种失地农民留地安置模式充分地既考虑了失地农民现实问题，既生活、就 业、住房等，也考虑了失地农民以后长远发展问题。但目前看来，这种模式也存在 一定的缺点，产生一系列的问题，如留地的产权问题、城市规划问题、返还土地的 比例问题及地域问题等，需要我们去研究，不断去完善。 1 1 3 留地安置问题的提出 在城市的快速扩张过程中，大量农民面临失去土地的现实。据经济日报报 道，目前全国失地农民的数量可能超过2 0 0 0 万人，而据有些学者推算，这个数据从 1 9 8 7 2 0 0 1 年至少是3 4 0 0 万h 1 。还有专家分析，按照目前城市化和基础设施建设的 速度，我国今后每年大致又有2 5 0 - 3 0 0 万的农民失去土地。到2 0 3 0 年，失地和部分 失地的农民将超过7 8 0 0 万人。即使地处西部的四川省，早在2 0 0 3 年，无地、无业 农民也达1 4 1 4 万人，占全省农业人口的2 1 1 。 随着我国经济体制由计划经济向市场经济的转轨，征地制度也开始发生相应 变化。与计划经济相适应的招工安置逐渐消失，货币安置逐渐发展成主流的失地农 民安置方式。一般而言，地方政府和用地单位都倾向于采用货币安置方式，以求一 劳永逸地解决失地农民安置问题：但事实上，期冀用金钱一次性“买断 政府对失 电子科技大学硕士学位论文 地农民未来生活的责任只是政府的“一厢情愿 ，因为土地不仅是农民的生存手段， 更是农民的生存方式。土地被征用后，“三缺( 缺技术、缺资金、缺信息) 农民必 然沦为“三无 ( 无社保、无岗位、无田地) 农民，生存成为问题，因此民革中央指 出，货币安置等于没有安置阳1 。各地方政府为解决失地农民的长远生计和地方经济 社会可持续发展问题，开始探索多元化的失地农民安置方式。留地安置方式就是在 当时背景下，探索出的多元化解决失地农民安置的方式之一，这种方式既减轻了 政府的财政压力，又解决了失地农民的生活、就业、子女教育等问题，随着我国 城市化进程的加快和社会经济的飞速发展，留地安置已经成为当前解决失地农民 安置方式中的重要方式之一。 综上所述，失地农民留地安置经过十几年的实践发展，在解决失地农民生活 和就业方面发挥着越来越重要的作用，但迄今为止，还没有国家层面的法律政策规 定予以规范，各地在留地安置的政策制定和操作方式上不尽科学合理，如：留地 权属、留地比例、留地用途、留地收益分配等方面还存在一地的问题，本文以土 地资本化为视角，通过对我国失地农民留地安置的实证分析，以扩大失地农民对 留地地权的权利为核心，完善失地农民留地安置中的法律法规和操作方式，使失 地农民对留地享有分享地租和土地资本化收益的权利，完善失地农民权益保障机 制，实现经济社会发展可持续发展和失地农民生计得到可持续的保障。 1 2 文献综述和实践探索 1 2 1 文献综述 虽然多数发达国家在发展阶段以及土地制度方面与中国相比存在差异，但是 国外学者关于政府土地政策、城市化进程中土地产权、土地冲突等问题的研究成 果，依然对拓展失地农民问题的研究视野具有直接或间接的意义。是关于农村 土地政策的研究。自美国土地经济学鼻祖伊利撰写土地经济学原理一书开始， 西方学者在土地政策研究方面的代表性成果包括城市土地经济学、土地使用 政策、立法在发展中国家土地利用规划中的作用等。二是关注失地农民的利 益，重视土地产权。b e r r y 认为土地产权和利益分配的不公平将会导致经济运行的 扭曲，加快穷人财富向富人的转移，加剧整个社会的不公平；而明确、公平和合 理的土地产权将会促进土地的合理利用和相应技术的进步，刺激对土地的投资， 4 第一章导论 增加土地交易机会，减少贫穷，有利于整个社会经济的发展和稳定。 现阶段我国关于留地安置方面的研究，主要作为解决失地农民现实问题的政 策去研究的，其主要观点可以归纳为以下几个： 王如渊，孟凌( 2 0 0 5 ) 认为：留地安置模式可以弥补征地补偿费用的不足，并 使失地农民得到基本的生活保障，体现了较公正的权益分配。留地的产权应当为国 家所有。 卢海元( 2 0 0 3 ) 认为应该按照“土地换保障 的思路和要求，将重点实施社 会保险安置与安置形式多样化结合起来，实施以“实物安置”为主的失地农民安 置新模式。 杭州国土资源局沈乐毅认为：1 通过留地制度创新更好地维护失地农民利 益，推进城市建设和社会经济的和谐发展。2 通过留地制度创断更好地构成失地 农民保障体系，是一种行之有效的失地农民安置模式。 郭晓鸣认为：通过留地安置制度发展村集体经济组织，可以成为解决失地农 民就业问题的一个重要途径。由于集体经济组织目前还承担着许多公共性社会经 济职能，在征地过程中应恢复留地补偿制度，让农民有生存和发展的空间。 以失地农民安置政策的设计目标、理念和实现手段等为主要研究内容，相关 研究成果较少，多数研究的重点是“可持续生计和“可持续发展”研究。较有 代表性的有唐均、张时飞等人的“可持续生计 研究，唐均、张时飞( 2 0 0 5 ) ；刘 金荣的“可发展 研究，刘金荣( 2 0 0 4 ) , 张友琴的“以土地养社保”政策设计研 究，张友琴( 2 0 0 5 ) 以及张汝立的“有发展的安置 研究张汝立( 2 0 0 6 ) 。 综上可见，当前的失地农民安置政策多数属于补偿型和保障型社会政策，而 关于可持续生计和发展的安置政策相对较少。保障型安置政策固然必不可少，但 是它并不能给予失地农民替代性的可用以发展的资产。因此有必要探索更为积极 的发展型安置政策，使失地农民能获取新的发展资源。 以詹姆斯梅志里( j a m e sm i d g l e y ) 为代表的发展型社会政策学派，拓展了 社会政策的目标和议程，提出了发展型社会政策的思路，安东尼哈尔、詹姆斯梅 志里( 2 0 0 6 ) 。 1 2 2 实践探索 目前根据留地安置方面的文献综述和留地安置实例进行特征提取，留地安置 方式的基本特征可以划分为： 电子科技大学硕士学位论文 1 留地权属。目前在全国留地安置的实践探索中，对留地分配形式上有两种， 即按照实物留地和留地指标留地两种类型，在权属性质上又可以分为留用国有土 地和留用集体土地。我国有很多地方采取留用国有土地的方式，即根据城市规划 用途划出一部分土地，在办理农地转用和土地征收手续后，划拨或出让给失地集 体和农民，用于开发经营或发展生产口1 。例如，洛阳市在城市基础设施、公益事业 项目征地时，按照被征收土地的一定比例将一部分土地返还给农村集体经济组织， 并办理国有土地使用权出让手续，返还土地出让金。具体留地比例为：人均耕地0 2 亩以下的，按被征收土地面积的2 0 留用；人均耕地0 2 1 亩0 4 亩的，按被征 收土地面积的1 5 留用；人均耕地0 4 亩以上的，按被征收土地的1 0 留用伸1 。也 有一少部分地区在实践中采用留用集体土地的方式，即在土地征收时只办理农地 转用手续，不办理土地征收手续 1 。例如，丽水市，撤地设市( 2 0 0 0 年7 月) 后 的留地标准：留地指标以失地行政村实际的人均土地面积( 不包括林地、未利用 地) 为依据确定。具体标准为：人均土地o 3 亩以下，按可计入返还的征用土地 面积的1 5 返还；人均土地0 4 , - - , 0 7 亩( 含0 7 亩) ，按可计入返还的征用土地面 积的1 3 返还；人均土地面积0 8 1 o 亩( 含1 0 亩) ，按可计入返还的征用土地 面积的1 2 返还；人均土地面积1 1 亩( 含1 1 亩) 以上，按可计入返还的征地面 积的1 1 返还。但原已安排过留地的( 时间从1 9 9 3 年开始计算) 加以后计留的留 地面积人均最高不超过8 0 平方米。 2 留地利用方式。在各地区的实践中，留地利用方式可以划分为三种：政府 主导、村集体主导和土地租赁。政府主导型是指当村集体由于资金缺乏或受管理 水平限制，申请政府参与，在政府的主导下进行留地开发建设；村集体主导型指 有条件的农村集体经济组织利用留地以自主经营、承包经营、租赁经营、合作经 营或使用权作价入股方式进行留地项目的开发与经营，如建设工业厂房、专业市 场或市政公益设施等；土地租赁就是村集体把留地以股份形式同公司共同开发或 者简单的把土地出租给政府或者公司开发。 3 留地的用途。留地的用途是指留地在具体利用方式下的项目选取，可归纳 为工业、商业、住宅和公益事业四类。 4 留地比例。在留地安置实践中，各地都通过划定一定面积的土地留给失地 村集体发展二、三产业，安置失地农民。但各地多从自身发展的实际情况出发进 行核定，对留地的面积比例没有统一规定。杭州市、厦门市按照1 0 的比例执行： 长沙市在具体的实施过程中按照生活安置留地指标每人5 5m 2 、生产安置留地指标 6 , - - , 1 0 计算；惠州市规定土地已被征完的，按新征地面积的1 5 计算，其中工商 6 第一章导论 用地1 0 ，住宅用地5 ，征地面积小于5 0 或以前安排过留地的，按征地面积的 1 0 计算，其中工商用地8 ，住宅用地2 。 5 留地收益分配。对失地农民而言，留地是其失地后经济收入的主要来源和 生活的保障。目前留地收益分配主要有按户分配、按人分配和按失地面积分配三 种形式，目前较为普遍的是按人分配，即针对不同的年龄结构制定分配方案。收 益的分配形式上，主要有股东分红、福利分红和公积金三种方式。 通过收集资料收集和查找文献，结合上述留地安置基本特征，本人将我国目 前留地安置实践中，可以把类型划分为五种模式：深圳模式、台州模式、咸嘉模 式、金包银工程模式和西安模式。 1 3 研究的主要内容和思路 1 3 1 主要内容及框架 本文研究的内容就是基于城市化背景下的失地农民问题的解决，宏观上把失 地农民问题看作是工业化、城市化和传统的农村社会三者之间矛盾的产物，是城 市粗放式扩张导致的对农村劳动力的吸纳能力不足的必然后果，在工业化和城市 化的动态关系中寻求失地农民问题的根本原因；微观上对现行的土地征用制度和 失地农民留地安置政策进行剖析。在此分析思路的基础上，本文提出了解决失地 农民问题的“标本兼治之策，即在长期要通过调整我国工业化和城市化的发展 方式，辅之其他相关政策，增强城市对失地农民的吸纳能力，实现城市发展过程 中失地农民问题的自我化解；短期内通过对土地征用制度的重构和失地农民留地 安置政策的矫正，保护失地农民的合法权益，缓解当前的突出矛盾。具体包括以 下五章： 第一章是导论。主要对论文的选题及研究背景、研究方法及论文结构作了交 代。 第二章是失地农民留地安置的相关概念及理论基础。主要阐述了与失地农民 相关的几个概念和现阶段我国实施失地农民留地安置相关政策的理论基础。 第三章是我国失地农民留地安置探索和实践。对我国失地农民留地安置做了 简单的介绍，并重点对我国经济发达程度不同地区的三个典型成功模式进行实证 分析。 电子科技大学硕士学位论文 第四章是我国失地农民留地安置存在的问题及原因分析。指出我国失地农民 留地安置存在的主要问题，以土地资本化为视角，对存在的问题的原因进行深层 次的分析，以扩大失地农民留地地权为手段，完善失地农民留地安置政策，使失 地农民对留地享有分享地租和土地资本化收益的权利，保障失地农民权益不受损 失。 第五章是完善失地农民留地安置的政策建议。针对我国失地农民留地安置存 在的主要问题及原因，结合我国失地农民留地安置的现状，提出完善失地农民留 地安置的政策建议：是完善相关土地征用制度和留地安置相关法律。二是完善留 地安置相关政策，加强政策系统化。三是制定村集体经济组织架构和运行方式相 关制度。四是在政策执行中，建立和完善失地农民市民化相关配套措施。 结束语。留地安置是现阶段解决我国城市化进程中失地农民安置的一个重要 思路；加强就业教育培训是解决我国城市化进程中失地农民可持续发展的根本措 施；建立健全社会保障体系是解决城市化进程中失地农民可持续发展的重要保障。 1 3 2 研究思路和方法 文献综述法：目前关于失地农民留地安置的理论和实践都取得了不少成果， 在搜集和整理的基础上，梳理出值得借鉴和吸取教训的内容，运用别人的研究成 果支持自己论证的观点，同时特别强调对别人成果的尊重。 规范分析和实证分析相结合的方法：规范分析是土地征用制度、失地农民留 地安置政策、村集体经济组织管理的理论研究。实证分析以我国三个不同地区的 留地安置实践为例进行分析。 比较研究：国外与国内比较，我国不同地区进行比较。 案例分析法：用现实生活中发生的案例来分析问题将更有说服力。 第二章失地农民留地安置的相关概念及理论基础 第二章失地农民留地安置的相关概念及理论基础 2 1 相关概念 2 1 1 城市化的涵义 城市化是当代世界各国社会经济发展的一个重要趋势，城市化水平的高低是 衡量一个国家社会经济进步状况的重要标志。城市化最本质的含义是第二、第三 产业向城市集中，农村人口向城市转移，从而使城镇数量增加、城镇规模扩大、 城镇产业结构逐步升级的过程，同时还伴随着城市物质文明、生产方式、生活方 式向农村扩散的过程。城市化内涵应该包括经济城市化、产业结构城市化、人口 城市化、空间城市化、生活方式城市化以及文明程度城市化等六方面内容。城市 化的表现主要有城镇数量的增多、城镇人口和用地规模的扩大和城市人口在总人 口中的比重的提高以及居民生活方式的变化( 很重要的是城市生活质量的现代化) 等。现在，我国城市化主要伴随着以下三个过程：城市向外扩张并进一步加强其 对整个国家社会、经济和文化生活的影响：农村人口向城市迅速转移；农村本身 通过自身的非农化而转化为小城市。 从各国城市化的历史来看，在工业化和城市化发展的初期，城市发展大都经 历过一个自发的、盲目的过程。这种自发、盲目的发展带来了很多经济和社会问 题，如城市布局混乱、生态和环境遭到破坏、地区间发展不平衡、城市用地结构 不合理等等。我国城市化进程中也存在着类似国外许多国家城市化初期的一些问 题。特别是失地农民问题，由于我国人口众多，而城市化和工业化又几乎在同时， 不像西方发达国家，先经过几十年的工业化，后进行城市化。 2 1 2 失地农民的定义 失地农民是指为了城市化快速发展的需要，政府通过行使法定的土地征用权， 把大量属于农村集体组织所有、家庭联产承包经营的部分或全部土地转化为国家 所有而失去土地的农民。失地农民既不同于普通农民，也不同于城市居民，正在成 9 电子科技大学硕士学位论文 为一个特殊的社会群体阳1 。这个定义对失地农民的描述较为完整，全面地阐述了失 地农民的概念，突出了失地农民目前所处的特殊境地。 2 1 3 留地安置的定义 留地安置是指国家在征用土地时，在城市规划区内或城市规划区外留出一定 比例的土地给村集体作非农建设使用，用于安置失地农民，让该土地承载着生产 资料和社会保障双重功能。支持失地的农村集体经济组织和村民从事生产经营的 安置方式，是货币安置的一种重要的补充形式。有时也称为划地安置，即划出一 定面积土地，给失地农民留出生存和发展空间，既可通过发展二、三产业解决部 分失地农民的就业，还可通过壮大集体经济，为失地农民提供多方面的保障，真 正造福百姓。又称开发性安置，即是通过开发性项目的建设解决征地失地农民的 生产和生活出路的一种安置方式的创新。这种安置方式将农民置换土地使用权获 得的安置费通过开发性项目的投资转化为生产性的物质资本，使征地失地农民通 过与生产性物质资本结合实现再就业n 0 1 。 留地安置产生的背景是因为传统的补偿标准过低，无法实现原土地所承载的 农民生存和生活保障功能，同时，失地农民向“非农 转业困难。另一方面，以 市价补偿又增加了地方政府的财政压力，减缓了城市化进程，因此政府也愿意适 当地采用这种安置方式。鉴于集体经济组织承担着许多公共性社会经济职能，因 此，在征地过程中划出或置换部分土地、资产，由集体经济组织按照城市规划要 求，兴办二、三产业，发展集体经济，解决失地农民的就业和生活问题，并为城 市化创造有利条件。 留地安置能促进村集体经济组织的发展壮大，同现行的法规也是相适应的， 也符合中央政府解决失地农民问题的思路。按征地补偿办法，每一个已大量征地 的行政村，都可获得一笔可观的土地补偿费，按照政策征地单位补偿给村里的土 地补偿费只能归集体经济所有，用于发展集体经济的启动金，不能分发给个人。 为了保证这笔费用的保值增值，从而改善农民的福利待遇，缓冲失地给农民带来 的困难，就需要寻找有利的投资场所，建设标准厂房出租或者投资办厂成为当前 安全可靠的主要选择，而这种方式需要一定的土地。为此，国家政策规定，根据 征地总面积大小，失地集体可以留用6 i 卜1 0 的土地，利用土地补偿费作为发展基 金，逐步壮大集体经济，实现村集体经济组织的可持续发展，从而不仅有利于失 地农民的就业，而且可以提高农民的福利待遇。 1 0 第二章失地农民留地安置的相关概念及理论基础 2 2 留地安置理论基础 2 2 1 地租理论 地租是土地所有权在经济上的实现形式，并且以土地的所有权与使用权相分 离为条件，反映着一定的社会生产关系。任何社会只要存在着土地所有者和占有 土地的直接生产者，在所有权与经营权分离的条件下，当直接生产者在利用土地 有剩余生产物被土地所有者占有时，就有产生地租的经济基础n 。 土地是农业生产的基本生产资料，土地质量有好有坏，投资在好地上，比投 资在坏地上能得到更多的收益。马克思地租理论认为，级差地租产生的原因是土 地面积有限和土地的经营垄断。由于土地面积有限，当某些土地经营者占有好地 以后，别的土地经营者就不能再占用这些好地。但好地生产的农副产品数量有限， 不能满足社会不断增长的需要，这就要求中等地、劣等地也相继投入利用。为了 保证劣等地的利用也能获得平均利润，在确定农产品的社会生产价格时，不能像 其他一般产品那样由平均生产条件来决定，而是要以劣等土地的产品生产价格作 为依据。这样利用优等地和中等地的经营者就能得到超额利润。由于土地所有权 的存在，使得这个超额利润转化为级差地租。级差地租按其形成的条件和特点， 又分为级差地租i 和级差地租i i 。级差地租i 是等量劳动投放在不同等级的等量 土地上，由于土地在肥力和位置上的差异形成的超额利润；级差地租i i 是在同块 土地上连续投入等量资本所产生的生产率的差别而形成的超额利润。级差地租i 主要应归土地所有者所有，级差地租i i 主要应归土地经营者所有n 羽。 我国农村土地除法律规定属于国家所有以外，绝大多数属于农民集体所有。 农民一方面是集体的成员，另一方面是农村土地的承包者，具有土地所有者和使 用者的双重身份，因此有权参与级差地租的分配，有获取土地产出的权利和以土 地为其基本生活、养老、就业提供保障的权利。 2 2 2 土地收益理论 土地收益理论认为，土地是长期的和潜在的取之不尽的收益来源，土地收益 减去生产成本和税收等于土地纯收益，这就是“经济地租”，土地的收益是确定它 价值的基础。把预期的土地年收益系列资本化而成为一笔价值基金，这在经济学 电子科技大学硕士学位论文 上就称为土地的资本价值。随着科学技术水平和社会制度的进步，土地利用在生 产资源组合上进一步趋于合理，土地收益会增长到更高的水平。农民拥有3 0 年甚 至更长的土地承包经营权，随着经济、社会及科技的发展，农民会更加有效地利 用承包土地，自己经营或者流转经营，从土地上获得更大的收益，保障自己的生 存和发展。 2 2 3 需要层次理论 行为科学认为，人的各种行为都是由一定动机引起的，而动机又产生于人们 本身存在的需要。这种从一定的需要出发，为达到某一目标而采取行动，进而得 到需要的满足，在此基础上再产生新的需要，引发新的目标行为，便是周而复始、 不断循环的人的行为过程。美国心理学家马斯洛认为人的动机可以区分为五个层 次：生理需要( 如衣、食、住、行等) 、安全需要( 如人身安全、职业安全、经济安 全等) 、归属感的需要( 如友谊和情感等) 、尊重需要( 如自尊、权威等) 和自我实现 需要( 成就感) n 驯。一种需要满足之后，另一个更高的需要就会产生，成为引导人 的行为的动力。马斯洛的需求层次理论有两个基本论点：第一，人是有需要的动物， 其需要取决于它己经得到了什么，还缺少什么，只有尚未满足的需要能够影响其 行为；第二，人的需要有轻重层次，某一层次需要得到满足后，另一层次需要才 会出现。其中，生理需要( 空气、水、食物、住宿等) 是人类生活的基础，是“人 的需要中最基本、最强烈、最明显一种，是人最基本的需要n 钔。满足生理需要后， 才会产生安全需要，如就业安全、人身安全、未来的生活保障等。土地为人类提 供了基本的生存需要，也是人类其他更高层次需求的基础。农民所承包的土地， 是农民获得最基本需要的资源条件，是农民追求其他更高层次需求的基础。 2 2 4 发展型社会政策理论 以詹姆斯梅志里( j a m e sm i d g l e y ) 为代表的发展型社会政策学派，拓展了 社会政策的目标和议程，提出了发展型社会政策的思